白山市农业机械有限责任公司诉白山市人民政府、白山市自然资源局、白山市唯格房地产开发有限公司行政赔偿一案一审判决书

吉林省高级人民法院

行政判决书

（2018）吉行赔初1号

原告白山市农业机械有限责任公司。住所地：吉林省白山市浑江大街***号。

法定代表人刘永海，董事长。

委托代理人尹盛家，该公司副总经理。

委托代理人刘华，北京市京典律师事务所律师。

被告白山市人民政府。住所地：吉林省白山市浑江区长白山大街****号。

法定代表人王冰，市长。

出庭行政机关负责人赵刚，副秘书长。

委托代理人林海军，北京大成（长春）律师事务所律师。

委托代理人康海燕，北京大成（长春）律师事务所律师。

被告白山市自然资源局。住所地：吉林省白山市浑江区城南街道****号。

法定代表人郭健刚，局长。

出庭行政机关负责人田丰，副局长。

委托代理人林海军，北京大成（长春）律师事务所律师。

委托代理人康海燕，北京大成（长春）律师事务所律师。

第三人白山市唯格房地产开发有限公司。住所地：白山市浑江区浑江大街鑫德西郡*号楼。

法定代表人祁海菊，董事长。

委托代理人白银东，辽宁煤都律师事务所律师。

原告白山市农业机械有限责任公司（以下简称农机公司）因与被告白山市人民政府（以下简称白山市政府）、白山市自然资源局、第三人白山市唯格房地产开发有限公司（以下简称唯格公司）行政赔偿一案，于2018年2月8日向本院提起行政赔偿诉讼。本院立案后，依法向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。被告白山市政府、被告白山市自然资源局在法定期限内分别向本院提交了《管辖权异议申请书》，本院依法作出（2018）吉行赔初1号行政裁定书，驳回白山市政府、白山市自然资源局对本案管辖权提出的异议。白山市政府、白山市自然资源局对裁定结果不服，向最高人民法院提出上诉。最高人民法院于2018年9月25日作出（2018）最高法赔辖终1号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭审理了本案。原告农机公司的法定代表人刘永海及其委托代理人尹盛家、刘华，被告白山市政府、白山市自然资源局的委托代理人林海军、康海燕，第三人唯格公司的委托代理人白银东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告农机公司诉称：农机公司系国企改制后重组的企业，于2006年4月19日通过出让方式取得了位于白山市浑江大街368号8965平方米国有土地使用权，土地证号为白山国用（2006）第xxxxx**号，使用年限为40年，并拥有4042.84平方米地上建筑物。2006年5月起，原告使用该土地及地上房屋开办了一家大型旧货市场。被告白山市政府未经法定程序，于2011年9月29日发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》（白市征公（2011）004号），决定征收原告的土地和房屋。征收公告下发后，因种种原因未能完成征收。后白山市政法委为了完成招商引资项目，引进唯格公司承建部分道路修建城区绿化、基础设施改造及部分住宅。白山市政府联合纪委、公安局、检察院、法院、税务局、工商局等多部门以调查、检查为由对原告进行各种形式的威逼，原告被逼无奈之下与第三人唯格公司于2012年11月22日签订了《房屋土地补偿协议书》。后第三人唯格公司于2012年12月3日、2014年6月20日向原告支付补偿款500万元，之后再未支付过任何款项。2014年7月，第三人唯格公司组织社会人员强行拆除原告的旧货市场，原告报案，公安机关到场后，第三人唯格公司向原告提供了国有土地出让合同以及《建设用地批准书》，公安机关以企业纠纷为由未受案。原告此时方得知2013年8月7日原白山市国土资源局在原告不知情的情况下，通过招拍挂方式将原告拥有合法权属的土地违法出让给第三人唯格公司，并于2013年9月28日与第三人唯格公司签订了《国有土地使用权出让合同》，同日，被告白山市政府为第三人颁发《建设用地批准书》。原告多次找二被告无果，于2014年11月就《建设用地批准书》向吉林省人民政府申请行政复议，复议开庭后，原白山市国土资源局于2015年9月10日作出《白山市国土资源局解除与白山市唯格房地产开发有限公司签订的

通知书》。白山市政府于2015年11月16日作出《白山市人民政府关于撤销

》。2015年11月23日，吉林省人民政府作出吉政复决地字[2015]29号《行政复议决定书》，认定原告享有房屋所有权和土地使用权，白山市政府在对原告房屋和土地征收后未进行补偿，未将土地使用权收归国有，原白山市国土资源局挂牌出让以及白山市政府颁发《建设用地批准书》导致原告房屋被拆除，土地被占用，属于违法行为。原告认为，本案以违法征收为起因，以行政公权力威逼为手段，以原白山市国土资源局违法出让国有土地使用权、白山市政府违法办理《建设用地批准书》为直接原因，最终导致原告拥有合法所有权和使用权的房屋被拆、土地被占的违法后果，是一起典型的恶性行政违法案件。综上，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国国家赔偿法》等规定，请求法院判令二被告共同赔偿原告被强拆的房屋、土地市场价值损失、原告旧货市场承包经营租金损失等经营损失、原告企业的停业损失及利息等共计2267万元（已扣除实际支付的500万元），并支付自2011年10月1日起至付清之日止的利息，利息标准参照民间借贷年24%标准计算；诉讼费由二被告承担。

原告农机公司向本院提交了以下证据、依据：

第一组证据:1.国有土地使用证;2.房屋登记档案材料，证明原告名下国有土地使用证、房屋所有权证仍然有效存续。

第二组证据：3.《白山市人民政府房屋征收决定公告》（白市征公（2011）004号），证明征收决定作出程序违法，征收决定所附《房屋征收补偿方案》未见具体内容，亦未委托有资质的房地产价格评估机构进行评估。

第三组证据：4.《白山市政法委关于确定招商引资项目的通知》（白山政发宗字（2012）23号）;5.《各职能部门工作重点内容》，证明案涉项目为招商引资项目，相关部门对原告进行威逼，利用政府以及各个权力机构的公权力迫使原告接受征收拆迁。

第四组证据：6.《房屋土地补偿协议书》;7.税费清单，证明该协议明确约定是根据白山市政府征收公告精神签订的，协议约定补偿款为1600万元，相关各项税费（包括甲方及其股东的所得税）全部由乙方承担。该协议项下涉及的税费包括增值税、城建税、教育附加和地方教育附加税、契税、土地增值税、企业所得税、个人所得税，总计税费575.8万元。

第五组证据：8.《国有土地使用权招拍挂成交确认书》;9.《建设用地批准书》，证明原白山市国土资源局违法将原告土地通过招挂方式出让给唯格公司，白山市政府违法为唯格公司颁发《建设用地批准书》，唯格公司基于二被告上述行为对原告的房屋和土地进行了强拆并实际占用该土地进行建设施工。

第六组证据：10.吉林省人民政府《行政复议决定书》吉政复决地字〔2015〕29号，证明二被告违法行为已经省政府复议决定认定。

第七组证据：11.《国家赔偿申请书》;12.白山市人民政府法制办公室《关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的答复》;13.《吉林刘国华律师事务所关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的意见》;14.EMS特快专递邮寄单，证明原告已向二被告提出国家赔偿申请，二被告分别回复，不予受理或不予赔偿。

第八组证据：15.应赔偿款项明细，证明应赔偿的项目以及数额。

被告白山市政府辩称：一、农机公司在未经行政机关先行处理的情况下直接单独提起行政赔偿诉讼，程序违法，应依法驳回其起诉。二、农机公司以白山市政府违法作出征收决定为由要求白山市政府承担行政赔偿责任没有事实及法律依据。1.农机公司在未先依法确认征收决定违法的前提下单独提起行政赔偿诉讼不具备单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。2.农机公司基于征收决定主张的行政赔偿请求已经超过了法定的诉讼时效期间。白山市政府作出征收决定公告的日期是2011年9月29日，至本案提起诉讼已逾六年，在六年的期间内农机公司既未确认征收决定违法，又未主张行政赔偿，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，应依法驳回农机公司的诉讼请求。三、白山市政府的行政行为与农机公司主张的所谓损失之间不具有因果关系。根据“直接因果关系说”，引起农机公司房屋被拆除的直接因素为第三人唯格公司的行为，白山市政府作出的征收决定及《建设用地批准书》均非案涉房屋被拆除的必要条件，因此白山市政府的行政行为与损害结果没有因果关系;根据“相当因果关系说”，尽管白山市政府作出了征收决定和《建设用地批准书》，但农机公司并未将案涉房屋交付给白山市政府，白山市政府也未将案涉房屋拆除，反而第三人唯格公司依据与农机公司签订的《房屋土地补偿协议书》将案涉房屋拆除，根据日常生活经验法则，作出征收决定或《建设用地批准书》是不能直接导致征收房屋被拆除的，因此即使根据“相当因果关系说”，农机公司的损失与白山市政府之间也不具有因果关系。农机公司的损失完全是因为其自行与唯格公司签订的商业合同造成的，应自行承担其商业风险，不能转嫁给政府。四、农机公司主张赔偿的损失2267万及利息，没有事实及法律依据。1.关于农机公司主张的土地使用权市场价值损失。原白山市国土资源局已经解除与唯格公司之间的土地使用权出让合同，白山市政府于2015年11月6日作出撤销《建设用地批准书》的决定，案涉土地使用权至今仍登记在农机公司名下，不存在土地使用权的损失问题，即使需要赔偿也应按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定赔偿案涉土地的直接损失。2.关于农机公司主张的地上建筑物被拆除损失。农机公司主张赔偿的地上建筑物面积合计为4042.84平方米，但仅有部分建筑具有合法的产权登记，其余均为非法建筑，不应赔偿。对于具有合法产权登记的建筑物，因农机公司无法举证证明房屋损失，应承担不利后果。3.关于农机公司主张的租金损失、停业损失及按年利率24%计算的利息。农机公司没有提供证据证明其所产生的租金损失、停业损失及利息损失，即使该损失事实存在，亦应属于间接损失，不属于国家赔偿的范围。另外，租金损失与停业损失的主张存在重复计算的情形。综上，农机公司与唯格公司之间的纠纷系平等主体之间的民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围，其起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，且已超过法定起诉期限，其损失没有事实依据，亦未提供切实证据，且与白山市政府的行政行为不具有因果关系，请求法院判决依法驳回农机公司的诉讼请求。

被告白山市政府向本院提交了以下证据、依据：

第一组证据：1.关于白山市农机公司区段棚户区改造项目《房屋征收安置方案》征求公众意见报告;2.白山市人民政府关于公布农机公司地块唯美品格项目建设房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告;3.白山市政府房屋征收决定公告;4.白山市唯美品格小区棚户区房屋征收补偿方案公告（征求意见稿）;证明被告因公共利益征收案涉土地的行政行为程序合法、内容有效。

第二组证据：5.《建设用地批准书》;6.《白山市人民政府关于撤销

的决定》，证明《建设用地批准书》已被撤销。

第三组证据：7.《房屋土地征收补偿协议书》;8.民事起诉状;9.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号《民事裁定书》、（2014）白山民二初字第49号《民事判决书》，证明第三人唯格公司依据合法有效的《房屋土地征收补偿协议书》将案涉房屋拆除，是原告损失的直接原因，原告的损失与被告之间不具有因果关系。

第四组证据：10.农机公司通过出让方式取得白山市浑江大街368号8965平方米国有土地使用权的相关手续;11.农机公司房产登记档案4份，证明案涉的8965平方米土地使用权仍登记在农机公司名下，农机公司主张赔偿的原具有合法产权的房屋面积共计为2197.19平方米，其主张4042.84平方米房屋的损失没有事实及法律依据，原告主张的损失与实际不符。

法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《吉林省人民政府办公厅关于贯彻

的指导意见》（吉政办发〔2011〕8号）《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《城市房地产管理法》。

被告白山市自然资源局的答辩意见与白山市政府答辩意见基本一致。

被告白山市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：

第一组证据：1.国有土地使用权招拍挂成交确认书;2.国有建设用地使用权出让合同;3.白山市国土资源局解除与唯格公司签订的《国有建设用地使用权合同》通知书（白山国土资解[2015]1号）;4.《关于对唯美品格住宅小区项目暂停办理施工许可手续的函》，证明被告已解除土地出让合同、责令第三人停止建设、并请原白山市住房和城乡建设局暂停办理施工许可手续。

第二组证据：5.《房屋土地补偿协议书》;6.民事起诉状;7.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号《民事裁定书》、（2014）白山民二初字第49号《民事判决书》，证明第三人依据合法有效的《房屋土地征收补偿协议书》将案涉房屋拆除，是原告损失的直接原因，原告的损失与被告之间不具有因果关系。

第三组证据：8.农机公司通过出让方式取得白山市浑江大街368号8965平方米国有土地使用权的相关手续;9.农机公司房产登记档案4份，证明原告主张的损失与实际不符。

法律依据：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《吉林省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》《白山市城镇国有土地使用权竞价出让实施办法》，证明被告行政行为程序合法内容有效。

第三人唯格公司述称：一、本案是民事纠纷，并非是行政赔偿诉讼。2012年11月农机公司与唯格公司签订的《房屋土地补偿协议书》是双方经友好协商签订的转让协议，并且已经部分履行，因履行过程中的争议引发民事诉讼，庭审中刘永海明确表示双方是商业转让，吉林省白山市中级人民法院判决也确认双方签订的《房屋土地补偿协议书》合法有效。农机公司提起本次行政赔偿诉讼是由于唯格公司没有按照协议约定支付剩余的1100万元转让款引发的。二、农机公司所谓经济损失并非是二被告的行政行为造成的，土地的使用者是唯格公司，拆除房屋的也是唯格公司，与二被告无关。整个接收土地、拆除房屋及建设开发过程中，二被告均未参与，农机公司清退承租业户是为了履行协议，二被告挂牌出让是基于农机公司与唯格公司之间的协议，经双方确认及报纸公示，农机公司所述对土地挂牌出让及成交全不知情是虚假陈述。三、农机公司要求赔偿的请求没有事实证据支持。案涉土地登记在农机公司名下，并未过户至唯格公司名下，土地价值的计算标准也是农机公司单方计算的，未经评估机构确认。农机公司的房屋有产权证的只有1100平方米，其余2900平方米无证且价值未经评估机构确认。农机公司主张的经营损失没有任何证据，租金损失是为了履行与唯格公司签订的《房屋土地补偿协议书》，而非二被告行政行为造成的。特别是农机公司无法说明为何要在赔偿数额中扣除唯格公司已经支付的500万元转让款，本案是农机公司将民事行为与行政行为混为一谈。四、唯格公司愿意继续履行《房屋土地补偿协议书》所约定的义务，具体方案愿意同农机公司自行协商。综上，农机公司的起诉没有事实及法律依据，请求依法驳回农机公司的起诉。

第三人唯格公司向本院提交了以下证据：

1.《房屋土地补偿协议书》，证明案涉土地和房屋已经于2012年11月22日转让给第三人唯格公司，第三人唯格公司与农机公司是民事法律关系。

2.付款凭证，证明第三人向农机公司支付两笔共计500万元转让款。

3.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号民事判决书，证明农机公司与第三人签订的协议书是合法有效的民事行为。

4.照片10张，证明唯美品格小区现已建设完毕。

5.吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号案庭审笔录，证明庭审中原告明确表示与第三人是商业行为，并非本案原告所主张的行政行为，也不是被行政机关逼迫形成的协议。

经庭审质证，原告农机公司对被告白山市政府提交的证据1、证据2、证据4的真实性、关联性、合法性不予认可，对证据3的真实性予以认可，对合法性不予认可;对证据5、证据6真实性予以认可，但认为白山市政府撤销《建设用地批准书》说明该行为违法，并被吉林省人民政府行政复议决定认定为原告房屋和土地被违法拆除和占用的原因;对证据7真实性予以认可，但认为该协议书第一段明确约定是依据征收决定公告签署的，故该协议本身不是民事合同性质，是政府征收决定行为项下的补偿协议。对证据8、证据9的真实性予以认可，对关联性不予认可;对证据10真实性和关联性予以认可。对证据11的真实性予以认可。原告农机公司对被告白山市自然资源局提交的证据的真实性予以认可，但对证明目的不予认可，认为原白山市国土资源局解除与唯格公司国有建设用地使用权合同通知书是事后弥补行为，不能成为其违法后果免除责任的依据。原白山市国土资源局的出让行为已经被吉林省人民政府行政复议决定确认违法，且成为导致原告房屋被拆、土地被占的原因。对被告白山市自然资源局提交的与被告白山市政府提交的相同证据的质证意见一致。原告农机公司对第三人唯格公司提交的证据2无异议，对证据4认为案涉土地是被第三人违法占用并建设。对证据5的真实性予以认可，但认为第三人的观点属于断章取义，且原告回答内容不能改变所涉及项目本身的性质以及政府作为征收主体依法应履行的征收补偿职责。对证据1、证据3的质证意见与二被告提交的相同证据的质证意见一致。

被告白山市政府、被告白山市自然资源局对原告提交的证据1、证据2的真实性无异议，但对关联性和证明的问题有异议，认为该证据恰恰能够证明农机公司对案涉土地目前仍具有使用权。房屋所有权已经发生转移;对证据3的真实性无异议，对关联性不予认可;对证据4、证据5的真实性、合法性、关联性均有异议;对证据6的真实性、合法性均无异议，但对其证明目的不予认可，该协议已经生效法律文书认定合法有效，且第三人唯格公司已经按照协议约定支付原告500万元补偿款，原告农机公司应当依法通过民事诉讼途径寻求救济。在政府作出征收公告之后原告选择与第三人签订补偿协议，应自行为其商业选择承担相应法律后果;对证据7的真实性、合法性均有异议;对证据8、证据9的真实性无异议，但对其证明的目的不予认可，即使《建设用地批准书》违法，也不必然导致案涉房屋被拆除，两者之间没有任何因果关系。对证据10的真实性无异议，但对其证明目的不予认可，吉林省人民政府行政复议决定只确认了《建设用地批准书》违法，并未确认政府的其他行政行为违法;对证据11中《国家赔偿申请书》、《吉林刘国华律师事务所关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的意见》系复印件，不符合证据形式要求，对真实性有异议，即使有原件，也不能证明已经送达给了原白山市国土资源局。对白山市政府法制办《关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的答复》的真实性无异议，但法制办本身不是本案赔偿义务机关。证据14EMS特快专递邮寄单没有印章，对其真实性有异议。对证据15的真实性、合法性、关联性均有异议。对于房屋价值，是原告单方计算的，没有事实依据。对于业户安置补偿费、租金损失，房屋拆迁补偿费用明细表系单方盖章，租金损失仅提供了租赁合同，不能证明该损失存在，即使上述两项损失存在也不属于国家赔偿范围，均不是直接损失。对于土地价值，因案涉土地由于出让合同解决除仍然在原告名下，被告拆除的只是房屋，不存在土地损失问题，而且土地价值损失的计算，也没有事实和法律依据。对于停业损失，没有事实依据，亦不属于国家赔偿范围。被告对第三人唯格公司提交的证据4的真实性需要核实，对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

第三人唯格公司对原告提交的证据的质证意见与二被告一致，还认为原告已经收取第三人支付的500万元补偿款，原告再向二被告申请国家赔偿，即使在诉讼请求中扣掉500万元也没有事实和法律依据。第三人唯格公司对二被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

在本案审理中，本院根据案件情况要求二被告补充白山市城镇基准地价情况的证据，被告补充了以下证据：《关于公布实施白山市城区新一轮基准地价及纯收益标准和协议出让土地使用权最低标准的通知》（白山国土资联发〔2010〕13号）、《白山市人民政府关于公布实施白山市城镇基准地价等土地价格的通知》、《白山市人民政府关于调整白山市城镇基准地价等土地价格的通知》。本院还依职权调取了吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号案卷卷宗中第三人唯格公司提交的招商引资协议书及21份唯美品格小区产权调换安置协议。

经庭审质证，原告对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。二被告对上述证据中招商引资协议书的真实性表示无法确认，对其他证据的真实性无异议，对关联性不予认可。第三人唯格公司对上述证据的真实性无异议，对关联性不予认可。

本院对上述证据认证如下：原告提交的证据13的证明观点，不予采纳;证据14的真实性、合法性，不予确认。对原告提供的其他证据的真实性、合法性及与本案的关联性均予确认。被告白山市政府提交的证据1、2、4的真实性、合法性不予确认，对被告白山市政府提供的其他证据的真实性均予确认，但对证明观点不予采纳。对被告白山市自然资源局提交的全部证据的真实性均予确认，但对证明观点不予采纳。对唯格公司提交的证据1的真实性予以确认，证明观点不予采纳，对唯格公司提交的其他证据的真实性均予确认，但对证明观点不予采纳。对本院要求二被告补充的白山市城镇基准地价情况的相关文件以及本院依职权调取的吉林省白山市中级人民法院（2014）白山民二初字第49号案卷卷宗中第三人唯格公司提交的招商引资协议书及21份唯美品格小区产权调换安置协议的真实性、合法性及关联性，本院均予确认。

经审理查明，农机公司在白山市浑江大街368号拥有建筑面积4042.84平方米房屋，其中2197.19平方米为产权登记房屋，房屋所有权人为农机公司，其他为农机公司所建无籍房屋。上述房屋所占土地拥有合法的国有土地使用权证，土地使用权证编号为白山国用（2006）第xxxxxx号，使用权面积为8965平方米，土地用途为商业、服务业，使用权类型为出让，使用权终止日期到2046年4月7日。农机公司利用上述房屋及地块开办旧货市场，并办理了《企业法人营业执照》，经营范围为农业机械及配件批发、零售；汽车配件、轴承销售；二手家电、门窗、床收购、销售；五金建材、日杂用品（不含烟花爆竹）销售。

2011年9月29日，白山市政府发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》（白市征公（2011）004号），对农机公司及周边地块进行征收，征收范围为东起鑫德西郡小区;西起民华路;南至浑江大街;北至民中街。2012年6月，白山市政法委确定唯格公司作为招商引资单位，承建上述征收区域内的道路修建城区绿化及基础设施改造，并承建部分住宅。同时，白山市政法委与唯格公司签订《招商引资协议书》。在征收过程中，2011年10月至11月期间，唯格公司与该征收区域内部分被征收人签订了《唯美品格小区产权调换安置协议》，协议内容为：“双方就市政府征收乙方房屋……签订如下协议……”2011年至2014年期间，白山市人民政府房屋征收办公室及白山市政府分别与部分被征收人签订了《唯美品格小区产权调换安置协议》。

2012年11月22日，农机公司与唯格公司签订《房屋土地补偿协议书》，协议约定，农机公司将位于白山市浑江大街368号8965平方米土地和4042.84平方米房屋作价1600万元转让给唯格公司。唯格公司付款时间和方式为：1、协议签订之日起10日内，唯格公司向农机公司支付房地产出让补偿款300万元；2、农机公司在最短时间清退所售房屋内招租业户，并负责所需费用。清退时间自协议生效之日起，不得超过3个月（需通过诉讼方式清退的招租业户，诉讼期间除外）。第三人唯格公司需在确认农机公司清退事宜完结后10日内，向农机公司支付房地产出让补偿款500万元；3、农机公司将现有房屋所有权证、国有土地使用权证，会同唯格公司到相关部门进行验证，确认无抵押、无贷款转让涉及的法律纠纷问题后，唯格公司支付申请人房地产出让补偿款500万元；4、农机公司将验证合格的房屋所有权证、土地使用权证交付房产、国土资源部门挂牌的同时，唯格公司向农机公司支付300万元出让补偿款；5、通过诉讼清退招租业户发生的费用双方各承担50%；6、与本次房屋土地出让补偿有关的各项税费，包括申请人及其股东的所得税，全部由唯格公司承担。违约责任：1、唯格公司未在规定时间内付款，向农机公司支付全部款项百分之一的违约金；2、农机公司在收到唯格公司支付的房地产出让补偿款，逾规定期限自本协议签订起3个月内（需通过诉讼方式清退的除外）仍未清退完毕的，支付全部款项百分之一的违约金；3、协议签订后，农机公司不出让，如已收取唯格公司补偿款，农机公司除必须退还已收取的外，同时支付给唯格公司200万元的违约金；4、农机公司出的房地产产权证照，要确保为无抵押、无贷款转让的，涉及法律纠纷的有效独立产权。否则，须向第三人赔偿200万元；5、此协议一式两份，农机公司和唯格公司各执一份，自双方签字、盖章且唯格公司支付的首付300万元到达申请人账户之日起生效。2012年12月3日，唯格公司向农机公司支付了300万元。

2013年6月13日，农机公司向唯格公司发送了《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》。2013年7月8日，农机公司向唯格公司发送了限期解除房屋土地补偿协议书的通知，通知唯格公司必须于2013年8月10日前，前来农机公司处确认清退事宜完结，并按约定支付第二批购买价款500万元，继续履行双方协议及商定事项。否则，农机公司即视为唯格公司终止受让，立即解除与唯格公司签订的协议书。

2013年8月7日，原白山市国土资源局与唯格公司签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》，将11231平方米土地（含农机公司8965平方米土地）以435万元出让给唯格公司。2013年9月28日，原白山市国土资源局与唯格公司就上述招拍挂成交的土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日，白山市政府就上述地块为唯格公司颁发《建设用地批准书》（白山市[2013]国土字0800140号），有效期为2013年9月至2014年10月。2013年10月10日，上述地块的《建设用地审批表》完成审批手续。

2014年6月20日，唯格公司向农机公司支付了200万元。

2014年7月，唯格公司组织建筑公司进入上述地块，拆除农机公司房屋并施工，目前上述地块已建成唯美品格小区。

2014年8月，农机公司诉至吉林省白山市中级人民法院，请求：判令依法解除农机公司与唯格公司之间签订的《房屋土地补偿协议书》;2.唯格公司给付农机公司租赁业户搬迁补偿747880元、租赁费损失920355.80元、违约金16万元;唯格公司赔偿农机公司财产损失1000万元（以鉴定结论为准）。在审理过程中，农机公司向法院提出撤诉申请，请求撤回起诉，该院裁定予以准许。唯格公司提起反诉，请求：1.确认双方签订的《房屋土地补偿协议书》合法有效;2.农机公司支付违约金16万元;诉讼费用由农机公司承担。吉林省白山市中级人民法院于2014年12月30日作出（2014）白山民二初字第49号民事判决，该院认为，2012年11月22日，农机公司与唯格公司签订房屋土地补偿协议书，是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，唯格公司主张该协议书有效，应予支持。虽然唯格公司主张农机公司未按照合同约定的期限内清退所售房屋内招租业户，由农机公司承担违约损失16万元，但是农机公司抗辩由于租赁业户因冬季露天货物冰冻无法搬迁集全上访，市政法委组织农机公司与唯格公司协商确定搬迁期限顺延至2013年5月底，且唯格公司未能按照合同的约定支付转让款，也存在违约情形，现唯格公司亦同意双方继续履行合同，故唯格公司主张由原告按照合同的约定向唯格公司支付全部款项百分之一的违约金16万元，该院不予支持。判决如下：一、2012年11月22日，农机公司与唯格公司签订《房屋土地补偿协议书》有效。二、驳回反诉原告唯格公司的其他诉讼请求。

2014年11月5日，农机公司向白山市政府就《建设用地批准书》不服，提出行政复议申请，白山市政府以《建设用地批准书》的批准机关不是原白山市国土资源局为由，作出不予受理决定。

2014年11月11日，农机公司对《建设用地批准书》不服，向吉林省人民政府提出行政复议申请。在复议程序中，原白山市国土资源局于2015年9月10日作出《白山市国土资源局解除与白山市唯格房地产开发有限公司签订的

通知书》（白山国土资解［2015］1号），解除了与唯格公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。白山市政府于2015年11月16日作出《白山市人民政府关于撤销

（白山市［2013］国土字0800140号）的决定》（白山政函［2015］132号），撤销了《建设用地批准书》。

2015年11月23日，吉林省人民政府作出《行政复议决定书》（吉政复决地字[2015]29号），认为：1、《建设用地批准书》侵犯了农机公司的合法权益。农机公司在白山市浑江大街368号拥有出让取得合法使用权的土地896平方米，土地使用权期限到2046年4月7日。在该土地上农机公司拥有合法所有权建筑房屋1132.71平方米和无籍房屋2910.13平方米，农机公司利用上述房屋及地块卡板旧货市场，拥有合法《企业法人经营执照》。农机公司与唯格公司就上述房屋及地块签订《房屋土地补偿协议书》，但双方未履行协议书中的全部条款，农机公司上述房屋的所有权和土地的使用权没有转移，仍为农机公司所有。同时，白山市政府对农机公司上述房屋及土地作出房屋征收决定后，未对农机公司拟上述土地的使用权收为国有，原白山市国土资源局就将上述地块挂牌出让，白山市政府为唯格公司颁发了《建设用地批准书》，导致农机公司合法的房屋被拆除，房屋所占地块被占用，该行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不的侵犯”和《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不的侵犯”的规定。2、《建设用地批准书》的颁发程序违法。《建设用地批准书》的颁发时间是2013年9月28日，而该《建设用地批准书》的《建设用地审批表》审准时间为2013年10月10日，该《建设用地批准书》违反法定颁发程序。综上，吉林省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认白山市政府为唯格公司颁发的白山市［2013］国土字0800140号《建设用地批准书》违法。

农机公司于2017年5月17日通过快递邮寄的方式向白山市政府提出国家赔偿申请，《国家赔偿申请书》的被申请人为“白山市人民政府”，EMS邮件单位名称一栏填写为“白山市人民政府办公室综合科”。白山市政府法制办公室于2017年5月18日作出《关于白山市农业机械有限公司申请国家赔偿的答复》，内容为：“你公司向我办邮寄的《国家赔偿申请书》已于2017年5月18日收悉，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款‘赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出’之规定，答复如下:白山市人民政府法制办公室不是本案赔偿义务机关，我办对该申请无权受理，建议向白山市人民政府办公室提出赔偿请求。”

2017年8月，农机公司向吉林省白山市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。

本院认为，本案争议焦点为：第一，农机公司提起的行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件;第二，关于赔偿主体的认定问题;第三，关于赔偿责任的承担问题。

一、关于农机公司提起的行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件的问题

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：１原告具有请求资格；２有明确的被告；３有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；４加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；５赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；６属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；７符合法律规定的起诉期限。

（一）已经行政机关先行处理。农机公司于2017年5月17日通过快递邮寄的方式向白山市政府提出国家赔偿申请，《国家赔偿申请书》的被申请人为“白山市人民政府”，EMS邮件单位名称一栏填写为“白山市人民政府办公室综合科”。白山市政府法制办公室作为负责本级政府法制工作的办事机构，对于当事人提出的国家赔偿申请，应当按照职责分工及时作出处理或转交有权机构处理。白山市政府法制办公室答复农机公司已收到其邮寄的《国家赔偿申请书》，但表示其不是本案赔偿义务机关，对农机公司申请无权受理，建议向白山市政府办公室提出赔偿请求,该答复行为应视为白山市政府对农机公司提出的赔偿请求不予处理。

原告农机公司主张，曾多次以口头、直接递送文件方式向原白山市国土资源局提出赔偿无果，后根据政府要求提交国家赔偿申请给原白山市国土资源局，该局委托吉林刘国华律师事务所提出意见，并直接将该所回复该局的书面意见交给农机公司，拒绝农机公司的赔偿请求。经审查，农机公司提交的《国家赔偿申请书》被申请人只有白山市政府，没有白山市国土资源局，且农机公司提交的吉林刘国华律师事务所的意见，表述为“受贵局（国土局）委托，本所律师事务对农机公司申请白山市政府申请国家赔偿一案提出以下意见……”故依据农机公司提交的证据不能证明农机公司以原白山市国土资源局为赔偿义务机关向其提出过国家赔偿申请。

（二）行政行为已被确认违法。本案农机公司提起行政赔偿之诉并非针对白山市自然资源局和白山市政府实施的单独某一个行政行为，而是针对二被告实施的未履行征收补偿职责、出让案涉土地使用权、颁发《建设用地批准书》等先后连续的多个行政行为，上述行政行为具有牵连关系。吉林省人民政府作出的《行政复议决定书》（吉政复决地字[2015]29号）已明确确认白山市政府为唯格公司颁发的《建设用地批准书》行为违法，同时复议决定认定“白山市政府对农机公司房屋及土地作出房屋征收决定后，未对农机公司房屋及所占土地进行补偿，未将农机公司土地使用权收为国有，原白山市国土资源局就将上述地块挂牌出让，白山市政府为唯格公司颁发了《建设用地批准书》，导致农机公司合法的房屋被拆除，房屋所占地块被占用。”据此，白山市政府未履行征收补偿职责及原白山市国土资源局向唯格公司出让土地使用权的行为亦已被吉林省人民政府复议决定确认为违法。

（三）起诉未超过法定的起诉期限。农机公司系基于二被告实施的未履行征收补偿职责、颁发《建设用地批准书》以及出让案涉土地使用权等一系列行政行为提起本案行政赔偿诉讼。针对2013年9月28日二被告作出的颁发《建设用地批准书》以及出让案涉土地使用权行为，农机公司在知道该行为后于2014年11月5日向吉林省人民政府申请行政复议。同时，在唯格公司未依约履行补偿协议的情况下，农机公司于2014年8月向吉林省白山市中级人民法院提起民事诉讼。吉林省人民政府于2015年11月23日作出行政复议决定确认白山市政府为唯格公司颁发的《建设用地批准书》违法后，农机公司于2017年5月17日先行向白山市政府提出国家赔偿申请，白山市政府法制办公室于同年5月18日作出答复后，农机公司于同年7月向吉林省白山市中级人民法院起诉。从以上事实可以看出，农机公司在自身合法权益遭受损害后，在法定期限内积极主张权利，其提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。

二、关于赔偿主体的认定问题

本案中，唯美品格住宅小区建设项目于2012年经原吉林省住房和城乡建设厅批准纳入城市棚户区改造项目计划，白山市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出房屋征收决定和房屋征收安置方案。唯格公司系当地政府通过招商引资方式确定承建唯美品格小区项目的房地产开发单位。唯格公司与农机公司签订的《房屋土地补偿协议书》中约定：“根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关法律、法规规定，以及白山市政府[2011]004征收公告精神……”唯格公司与唯美品格小区部分被征收人签订的《唯美品格小区产权调换安置协议》中约定：“双方就市政府征收乙方房屋……征收人委托甲方安置乙方在唯美品格小区……”

根据上述事实能够认定，唯美品格住宅小区建设项目属于城市棚户区改造项目，白山市政府负责该项目的房屋征收补偿工作，唯格公司是受白山市政府委托承建唯美品格小区项目的房地产开发单位。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行对农机公司的安置补偿职责，是行政法规赋予白山市政府的行政职责，并且在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有白山市政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权。唯格公司在征收过程中所实施的相关行为，包括与农机公司签订补偿协议的行为以及强制拆除农机公司地上物的行为，从法律上都应当认定为白山市政府的委托行为，上述行为所产生的权利和义务关系及其法律后果应当由白山市政府承担。虽然生效民事判决认定双方签订的协议有效，但不能因此免除行政法上的补偿或赔偿义务。白山市政府除委托唯格公司实施上述行为外，还在唯格公司未给付协议约定的全部补偿款，补偿协议尚未履行完毕，案涉房屋的所有权和土地的使用权没有转移的情况下，为唯格公司颁发《建设用地批准书》。综上，白山市政府上述不履行征收补偿职责以及违法强制拆除、违法批准用地等行为给农机公司造成了损失，应由其承担国家赔偿责任。白山市自然资源局出让案涉土地使用权的行为，是案涉多个牵连违法行为中的一个，但从本案实际情况来看，造成农机公司损失的根本原因在于白山市政府违法行政，故应由白山市政府承担国家赔偿责任。

三、关于赔偿责任的承担问题

（一）关于赔偿原则。本案纠纷起因和根源在于白山市政府未依法履行征收补偿法定职责，后续又实施违法批准用地、违法强制拆除等一系列行为，致使农机公司合法财产权益受到严重侵害。自2011年唯美品格住宅小区建设项目启动征收工作至今已逾8年，农机公司的征收补偿问题始终未解决。另据本院调查，现唯格公司已没有继续履行合同的能力。故出于实质解决争议，保障当事人合法权益，减少当事人讼累，节约国家司法和行政资源，以及警示赔偿义务机关及其工作人员及时纠错、严格公正文明执法之考量，本案宜通过行政赔偿程序一并解决纠纷为宜。按照全面赔偿原则，对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，有利于体现行政诉讼便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的“两便”原则，符合诉讼经济的司法规律和促进行政机关依法行政的新时代要求。

（二）关于赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十条规定，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，案涉农机公司的房屋及地上物已被拆除，原址已建成唯美品格小区住宅楼，标的物灭失的状况不可逆转，农机公司亦选择货币补偿的赔偿方式，因此应采取支付相应的赔偿金的方式对农机公司实际损失予以赔偿。

（三）关于赔偿标准。本案应当秉持的基本原则是，为体现对违法征收和违法拆除占用行为的惩诫，对原告的赔偿不应低于原告因房屋被依法征收所应得的相关征收补偿安置权益。因唯格公司受白山市政府委托与农机公司已在征收过程中经协商达成《房屋土地补偿协议书》，该协议系双方当事人真实意思表示，故应以该协议作为确定白山市政府承担赔偿责任的依据。从双方协议内容来看，协议约定将案涉8965平方米土地及该土地范围内4042.84平方米房屋以1600万元价格转让给唯格公司，同时约定农机公司需自行清退招租业户，并负责所需费用，即协议约定的1600万元补偿款实际包括对案涉房屋价值、土地使用权价值以及对招租业户承包合同未到期租金损失、业户搬迁等费用的补偿。综合考量2012年签订协议时案涉地段的土地出让基准地价、政府协议对其他被征收人的房屋补偿价格、农机公司需自行承担的承包租金及搬迁费用损失等因素，双方协议约定给付农机公司1600万元补偿较为公平合理，亦不违反法律规定。

（四）关于无籍房及土地使用权赔偿问题。二被告及第三人主张案涉4042.84平方米房屋中有1845.65平方米属于无籍房，案涉8965平方米土地使用权仍登记在农机公司名下，均不应补偿。本院认为，案涉无籍房建设时间已无法查明，且在拆除前并未经规划部门确认为违法建筑，同时根据白山市政府房屋征收经办中心与唯美品格小区被征收人于开喜签订的产权调换安置协议，反映出对于开喜的无籍房屋征收部门亦按照较高标准给予了补偿。而案涉的8965平方米土地已被第三人唯格公司占用建成唯美品格小区，农机公司已实际丧失案涉土地的使用权，不可能恢复原状。因此，二被告及第三人的此项主张不能成立。

（五）关于税费问题。《房屋土地补偿协议书》第三条第6项约定：“与本次房屋土地出让补偿有关的各项税费，包括甲方及其股东的所得税，全部由乙方承担。”该项约定涉及国家税收政策，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿范围，违反法律强制性规定，本院不予支持。

（六）关于利息计算。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。未按照协议约定及时给付补偿款所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。唯格公司在协议签订当日按照协议约定给付农机公司300万元补偿款。农机公司于2013年6月13日向唯格公司发送《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》，唯格公司未予答复，也未按协议约定给付第二笔补偿款，故应以协议约定的2013年6月23日认定为白山市政府违约的起始时间。白山市政府应以1300万元为基数，以2013年6月23日为起始时间计算银行利息，利息以中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算。鉴于唯格公司已经于2014年6月20日又给付农机公司200万元，则自2014年6月20日后以1100万元为基数计算利息，利息以中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用

若干问题的解释》第九十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项之规定，判决如下：

一、被告白山市人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告白山市农业机械有限责任公司11000000元;

二、被告白山市人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告白山市农业机械有限责任公司第一阶段利息（以13000000元为基数，自2013年6月23日起至2014年6月20日止，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算）;

三、被告白山市人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告白山市农业机械有限责任公司第二阶段利息（以11000000元为基数，自2014年6月21日起至实际履行之日止，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率计算）;

四、驳回原告白山市农业机械有限责任公司的其他诉讼请求。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。

审判长 王翼博

审判员 杨 迪

审判员 孙慧源

二〇一九年六月二十四日

书记员 陈佳玉