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朱福惠:国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构

朱福惠| 时间: 2018-11-26 15:12:48 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第4期

【摘要】 依据《监察法》的规定,各级监察机关有权对职务违法的公职人员作出政务处分决定,因而政务处分已经取代行政处分,成为监察机关追究公职人员职务违法责任的行政惩戒措施,是监察机关行使监察职能的体现。政务处分本质上仍然属于国家机关内部的纪律处分,受政务处分的公职人员可以依法行使申诉权,要求作出处分的决定机关复审,对复审不服的还可以向作出处分决定的上级监察机关提请复核。为实现政务处分与相关法律法规规定的纪律处分的有效衔接,应当修改《公务员法》等法律法规的规定,将这些法律法规规定的纪律处分统一规定为政务处分,并且明确规定《公务员法》等法律法规规定的处分依据、条件、主体和程序可以适用于监察机关作出政务处分的决定,但必须按照《监察法》的原则和精神对之适当修改,以保障《监察法》与相关法律之间的衔接。

【关键词】 政务处分;党纪处分;职务违法;法律性质;衔接


《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第11条赋予监察机关依法履行监督、调查、处置的职责,有权对违法的公职人员依法作出政务处分决定;《监察法》第45条第2款规定,政务处分决定分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。依《监察法》之规定,政务处分是监察机关对公职人员的职务违法行为作出的处置决定,从《监察法》的规定来看,政务处分已经代替行政处分,成为监察机关追究公职人员职务违法责任的行政惩戒措施。

监察体制改革前,追究国家机关工作人员违法违纪责任主要有三种情形:第一种是国家机关工作人员违反行政纪律(也称之为政纪)的行为,应当受到行政纪律处分(即行政处分);第二种是国家机关工作人员是中国共产党党员,其违反党纪政纪的行为既要受党纪处分,同时还要受行政处分;第三种是国家机关工作人员违法失职行为构成犯罪的,依法由司法机关追究刑事责任。由于上述三种处置措施分别由行政监察机关、党的纪律检查机关和检察机关执行,所以,纪法责任由不同的机关追究,往往出现协调机制不顺畅、信息不能共享等问题,影响公权力监督的效果。监察体制改革的目标之一在于通过整合反腐败资源实现纪法衔接,通过设立国家监察委员会实现党内监督与国家监察之间的贯通。因此,监察机关对公职人员的职务违法调查与党的纪检部门的纪律审查同时展开,如果被调查人的职务违法构成犯罪,在监察机关调查终结移送人民检察院审查起诉之前,党的纪律检查机关对党员的违反党的纪律的行为作出党纪处分,国家监察机关对公职人员作出政务处分。政务处分适用于所有职务违法的公职人员,由此产生了为什么要以政务处分代替行政处分,政务处分的性质以及与党纪处分的关系,政务处分与相关法律的衔接等问题,本文从我国纪检监察纪律处分体制的形成与特征出发,通过分析国家机关工作人员纪律处分的涵义与性质,以《监察法》的规定和监察体制改革的原则为依据,论述政务处分与我国公职人员纪律处分体制重构的关系。

一、监察体制改革前的双重纪律处分体制

为了准确理解政务处分的涵义和特征,有必要讨论党纪处分和行政纪律处分在我国法律实践中的形成与发展。《监察法》规定监察机关对职务违法的公职人员作出政务处分决定,在此之前,法律和行政法规规定,国家行政机关工作人员违反行政纪律的行为应当由行政监察机关或者主管机关作出行政纪律处分决定,在有些研究文献中,直接将这种纪律处分称之为政纪处分,认为政纪处分是行政处分和党的纪律处分的合称。而行政处分由行政机关作为处分的主体,党的纪律处分是党的纪律检查机关作为处分的主体,前者适用于行政机关工作人员和事业单位的工作人员,后者则适用于党员以及党员领导干部。此种观点与历史事实并不完全不符,据我国官方文献记载,政纪是历史形成的,我们党早在陕甘宁边区就开始使用这一概念,至今已经75年。[1]中华人民共和国成立以来,在法律和党的文件中,国家机关公职人员的纪律处分,分为行政纪律处分和党纪处分两种,两者分开适用,并不是同一个概念,所以,政纪处分并不是行政纪律处分和党纪处分的统称。

(一)党纪处分体制的形成与特征

1.从党的监察委员会监督到纪律检查委员会监督

党纪处分建立在党的纪律监督机关执行纪律处分的基础之上,中国共产党设立纪律监督机关的历史可以追溯到党的第五次代表大会,从其历史发展阶段来看,可以分为党的监察委员会监督阶段和党的纪律检查委员会监督阶段。

第一阶段:党的五大至1949年11月中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定是党的监察委员会监督阶段。党中央第一次设立专门纪律监督机构是1927年4月27日至5月9日召开的党的第五次全国代表大会通过的中国共产党第三次修正章程决议案,该决议案第八章规定监察委员会,第61条规定:“为巩固党的一致及权威起见,在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”,党的五大选举产生了中央监察委员会。由于党的五大设立的监察委员会因为各种原因未能发挥作用,因此党的六大不再设立中央监察委员会,党的六大通过的中国共产党章程规定党的纪律监督机构是党的各级委员会设立的特别委员会,该特别委员会预先审查党员违犯党纪的问题。但是,由于当时党的组织较为分散,地方党的组织仍然有设立监察委员会的情况,1938年11月6日党的六届六中全会通过的扩大的中央第六次全会关于各级党部工作规则与纪律的决定,该决定规定“各级党的委员会的委员,如有破坏纪律或犯有重大错误时,该委员会或代表会得依其程度之大小决议处分,但必须报告上级党委批准。如有监察委员会者,须经监察委员会审查决定”,可见,当时的地方党委还有监察委员会的设置。1945年4月23日至6月11日召开的中国共产党第七次全国代表大会上通过新党章,专设“监察委员会”一章,设立中央监察委员会和各地方监察委员会。

第二阶段:1949年11月至现在是党的纪律检察委员会监督阶段。1949年11月中共中央作出关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定,成立中共中央纪律检查委员会,负责维护党的纪律之职责。从此,开始形成党的纪检机关与政府行政监察机关分别设置的双重纪律处分体制。虽然1955年3月中国共产党全国代表会议决定设立中央和地方监察委员会,代替中央和地方各级纪律检查委员会,党的第八次全国代表大会规定党的监察委员会监督党员和党组织遵守党纪。但1978年12月,党的十一届三中全会决定重新设立中央纪律检查委员会,党的第十二次全国代表大会设立中央纪律检查委员会专门实施党纪监督,从此,党的纪律检查机关一直成为党纪监督专责机关。

2.党纪处分的特征

党的纪律和纪律处分由党章规定一般原则,由党内法规补充和具体化,形成以党章为核心的纪律监督法规体系。自党的第二次全国代表大会制定第一部党章以来,以后历次修改后的党章或者制定的新党章均规定党的纪律,同时规定违反党的纪律应当受到处分。党的十九大修改中国共产党章程,对党的纪律作出更加严格的规定,规定党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关。2003年12月中共中央印发的中国共产党纪律处分条例是党的历史上首次以专门党内法规的形式规定党纪处分的主体、对象、种类、程序,同时详细规定党纪处分的适用条件。2015年党中央对该条例予以修订,根据从严治党的原则,明确将违反党纪的行为列举为六类:政治纪律;组织纪律;廉洁纪律;群众纪律;工作纪律和生活纪律,对党员的纪律处分有五种:警告;严重警告;撤销党内职务;留党察看;开除党籍。2016年党的十八届六中全会通过的中国共产党党内监督条例将党的十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、八项规定等从严治党的实践成果制度化和规范化。

党的纪律是党章和党内法规规定的纪律准则,党员的党纪处分主要有两种情形:一是党内法规规定的违反党的纪律行为,如违反党章和其他党内法规的行为,违反国家法律、法规的行为,违反党和国家政策、社会主义道德的行为,危害党、国家和人民利益的行为。党员的这些行为严重损害党和人民的利益,违背党的宗旨,应当由党的纪检机关和党组织给予党纪处分。二是党员因违法犯罪受到严厉行政处罚或者被追究刑事责任的,必须受到党纪处分,并且应从重或者加重处分。党纪严于法律,对党员的要求高于公职人员。

(二)行政纪律处分体制的形成与特征

我国法律法规对行政纪律处分的规定,在概念上并不统一,行政纪律处分有时被称之为政纪处分,有时被称之为行政处分。政纪处分和行政处分均是行政纪律处分的简称,其基本含义是国家机关工作人员违反行政纪律准则应当受到纪律处分,法律法规将这种纪律处分称之为行政处分。因此,行政纪律处分是国家机关对其工作人员违反行政纪律而追究的行政责任,适用于包括党员和非党员在内的所有国家机关工作人员。

1.从纪律处分、行政纪律处分到违法违纪处分。

我国行政纪律处分体制萌芽于陕甘宁边区时期,建国后至监察体制改革前,大致经历两个阶段。

第一阶段:从建国初至上世纪90年代,法律规定国家行政机关工作人员违反国家纪律应当受到纪律处分。1949年9月27日,中国人民政治协商会议通过了中央人民政府组织法,1949年10月,根据该法第18条之规定设立中央人民政府人民监察委员会,规定人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定提出国家纪律的概念,将国家行政机关工作人员违反国家纪律所受处分称为纪律处分。该暂行规定指出,国家行政机关工作人员有违法失职行为尚未构成犯罪的,应该予以纪律处分。

第二阶段:从上世纪90年代至2005年《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)的颁布实施,法律规定国家行政机关工作人员违反政纪或者行政纪律应当受到行政处分。1990年中华人民共和国行政监察条例是新中国成立后首次在法律文件中使用政纪一词,该条例规定,行政监察机关的职责是调查处理国家行政机关及其工作人员与国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规以及违反政纪的行为;行政监察机关对违反政纪的公务员按照管辖权限给予行政处分。1993年国家公务员暂行条例不再使用政纪一词,而是专章规定公务员应当遵守的纪律,但并没有明确是否为行政纪律。明确规定公务员违反纪律应当受到行政处分。1997年《中华人民共和国行政监察法》没有再使用政纪概念,而是使用行政纪律的概念,该法第18条规定,行政监察机关的职能之一是调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;行政监察机关对违反行政纪律的公务员,依法应当给予行政处分。1998年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定再次使用政纪概念,明确制定该暂行规定的目的在于严肃政纪,对行政机关工作人员违反政纪谋取不当利益的行为予以行政处分。2004年施行的《中华人民共和国行政监察法实施条例》同样使用行政纪律与行政处分的概念。

第三阶段:从《公务员法》到《监察法》的颁布实施,法律规定国家行政机关工作人员以及事业单位工作人员违法违纪应当受到纪律处分。2005年《公务员法》既没有使用政纪也没有使用行政处分的概念,该法第53条规定,公务员必须遵守纪律,并且规定了16种违反纪律的行为,明确规定公务员因违法违纪应当承担纪律责任,对于违反纪律的公务员依法给予处分。但《公务员法》所指的纪律是否属于政纪或者行政纪律,违反纪律给予的处分是否属于行政处分,均没有明确规定。2007年行政机关公务员处分条例同样没有规定政纪或者行政纪律,而是规定行政机关公务员的违法违纪行为应当承担纪律责任。该条例亦未明确此种处分是否属于行政处分。2012年事业单位工作人员处分暂行规定将事业单位工作人员纪律处分规范化,规定事业单位工作人员的违法违纪行为,应当追究纪律责任的,依照该规定予以处分。

2.行政纪律处分的特征。

第一,行政纪律处分的依据主要是法律和行政法规,但对不同类别国家工作人员行政纪律处分适用的条件和种类并不相同。自1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定确认国家行政工作人员应当遵守国家纪律以来,法律法规对国家行政机关工作人员的纪律规定成为处分的依据。《监察法》颁布实施之前,行政纪律处分的依据主要是《公务员法》、《行政监察法》和事业单位工作人员处分暂行规定。

第二,行政纪律处分主要适用于行政机关和事业单位的工作人员,但并不适用于所有行使公权力的公职人员。纪律是指组织和团体要求其成员在工作和生活中应当遵守的行为规则,它具有规范性、内部性和强制性的特点,违反纪律应受到组织或者团体的处分。行政纪律是立法机关通过法律确认的行政机关工作人员的行为规则。因此,行政纪律规则是法律规则,具有法的强制性,《公务员法》规定行政纪律处分处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种,属于行政机关工作人员的内部惩戒措施。

(三)双重纪律处分体制的弊端

新中国成立以来,通过立法确立了党纪和行政纪律的双重处分体制,该体制在实践中发挥了重要的作用,但也存在诸多弊端。

首先,行政纪律处分的概念体系较为混乱,政纪、行政纪律、纪律处分、行政处分等概念常常交替行使,且没有准确界定,影响法律的准确适用。我国法律和法规较少使用政纪一词,只有1990年行政监察条例和1998年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定两部行政法规使用过政纪的概念,自2005年《公务员法》颁布实施以来,在法律和法规层面较多使用行政纪律概念,凡违反行政纪律的公务员均应受到纪律处分,此种纪律处分即行政纪律处分,所以,行政纪律处分与行政处分的含义相同。

其次,党纪处分和行政纪律处分分别由党的纪律检查机关和行政监察机关决定,但两者之间在法律上并不衔接。党纪处分适用党内法规,行政处分适用《行政监察法》和《公务员法》,在党内法规和法律之间并没有形成衔接机制。如果行政机关工作人员是党员,是否必须同时适用党纪处分和行政纪律处分,在法律法规上并没有依据。实践中,由于党的纪检和行政监察机关合署办公,公务员中的党员如果违反党纪或行政纪律可能既受党纪处分又受行政处分。如果国家工作人员违法犯罪被司法机关追究刑事责任,可能不会一并受到党纪和行政处分。而纪法衔接从制度层面上来讲,党员的违法行为构成犯罪的,一定违纪;党员的违法行为构成违纪的,并不一定都构成犯罪。要实现纪法衔接,必须在党的纪律处分和追究党员刑事犯罪之间实现衔接,即公职人员是党员的,无论是先追究刑事责任,还是先接受纪律审查,都必须受到党纪处分。[2]因此,职务违法和职务犯罪均由监察委员会调查与处置,有利于纪法衔接的实现。

再次,党纪处分和行政纪律处分并不覆盖所有公职人员。党纪处分对象是党员和党的组织,行政纪律处分是国家机关工作人员、行政机关任命的工作人员以及事业单位工作人员。但是在国有企业、法律法规授权的组织等行使公权力的人员,并不属于行政纪律处分的对象,如果这些行使公权力的人员不是党员,其违法违纪行为就会既不受党纪处分又不受行政纪律处分。因此,双重纪律处分体制已经不适应全面从严治党和建构权威高效权力监督制约机制的需要,建立集中统一的权力监督和纪律处分体制是必由之路。

二、政务处分与国家公职人员纪律处分体制的建构

《监察法》既没有使用政纪概念,也没有使用行政纪律概念,而是使用政务处分的概念。2017年7月17日,《中国纪检监察报》发表《使党的主张成为国家意志》一文,最先提出用“政务处分”替代“政纪处分”。《监察法》规定,监察机关对职务违法的公职人员作出政务处分决定,表明政务处分已成为法律概念,政务处分已经代替《公务员法》上的行政纪律处分,完成了纪律处分体制由分散向集中、由纪律责任向法律责任的转变,从而实现权力监督全覆盖的目标。并且在一定程度上体现“改革在宪法层面的共识,形成内在反映现代宪法价值的有机的、系统的、协调的制度体系”。[3]

(一)政务处分适用于对所有公职人员职务违法的处分

政务处分取代行政处分,是因为政务处分适用于一切公职人员的违法违纪处分。行政处分只适用于行政机关的公务员,虽然行政机关公务员处分条例同时适用于其他国家机关,并且通过事业单位工作人员处分暂行规定而将其原则和部分规定适用于事业单位工作人员,使我国行政处分的主体扩大到所有的国家机关和事业单位,具有广义行政处分的意义。[4]但从法理上讲,行政处分本身是行政法上的概念,在不同国家和地区的行政法上具有不同的含义,我国《行政诉讼法》将行政处分视为不可诉的行政机关的奖惩行为。但是,行政处分的适用对象一般来讲应当是行政机关公务员或者工作人员,其他国家机关的工作人员和国有企业、事业单位的工作人员受到的纪律处分不宜称之为行政处分。因此,从《公务员法》开始,法律一般不使用行政处分的概念,而使用纪律处分的概念。《监察法》第15条规定,监察机关的监察对象是公职人员,对这些公职人员的职务违法行为的处分,不宜用行政处分涵盖,而公职人员的职务行为均属于广义上的政务,所以以政务处分代替行政处分更加符合监察机关的职能定位。

(二)政务处分可以实现党内监督与国家监察的贯通

在双重纪律处分体制下,对国家机关工作人员的党纪处分、行政纪律处分、职务犯罪追究分别由不同的国家机关执行和决定,产生国家机关工作人员被追究刑事责任、但没有受到党纪和行政纪律处分的现象。为了建立权威高效的权力监督与制约机制,监察体制改革的目标之一就是要实现党对反腐败的统一领导,建立新的纪检监察合署体制,将党的纪检、监察和检察机关的反腐败职能整合,构建新的国家监察体系。《监察法》规定国家监察机关的职能包括监督、调查和处置三个部分,通过对公职人员的经常监督,可以发现违法线索和违法事实;通过调查查明公职人员职务违法和职务犯罪的事实;在此基础上,对职务违法的公职人员进行党纪、政务处分,对构成犯罪的移送人民检察院依法审查起诉。公职人员的职务违法和职务犯罪,通过党的纪律审查和监察调查,实现执纪监督与执纪审查在程序上有效连接,提高监督效能,实践证明,监察机关统一行使监督公职人员的职能,是对公权力最有效最直接的监督。党纪、政务处分和移送人民检察院审查起诉,均由国家监察机关依法处置和决定,使党的纪律处分、政务处分和犯罪追究之间不再存在空白地带,从而实现纪法衔接。纪检和监察合署机制的建构,使党内监督与国家监察之间贯通,形成党内监督和国家机关监督之间的合力。

(三)政务处分实现纪律处分全覆盖

在监察体制改革以前,由于纪律处分实行党纪和行政纪律处分双重处分体制,因此,行政纪律处分的对象分散而且只适用于国家机关和事业单位工作人员,致使部分行使公权力的公职人员不受监督。国家机关公职人员的行政处分在适用的法律法规、主体、对象和种类方面较为分散,纪律处分不能覆盖所有公职人员,政务处分的设置不仅实现党的纪律处分与行政纪律处分的衔接,而且覆盖所有公职人员。

1.政务处分实现纪律处分主体的统一

监察体制改革以前,行政纪律处分适用的法律法规和处分主体分散,大致可以分为四种情形。第一种是公务员以及行政机关任命的工作人员的行政处分,适用《行政监察法》、《公务员法》和行政机关公务员处分条例;第二种是国家事业单位工作人员的行政处分,适用事业单位工作人员处分暂行规定;第三种是党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照适用行政机关公务员处分条例;第四种是人民法院和人民检察院的工作人员适用法官法和检察官法有关纪律处分的规定。虽然党的十八大以来,通过修改中国共产党纪律处分条例,制定中国共产党党内监督条例等党内法规,将党内监督扩大到所有的党员和党组织,实现了党纪监督的全覆盖。但是,行政纪律处分主体过于分散,导致公权力的监督效能下降。政务处分由国家监察机关统一决定,由监察机关或者依法履行处分职能的主管机关执行。

2.政务处分实现对所有公职人员的监督

监察体制改革以前,行政纪律处分的对象限于党政机关和事业单位的工作人员,重点是公务员。所以,国有企业中从事管理的人员、基层群众自治组织中从事管理的人员、公办事业单位中从事管理的人员等,这些管理人员行使的是公权力,但法律和法规没有规定其纪律责任,并不适用行政纪律处分。如果这些从事管理的公职人员不是党员,那么也不适用党纪处分。因此,为了防止行使国家公权力的工作人员违法违纪不受纪律处分,通过监察体制改革并制定《监察法》,扩大监察机关监督公职人员的范围,将所有行使公权力的公职人员全部纳入监察对象,《监察法》确定六类公职人员是监察对象:所有党政机关的工作人员以及参公管理人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。这一规定,使所有行使公权力的公职人员均受到监察监督,实现对公职人员纪律处分的全覆盖。

3.政务处分可以与党纪处分互为补充

监察体制改革要实现对公职人员的全面监督,必须对公职人员的违法行为作出处置。职务违法的公职人员如果是党员,必须实行党纪和政务处分同时处分,我国的公职人员80%以上是党员,县处级以上领导干部中95%以上是党员,[5]因此,绝大多数职务违法公职人员都同时受到党纪和政务处分。如果职务违法的公职人员不是党员,虽然不受党纪处分,但应当受到政务处分。在政务处分和党纪处分的关系上,必须进行党的纪律审查和纪律处分,贯彻党纪严于法律,党的纪律处分优先适用的原则。[6]在党的纪律与法律的关系上,应当充分体现党的纪律挺在前面的原则,因为党的先进性表明,党员首先必须遵守党的纪律,“党的执纪部门首先要注重对党员的纪律审查”。[7]在政务处分之前,对党员必须进行党的纪律审查和纪律处分。

(四)政务处分是对公职人员职务违法行为的处分

监察体制改革之前,国家行政机关工作人员违反行政纪律的行为逐步纳入法律规定的范围,国家行政机关工作人员的行为规则已经外部化为法律的规定。《公务员法》第53条规定16种违法违纪行为,其内容涵盖了所有与执行职务相关的行为。行政机关公务员处分条例将公务员的违法违纪行为分为违反政治纪律、组织纪律、工作纪律、廉政纪律、财经纪律、执行法律等,行政《监察法》将公务员以及行政机关任命的人员违反行政纪律的行为作为应当予以处分的行为,并且规定了行政纪律处分适用的条件和程序。可见,行政纪律法律化、行政处分程序法定化是法治建设的发展趋势。《监察法》规定监察机关对职务违法行为作出政务处分决定,进一步扩大了行政纪律和处分程序的适用范围,凡公职人员应当遵守的行为规则均属于法律规范。公职人员遵守纪律规则是履行法定义务,违反行政纪律的行为属于违法行为。

由于行政纪律规则法律化,国家公职人员违纪就是违法,所以,《监察法》不再使用违法违纪的概念而使用职务违法和职务犯罪的概念,政务处分已经不是原来行政纪律处分的简单重复,而是监察机关依法追究公职人员违法责任的法定方式。政务处分适用于职务违法行为,监察机关有权对公职人员的职务违法行为依法调查与处置,《监察法》将职务违法行为按照情节划分为轻微、严重和犯罪三种,并且根据情节轻重决定处置方式的适用。对于职务违法行为情节显著轻微的,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;对于职务违法情节较为严重的适用政务处分;对于职务违法达到犯罪程度,需要追究刑事责任的,移送人民检察院审查起诉。但是,什么是职务违法,目前没有权威的官方解释,在学理上也没有明确的概念。《监察法》并没有对职务违法进行定义,而是在规定监察机关职权时,通过概括和列举的方式对职务违法予以界定。《监察法》第11条首先采取概括方式对监察机关的监督权作出规定:监察机关监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况,显然,公职人员违反这四类行为准则,必须承担法律责任。同时,《监察法》采取列举方式规定职务违法的情形:监察机关有权调查公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪。我国《刑法》对职务犯罪也作出了明确规定,主要包括贪污贿赂罪、渎职罪、侵犯公民人身权利民主权利罪,《监察法》上的职务违法和职务犯罪已经包含《刑法》有关职务犯罪的规定,同时也包含

《公务员法》第53条有关公务员违反行政纪律的规定。

三、政务处分的法律性质

政务处分是对公职人员职务违法行为的处分,已经具有法律责任的特征。但政务处分在法律性质上仍然属于国家机关内部纪律处分行为。《监察法》上使用政务处分取代行政处分,主要依据是监察对象扩大以及纪律处分体制效能优化之需要。因此,从《监察法》对政务处分适用的法律法规、种类以及救济途径的规定来看,并没有改变国家机关内部纪律处分的性质。

(一)政务处分是对国家机关内部工作人员违法行为的惩戒措施

我国行政法上的行政处分,属于行政法上的内部行政行为,是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。[8]政务处分虽然不符合行政法上行政处分的定义,但监察机关作为行使国家监察职能的专责机关,对公职人员的处分本质上是国家机关对其内部成员违法违纪施加的一种处分。

1.监察机关与监察对象之间的关系是监督与被监督的关系

监察机关与公职人员之间的关系是一种行政组织内部的管理关系,其基础是公职人员与国家机关的内部的权力支配关系。《宪法》规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权。《监察法》规定,监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察。《宪法》和《监察法》的规定,固定了监察机关监督行使公权力的公职人员之间的权力支配关系。我国国家机关与其工作人员之间存在一种法律上的组织人事关系,此种组织人事关系基于两种特定权力关系而产生:一种是党的组织根据党章而产生对党员的管理与监督权,党员必须根据党章对组织履行忠诚义务;另一种是国家机关和国有企业事业单位根据法律的规定对其工作人员行使管理和监督权,工作人员依照法律的规定对国家机关与国有企业事业单位履行忠诚义务。这两种权力关系的法理依据是党章和《宪法》对党员与国家公职人员先进性的要求,这是构造国家机关内部管理关系的正当性基础。国家监察机关依照党章、《宪法》和法律行使监督权,对公职人员的职务行为进行监督,对职务违法和职务犯罪进行调查和处置,属于监察机关与公职人员之间的内部权力关系。

2.政务处分的种类和适用条件与行政纪律处分相同

新中国成立以来,我国行政机关工作人员的纪律处分种类最先由1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定作出明确划分,共有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种。1990年行政监察条例将纪律处分种类确定为六种:警告;记过;记大过;降级;降职;撤职。1995年法官法和检察官法没有降职的规定,但增加开除的规定,从而将法官和检察官的处分确定为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。从此后,1997年《行政监察法》和2005年《公务员法》都作出与法官法和检察官法相同的六种纪律处分规定。《监察法》规定,监察机关对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。这一规定与《公务员法》的行政机关公务员处分条例的规定的处分种类完全相同。

政务处分适用于公职人员的职务违法行为,这与其他法律规定的纪律处分条件基本相同。《公务员法》规定,公务员的违法违纪应当承担纪律责任的给予行政处分,法官法和检察官法均规定禁止法官和检察官从事“违法乱纪”行为,否则应当受到处分。这些法律已经将行政纪律规则上升为法律规则,它与《监察法》上的职务违法行为大致相同。

(二)政务处分决定只能通过监察机关内部申诉程序予以救济

公职人员受到监察机关的政务处分,不能向人民法院提起行政诉讼,只能根据《监察法》向监察机关申诉。

1.政务处分决定属于《行政诉讼法》规定的内部奖惩行为

《行政诉讼法》第13条第(3)项的规定,人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。2017年11月最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释对《行政诉讼法》第13条第(3)项规定作出解释:“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。因此,行政机关对于其工作人员的处分属于人民法院不予受理的范围。

政务处分决定属于《行政诉讼法》规定的不予受理的情形。第一,《行政诉讼法》第13条规定的是行政机关对行政机关工作人员的奖惩决定,它表明,凡符合行政机关对行政机关工作人员奖惩决定的行为均不属于司法审查的范围。同时,该规定也表明,其他国家机关对其工作人员的奖惩决定也排除司法审查,因为这些国家机关不属于行政机关,其奖惩决定不是行政行为,因此不具有行政诉讼原告的资格。政务处分的对象包括行政机关工作人员在内的一切公职人员,监察机关虽然不是行政机关,但可以直接作出政务处分决定,或者要求包括行政机关在内的其他国家机关对其工作人员作出处分决定。因此,监察机关作出的政务处分决定具有内部行政纪律处分的性质。此处的行政概念不同于狭义意义上的行政概念,狭义意义上的行政是指国家行政机关,而《监察法》意义上的行政是指国家机关与其工作人员之间的内部管理和监督关系,即行政权力支配关系。所以,行政纪律不限于行政机关的工作纪律规则,而是包括行政机关在内的所有国家机关的工作纪律规则。第二,《监察法》在规定政务处分决定的同时,并不否定《公务员法》行政机关公务员处分条例的效力。政务处分是对包括行政机关工作人员在内的一切公职人员的处分,将政务处分取代行政处分是处分范围扩大决定的,并没有改变其内部行政纪律处分的性质。第三,政务处分的对象、原则符合行政处分的原理。政务处分适用于公职人员的职务违法行为,是监察机关对公职人员施加的惩戒措施,是对公职人员行使法定职权过程中的违法违纪行为或者利用职权而发生的违法违纪行为作出的纪律处分,它对公务员的身份和职位产生影响,不属于行政处罚。《监察法》规定监察机关在行使职务违法与职务犯罪调查与处置权时,应当遵循处分种类法定、依法调查、保障被调查人权利等原则,这些原则符合行政处分的原理。

2.公职人员受到政务处分可以依法行使申诉权

申诉权为我国《宪法》和法律确认的基本权利,公务员的申诉权,是指公务员对涉及其本人的处分,有权依照法定程序向作出处分决定的机关或者其上级机关提出要求依法重新作出裁决的权利。[9]公职人员受到政务处分也不能通过行政诉讼的方式对监察委员会的处分决定提起行政诉讼,只能依照《监察法》的规定向监察机关提出复审和复核的请求,被处分人的复议和复核请求,是申诉权的具体表现,是通过陈述事实要求改变或者撤销处分的程序性权利。

我国自20世纪50年代以来,已经建立了一套较为完整的纪律处分内部救济机制,并且在实践中不断得到完善与发展。1957国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定确立了复议和申诉制度:“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候,有权向处理机关要求复议,并且有权直接向上级机关申诉。”1988年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定继承了该制度:被处分人员对主管机关作出的处分决定不服的,可以向同级行政监察机关申诉,并可以向上一级行政监察机关申请复核。1993年国家公务员暂行条例规定,国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的,可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核,或者向同级人民政府人事部门申诉,其中对行政处分决定不服的,可以向行政监察机关申诉。2005年《公务员法》规定,公务员对涉及本人的人事处理不服的,可以向原处理机关申请复核;对复核结果不服的,可以按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。1997年《行政监察法》规定,行政机关工作人员对监察决定不服的,可以向作出决定的监察机关申请复审,对复审决定仍不服的,可以向上一级监察机关申请复核。可见,我国的内部行政救济是行政处分唯一的法律救济途径,[10]而且行政申诉制度具有两级申诉的特征,即既可以向作出处分决定的机关申请复审,对复审决定不服的,还可以向作出决定的上级机关申请复核。经过两级机关对申诉的审查,对错误的处分决定可以进行纠正,从而最大限度地保证处分决定的准确性和公正性。

《监察法》基本上移植《行政监察法》关于复审和复核的规定,但对复审和复核的主体、期限和程序作出了明确而具体的规定:监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内,向作出决定的监察机关申请复审,复审机关应当在一个月内作出复审决定;监察对象对复审决定仍不服的,可以在收到复审决定之日起一个月内,向上一级监察机关申请复核,复核机关应当在两个月内作出复核决定。

四、政务处分与相关法律规定的衔接

通过监察体制改革,实现党对反腐败工作的统一领导,纪检与监察的合署,发挥了纪检在调查和处置职务犯罪方面的作用,在党纪处分和政务处分之间实现了程序上的衔接,优化了纪律处分体制。但是,由于《行政监察法》已废止,因此,监察体制改革前设定行政纪律处分的法律规定与《监察法》上政务处分的规定不一致,需要修改这些法律规定或者作出新的解释才能保持合理衔接。

(一)政务处分的依据与《公务员法》等法律法规有关纪律处分的依据衔接

在《监察法》颁布实施之前,通过修改党章和制定党内法规,使党内法规与法律之间实现了衔接,初步处理好党内法规与法律之间的关系。[11]但《监察法》与其它法律之间的衔接需要进一步探索。《监察法》对政务处分的适用条件作出了规定,然而,这些条件并不是政务处分的全部依据。《监察法》明确规定监察对象包括参照《公务员法》规定的人员,因此公务法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定均可以成为政务处分的依据。其中,政务处分与《公务员法》以及行政机关公务员处分条例有关规定的衔接是主要问题。

《监察法》第11条规定监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查,这一规定表明,政务处分的依据是公职人员实施了职务违法行为。但这一规定的重点是涉及腐败等职务犯罪问题,公职人员的职务违法行为在范围上较为广泛,并不限于《监察法》的规定。《公务员法》第53条规定了涉及到违反职业道德、社会公德旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归,压制批评,打击报复,拒绝执行上级依法作出的决定和命令等16种违纪行为,这16种违纪行为有些与《监察法》的规定一致,有些则主要属于行政机关工作纪律方面的规定。行政机关公务员处分条例专章规定了公务员的违法违纪情形,共计15个条文,对违纪处分的情形和适用作出了详细规定,是对《公务员法》有关惩戒处分的具体化。事业单位工作人员处分暂行规定也专章规定事业单位工作人员的纪律处分,共有7个条文规定纪律处分的适用依据。这些纪律处分的适用依据虽然没有全部列入《监察法》,但仍然是监察机关作出政务处分决定的重要依据之一,也是监察机关监督公职人员依法履职的依据。

因此,不同国家机关和国有企业事业单位的职责不同,工作性质不同,其工作人员的工作纪律和行为准则也有区别。行政机关的公务员与人民法院的法官、人民检察院检察官的工作纪律准则即存在较大差异。《监察法》作为监察机关行使监察职能的法律依据,只能对所有公职人员在政治纪律、廉洁纪律、财经纪律等方面作出一般规定,但不能为所有国家机关工作人员规定行为准则。因此,监察机关作出政务处分决定,除适用《监察法》外,还应当适用其他法律法规规定的纪律处分规定。可以通过修改《公务员法》或者依法修改行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定等法规,明确规定监察机关的政务处分适用这些法律和法规。也可以由国家监察委员会制定《监察法》实施条例,明确规定政务处分也可以适用其他法律和法规的规定,或者在修改《公务员法》等法律法规时,明确规定监察机关可以依照本法作出政务处分决定。

(二)政务处分的种类与其它法规规定的处分种类衔接

我国法律和法规确认的行政纪律处分可以分为三种情形:第一种情形为党政机关行政纪律处分,根据《公务员法》和行政机关公务员处分条例的规定为六种;第二种情形为事业单位工作人员行政纪律处分,事业单位工作人员处分暂行规定将处分种类设定为四种:警告;记过;降低岗位等级或者撤职、开除,并且明确规定撤职处分适用于行政机关任命的事业单位工作人员。第三种为国有企业工作人员行政纪律处分,2009年国有企业领导人员廉洁从业若干规定第22条规定为警示谈话、调离岗位、降职、免职处理四种。

为了协调行政纪律在不同机关和单位之间的适用,推动行政纪律处分全覆盖,中央纪委、中央组织部、人力资源与社会保障部联合下发2013年4号文件,规定党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照行政机关公务员处分条例执行,该通知指出,在国家有关公务员处分的统一规定出台之前,中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的,应当按照《公务员法》有关规定,结合各自机关实际,参照行政机关公务员处分条例执行。而事业单位工作人员行政纪律处分中没有记大过和降级处分,但增加了降低岗位等级处分,主要考虑到事业单位的工作人员分类较多,而且主要实行聘任制,因此,不完全适用公务员处分条例的规定。国有企业领导人员的违纪处分考虑到行政机关任命的领导人员已经适用行政机关公务员处分条例,对其他领导人员的处分也应当考虑到企业人事制度的特点,没有撤职和开除的规定,由企业以解聘方式处理。但是,《监察法》规定政务处分后,所有公职人员均适用政务处分,而政务处分的种类与《公务员法》的规定相同,因此,存在如何与公办事业单位和国有企业的公职人员纪律处分衔接的问题。

政务处分适用于所有公职人员,因此,监察机关对国有企业和事业单位工作人员的处分不仅适用《监察法》,而且可以适用事业单位工作人员处分暂行规定和国有企业领导人员廉洁从业若干规定,《监察法》在规定政务处分的6种类型时,并没有限制其它法律法规的适用,《监察法》规定,监察机关可以对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。此处的“等”字即包含适用其它种类纪律处分之意。但是,为保障《监察法》的有效实施,《公务员法》等法律法规必须作出适当的修改,将行政纪律处分和国有企业事业单位的纪律处分,统一规定为政务处分,不宜继续沿用现行的行政处分或者纪律处分的名称。

(三)政务处分的主体、程序与其它法律法规规定的处分主体与程序的衔接

监察体制改革前,我国行政纪律处分主体为行政监察机关、行政机关以及国有企业和事业单位的主管部门,《公务员法》和行政机关公务员处分条例规定的纪律处分决定机关为行政监察机关和行政机关两种;事业单位工作人员处分暂行规定将纪律处分的主体分为两种情形:是上级行政机关任命的工作人员,其纪律处分适用行政机关公务员处分条例,因此,行政监察机关和任命机关均为纪律处分主体;不是上级行政机关任命的其他工作人员的纪律处分,按照干部人事管理权限,由事业单位或者事业单位主管部门决定。国有企业领导人员的廉洁从业若干规定将纪律处分的主体确定为上级主管机关的纪检监察部门或者行政监察机关。

《监察法》规定,政务处分的主体是各级监察机关及其派驻机关。由于行政监察机关已经成为国家监察机关的一部分,因此,应当根据《监察法》的规定,对相关法律法规作出修改,将行政监察机关修改为国家监察机关,在没有修改以前,行政监察机关的职能由国家监察机关行使。公办事业单位工作人员的处分,主要由纪检监察派驻机关负责,或者由纪检监察派驻机关调查后提出处分意见,由事业单位或者事业单位的主管机关作出处分决定。国有企业中的公职人员的处分应当由国家监察委员会会同相关部门制定法规,具体规定处分的主体和程序。因为国有企业领导人员的廉洁从业若干规定仅仅规定国有企业的领导人员,并不包括所有的公职人员,不符合《监察法》监察全覆盖的原则和精神,应当废止。

《监察法》规定,监察机关是行使国家监察职能的专责机关。因此,在政务处分的程序上,主要由各级国家监察机关及其派驻机关对监察对象进行立案和调查,调查终结后,需要作出政务处分决定的,按照《监察法》和相关法律的规定,按照干部或者企业事业单位工作人员管理权限,由监察机关作出处分决定的,依法由监察机关作出处分决定,并通知被处分公职人员所在单位和本人;不由监察机关直接作出处分决定的,应当由监察机关作出处分意见和建议,由法定的国家机关及其部门,或者由国有企业和公办事业单位及其上级主管部门根据监察机关的意见作出政务处分决定,并通知被处分的公职人员本人。

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