【裁判要旨】依照行政许可法第四十七条的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。现有法律对“重大利益关系”虽未作明确界定，但根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。环保机关在审查和作出此类环评行政许可时，应告知利害关系人享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见，否则应视为违反法定正当程序，作出的具体行政行为依法也应被撤销。
【案号】一审：（2013）东行初字第60号二审：（2014）盐环行终字第2号
【案情】
原告：夏春官、高嵩华、包永新、严相宜（以下简称夏春官等）。
被告：江苏省东台市环境保护局（以下简称东台环保局）。
第三人：江苏省东台市东台镇四季辉煌沐浴广场（以下简称四季辉煌沐浴广场）。
原告夏春官等分别系东台市东台镇景范新村的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场上下相邻。第三人为新建洗浴服务项目，在涉案地段承租了营业用房作为经营场地，项目投资250万元，其中环保投资25万元，先后于2013年2月25日就涉案建设项目报东台市东台镇人民政府审批，于2013年3月12日向被告东台环保局提交了《建设项目环境影响申报（登记）表》，并根据该局有关须委托有资质的环评单位编制环境影响报告表的意见，委托东台市环境科学研究所编制相关报告表，其后送至该局进行审批。2013年4月1日，被告东台环保局作出《关于对东台市东台镇四季辉煌沐浴广场洗浴服务项目环境影响报告表的审批意见》（以下简称《审批意见》），同意第三人四季辉煌沐浴广场在景范新村17号楼及19号楼之间新建洗浴服务项目，并对该项目在运营过程中产生的废水、污水的处理，场界噪声对邻近声环境质量的影响及各类固体废物处置等提出了具体要求。夏春官等认为东台环保局在没有召开座谈会、论证会以及征询公众意见的情况下，即作出《审批意见》，侵犯了其合法权益，故提起行政诉讼，请求法院撤销该《审批意见》。
【审判】
江苏省东台市人民法院一审认为，被告东台环保局具有对本辖区建设项目的环境影响报告表进行审批的职权。行政许可法第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”对何谓重大利益关系，我国现行法律、法规、规章以及司法解释虽无具体规定，但涉及民生利益的问题，不应排除在重大利益关系之外。本案原告夏春官等分别作为东台市东台镇景范新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人新建的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等，不能排除对四名原告的生活造成重大影响的可能，被告在作出《审批意见》前应当告知四名原告享有听证的权利，其未告知即径行作出涉诉《审批意见》，违反了法定正当程序。
东台市人民法院依据行政许可法第四十七条第一款、行政诉讼法第五十四条第（二）项第3目之规定，判决撤销被告东台环保局作出的《审批意见》。
宣判后，第三人四季辉煌沐浴广场不服一审判决，向盐城市中级人民法院提起上诉。理由为：1.一审法院适用法律错误。本案应当适用环境影响评价法，不应适用行政许可法，前者是特别法，后者是一般法，特别法优于一般法。上诉人的建设项目依据特别法即环境影响评价法的规定，不属于行政机关应当主动进行听证的范围。2.一审法院认定夏春官等与上诉人的建设项目存在重大利益关系错误。对重大利益关系的认定是东台环保局的自由裁量权，上诉人的建设项目不对环境产生重大影响，因此不存在重大利益关系。
被上诉人东台环保局辩称：1.一审法院适用行政许可法是错误的，本案属于环境影响评价审批纠纷，应当适用环境影响评价方面的法律法规。2.一审判决认定相邻关系属于重大利益关系没有法律依据。对重大利益关系的认定是东台环保局的自由裁量权，根据环境影响评价法、建设项目环境影响评价分类管理名录以及环保部门内部的规定，本案上诉人的洗浴项目属于编制环境影响报告表的项目，不属于应当开展公众参与和举行听证的项目，故涉诉《审批意见》合法，请求二审法院依法改判，维持《审批意见》。
被上诉人夏春官等请求二审法院驳回上诉，维持原判。
盐城市中级人民法院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。
盐城市中级人民法院认为：本案环境影响评价法和行政许可法相关规定内容并不冲突，不是特别法与一般法的关系。且本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为，在环境影响评价法没有对审批机关审批程序作出明确规定的情况下，应当按照行政许可法规定的程序进行审批，即本案既要适用环境影响评价法，又要适用行政许可法。虽然现行法律、法规对行政许可法第四十七条规定的“重大利益关系”未作明确界定，但根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。本案中，上诉人四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等，对居住在该洗浴项目上方的被上诉人夏春官等四个家庭的生活环境肯定有较大影响，而且这种影响将是长期的、持续的。被上诉人夏春官等四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定存在重大利益关系。环保机关在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时，理应告知被上诉人夏春官等人享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见，这是法定正当程序，也是行政机关应当履行的基本义务。上诉人四季辉煌沐浴广场的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
江苏省盐城市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
一、背景介绍
正当程序原则通常指行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。正当程序原则的内容为程序中立性、程序参与性和程序公开性，典型表现为行政机关告知公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩和听证的权利。听证分为行政听证和立法听证，行政听证又分为行政决策听证和具体行政行为听证。本案环境评价行政许可属于具体行政行为听证类型。
最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第7条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”正当程序原则已经在不少典型行政案例中得到运用。如《最高人民法院公报》2005年第3期“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”；《最高人民法院公报》2007年第8期“陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”；《中国行政审判指导案例》第1卷第20号“彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤复议案”；《中国行政审判案例》第4卷第145号“临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案”。
二、确立裁判要旨的理由
本案的主要争议焦点有两个，分别是环境影响评价法与行政许可法的适用问题和环评行政许可中的“重大利益关系”的认定问题。
关于环境影响评价法与行政许可法的适用问题。上诉人认为该案应当适用环境影响评价法，不应适用行政许可法，前者是特别法，后者是一般法，该案应当适用特别法。法院认为，立法法第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”即同一位阶的法律法规发生冲突时，应当遵循特别法优于一般法，新法优于旧法的基本原则。该案中，环境影响评价法与行政许可法均由全国人大常委会制定，属于同一位阶的法律。其中环境影响评价法第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了明确规定，但对审批部门按照什么程序进行行政许可没有作出规定。而行政许可法主要规范行政许可的设定和实施程序，其中第四十七条对行政机关在作出涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利作了明确规定。因此，上述两个法律的相关规定内容并不冲突，不是特别法与一般法的关系。而且本案被诉行政行为是涉及建设项目环境影响评价的一种行政许可行为，在环境影响评价法没有对审批机关审批程序作出明确规定的情况下，应当按照行政许可法规定的程序进行审批，即本案既要适用环境影响评价法，又要适用行政许可法。另外，从立法时间来看，环境影响评价法实施于2003年，行政许可法实施于2004年，按照新法优于旧法的一般原则，也应优先适用行政许可法。故原审法院适用行政许可法并无不当。
关于环评行政许可中重大利益关系的认定问题。从环境角度来看，环境相邻权指基于环境保护的客观要求，产生的一定范围和限度内的相邻关系中，法律关系主体依法享有的权利的总称。具体来说，权利人利用自己的不动产从事经营活动或日常生活时，产生废水、废气、废渣、噪音、震动等侵害，危害到相邻人财产、人身以及生活环境的，如果侵害超出社会允许的限度，则是侵害了环境相邻权。本案中，四季辉煌沐浴广场新建项目显然侵害了四名原告的环境相邻权，应当认定具有重大利益关系。从法律角度来看，行政许可法对何为重大利益关系没有具体规定，但民法通则第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”物权法第八十四条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”第九十条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”按照民法通则和物权法的相关规定，四季辉煌沐浴广场新建项目将会损害四名原告的相邻权，应当认定具有重大利益关系。从事实角度来看，四季辉煌沐浴广场的浴池、噪音设备间、水泵房等位于夏春官等人房屋的楼下。虽然四季辉煌沐浴广场称，所建浴室的浴池、设备及配电间等均不在四名原告房屋正下方，而且将采用先进的水空调设备，没有外机噪音，浴室污水集中处理达标排放城市下水道，不设烧煤炭锅炉，无废气排放，对原告的居住环境不会造成不利影响，但此措施并没有经过专业的环境监测。该案中，四季辉煌沐浴广场的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿、热气、噪声、污水等，对居住在该洗浴项目上方的夏春官等四个家庭的生活环境肯定有较大影响，而且这种影响将是长期的、持续的。夏春官等四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人，应当认定存在重大利益关系。
另外，自2014年1月1日起正式施行的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》也作出了明确的规定，要求环保行政主管部门在对审批建设项目作出审批意见前，向社会公开拟作出的批准或不予批准环境影响报告书、表的意见，并告知申请人、利害关系人依法享有听证权利。故该案中，东台环保局在作出环评许可前，应当告知利害关系人享有听证的权利。
三、适用裁判要旨需要注意的问题
根据环境保护行政许可听证暂行办法第五条第（三）项规定，环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人可以依法要求听证。这说明利害关系人在存在重大利益关系的前提下，可以主动行使要求听证的权利。行政许可法第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。这说明利害关系人在重大利益关系的前提下，具有被告知享有要求听证的权利。因而，不论是主动要求还是被告知享有听证权利，前提条件是一样的，都是利害关系人与行政许可项目存在重大利益关系，而重大利益关系的认定主体是问题的关键。
本案中，如果将重大利益关系的最终认定主体确定为行政机关，将会导致行政权力过大，行政机关可以强调重大利益关系的认定是其自由裁量权，从而避免启动听证程序，规避司法监督。如果将最终认定主体确定为申请人或利害关系人，势必导致听证程序被滥用，降低行政机关的工作效率，影响行政相对人的合法权益。如果将最终认定主体确定为公共事业机关，而公共事业机关的认定职权无法律依据，也难以让行政机关和利害关系人认可和信服，在效率方面也有不妥之处。综上，重大利益关系最终认定主体由司法机关承担较为妥当。从地位上看，法院处于中立第三方地位，行政机关与行政相对人在行政诉讼中的法律地位是平等的，法院作为最终认定主体更为适当；从职能上看，司法权支持和监督行政权，司法权也依法保护行政相对人的合法权益，司法权具有解决行政机关和行政相对人纠纷的法定职能；从效果上看，法院具有天然的公平、公正品格，以及社会公认的公信力，法院的处理结果更容易让双方当事人和社会信服。
徐军（二审审判长）；许成华（二审承办法官）李星星
江苏省盐城市中级人民法院；江苏省盐城市中级人民法院
