摘要:我国行政诉讼起诉条件混合了起诉要件、诉讼要件甚至本案有理要件，这种规范缺陷因忽略了诉的评价位阶规律，导致适用效果与行政诉讼立案登记制改革精神相左。对此，运用诉讼法和实体法二元观界分起诉条件并进行适度审查，建构起诉条件教义学促进概括性要件的认定，并在今后依据诉讼类型对特别判决要件进行类型化审查，将是实现保障当事人依法行使诉权、解决“立案难”问题的适用路径和方法。

关键词:行政诉讼；起诉条件；诉的评价位阶；规范缺陷；修正

自行政诉讼立案登记改革实施以来，处于行政诉讼启动程序前端的受理制度作为改革的核心，其所表现的存在和当为之间的紧张关系并未因改革的推行而得到缓和，申言之，反映当事人诉权和法院审查权之间冲突和协调的行政诉讼起诉条件[1]的预设功能并未真正实现。依照目前我国行政诉讼法的规定，混合各要件的起诉条件在实践中引发了起诉“高阶化”弊端以及剥夺或削弱当事人行使诉权的风险。对此，立案登记制改革提出了“为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”目标，[2]我国诸多研究者也从修正起诉条件、[3]引入诉的利益[4]以及避免“选择性司法”[5]等立场和观点提出改善建议。

本文立基于诉的评价位阶规律阐述我国行政诉讼起诉条件的规范缺陷，以及立案登记制改革背景下的适用修正，提出以下三项旨在逐步推进起诉条件有效适用的路径及方法：在既有诉讼构造格局上，运用诉讼法和实体法二元观界分起诉条件并进行适度审查，建构起诉条件教义学促进概括性要件的认定，并在今后依据诉讼类型对特别判决要件进行类型化审查，以期最终实现保障当事人依法行使诉权，解决“立案难”目标。

一、遵循诉的评价位阶规律是适用起诉条件的原则和基础

（一）诉的评价位阶规律

按照诉讼规律，当事人之诉依据诉讼机制分别存在着从成立、合法到有理的三阶段递进状态，相应的，法院审查的面向则分别称为起诉要件、诉讼要件与本案要件。[6]此即诉的评价位阶理论。根据该理论，法院首先需审查当事人之诉是否“已经成立”，若成立，表明该诉已经系属法院，则应采用当事人处分原则[7]由法院以裁定立案或不予立案方式予以评价。

立案后，法院应遵循先程序后实体的审理次序。首先应依职权在程序上审查诉是否“已经合法”。诉的合法性，是指诉讼是否具备值得司法裁判的必要性和有效性，除了应具备各类诉讼共同的一般诉讼要件（或称本案判决要件）外，还应具备各类诉讼类型的特别判决要件，因此诉的合法性评价，一般应采用口头辩论模式由法院以判决方式予以评价，但亦不排除以裁定方式评价。最后，在实体审理阶段，法院需要审查具备权利保护必要要件的诉是否具备胜诉条件，即该诉是否“已经有理”。诉的有理属于实体法问题的本案合法性，即根据实体法要求可否支持原告获得胜诉的问题，原则上应采用口头辩论模式由法院以判决方式予以评价。综上，法院对诉的评价呈现出逐步推进的位阶关系，每一阶段都赋予了法院相应的审查任务，原则上不能混淆。

诉的评价位阶规律体现了“有权利即有救济”的法治原则，同时对承载了权利救济要求的起诉条件提出了完整保护、正确保护以及经济快速实现权利保护[8]等要求。

（二）行政诉讼亦需符合诉的评价位阶规律

1.起诉要件符合诉讼法程式要件即可

行政诉讼中的诉是指特定行政相对人要求特定的法院用判决确认特定行政主体行为的合法性或者行政法律关系，从而保护其在行政法上的权益或者形成对其有利的法律关系的意思表示。[9]行政诉讼亦如其他诉讼程序，亦需符合诉的评价位阶规律。

表明诉讼系属法院的行政诉讼起诉要件，以当事人提交记载必要事项的起诉状来审视。符合程式要件的行政起诉状一般须载明下列三项事项：一是诉的主体，即形式上的原告和被告，包括代理人；二是诉的客体，即起诉所指向的诉讼对象，例如行政行为或法律关系；三是诉讼请求和原因事实，即当事人请求法院对被告判决的内容和范围，以及相应的原因事实。当事人提交上述三要件的起诉状须符合明确要求，以说明当事人对具体案件的争执事项以及请求法院判决内容，并遵循足以辨识原则，使法院可以辨识判决实质确定力的内容和范围，不致在随后审理程序中产生争议。若此，原则上法院无权要求当事人起诉时提供其他与此无关的材料与证据。

2.诉讼要件需在“由谁于何种情况下提起”的规范模式下展开

相比起诉要件，诉讼要件是一个复杂得多的诉讼法学概念。不论何种行政诉讼类型，都应具备下列一般诉讼要件（一般本案判决要件），其诉讼才为合法：属于受案范围、受法院管辖、当事人有诉讼能力、经合法代理、没有重复起诉、诉讼标的未为生效裁判或者调解书所羁束等。除此之外，还须具备各类诉讼类型的特别本案判决要件。

在程序审查中，诉是否合法的诉讼要件涵盖两个关键规范要件，一是“由谁来提起行政诉讼”的原告适格要件，各国一般认为只有对行政行为具有法律上利害关系者才能提起；二是“何种情况下提起行政诉讼”的诉的利益要件，当事人提起行政诉讼仅具有法律上的利害关系还不够，还须具有能够通过行政判决请求加以恢复的现实利益，[10]即是否具有“值得保护的利益”。例如就撤销诉讼而言，是否因系争行政行为或决定被撤销，而有回复原告权益的客观可能性以及解决法律上纷争的实益存在？[11]这两个要件对行政诉讼制度发挥迥异功能：原告资格要件主要在于限制起诉人的资格，以保护诉讼的相对人；而诉的利益要件，则主要在于保护法院不被滥用。

3.我国行政诉讼法关于诉讼要件的一般规定

我国行政诉讼法关于诉讼要件的一般规定，目前是以《行政诉讼法》第49条[12]和列于第六章“起诉和受理”之下的其他条款组成，[13]分别涉及原告资格、被告资格、诉讼请求、事实依据、受案范围、管辖等起诉条件。而分散在《行政诉讼法》其他条款以及司法解释的起诉条件则包括了起诉期限、复议前置、重复起诉和诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束等多项条件。这些要件组合原则上是法院对所有诉讼类型的案件实体争议作出判决的前提条件。

如何区分上述诉讼要件在行政诉讼中的不同地位，不仅涉及当事人的诉讼权利保障，也涉及法院审查权的限制。在我国台湾地区，当事人适格、权益保护必要之要件，属于狭义的诉的利益要件，“此等要件是否欠缺，常须审酌当事人之实体上法律关系始能判断，自以判决方式为之，较能对当事人之诉讼程序权为周全之保障。”[14]而除此之外的其他一般诉讼要件，[15]原则上应由法院依职权调查，如有欠缺或命令补正而不能补正的，则由法院以裁定驳回。

比较而言，虽然我国大陆地区行政诉讼法未对诉讼要件作统一理解，但实践中有法官认为大陆法系的“实体判决要件的概念大约与我国行政诉讼法上的受理条件相当。”[16]也有法官提出行政诉讼成立的要件分为立案登记要件和受理要件，立案登记是由立案庭把握，而是否应该受理主要由行政庭来把握。诉讼要件会随着法律变化而作出相应变化。最根本的还是解决诉讼能不能成立的问题。[17]这些区分意识有助于对诉讼要件的理解和适用。

（三）权利保护完整性要求不同诉讼类型有特别本案判决要件

基于确保当事人权利保护的完善性，行政诉讼会配合各种纷争性质、原告诉讼请求以及法院裁判方式，建立不同的诉讼类型，使原告在具备一定要件时，可以请求法院对其与被告之间的法律争议，以适当内容及效力裁判，给予公允，并且经济、迅速、有效之解决。[18]大陆法系国家的行政诉讼类型主要包括四种：撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼和确认诉讼，目前我国《行政诉讼法》虽未明文规定，但《行政诉讼法司法解释》对此已渐趋明朗，行政诉讼类型化不仅可以迅速正确地为原告提供诊治，而且对不同类型内容或要件加以规范的结果也可以指示法院如何清楚裁判，使得法院负担大为减少。[19]

基于此，我国行政诉讼各种类型的诉讼要件仅仅适用《行政诉讼法》第49条的规定，显然不够。除第49条所规定的一般要件以外，还应包括特别要件。例如撤销诉讼的程序标的应是原告起诉时仍存在且尚未发生形式存续力的行政行为，而课予义务诉讼的程序标的应是原告申请行政机关履行法定职责，而行政机关在法定期间内拒绝履行、拖延履行或履行不适当的行为。通过规范行政诉讼类型对上述判决要件进行类型化审查，既可以充分回应行政案件的多元性和原告诉讼请求的多样化，也符合我国《行政诉讼法》将“解决行政争议”确定为行政诉讼立法宗旨的意图，真正实现保障相对人诉权、解决“立案难”的立案登记制改革精神。

二、行政诉讼起诉条件的规范缺陷及其适用修正

作为行政诉讼立案制度的核心，起诉条件概念以及适用体系是衡量当事人是否可以无障碍行使诉权的第一制度要素，也是法院行使审查权的准据，更是体现行政诉讼法（学）成熟程度的指示器。我国学界和实务界对起诉条件的理解有一个从哲学思维[20]回归至规范思维的发展过程，但目前的规定依然不能适应实践需求，例如起诉条件规范内涵不明确、诉讼制度功能不清晰，立法体例缺乏逻辑顺序等等，很大程度上引发司法适用歧义，为法院随意适用或策略性适用提供了空间。[21]

对此，自20世纪90年代初以来，我国开始强化诉讼立案条件的审查，对功能发生偏差的案件受理制度和相应的诉讼程序构造进行改革。最主要的改革措施有二项：一是确立立案庭与审判庭相分离并相互制约的“立审分立”模式，[22]目的是确保行政争议首先能够接受程序审理而不至于直接进入实体审理。二是推行行政诉讼立案登记制，然而四年的改革实践并未获得令各方满意的结果。从法适用的司法本质来看，遵循诉的评价位阶规律，按照保障相对人诉权和充分提高司法资源高效利用的理念和制度基础，从而进行以“要件——效果”为本质特征的现代审判，是行政诉讼未来的发展方向。在解决“立案难”的改革目标之下，本文认为需要对《行政诉讼法》的起诉条件重新进行审视。

（一）第49条起诉条件的规范缺陷

我国《行政诉讼法》关于起诉条件的规范主要以第49条的4项规定为要义，因此下文将此法律规范作为分析对象。

1.《行政诉讼法》关于起诉条件的修订没有涉及诉的评价位阶

2014年修订《行政诉讼法》的重要任务之一，是如何从法的角度排除当事人行使诉权时所遇到的障碍。据此，立法者对影响诉权行使的重要起诉条件进行了调整，例如扩大受案范围，确立原告资格审查标准（与行政行为有利害关系），放宽起诉期限。虽然“这些新的规定，是对诉权限制的纠偏，也是对司法审查权的更多赋予。以往以‘具体行政行为’、‘原告资格’等由头限制司法救济、阻碍限制诉讼发展的阻力得以大大减轻。”[23]但细究本次修订，立法者只是对原有可裁判范围进行了拓宽，对原有审查程度进行了强化而已，并未区分诉的评价位阶。原告资格和诉的利益要件等旨在于确保原告诉权行使、获得法院审理判决的关键要件依然被混合于立案登记条件之中，且适用与其他诉讼要件相同的诉讼审理程序。

2.第49条未明确界分起诉要件和诉讼要件

具备原告资格、有明确的被告、[24]有具体的诉讼请求和事实根据、属于法院主管和管辖[25]范围是第49条规定的“起诉条件”。具备了诉的主体（原告与被告）、诉的客体（程序标的）和诉的原因（诉讼请求和事实）的该项规定混杂了“诉是否成立”和“诉是否合法”的条件，理由如下。

在具体诉讼中，只要当事人旨在发动诉讼并以自己名义提交了诉状的就可确定为具有当事人能力，法院依循当事人处分原则进行审查，此亦是立案登记制改革的要求。但如果原告主张自己权益遭受违法行政行为侵害，则此时原告是拥有诉权的正当当事人，其认定属于诉讼的合法性要求。然而第49条第1项规定并未如此清晰界分有诉讼能力的当事人和拥有诉权的当事人，更没有提出不同的审查标准。

根据诉的成立要求，只要当事人提出请求诉讼保护的具体形式即符合第3项“有具体的诉讼请求”标准，例如请求撤销行政行为，或要求行政机关履行特定法定职责或者给付义务等。至于该诉讼请求是否正确，则属于诉的合法要件。原则上当事人只要表明所争议的事件即符合第3项“有事实根据”标准，但一般是法院和被告可以确定的那一个具体事件被提起诉讼以及就那一个具体案件诉讼系属。[26]

原则上当事人只要在诉状中表明程序标的、以具体化其要求权利保护的范围即符合第4项“属于受案范围”成立标准。至于原告没有具体陈述清楚在何处或在何种程度范围内争议行政行为违法并损害其权益，这将是欠缺诉的合法性要件，法院将裁定驳回。[27]

如上所述，第49条没有清晰界分起诉要件和诉讼要件的立法效应是赋予了立案法官极大裁量空间。一旦法官“将当事人提起诉讼的依据是否充分、事实是否清楚、证据是否确凿、法律关系是否明确等作为立案条件”，则属于在立案环节进行过度审查，是违法行为。[28]

3.第49条还混合了诉讼要件与本案有理要件

除了上述混合缺陷，第49条还存在着将诉讼法和行政实体法混合一体的陷阱，其中以第1项原告资格和第4项受案范围为最明显，第3项有具体的诉讼请求和事实根据为次，第2项有明确的被告为最低。下文一一析之。

目前将审查原告资格的标准确立为“与行政行为有利害关系的”，实践中首先需要将原告权益损害和行政行为违法性两项要素的连结关系阐述清楚，因为有此两者连结才可能产生原告自己权益损害的利害关系。当原告主张因被诉行政行为或拒绝行为或不作为致其权益损害时，诉讼始属合法，此乃第一种连结关系，对诉的合法性而言，此时并不需要原告自己权益损害“实际上”存在。[29]当原告主张的权利归属于自己权益以及在系争案件中其权益实际上遭受了损害时，此时属诉有理由，此乃第二种连结关系，对与原告可否获得实体权利保护的要件而言，这与诉的合法性无关，与本案有理要件有关。

上述两种连结关系若不被正确引导，实践中极易诱使法官在立案阶段就侵入“原告主张权益是否属于原告权益以及其权益是否实际上遭受损害”的诉有无理由的审查范围，从而将原告的陈述要求转化为审查要求，混淆原告适格和实体法权利人的位阶关系。这对于启动行政诉讼程序的当事人而言，近乎苛刻，成为妨碍起诉的桎梏。

第3项具体的诉讼请求条款有两个面向，一是诉讼请求的有效性特征，二是诉讼请求的正当性特征。如果明确足以辨识的，即属于“明确的诉讼请求”，[30]若要求当事人对诉讼追求的法律效果或者要求被告承担的责任形式及内容予以明确化和细化的，谓之诉讼请求的正当性，这已经属于请求的实体权利保护问题。因此有必要对两者加以区分。

第3项事实依据条款没有明确对当事人应当列举证据和证明对象的程度，对此最高院曾强调“不能以实体审理标准决定是否立案，当事人提交的证据材料是否足以支持诉请，属于举证责任的范畴，不得以证据材料不齐为由等原因将案件退回立案庭，造成诉讼拖延。”[31]依此而言，当事人提交的材料如果能够反映具体事件且能反映该事件系争法律关系即可归属于“有事实根据”，至于该法律关系成立与否则属于实体要件。

第4项受案范围条款的规范要义是“法律上的纠纷”。行政诉讼法对受案范围的确立采用了“行政行为”公权力属性与“侵犯合法权益”法律效果这两个基准。无疑，必须结合行政实体法才可以正确适用这两个基准，就此而言，受案范围条件不适宜在立案阶段进行审查，宜置于诉讼系属于法院后、本案实体权利保护判决之前进行审查。

综上，混合了诉讼要件和本案有理要件的第49条起诉条件，因没有具备基本的层次性，形式和实体要件混杂其间，十分容易激化实践中的无序审查，从而在诉讼功能上无法充分发挥满足诉权行使的要求，最终难以保证行政案件受理制度的可预测性和稳定性，消解了当初建构起诉条件的目的和效果价值。

（二）实践中起诉条件适用之挑战

如上所述，混合了诉的成立要件、合法要件和有理要件的起诉条件在实践理解和适用中并未充分实现行政诉讼制度功能，相反，引发了“立案难”等诸多司法公信力受损的难题。

从规范适用视角而言，实践中引发争议最多的就是不予立案裁定案件。[32]在笔者调查获取的一组数据中，S省某中院在2016年5月至10月内共登记348件（收字号共计348号）行政诉讼起诉材料，其中出具不予立案裁定有80件，具体包括“原告与本案无利害关系”16件；“不属于行政诉讼受案范围”41件；“超过起诉期限”8件；“未提供事实根据”9件；“单独就规范性文件起诉”2件；“单独就行政赔偿起诉”1件；“诉讼请求不明确且不予更正”3件。[33]由此可见，“与行政行为没有利害关系”、“不属于受案范围”等原告资格和诉的利益要件的适用情形，在不予立案裁定案件中占据多数。

我国行政诉讼起诉条件的规范适用缺陷，使得立案第一线的法官们深感困惑。从实务调研反馈的信息来看，法官在考量案件是否移交审判庭的过程中往往会根据自身的独特经验作出抉择。例如，若根据当事人提交的材料或调查当事人一方即可以获得确切起诉条件适用结果的，则由立案庭作出判定；若涉及需要被告一方予以查证明了的适用情形的，则由立案庭先予立案，随后再移交审判庭审理。这种实用主义审查标准虽有其合理性，但在适用过程中若过分依赖承办法官的业务经验，难免会引发适用起诉条件的不确定，对保护当事人诉权、解决“立案难”而言，并不足取。

同时，根据笔者调查，我国行政诉讼审判实务中还存在着立案庭与审判庭之间的立案会商形式，这种以集体决策方式裁断起诉条件的现象，虽然有其现实正当性，既可以弥补立案法官行政诉讼法专业的欠缺，也可以节约司法审查资源，提高行政诉讼效率。但在不区分混合特质起诉条件规定前提下，这类会商现象也会在实践中引发立案阶段提前审理诉讼要件的可能。综上，若没有有效机制促使立案审查制向立案登记制转变的话，则当下的改革无异于走过场。

（三）立案登记制改革的预设功能是审查起诉要件

未按照诉的评价位阶规律对“诉是否成立”和“诉是否合法”予以清晰界分的问题，不仅会偏离诉讼法上基本的诉判关系原理，还与起诉条件和立案程序如何配置有关。对此，十八届四中全会明确提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”，揭开了深化立案程序改革的序幕。立案登记制改革的核心，是改变由立案庭合并审查起诉要件与诉讼要件是否齐备的立案审查制模式，同时确立立案登记制模式。从诉的评价位阶理论而言，立案登记制模式要求立案庭接受当事人起诉状应先视作“诉是否成立”的任务来进行判定，因此该模式的预设功能具体包括：第一，立案裁断的对象是相对人的“诉”是否成立；第二，以立案条件为表现形式的立案裁断内容，是诉的起诉要件，原则上无关诉的合法要件；第三，行使立案裁断权的标准是对立案条件进行形式审查，而不进行实质性审查。

作为各级法院面临的一项挑战，如何在立案阶段贯彻实施上述要求，实务界进行了不少探索。其中，全国首家跨行政区划法院——上海三中院创立的起诉材料清单制度令人耳目一新。该院结合行政诉讼审判实务的三大基本案由：作为类行政争议、要求履行法定职责类行政争议和赔偿类行政争议，制作了三份可以供当事人进行勾选的起诉材料清单，并列明了“起诉状”、“被诉行政行为类型”、“涉诉行政行为材料”和“诉讼主体证明材料”等四个方面十多项基本要素，不仅覆盖了诉成立的起诉要件内涵，而且达到了使相对人尽可能一次立案成功的基本目的。[34]

起诉材料清单制度从形式上规范了当事人提交起诉材料的法定内容，客观上阻却了起诉要件之外的诉讼要件和有理要件（甚至政策性要件）的遁入。该项制度的规范效果是将诉的成立与诉的合法评价区分开来，有效剥离了起诉的形式要件和实体要件，且因当事人与法官之间的立案信息趋于对称，阻断了法官对实体要件进行裁断的可能性，符合行政诉讼立案登记制改革理念。

然而，该项制度隐含了一个硬伤，即诉讼类型被提前设定，当事人在尚未正式起诉前就须选择仅有三类诉讼类型的清单，这无异于提前对原告资格和诉讼请求等特别本案判决要件进行了审查，而且若立案实践中仅提供三类诉讼类型的起诉清单，无疑也限制了当事人可以提起不同诉讼类型的其他救济途径。

三、构建诉讼法和实体法二元观下的起诉条件适用路径及方法

综上，必须回答的问题是，基于诉权保障理念和首要实现价值，如何界定当事人之诉接受审查的内容，并确立符合诉讼法和实体法二元观之下诉的评价位阶规律的起诉条件？同时，如何扩大诉权行使入口，建构契合行政诉讼立案登记制改革精神的立案制度，以解决“立案难”现象？对此，本文提出以下三项行政诉讼起诉条件适用路径和方法的建议。

（一）运用诉讼法和实体法二元观界分起诉条件

如何基于诉的评价位阶规律，将起诉要件和诉讼要件进行明确界定，是我国行政诉讼起诉条件及其适用面临的最大挑战。对此有学者提出“将诉讼程序分为起诉要件、诉讼要件以及本案要件审理三阶段；明确行政诉讼起诉条件与诉讼要件之范围，并对两者分阶段、程度进行审查；对起诉条件与诉讼要件应坚持不同的审查标准”[35]来限定起诉条件，界分审查强度。笔者对此完全认同，并据此增加两个规范视角，第一，行政诉讼和其他诉讼特别是民事诉讼相比具有特殊性，但更应具备诉讼普遍性内涵；第二，亟需生成我国行政诉讼法特有的体系化教义。

1.原则上以诉讼法视野确定立案条件

具备诉讼普遍性内涵的行政诉讼首先可从行政起诉状的程式要件来体现，将当事人能力、程序标的、诉讼请求和事实根据等必要记载事项作为立案条件，同时对上述要件采用“表示说”或“明确说”审查标准。这既符合立案登记制改革的本意，也没有逾越《行政诉讼法》规定。具体而言：

第一，自然情况齐全并以自己名义要求法院保护其权利或法律关系的当事人即具有当事人能力。第二，被告名称等信息明确足以使其与其他行政机关相区别。第三，当事人须表明具体争议事件，足以使法院和被告可以确定该事件被提起诉讼。第四，只要当事人提出了清晰的且在法官释明指导下能表达成如《行政诉讼法司法解释》第68条所列举情形的，即可认为有具体的诉讼请求，同时还需表明理由以具体化要求权利保护的范围。

2.以诉讼法和实体法二元观立场适用诉讼要件

当下我国行政诉讼法（学）自身对“行政法律纠纷”、“司法审查深度和密度”以及“行政诉权”等需融合诉讼法原理与行政法学内涵的基础概念缺乏一套体系化的教义，导致法官在立案阶段审查诉讼要件时，由于缺少诉讼法规范释义的指导，往往采用行政实体法要素甚至法外因素进行考量，如此，实体审查甚至过度审查将无法避免。

对此，笔者提出，将诉讼要件中与行政实体法关联密切的要件，例如原告适格和诉的利益等，从现有的起诉条件中分离出来，通过司法解释等形式授权审判庭审理。而对起诉期限、重复起诉、复议前置程序、诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束等诉讼要件，基于司法审判资源有限与提高审判效率的考虑，可以以前置审查方式交由立案庭审理。立案庭可以根据具体案情作适度审查。适度的标准可以依据“明显属于诉讼法律问题——需要事实和证据予以认定——复杂疑难”这一渐进式难度予以判别：

如果案情简单或已积累了相当成熟审查经验的，且属于当场可以判定的，则可以由立案庭对该诉讼要件作初步审查。例如，属于诉讼要件的错列被告情形，若案情简单，立案庭可告知当事人适格被告也可通过释明方式处理。若当事人坚持己见的，则经释明后可以裁定不予立案，以减少诉累。

如果属于需要当事人提交证据或需要当事人抗辩据以查明的，则建议先立案并移交审判庭审理，尽可能保障当事人口头辩论的诉讼权利。例如起诉期限包括最长期限和一般期限，最长期限是绝对期限，可由立案庭依职权调查直接裁断；而一般期限由于需要查明当事人是否具有可扣除期限的合理事由，立案庭不宜直接裁断，可先立案再移交给审判庭裁断。[36]

如果案情复杂或属于新型案件等较难判定的行政争议，则建议先立案再移交审判庭作出裁断，杜绝以不具备“原告资格”或不属于“受案范围”或“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”等理由在立案阶段作出不予立案的裁定。

（二）建构起诉条件教义学促进概括性要件的认定

如何对承载了诉讼原理和行政救济特有原则的起诉条件进行体系化且有效适用，是行政诉讼起诉条件及其适用面临的第二大问题。实践中最高院要求各地法院“正确引导、正确理解、准确把握、应当认真审查、要正确区分”，[37]这些蕴含了极大主观裁断权力的字眼实际上与我国行政诉讼起诉条件具备强烈的概括性特质有密切关系。例如，判明是否拥有原告资格的“利害关系条件”、判断是否属于受案范围的“行政行为成熟性条件”、判断有无诉讼请求的“具体条件”，更不用说裁定驳回起诉的“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”的“明显条件”[38]等等。

因此笔者提出，在当前我国法治内涵和实施路径依然需要培育和教示的场景下，通过建构起诉条件教义学从而解释、示范起诉条件之法定内涵，以化解认定概括性要件的困惑，是实现诉权和立案权相互协调的可取之道。

首先，应秉持“推定可审查原则”和“无法律漏洞保护原则”[39]作为适用概括性要件的法律原则，同时遵照《行政诉讼法》第3条所强调的保护相对人起诉权的优先价值，突出法院的首要制度功能是“对应当受理的行政案件依法受理”。

其次，利用目前现有方式列举概括性要件的适用情形。《行政诉讼法司法解释》是承担此项功能的最佳方式。[40]最高院曾在《诉权意见》中不仅列举了十类类似于底线的不予立案条件或情形，而且提出了坚持依法审查原则下采用“必要审查”并避免“过度审查和违法审查”的情形，以示范各审查程度之间的区别。[41]这些列举动作既有助于防止完全无视起诉条件或随意对起诉条件作限缩解释的违法适用状况，也有助于引导立案法官正确把握起诉条件的适用限度。

再次，统一诉的利益要件审查标准。应该依据何种审查标准适用权利保护必要为核心的诉的利益要件，是目前立案与否的核心任务。借鉴法治发达国家的学说和制度，对一般权利保护必要的审查标准可以根据原告请求法院实体裁判是否具有“值得保护的利益”来判断。同时，基于诚信原则，不容许民众滥用诉讼制度，因此原告若有其他较简易方法可以达成诉讼目的，或原告以诉讼所为的权利保护并无实益，或原告欲以诉讼达成诉讼目的外的其他不当目的时，都不具备一般的权利保护必要。[42]

如果能够围绕司法权界限、原告资格、诉的利益以及提起诉讼的障碍事由等理论与实务，并基于行政诉讼目的和制度功能立场，建构一套对起诉条件加以界定并可操作适用的体系性学说或制度框架解释学，将是一幸事。

（三）区分诉讼类型，确立特别本案判决要件

我国行政诉讼法尚未规定各类诉讼类型的内涵，客观上不利于行政诉讼救济功能的发挥。为此，可以参考他国经验，一般可以从“程序标的”、“诉讼原因”、“先行程序”与“救济目的”四个特别要件[43]对诉讼类型进行划分，以确立当事人权利保护的完整性。下文以较常见的撤销诉讼和课予义务诉讼这两类代表为例，阐述须另行具备诉讼合法性的特别本案判决要件，同时也可为今后起诉条件的类型化审查提供参考。

撤销诉讼是对违法损害当事人权利或法律上利益的行政行为，请求法院予以撤销或变更的行政诉讼，其所需的特别本案判决要件[44]主要有以下四项。首先，作为撤销诉讼的程序标的，为起诉时仍存在且尚未发生形式存续力的行政行为；其次，就诉讼原因而言，原告须主张因被诉行政行为的违法导致侵害其权利或法律上利益；再就先行程序而言，若规定复议前置的则须经过复议程序；最后就救济目的而言，原告之所以提起撤销诉讼，是为了撤销违法行为以回复或保有其权益。毫无疑问，还须遵守法定起诉期限规定。

课予义务诉讼是请求法院命令行政机关应作成行政行为或应作成特定行政行为的行政诉讼，其所需的特别本案判决要件主要有以下四项。首先，作为课予义务诉讼的程序标的，为原告申请行政机关履行法定职责，而行政机关在法定期间内拒绝履行、拖延履行或履行不适当的行为。其次，就诉讼原因而言，原告须主张因上述被诉行为的违法导致侵害其权利或法律上利益。再就先行程序而言，若规定复议前置的则须经过复议程序；最后就救济目的而言，原告之所以提起课予义务诉讼，是为了除去上述被诉行为的违法效力，且要求被告作成原告所要求的特定内容的行政行为，以维护其权益。同样亦需遵守法定起诉期限规定。

上述要件是否满足是审查相应诉讼类型是否合法的任务，从保护当事人权利救济的有效性而言，每一类诉讼类型须是尽可能毫无漏洞的，且可以迅速有效地给予，因此未来有可能，我国《行政诉讼法》无论对诉讼类型采用列举主义还是概括主义抑或其他形式进行规范，各类诉讼类型的特别本案判决要件须明晰。