海南省高级人民法院行政裁定书

（2007）琼行终字第169号

　　上诉人（原审第三人）容亚凤，1950年9月14日生，汉族，乐东黎族自治县九所镇乐二村委会第九村民小组人，住xxx。

　　上诉人（原审第三人）林丽珊，1972年2月19日生，汉族，系容亚凤长女，住xxx。

　　上诉人（原审第三人）林丽茹，1974年1月19日生，汉族，系容亚凤次女，住xxx。

　　上诉人（原审第三人）林丽娟，1976年2月12日生，汉族，系容亚凤三女，住xxx。

　　上诉人（原审第三人）林丽锋，1978年10月14日生，汉族，系容亚凤之子，住xxx。

　　上诉人林丽云，又名林立云，1980年6月8日生，汉族，系容亚凤之子，住xxx。

　　上列上诉人诉讼代表人容亚凤。

　　上列上诉人共同委托代理人林丽锋。

　　上列上诉人共同委托代理人蔡宁，乐东黎族自治县冲坡法律事务所法律工作者。

　　被上诉人（原审原告）林元亮，汉族，1952年6月11日生，汉族，乐东黎族自治县九所镇乐二村委会第九村民小组人，住xxx。

　　委托代理人邢孔伟，乐东黎族自治县黄流法律事务所法律工作者。

　　委托代理人林瑞珍，乐东黎族自治县黄流法律事务所法律工作者。

　　原审被告乐东黎族自治县人民政府，住xxx。

　　法定代表人黄嘉琪，县长。

　　上诉人容亚凤等因被上诉人林元亮诉乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）给其颁发乐东县农地承包权（九所）第0210939号《农村土地承包经营权证》（以下简称0210939号证）一案，不服海南省海南中级人民法院（2007）海南行初字第43号行政判决，于2007年7月31日通过海南中院向本院提起上诉。本院2007年9月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2007年10月24日在本院第二审判庭公开开庭审理本案。上诉人诉讼代表人容亚凤及委托代理人林丽锋、蔡宁，被上诉人委托代理人邢孔伟、林瑞珍到庭参加诉讼。原审被告乐东县政府经合法传唤未到庭，亦未递交书面答辩意见。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：争议地总面积5．3亩，分为4块，即葫芦门田1．66亩，合土田1．7亩，四房山田间0．8亩，南梅园1．2亩，为乐东县九所镇乐二村第九经济社土地。林元亮及容亚凤等均为该经济社成员。1987年以前争议地由容亚凤等人使用。1987年容亚凤及其子女林丽珊、林珊茹、林丽锋、林丽云全家搬迁到乐东县利国镇落户生活，并转为非农业户口。容亚凤也在其丈夫林元惠工作单位利国镇粮所工作。1989年后，争议地由林元亮管理使用。2005年2月，容亚凤返乡要求林元亮退回争议地，遂引起纠纷。经村委会及镇政府调解无果。乐东县政府于2005年9月给容亚凤等人颁发0210939号《土地承包经营权证》。同年，容亚凤等持证向乐东县人民法院提起民事诉讼，要求判令林元亮退还侵占的争议地。林元亮向该院提起行政诉讼，要求撤销0210939号《承包经营权证》。2007年2月11日乐东县人民法院作出（2007）乐民初字第36号民事裁定，中止该民事案件的审理。林元亮亦从乐东县法院撤诉向海南中院提起行政诉讼。

　　二审中，双方当事人未提供新证据。本院对一审法院认定的上述事实予以采信。

　　一审法院认为：本案争议地在1987年之前由容亚凤等人管理使用。1989年之后由林元亮管理使用。这是双方在庭审诉辩中承认的事实。庭审中，林元亮提供的《土地承包合同书》和2003年11月20日的《农民负担手册》，主张争议地从1989年起由其承包管理使用至今。经审查，两份证据记载的承包地和面积不清，且该承包合同没有发包方的盖章和落款时间，对其真实性不能确认。林元亮提供的其他证据不足以证明其对争议地享有承包经营权。故对其主张本院不予支持。容亚凤等提供的《农业生产责任制合同证》及《农村土地承包经营权证登记表》，主张争议地在1981年农村第一轮土地承包时，由原乐东县九所镇乐二村九队发包给其家庭成员承包使用，第二轮承包时由其续包。经审查，该合同证没有登记承包地地名和面积，也没有加盖公章，在没有其他证据佐证的情况下，不能证明是本案争议地。容亚凤等人在1987年已迁居利国镇工作生活，并已转为非农业户口，也不再管理使用争议地。容亚凤提供的现有证据均不能证明其是否在承包期内向乐东县政府申请颁发该农村土地承包经营权证。容亚凤提供的乐东县农业局《关于对容亚凤家庭承包经营权证进行调查的情况报告》复印件，因县政府在本案诉讼中未提供证据材料，也未出庭，对该证据的真实性和合法性不能确认，故不予采信。根据2003年11月14日农业部第33号《中华人民共和国农村土地承包经营证管理办法》第七条规定，因县政府在诉讼中未能提供其在颁证过程中按上述规定要求给容亚凤颁证的相关证据，属于认定事实不清，证据不足。且本案双方于2005年2月因争议地发生纠纷后，乐东县政府在没有作出处理决定前即给容亚凤颁证，亦属违反法定程序。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中被告应对其作出的具体行政行为承担举证责任。乐东县政府应当在收到起诉状副本之日起10内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，乐东县政府在收到起诉状副本后未提交答辩状，也没有提供证据和依据，依照上述规定，应当认定被诉具体行政行为没有证据、依据，依法应予撤销。林元亮诉请撤销该证予以支持。

　　另，容亚凤以林元亮申请撤诉，法院准许后，其又以同一事实和理由重新起诉，法院再受理违反法律规定进行抗辩。经审查，林元亮向乐东县人民法院提起行政诉讼，请求撤销0210939号证，该院受理后发现不属其管辖范围，并口头告知林元亮撤诉，由林元亮重新起诉并不违反法律规定。容亚凤的抗辩理由不能成立，不予支持。遂判决撤销乐东县政府给容亚凤等人颁发的乐东县农地承包权（九所）第0210939号《农村土地承包经营权证》。

　　上诉人容亚凤等不服，向本院提起上诉称：一、原审认定事实不清，适用法律不当。1987年上诉人确实将全家的户口迁移到乐东县利国镇落户，但并不是＂不再管理使用争议地＂，而是为了方便管理，将争议地交于婆婆和胞弟林元新使用。从1987年到1989年10年间，争议地的所有农业税、水费、水利沟费等均由上诉人缴付。可见，争议地从1981年起一直由上诉人管理使用至今。虽然从1987年起上诉人为了避免耕地弃荒曾经交于婆婆和胞弟使用，但并不等于上诉人已交回争议地的土地承包经营权。二、上诉人已于一审庭审期间向法院提交了乐东县农业局《关于对容亚凤家庭承包经营权证进行调查的情况报告》原件，该证据的真实性、合法性应予采信。三、1998年第二轮土地承包开始后，九所镇乐二村九队根据中央对农村土地承包实行＂稳定性、连续性＂的政策，在第一轮承包十五年的基础上，再将土地承包期延长三十年，将该地发包于上诉人作为家庭承包地，但将上诉人的经营权证遗漏未办。2003年11月14日农业部《农村土地承包经营权证管理办法》出台后，2005年全县换发新证和查漏补漏工作，九所镇乐二村九队此时将遗漏的九户人的土地承包经营权证补办，于2005年9月20日给上诉人发证。由于上诉人及五个孩子均下岗，生活极为困难，于是回到村里要求被上诉人将承包地交回，却遭到被上诉人的强烈反对。在多方调解无效下，上诉人向乐东县人民法院提起诉讼。因此，纠纷发生于颁证之后，而不是颁证之前。四、乐东县人民法院如因管辖问题则应裁定不予受理，而不是口头告知被上诉人撤回起诉。被上诉人撤回起诉后以同一事实和理由又重新起诉的，人民法院应不予受理。五、上诉人已提供证据表明林元亮在本村另有承包地，争议地系其强占，不属合法利益，因此其与乐东县政府的颁证行为没有法律上的利害关系，被上诉人不具有实体请求权。六、本案应适用复议前置程序。七、乐东县政府颁证行为合法，应予维持。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

　　被上诉人林元亮辩称：一、容亚凤提供的《农业生产责任制合同证》与乐东县政府颁发的《农村土地承包经营权证》登记的地块不符。1981年农村集体土地分到农户时，现争议地系被上诉人全体家庭承包。由于二弟、三弟外出打工，本人另有承包地，遂由容亚凤等耕作。1987年4月，容亚凤全家搬到利国镇，并办农转非后，该地即由被上诉人耕作至今，乐一管区乐二村委会1989年与其签订的《土地承包合同》可以佐证。二、1998年第二轮土地承包后，容亚凤没有与乐二村委会第九经联社签订合同。《农村土地承包经营权证》取得必须以农户在第二轮承包为基础。容亚凤提供的土地承包登记表存在多处瑕疵。三、县政府给容亚凤颁证系违法行为，依法应予撤销。三、该地于2005年2月发生纠纷，应由乡镇人民政府作出权属处理决定后才能颁证。四、容亚凤等系非农业户口，依法不能承包农村土地。

　　庭审后，本院于2007年10月29日到乐东县农业局和九所镇乐二村委会调查取证。

　　关于本案是否适用复议前置程序问题。《中华人民共和国行政复议法》、最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》已明确指出，具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织已经依法取得的土地等自然资源所有权或者使用权的，应当先行复议。依照农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第二条之规定，本案被诉的行政机关颁发承包经营权证实际上是对土地承包经营权的确认，不属对公民、法人或者其他组织自然资源所有权或使用权的侵权行为。上诉人关于本案应先行复议的观点没有法律依据。

　　本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：＂与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。＂本案中，上诉人容亚凤等提供的证据、被上诉人林元亮的行政起诉状陈述表明，1989年以后容亚凤等才不再使用争议地。但是，被上诉人林元亮提供的1989年12月1日由乐二村委会与其签订的《土地承包合同书》、承包地租金以及农民负担手册，均不能证明原由容亚凤等人承包的土地已由农民集体经济组织收回并发包给林元亮。本院向乐二村委会支部书记林志雄、第九经济社主任林绳铁调取的证言以及林元亮等人的陈述均证实，容亚凤等所承包的土地并未由任何农民集体经济组织收回并发包他人。因此，不能认定林元亮已取得争议地合法承包经营权。也就是说，林元亮与行政机关就争议地给他人颁发承包经营权证的行为没有法律上的利害关系。即使该承包经营权证的颁发存在瑕疵，亦应由争议地所属农民集体经济组织主张权利。上诉人容亚凤等认为林元亮不具有本案行政诉讼主体资格的上诉理由成立，本院予以支持。综上，原审法院未对林元亮行政诉讼主体资格进行审查，以颁证行为认定事实不清、程序违法以及原审被告乐东县政府未提交作出具体行政行为的证据、依据为由判决撤销0210939号土地承包经营权证属认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（二）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：

　　一、撤销海南省海南中级人民法院（2007）海南行初字第43号行政判决。

　　二、驳回被上诉人林元亮的起诉

　　一审案件受理费由被上诉人林元亮负担。

　　本裁定为终审裁定。

审判长　　　　赵　立

代理审判员　　王　华

代理审判员　　陈　建

二00七年十月三十一日

书记员　　　　石　磊