贤成大厦案：中国行政诉讼的活化石

【摘 要】改革开放以来，从计划经济向市场经济转型过程中，在摒弃人治，坚定迈向法治的道路上，贤成大厦案件就像一道“分水岭”，见证了法治原则和法治理念发生巨大变革，向世界证明了中国坚持对外开放，厉行法治国家的决心。

回顾：嵌入法治进程的贤成大厦案件时间简表

发生在20世纪90年代的贤成大厦系列案件已经过去二十年，无论是关于案件是非的争论，还是案件引发的台前幕后的故事都随着时间的推移正在消逝。亲自担任行政诉讼案件审判长的原最高人民法院副院长罗豪才教授已经驾鹤西去。

该案被冠以“审判级别最高、涉案标的最大、代理人员最豪华”等各种行政诉讼第一案的标签。

抚今追昔，贤成大厦系列案件中的行政案件与新中国行政诉讼的发展历史相重叠，它的意义更应该放在中国法治进程的大视角下进行审视，尤其是在改革开放的浪潮激荡下，在中国社会的巨大变迁中，该案对于社会法治观念所发挥的历史性作用是巨大的。

贤成大厦从中泰投资者合作设立公司、开发、建设到产生纠纷，衍生出民事、刑事、行政诉讼，与仲裁交织进行，俨然一场外商投资的法治大戏。贤成大厦就像一块嵌人中国法治进程的活化石，记录了中国法治发展中的斑驳影像。

节录几个关键时间节点：

1988年12月5日，泰国贤成两合公司与中方深圳的4家公司签订合作协议，约定中方4家公司以土地使用权作为投资，贤成两合公司投人资金，合作兴建以贤成两合公司董事长吴贤成的名字命名的“贤成大厦”。

1989年，中外合作深圳贤成有限公司成立。同年，4月4日《行政诉讼法》颁布。

1992年1月至2月，邓小平先后到武昌、深圳、上海等地发表重要讲话，坚定了中国推进市场经济的决心。同年，贤成公司中、泰、港股东之间因为投资问题产生争议。

1993年，贤成大厦全面停工。9月，香港鸿昌公司就贤成大厦股权纠纷向深圳市罗湖区法院提起民事诉讼。12月23日，贤成公司诉鸿昌公司股权纠纷一案在中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会立案。

1994年11月，深圳工商局注销深圳贤成有限公司。其间，最高人民检察院还曾经立案侦查吴贤成。

1995年，贤成公司向广东省高级人民法院提起行政诉讼，广东省高级人民法院于1997年8月11日作出一审判决：

一、撤销被告深圳市工商行政管理局1994年11月23日注销深圳贤成大厦有限公司企业登记的行政行为；

二、撤销被告深圳市引进外资领导小组办公室1994年12月1日深外资办复（1994）976号《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》；

三、撤销被告深圳市工商行政管理局1995年8月1日深工商清盘（1995）1号《关于成立深圳贤成大应有限公司清算组的决定》。

深圳市工商行政管理局、深圳市招商局、深圳上海时装公司、深圳市工艺服装工业公司、深圳开隆投资开发公司、深圳市华乐实业股份有限公司、深圳鸿昌广场有限公司不服一审判决，向最高人民法院上诉。

1997年9月12日，党的十五大报告正式提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。12月，最高人民法院开庭审理贤成大厦行政诉讼案件，历时六天，引起国内外广泛关注。1998年7月21日，最高人民法院作出终审判决：

一、维持广东省高级人民法院（1995）粤高法行初字第1号行政判决；

二、深圳市工商行政管理局、深圳市招商局，依法对深圳贤成大厦有限公司、深圳鸿昌广场有限公司的有关事宜重新处理。

二十年间，围绕“中华第一楼”贤成大厦所产生的各种案件就是中国法治发展的缩影。在社会高度关注之下经过媒体的反复咀嚼，基于法院的最终判决，所有的争执已经尘埃落定，但是该案对于中国法治所产生的影响却历久弥新。

致敬：中国法治发展史上永不磨灭的案号

改革开放以来，从计划经济向市场经济转型过程中，在摒弃人治，坚定迈向法治的道路上，贤成大厦案件就像一道“分水岭”，见证了法治原则和法治理念发生巨大变革，向世界证明了中国坚持对外开放，厉行法治国家的决心。

（一）发展了行政诉讼的原告资格

贤成大厦行政案件直接推动行政诉讼原告资格的扩大。贤成大厦案件开庭之初，关于作为中外合作公司一方的泰国贤成两合公司是否有权针对深圳贤成有限公司被注销的行政行为提起诉讼曾经受到质疑。这个问题在最高人民法院制定行政诉讼法司法解释时引起关注。

1999年11月24日通过，自2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第15条扩大了行政诉讼的原告范围，明确规定：联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。

通过行政诉讼法的司法解释扩大了行政诉讼的原告资格，从而解决了合作各方提起行政诉讼的资格问题，极大地保护了合作者的利益。

（二）强化了依法律行政的观念

因贤成大厦引发的“是依法律还是按政府会议纪要行使执法权”的追问即使在今天似乎言犹在耳。依法行政作为行政法治基本原则的提出就是基于行政诉讼的促进作用。

1991年4月3日任建新在七届人大四次会议上所做的最高人民法院工作报告中，提出“做好民事、行政审判和告诉申诉工作，保护公民、法人的合法权益，维护国家行政机关依法行政”，这是“依法行政”最早出现在官方的语言体系中。

直到1993年3月15日，李鹏在第八届全国人民代表大会第一次会议上代表国务院所做的《政府工作报告》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”11月14日中国共产党在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中肯定“各级政府都要依法行政，依法办事”。

1994年，应松年和马怀德教授在《中国法学》发表论文《建立市场经济体制离不开行政法》是国内较早的一篇讨论市场经济和行政法关系的论文。行政法治、依法行政等概念对于政府来说还是新词。一个案例胜过一沓文件。

贤成大厦案件中各方当事人围绕注销还是撤销，行为依据是政府会议纪要还是法律、法规，规章是否可以作为行政行为依据，行政行为的程序是否合法等展开的争论在很大程度上像一堂生动的法治公开课，将依法律行政的原则具体化、情境化。

（三）促使有限政府的意识生发

刚从计划经济转型的政府尚难以摆脱行政命令的惯性，使改革开放初期中外合作中出现一种常见的状态：中方和外方合作者遇到问题或者产生争议自然而然求助于政府，政府也认为责无旁贷，需要为合作者解决问题或者定分止争。

这种做法在计划经济下似乎非常正常，但是置于市场经济和法治政府的语境下，政府更应宏观调控，而非微观干预。

事实一再证明，贤成大厦案件中各级领导和政府的干预非但无助于争议的解决，相反因为各种力量相继进场，政治因素、经济问题、法律事件相互裹挟，纠缠不清，使起因于股权纠纷的民事争议向更加激烈和复杂的方向发展，并最终演变为“惊天一案”。从包打天下的全能政府转变为权责边界清晰的有限政府是个艰难的过程。

随着市场经济的深化，呼吁推进行政改革，建立有限政府的呼声渐高。市场经济要求政府转变职能，减少对于经济纠纷的直接、微观干预。政府直接干预企业之间的合同纠纷就是政府越权的具体表现。但是直到今天，政府职能的转变仍然处于进行时，政府越权的现象并未根治。

（四）推动了正当程序原则的确立

行政程序观念的形成也是得益于行政诉讼法的直接规定。该法首次以法律形式向行政主体提出行政行为在行政程序上的合法性要求。在素有“重实体轻程序”传统的行政领域中，贤成大厦案件无疑像一声惊雷，对行政机关及其公务人员原本忽视，甚至漠视的程序意识、起到了启蒙的作用。

追问：法治如何成为最好的营商环境

如今的深圳高楼林立，那座引起巨大纷争的大楼已经不再显眼，深圳市依法行政的能力和水平经过改革开放和市场经济的锻造已经居于全国前列。

迈人新时代的今天，贤成大厦行政诉讼案件的价值并不会因此而减损，相反随着中国改革开放的不断扩大，贤成大厦案件的意义值得我们深人挖掘。

习近平总书记2019年在中央依法治国委员会第二次会议上强调：法治是最好的营商环境。我们需要进一步思考：法治如何才能成为最好的营商环境。

我们需要尝试回答：在营造最好的营商环境的过程中，行政诉讼有何作为？

行政诉讼法通过至今已经三十年，案件的数量从一两万件到2018年的25.1万件。行政诉讼的受案范围不断扩大，案件类型更加多样。当年诉讼中引发争议的深圳市政府的“会议纪要”，如今根据《政府信息公开条例》，公开政府会议纪要本身已经成为很多行政案件的诉讼请求，法院也在多项判决中支持原告的主张。

法院司法监督的力度更强，面对败诉，无论是政府还是公务人员都“淡定”许多。贤成大厦行政案件既是行政诉讼制度的一个缩影，围绕贤成大厦引发的行政、民事、刑事案件也反映了外商投资保护法治在中国的发展。当时的深圳市政府的初衷是保护中方企业，避免国有资产的流失。

在另外一些案件中，也有政府为吸引外商投资突破法律底线，进行违法的变通。内外有别扭曲了法治的平等原则。中外企业在法律面前一律平等本是市场经济的应有之义。法院公正司法，敢于通过行政诉讼监督行政机关，维护当事人合法权益是法院服务国家战略的重要方式，也是法院营造最好营商环境的基本路径。

贤成大厦案件因外商投资争议引起，2019年3月15日通过的《外商投资法》把《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》“三法合一”，为新形势下进一步扩大对外开放、积极有效利用外资提供更加有力的法治保障，有利于加强对外商投资的促进和保护，营造法治化、国际化、便利化营商环境，有利于更好参与国际投资规则的制定，加强与国际投资规则衔接。

其中第26条规定：“国家建立外商投资企业投诉工作机制，及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题，协调完善相关政策措施。外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，除依照前款规定通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决外，还可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。”

哪些争议可以通过外商投资企业投诉工作机制解决，哪些争议可以通过行政复议或者行政诉讼解决？经过外商投资企业投诉工作机制的争议，其提起行政复议或者行政诉讼的期限如何计算？

投诉工作机制与行政复议或行政诉讼相互之间综合统筹，衔接顺畅，需要在证据互认，程序衔接等方面做综合设计，方能发挥实质性解决争议的目标。