陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案

[裁判摘要]

随着“互联网+”与传统行业的融合发展，客运市场上出现了“网约车”现象，该形式在很多城市和部分人群中确有实际需求且已客观存在。但这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公民生命财产的安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。对于此类问题形成的诉讼，法院应当坚持以事实为根据，以法律为准绳，结合涉案行为的社会危害性、行政处罚程序的正当性和行政处罚的比例原则等问题进行综合考量判断。

原告：陈超，男，30岁，汉族，住山东省曲阜市。

被告：济南市城市公共客运管理服务中心，住所地：济南市市中区。

法定代表人：崔冰，该中心主任。

原告陈超因与被告济南市城市公共客运管理服务中心(以下简称济南客运管理中心)发生行政处罚纠纷，向山东省济南市市中区人民法院提起诉讼。

原告陈超诉称：被告济南客运管理中心于2015年2月13日作出鲁济交(01)罚(2015)8716号《行政处罚决定书》，认定陈超非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定，决定责令停止违法行为，处二万元罚款；没收非法所得。该行政处罚决定存在处罚主体错误，认定事实错误，执法程序违法，适用法律错误等诸多情形，严重侵犯其合法权益。请求依法撤销济南客运管理中心于 2015年2月13日作出鲁济交(01)罚(2015)8716号《行政处罚决定书》。

被告济南客运管理中心辩称：1．其作为济南市客运出租汽车行政管理机构，有权对未经许可擅自从事出租客运经营的行为作出处罚。2．原告陈超提供“预约出租汽车经营服务”，且车辆无合法的运营证，属于未经许可擅自从事出租汽车客运经营。以上事实有陈超事后接受媒体采访自认、现场录像、现场笔录、调查笔录等证据相互印证，被诉处罚决定认定事实清楚。3．在调查、告知、送达等执法过程中，执法人员出示了执法证件，听取了陈超的陈述和申辩，被诉处罚决定程序合法。4．陈超的上述经营行为违反了《山东省道路运输条例》第八条、《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条的规定，其按照《山东省道路运输条例》第六十九条第二款、《济南市客运出租汽车管理条例》第四十一条之规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。综上，被诉处罚决定合法，请求驳回陈超的诉讼请求。

山东省济南市市中区人民法院一审查明：

2015年1月7日，两名乘客通过网络召车软件与原告陈超取得联系，约定陈超驾车将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，由乘客支付车费。当日11时许，陈超驾驶私人小汽车(车号鲁AVXXXX号)行至济南西站送客平台时，被告济南客运管理中心的工作人员对其进行调查，查明陈超未取得出租汽车客运资格证，驾驶的车辆未取得车辆运营证。济南客运管理中心认为陈超涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营，对其下达《行政强制措施决定书》，暂扣其车辆。济南客运管理中心于 2015年1月26日向陈超送达鲁济交(01)违通(2015)8716号《违法行为通知书》，认为其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，拟处二万元罚款，没收违法所得。陈超其后要求听证。在听证过程中，济南客运管理中心办案人员陈述了陈超的违法事实、有关证据、处理意见等，陈超对事实认定、法律适用和执法程序均提出质疑。2015年2月13日，济南客运管理中心作出鲁济交(01)罚(2015)8716号《行政处罚决定书》并送达陈超，以其非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得。陈超不服，在法定期限内提起行政诉讼。

另查明：根据济南市人民政府办公厅济政办发(2004)42号《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》，被告济南客运管理中心为自收自支事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。根据济政办发(2010) 22号《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》，2010年济南市机构职能调整时，济南客运管理中心随行政职能调整从济南市市政公用事业局整建制划归济南市交通运输局，现为济南市交通运输局下属具有独立法人资格的事业单位。

山东省济南市市中区人民法院一审认为：

近年来，随着“互联网+”与传统行业的融合发展，市场上出现了通过网络约车软件进行客运服务的行为。本案系针对网约车运输经营行为予以行政处罚的案件，争议焦点集中于以下两个方面：

一、原告陈超的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营

本案中，原告陈超在与乘客通过网络约车软件取得联系后，使用未取得运营证的车辆将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，并按约定收取了车费。上述行为是否属于《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定的“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的行为，有两种不同观点：一种观点认为，此种行为属于违法，法律规定清楚无疑。陈超的车辆未取得运营证，且向乘客收取了费用，完全符合《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定中“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的所有法定事实要件。另一种观点认为，网约车进入出租车市场具有必然性，符合社会发展规律，因此，不宜以上述规定来否定新业态的经营模式。

网约车这种客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求。因此，当一项新技术或新商业模式出现时，基于竞争理念和公共政策的考虑，不能一概将其排斥于市场之外，否则经济发展就会渐渐缓慢直至最后停滞不前。但是同样不容否认的是，网约车的运营需要有效的监管。网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公众的生命财产安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。只要是有效的法律、法规，就应当得到普遍的尊重和执行，这是法治精神的基本要求、法治社会的重要体现。因此，在本案当中，我们既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断。

综上，原告陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。因此，在本案审理中，应当对行政处罚是否畸重的情形予以特别关注。

二、被诉行政处罚决定的处罚幅度是否畸重

行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为不再发生的目的。本案中，原告陈超通过网络约车软件进行道路运输经营，而原告与网络约车平台的关系及与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，被告济南客运管理中心未提供证据证明，具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。因此，虽然被告对未经许可擅自从事出租汽车客运的行为可以依法进行处罚，但原告在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部分行为，在现有证据下，被告将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定精神，依法应当予以撤销。此外，行政处罚决定书的内容需明确具体，载明行政管理相对人违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，被告作出的行政处罚决定书，没有载明原告违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，据此也应当予以撤销。至于原告有关处罚主体错误，执法程序违法的诉讼理由，经审查，被告的相关抗辩理由成立，对原告的上述主张，不予支持。综上，山东省济南市市中区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项之规定，判决如下：

撤销被告济南市城市公共客运管理服务中心于2015年2月13日作出的鲁济交(01)罚(2015)8716号《行政处罚决定书》。案件受理费50元由被告济南市城市公共客运管理服务中心负担。

济南客运管理中心不服一审判决，向山东省济南市中级人民法院提起上诉称：1．原审判决认为被诉行政处罚决定存在明显不当，应予以撤销的理由不成立。被上诉人陈超非法经营行为的社会危害性并非原审法院认为的“较小”，原审法院也未就该问题进行过调查。上诉人作出二万元的处罚符合法律规定，不存在畸重的问题。陈超与乘客的结算证据不是查处非法经营的必要证据，陈超与“网络约车平台”的关系不影响对陈超的处罚幅度。上诉人在作出被诉行政处罚决定时，“网络约车平台”公司并没有纳入行政监管范围，上诉人对其没有执法权、处罚权。2．行政处罚决定书的载明事项符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》并未规定行政处罚决定书必须载明违法事实的时间、地点、经过以及其他具体情况。上诉人在其他法律文书中已经将陈超行为的性质、情节程度以及拟处罚的理由和依据依法告知了陈超，并未侵犯陈超的任何权益。综上，原审法院超越案件事实，基于网约车系新业态的特殊背景作出判决，明显不当。请求依法撤销原审判决，改判驳回陈超诉讼请求。

被上诉人陈超未提交书面答辩状。

各方当事人二审期间均未向法院提交新证据。

山东省济南市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。

山东省济南市中级人民法院二审认为：

一、本案被诉行政处罚决定是否构成明显不当

比例原则是行政法的重要原则，行政处罚应当遵循比例原则。对当事人实施行政处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。网约车作为客运服务的新业态和分享经济的产物，有助于缓解客运服务的供需矛盾，满足公众多样化出行需求，符合社会发展趋势和创新需求，对其应当保持适度宽容。另一方面，这种新业态又给既有客运管理秩序带来负面影响，甚至存有安全隐患等问题，确需加强规范引导。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台，也从侧面对此予以佐证。当一种新生事物在满足社会需求、促进创新创业方面起到积极推动作用时，对其所带来的社会危害的评判不仅要遵从现行法律法规的规定，亦应充分考虑是否符合社会公众感受。本案被上诉人陈超通过网络约车软件进行道路运输经营的行为，社会危害性较小符合一般社会认知。行政机关在依据现行法律法规对其进行处罚时，应当尽可能将对当事人的不利影响控制在最小范围和限度内，以达到实现行政管理目标和保护新生事物之间的平衡。另外，该行为中有几方主体受益、最终产生的车费是否已经实际支付或结算完毕，上诉人济南客运管理中心未提供证据予以证明。在上述事实尚不明确以及该行为社会危害性较小的情况下，将该行为的后果全部归于被上诉人，并对其个人作出较重处罚，有违比例原则，构成明显不当。原审法院认为处罚幅度和数额畸重，对被诉行政处罚决定予以撤销，符合法律规定。上诉人关于不存在处罚畸重情形、结算证据等不影响处罚幅度以及对被上诉人行为社会危害性较小的异议等主张均不能成立。

二、本案行政处罚决定书记载事项是否符合法律规定

《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第(二)项规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。上述法律条款虽未对其中的“事实”记载应达到何种程度作出明确规定，但行政处罚决定书作为行政机关对当事人作出处罚的书面证明，记载的事实应当明确具体，包含认定的违法事实的时间、地点、经过、情节等事项，让当事人清楚知晓被处罚的事实依据，以达到警示违法行为再次发生的目的。本案中，行政处罚决定书载明的被上诉人陈超违法事实为“非法经营客运出租汽车”，但未载明被上诉人的具体违法事实，即：违法事实的时间、地点、经过以及相关运输经营行为的具体情节等事项。上述记载事项没有达到明确具体的要求，原审法院认为上诉人济南客运管理中心作出的行政处罚决定书记载事项不符合法律规定，应予撤销，并无不当。此外，行政处罚决定书中记载的事实是行政机关最终认定的违法事实，其他法律文书中对具体违法事实的记载不能代替行政处罚决定书中对事实的记载。上诉人关于已在其他法律文书中记载具体违法事实、未侵犯被上诉人合法权益等主张不能成立。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人济南客运管理中心的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。

据此，山东省济南市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人济南市城市公共客运管理服务中心负担。

本判决为终审判决。