马爱清与中华人民共和国自然资源部二审行政裁定书

　　上诉人（一审原告）马爱清。
　　委托代理人佟玉华，北京首地律师事务所律师。
　　委托代理人王燕静，北京首地律师事务所律师。
　　被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部。
　　法定代表人陆昊，部长。
　　委托代理人宁志超，中华人民共和国自然资源部工作人员。
　　上诉人马爱清因诉原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土部）作出的先行用地复函及中华人民共和国自然资源部（以下简自然资源部）作出的行政复议决定一案不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京01行初1498号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
　　2015年2月3日，原中华人民共和国国土资源部办公厅对内蒙古自治区国土资源厅（以下简称内蒙古国土厅）作出国土资厅函〔2015〕140号《国土资源部办公厅关于新建蒙西至华中地区铁路煤运通道（内蒙古段）控制性工程先行用地的复函》（以下简称被诉复函），主要内容为：内蒙古国土厅《关于新建蒙西至华中地区铁路煤运通道工程建设项目先行用地的请示》（内国土资发〔2014〕322号）收悉。经部会审会审议，现函复如下：一、新建蒙西至华中地区铁路煤运通道通过国土资源部用地预审，国家发展改革委批准项目可行性研究报告，中国铁路总公司批准站前工程初步设计。为支持内蒙古自治区经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑到该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地343.7384公顷（其中耕地11.6817公顷），其中，1座特大桥用地25.5068公顷、特殊路基处理用地318.2316公顷。二、控制工期的单体工程施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。补偿不到位的，不得动工用地。三、内蒙古国土厅要督促当地人民政府按照法律规定和全国耕地耕作层表土剥离利用现场会要求，组织做好耕地耕作层土壤剥离与利用工作，保护耕作层土壤资源。四、内蒙古国土厅要督促当地人民政府及建设单位依照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2016年1月31日前将材料报部审查。逾期未报的，内蒙古自治区应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。停工期间，部暂停受理内蒙古自治区其他建设项目先行用地申请。马爱清不服被诉复函，提出行政复议申请。自然资源部行政复议机构于2018年6月4日收到复议申请，于2018年7月30日作出自然资复议〔2018〕311号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），对被诉复函予以维持。后，马爱清对被诉复函及被诉复议决定不服，向一审法院提起行政诉讼。
　　一审法院经审理认为,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》，组建自然资源部，将原国土部的职责纳入自然资源部，不再保留国土资源部。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，因而本案适格被告为自然资源部。
　　根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织针对该行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼法第四十九条第四项的规定，提起行政诉讼的法定条件之一是属于人民法院行政诉讼受案范围。该法第七十九条的规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
　　本案中，被诉复函系原国土部针对内蒙古国土厅关于建设项目先行用地的请示作出的复函，被诉复函涉及的主要内容是先行用地的用地预审问题，该复函同时指出内蒙古自治区有关机关应抓紧准备工程正式用地报批手续，应依法及时足额兑现用地补偿。原国土部作出被诉复函的行为并不是直接对马爱清作出征收土地的行为，亦非马爱清所述的对其租种土地及地上附属物造成直接侵害的行为。该行为并未直接对马爱清的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，对马爱清针对被诉复函提起的诉讼，依法予以驳回，对马爱清针对被诉复议决定提起的诉讼，依法一并予以驳回。
　　据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回马爱清的起诉。
　　上诉人马爱清不服一审裁定，向本院提起上诉称，原国土部所作先行用地批复对其权利产生实质影响，其起诉属于人民法院行政诉讼受案范围；先行用地不属于用地预审，一审法院认定事实错误，请求撤销（2018）京01行初1498号行政裁定，指令一审法院继续审理。
　　自然资源部未在法定期限内提交二审答辩状。
　　本院认为，国务院机构改革后，自然资源部承继了原国土部的相关职责，其系本案的适格被告。
　　根据行政诉讼法第四十九条第四项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织针对该行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院在驳回对原行政行为起诉的同时，应当一并驳回对复议决定的起诉。本案中，被诉复函系原国土部针对内蒙古国土厅关于建设项目先行用地的请示作出的复函，被诉复函涉及的主要内容是先行用地的核准问题，并不是直接对马爱清作出征收土地的行为，亦非马爱清所述的对其租种土地及地上附属物造成直接侵害的行为。被诉复函并未直接对马爱清的权利义务产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼受案范围，对马爱清针对被诉复函提起的诉讼，依法予以驳回，对马爱清针对被诉复议决定提起的诉讼，依法一并予以驳回。
　　此外，被诉复函涉及的主要内容系先行用地的用地核准问题，一审法院将其表述为“先行用地的用地预审问题”，该表述易与另有法律规范调整的“用地预审”相混淆，但在整句话的理解上并不影响整体意思的表达，故本院在此予以说明。
　　综上，一审法院裁定驳回马爱清的起诉正确，本院应予维持。马爱清的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
　　驳回上诉，维持一审裁定。
　　本裁定为终审裁定。