安徽省高级人民法院
行政判决书
(2010)皖行终字第00071号
上诉人（一审原告）：安徽省广德县新杭镇桃园村羊角庄村民组。
诉讼代表人：沈斌，村民组长。
委托代理人：王宁，安徽元贞律师事务所律师。
委托代理人：胡健苗，安徽元贞律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：安徽省广德县人民政府。
法定代表人：葛建荣，县长。
委托代理人：石玮，安徽省广德县法制办工作人员。
委托代理人：陈光军，安徽省广德县林业局工作人员。
被上诉人（一审第三人）：安徽省太极洞风景区管理委员会。
法定代表人：曹红，主任。
委托代理人：叶剑文，太极洞风景区管理委员会副主任。
委托代理人：孔祥平，太极洞风景区管理委员会管理处处长。
广德县新杭镇桃园村羊角庄村民组（以下简称羊角庄村民组）因诉广德县人民政府林业行政确权一案，不服宣城市中级人民法院于2010年4月6日作出的[2010]宣中行初字第0007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人羊角庄村民组诉讼代表人沈斌及其委托代理人王宁、胡健苗，被上诉人广德县人民政府委托代理人石玮、陈光军，被上诉人太极洞风景区管理委员会（以下简称太极洞管委会）委托代理人叶剑文、孔祥平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2009年8月6日，广德县人民政府作出广政[2009]89号处理决定认定：太极洞风景区于1984年开始筹建，1987年批准为省级风景名胜区，2004年批准为国家级风景名胜区，争议的林木位于太极洞风景一级保护区。山场在征收时为少量灌木丛及零星散生的松树、板栗树和梨树，景区均已对村民进行了补偿，现附着的林木均系在太极洞景区管理保护下形成的。2006年羊角庄村民组因主张被征收山场的林木所有权归其所有，与景区发生争议，但经多次协调未果。根据相应的协议、付款单据、照片、图表、判决书、询问笔录及现场勘查图等查证的事实，广德县人民政府依照《
中华人民共和国森林法》第
十七条、林业部《
林木林地权属争议处理办法》第
八条（三）项、第
十二条的规定，作出争议林木所有权属太极洞管委会所有的决定。
羊角庄村民组向一审法院起诉称：1、广德县人民政府认定山场在协议征收时为少量灌木丛及零星散生的松树、板栗树和梨树与事实相悖。山林权所有证证明242亩林地上生长的是松树、板栗树、毛竹；2、广德县人民政府认定景区已对村民进行了赔偿和征收不符合事实。从签订征收协议之日起直至1990年，太极洞管委会一直是根据砍伐树木的数量给予补偿，没有证据证明双方已彻底清点全部树木并予以补；3、二份征收协议均没有对未成材林的补偿进行约定，在太极洞管委会未对未成材林进行补偿的情况下，该树木应当属于原告所有；4、广德县人民政府认定经现场实地查看，景区原征收山场上现附着的林木均系太极洞景区管理保护下形成的，原告认为这并不能改变林木的权属为原告所有的事实；5、根据《
林木林地权属争议处理办法》第
八条的规定，原告持有《山林权所有证》，应为林木所有人。广德县人民政府适用《
林木林地权属争议处理办法》第
八条（三）项、第
十二条的规定，认定争议林木所有权属太极洞管委会所有，适用法律错误，请求依法撤销广德县人民政府的处理决定。
一审法院审理认定：争议的林木位于广德县新杭镇桃园村石龙山，林地面积242亩，原属羊角庄村民组所有。其中太极洞主洞口正面的石龙山场为213亩，公堂山场为29亩，四至界限清楚。羊角庄村民组持有的林政字2746号《安徽省广德县山林权所有证》记载：山场座落为大洞口，地名为公堂山，树种为幼松、板栗，面积为19亩；林政字2747号《安徽省广德县山林权所有证》记载二片：山场座落均为水洞，一片地名为水洞山，树种为石山、板栗，面积69亩，一片地名为王其山包，树种为松树、板栗，面积10亩。1985年9月2日和1986年3月22日，原广德县太极洞领导小组（甲方）与羊角庄村民组（乙方）签订了两份《征用土地协议书》，将乙方该二片荒山242亩，征收为国家所有，并约定甲方付给乙方荒山补偿费每亩400元。征收213亩山场的协议规定太极洞南侧现有的板栗树和梨树仍归村民收益，但不得再发展营造和更新，对现有成林材，每棵平均按四元补偿；征收29亩山场的协议规定，征收范围内的树木仍归乙方所有，但不得更新栽种和乱伐林木，甲方用地需砍的树木，按实砍棵数每棵4元补偿乙方。协议签订后，该两处山场交由太极洞管理处经营管理。太极洞管理处对上述协议征收的荒山按每亩400元共计人民币96800元补偿了羊角庄村民组。1987年广德县林业部门对该协议征收山场范围内的资源情况进行清查时，该山场为少量灌木丛及零星散生的松树、板栗树和梨树。1987年1月2日，太极洞管理处对已征收的公堂山山场附着的松树1379棵，按每棵4元补偿羊角庄村民组5516元。1988年6月13日，太极洞管理处对上述二份协议征收山场范围内的梨树76棵一次性协议征收，补偿羊角庄村民组1537.5元。1985年至1990年间，太极洞管理处先后对赵明林、吴有生等20余户羊角庄村民组村民在协议征收的山场范围内共计160余棵板栗树按产值进行了补偿。2007年8月，羊角庄村民组因山场林木所有权与太极洞管委会发生争议，向广德县人民政府申请要求确认该征收山场林木仍归其所有。2008年9月12日，广德县人民政府作出广政[2008]129号处理决定。羊角庄村民组村不服，向宣城市人民政府申请行政复议，宣城市人民政府复议决定维持该处理决定。羊角庄村民组村遂提起行政诉讼。2009年5月8日，宣城市中级人民法院作出[2009]宣中行初字第6号行政判决，以广德县人民政府处理决定事实依据不够充分为由，判决撤销该处理决定。广德县人民政府对该山场重新进行了调查，于2009年8月6日作出广政[2009]89号处理决定。羊角庄村民组村不服向宣城市人民政府申请复议被维持，遂再次提起行政诉讼。
一审法院审理认为：广德县人民政府根据现场勘查并结合1987年林业二类清查情况，认定争议林木所在的山场1986年征用时为灌木丛，与自然生态环境相符。广德县人民政府提供的大量票据及相关证人证言证实，太极洞管委会对征收山场的树木已补偿到位。自1986年签订协议后，太极洞管委会对该山场进行经营管理至今，对景区的自然资源进行保护管理，是其法定的职责。广德县人民政府认定现该山场上的林木系1986年太极洞风景区建成后，经封山育林，在景区的管理下形成的，与客观事实相符。羊角庄村民组主张争议林木所有权缺乏事实和法律依据。依照《
中华人民共和国行政诉讼法》第
五十四条（一）项之规定，判决维持广德县人民政府广政[2009]89号处理决定。
羊角庄村民组上诉称：1、林权证证明242亩林地上生长的是松树、板栗树、毛竹，一审判决否认林权证的证明力，根据林业二类清查情况说明认定山场征收时为灌木丛是错误的。2、《土地征用协议书》、票据及证人证言足以证明太极洞管委会补偿的是已砍伐的林木，是按实砍棵数补偿上诉人的，不能证明已补偿了全部山场的林木。《土地征用协议书》对未成材林的补偿没有约定，根据
森林法的规定，全部未成材林的所有权应当仍然归上诉人所有。3、一审判决认定山场上的林木系1986年太极洞风景区建成后在景区的管理下形成的，并根据《
林木林地权属争议处理办法》第
八条（三）项及第
十二条的规定认定林木属于太极洞管委会所有属于适用法律错误。《
林木林地权属争议处理办法》第
六条、《
森林法》第
三条第二款规定，林权证是确认林木所有权的依据。请求撤销一审判决，撤销广德县人民政府《关于太极洞风景区管理委员会与新杭镇桃园村羊角庄村民组林木权属纠纷的处理决定》。
广德县人民政府答辩称：1987年广德县林业部门对全县森林资源情况进行清查时绘制的征收山场处二类清查图和拍摄于1987年后的石龙山处山场的照片资料及相关证人的陈述材料，证明上述山场在协议征收时为少量灌木丛及零星散生的松树、板栗树和梨树，与一审法院现场勘察情况相符。1986年太极洞风景区管理处成立，其对征收山场的土地及树木均已补偿到位，并自1986年以来一直将山场作为风景区的资源进行保护和管理。被上诉人据此裁决争议林木属太极洞管委会所有事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
太极洞管委会答辩称：山场的成材林木已经补偿，山场已无征收时的成材树木。太极洞管理处的主要职责是封山育林，管理风景区，山场自1986年征收以来一直是太极洞管理处经营管理的。请求驳回上诉，维持一审判决。
一审被告广德县人民政府向一审法院提举的证据有：1、争议山场现场图一份、1987年林业二类清查图及其说明，证明争议林木所附着的山场位置、面积及四至，山场在1987年征收时系灌木林地，无立木蓄积；2、辨认笔录一份及辨认照片一张，证明1987年前后被征收山场系基本无成材林的荒山；3、1985年9月2日及1986年3月22日两份《土地征用协议书》，证明征收土地时已经补偿，征收的山场系荒山；4、征地协议书共六份，证明太极洞景区建设征地的情况；5、《太极洞风景区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制方案情况》（政办[2007]65号），证明太极洞管委会是独立的事业单位，其主要职能是封山育林、植树绿化、病虫害防治、野生动植物保护等；6、《关于公布第一批省级风景名胜保护区的通知》等，证明太极洞景区在1987年已被确定为省级风景名胜区、2004年被确定为国家级风景名胜区，争议的林木位于风景保护区范围内；7、询问沈斌、胡世清、沈德和等13人笔录，证明原征收山场时，该山场系荒山，原有的少量树木已补偿到位，并采取其他方式对被征地的原告方进行了补偿，现有林木是景区管理下形成；8、太极洞景区征收补偿树木清单及补偿账册63页，证明原征用山场上的林木（松树、梨树、板栗树）均已补偿到位。
一审原告羊角庄村民组向一审法院提交的证据有：1、宣复决字（2009）29号行政复议决定书，证明向宣城市人民政府申请复议；2、《安徽省广德县山林权所有证》二份（林政字第2746、2747号），证明原告享有林权证确定的242亩林木所有权。242亩林地上生长的是松树、板栗树、毛竹；3、《征用土地协议》及《土地征用协议》，证明1986年征用时每亩400元补偿的仅是林地，不包括林木，征用土地上的林木仍属于原告所有；4、宣城市中级人民法院[2007]宣中行初字第12号行政判决书，证明被告及宣城市人民政府拖延处理该起纠纷。
上述证据材料均已随案移送本院。本院依照《
最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行了审核。认定二份《土地征用协议》中，涉及争议林木所在的两处山场均为荒山，面积分别是213亩、29亩，共242亩；二份林权证记载：两处山场的面积分别为19亩、79亩，共计98亩；树种为石山、板栗、松树和幼松、板栗。
经现场勘察，争议的213亩山场上的林木，整体上是1986年后经太极洞风景区管理处封山育林保护下形成的天然生长的灌木林，其中夹杂零星成材大树，与广德县1987年开展的森林资源规划设计调查（简称二类清查）工作对该山场说明“地类为灌木林，无立木蓄积”的情况相符。争议的29亩山场上的林木，整体上也是1986年后经太极洞风景区管理处封山育林保护下形成的天然生长的灌木林，尚有少量的松树及零星的板栗树、杂树。
一审对本案其他证据的认定符合法律规定，本院对一审查明的案件主要事实依法予以确认。
本院认为：依照《
中华人民共和国森林法》第
十四条（修订前第
十二条）关于“各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况”的规定，定期监测森林资源消长和森林生态环境变化是各级林业主管部门的法定职责。因此，1987年广德县林业部门对全县森林资源情况进行清查时，对征收山场作出的二类清查资料可以作为认定当时山场林木状况的主要依据。结合现场勘察情况、证人的陈述以及林权证等证据，广德县人民政府认定山场在征收时为少量灌木丛及零星散生的松树、板栗树和梨树与客观事实相符。
参照林业部《
林木林地权属争议处理办法》第
三条关于“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则”的规定，242亩山场被征收为国有后，由太极洞管理处经营管理长达二十余年，现山场上附着的争议林木，整体上是在太极洞管理处经营管理下封山育林天然更新形成的。天然生长的林木是林地经营的产物，是林地在经营状态下生长的，其所有权应归林地经营者。虽然林木中零星夹杂有当年签订征地协议时已成材的树木，但均处于点状分布状态，已难以单独作为确权登记的权利客体而同其他林木分割开来。因此，广德县人民政府依据《
林木林地权属争议处理办法》第
八条（三）项、第
十二条的规定，将争议林木作为一个整体，决定其所有权属太极洞管委会所有并无不当。
根据1985年、1986年签订的征地协议，当时已成材的林木的所有权应属于上诉人。虽然太极洞管委会后来陆续对属于上诉人所有的部分林木给予了补偿，但现有证据并不足以证明已经全部补偿到位。鉴于现存属于上诉人所有的林木的实际分布状况，业已无法单独予以确权登记。广德县人民政府应组织上诉人及太极洞管委会对原属于上诉人所有的林木进行现场甄别，责成太极洞管委会对属于上诉人所有且至今未予补偿的林木予以合理补偿，以消除社会矛盾，实现上诉人的合理诉求，充分保护上诉人的合法权益。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《
中华人民共和国行政诉讼法》第
六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广德县新杭镇桃园村羊角庄村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
审 判 员 胡宛平
代理审判员 胡 红
二0一0年八月二十三日
书 记 员 薛 凤
