党的十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发, 提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调, 实现立法和改革决策相衔接, 做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。2018年2月, 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出, 党和国家机构设置和职能配置还存在不完全适应协调推进“四个全面”战略布局的情形, 主要有:一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学, 职责缺位和效能不高问题凸显, 政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗, 权责划分不尽合理;机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后, 机构编制管理方式有待改进等。机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障, 研究制定机构编制法要依法管理各类组织机构, 加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。本文通过梳理近20年来法律法规的修订和食品安全机构改革的过程分析食品安全决策机制, 希望能为更加深入理解和坚决贯彻执行党中央的依法治国和机构改革的决策部署提供有益的参考。

民以食为天, 食以安为先。食品安全关系着每个公民的身体健康与生命安全, 关系着千百万家庭的幸福和国家民族的未来, 关系我国社会主义现代化建设全局, 是重大的民生问题、经济问题、政治问题和公共安全问题, 关系人民群众切身利益, 关系我国社会主义现代化建设全局, 是天大的事, 责任重于泰山。多年来, 为解决人民群众最为关心的食品安全问题, 党和政府不断改革完善食品安全法制和体制。从近20年的历程来看, 涉及我国食品安全体制的决策既有通过法律修订的方式作出的, 也有不通过法律修订而只对监管机构予以调整的。

2007年12月, 原法制办主任曹康泰在在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上作了《关于〈中华人民共和国食品安全法 (草案) 〉的说明》, 提出为了解决食品安全监督管理中的突出问题, 国务院确定了对食品安全实行分段监管的体制, 即农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商行政管理部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。这种体制有利于各司其职, 对改善食品安全状况, 实际上也发挥了积极作用。但是, 实践中这种体制也出现了一些新问题, 主要是对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项, 由哪个部门负责不够明确, 客观上又产生了部门职能交叉、责任不清的现象。据此, 对不属于任何一个环节的工作, 包括食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理, 以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定, 草案规定由国务院授权的部门负责;并规定国务院根据实际需要可以对食品安全监管体制作出调整。

2008年10月, 十一届全国人大常委会第五次会议对《食品安全法 (草案) 》进行了第三次审议。审议中, 一些全国人大常委会委员提出, 应在分段监管体制的基础上, 由国务院设立食品安全委员会, 以加强对各有关监管部门的协调、指导。国务院作了认真研究后提出, 国务院设立食品安全委员会, 作为高层次的议事协调机构, 协调、指导食品安全监管工作。2009年《食品安全法》规定, 国务院设立食品安全委员会, 其职责由国务院规定。根据《食品安全法》, 2010年2月, 国务院印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》 (国发[2010]6号) , 决定设立国务院食品安全委员会, 作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。2010年12月, 中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》 (中央编办发[2010]202号) , 设立国务院食品安全委员会办公室, 作为国务院食品安全委员会的办事机构。国务院食品安全委员会及办公室的成立, 对于进一步深入掌握分析我国食品安全形势, 加强国务院对食品安全工作的领导, 完善食品安全法治, 统筹推进综合治理, 构建全程治理机制, 解决重大突出问题, 严惩重处违法行为, 破解深层次矛盾问题起到了非常重要的作用。

《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (国办发[2013]24号) 规定, 国家卫生和计划生育委员会负责食品安全标准制定。实践中, 食品安全标准是监管执法的依据, 食品安全监管部门贴近监管一线, 比较了解食品生产经营现状、风险控制的重点和标准执行中存在的问题, 比较了解食品安全标准制定得是否科学, 是否符合实际, 是否便于操作执行, 监管部门参与标准制定有助于促进科学监管和依法监管。为此, 2015年《食品安全法》修订中, 将原来由国务院卫生行政部门制定食品安全标准的职责, 调整为国务院卫生部门会同国务院食品药品监管部门制定食品安全标准。这对于提高食品安全标准的科学性和可操作性起到了非常重要的作用。

在《食品安全法》修订中不统筹研究食品安全机构问题, 往往会导致对需要解决的问题和监管规律研究不透彻、不全面, 导致决策经常反复, 出现机构调整“翻烧饼”现象和职责配置不科学等弊端。不通过法律修订调整监管机构的弊端主要体现为以下几点:

2003年《国务院机构改革方案》决定, 在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局, 负责对食品、保健品的综合监督和组织协调。在食品卫生法没有修订的情况下, 国家食品药品监督管理局作为一个副部级机构, 在机构定位、职责权限、运行程序都不清晰的情况下, 担负起监督协调正部级的农业、卫生、工商、质检等部门的工作, 在实践中难度确实较大, 效果确实不明显。2008年, 国务院办公厅《关于印发卫生部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (国办发[2008]81号) 规定, 将国家食品药品监督管理局承担的综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责划给卫生部。2009年《食品安全法》规定, 国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责, 负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定, 组织查处食品安全重大事故。此外, 由于立法中没有充分考虑国务院食品安全委员会办公室的职责与卫生部的食品安全综合协调等职责的关系, 2011年, 中央编办印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》 (中央编办复字[2011]216号) , 将卫生部食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食品安全办。

一是不断强化市场统一监管, 将工商、质检、食品药品实行省以下垂直监管。1998年春节前后, 山西省朔州市发现有因饮用含有过量甲醇的散装白酒而中毒死亡27人的恶性事件。1998年, 《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》 (国发[1998]41号) 规定, 为强化对社会主义大市场的监管, 适应发展社会主义市场经济的需要, 实行省以下工商行政管理机关垂直领导。1999年, 《国务院批转国家质量技术监督局质量技术监督管理体制改革方案的通知》 (国发[1999]8号) 规定, 改革现行质量技术监督管理体制, 实行省以下质量技术监督系统垂直管理。2000年, 《国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》 (国发[2000]10号) 规定, 实行省以下药品监督管理系统垂直管理。二是强化地方政府负总责, 取消食品药品监管、工商、质监部门省以下垂直。2004年之后, 国家不断强化地方政府负总责的属地管理责任。2004年, 《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》 (国发[2004]23号) 提出, 地方各级人民政府对当地食品安全负总责, 统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。2008年, 《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》 (国办发[2008]123号) 规定, 将现行食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理, 业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。2009年《食品安全法》规定, 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。2011年, 《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》 (国办发[2011]48号) 规定, 为强化地方各级政府食品安全监管责任, 将工商、质监部门省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制, 业务接受上级工商、质监部门的指导和监督, 领导干部实行双重管理、以地方管理为主。2012年, 《国务院关于加强食品安全工作的决定》 (国发[2012]20号) 提出, 县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作。2013年, 《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 (国发[2013]18号) 提出, 地方各级政府要切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求。2015年《食品安全法》规定, 县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责, 统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作。这一方面是随着实践的发展, 认识不断深化, 我们的决策不断完善调整, 另一方面也说明我们对食品安全治理的规律性研究还需深入, 应当采取措施避免决策变动过于频繁, 过于反复。

科学配置责任是实现科学履职、实现监管目标的前提。食品安全纵向体制改革完善的关键是如何划分上下级政府食品安全监管职责, 尤其是中央政府和省级人民政府之间的职责划分。在食品安全法律修订中, 因无法统筹考虑事权安排、职责配备、机构人员和财政支持, 导致实践中的上下级政府的属地管理责任和上下级监管责任不清晰, 导致县级以上 (地方) 食品安全监管部门的行政许可、监督检查、隐患排查、投诉举报处理、行政处罚、行刑衔接等职责出现上下一般粗的现象, 不利于发挥各级政府的优势, 不利于各级政府及监管部门落实职责。此外, 对于县级以上地方人民政府负总责的理念, 有专家提出, 县级以上地方人民政府确实应当履行属地管理责任, 但国家层面拥有食品安全风险评估中心和实力雄厚的实验室, 掌握着全国的风险监测和监督数据, 拥有大量的权威技术专家和充足的财政支持, 拥有立法权和标准制定修订权力, 而地方人民政府所具备的技术能力、专家队伍、监管能力、财政状况有限, 能否及时识别新的食品安全风险, 能否及时发现和查处产自外埠违法生产经营、食品污染问题, 能否及时发现和控制食品安全风险等, 都影响着地方政府食品安全属地管理责任的落实。客观地讲, 食品安全不仅仅是一个地域的问题, 不仅仅是一个环节或阶段的问题, 也不仅仅是一个部门能够处理的问题。在很多情况下地域化或部门化倾向确实不利于食品安全目的的实现。据此, 有专家建议, 食品是一个全国流通消费的产品, 多数食品安全风险是可能蔓延成全国范围的风险, 食品安全问题的解决需要采取综合各部门力量、超越地域管理限制、横跨从农田到餐桌的全过程的管理方法, 可以尝试采取加强中央一级政府对直接管理食品安全的方法来有效识别、预防和控制食品安全风险。

在食品安全法律法规修订中, 经常出现增加部门职责和减少部门职责的规定, 对此需要统筹研究体制调整和机构编制动态调整的情况, 不然会出现需要干的工作缺少相应机构人员, 调整出去的人员无事可做的现象。如《食盐专营办法》修订中, 明确国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理, 县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。但是原来承担食盐监管职责的专业执法人员、技术机构并没有进行统筹考虑、同步调整, 导致法规修订与法规实施出现一定程度脱节。

从风险监测评估与食品安全监管职责配置来讲, 目前在食品安全管理职责配置过程中, 作为食品安全监管职责主要承担者, 食品安全监管部门在发现、识别、预防和控制食品安全风险, 在查处食品安全违法案件过程中需要及时得到技术支撑, 及时进行风险评估。但作为食品安全的技术支撑核心的风险监测与评估职责是由卫生行政部门牵头或者组织, 导致食品安全监管与食品安全技术支撑之间衔接不畅, 难度增加。

从食品安全法律修订和食品安全体制改革的关系来看, 食品安全法律修订的范畴包括食品安全问题治理的目的、制度方法、机构编制、财政保障、上下级政府事权划分等内容。通俗地说, 包括“事权、人权和财权”, 也就是说食品安全法制的统筹范围大于食品安全体制改革的统筹范围, 是以提升食品安全治理水平、解决食品安全问题为目的的, 而机构编制、财政保障、事权安排是服务于食品安全治理目的的。科学的做法是在食品安全法律修订中统筹考虑食品安全治理的目的、制度方法、机构编制、财政保障、上下级政府事权划分等问题。在立法的时候不统筹考虑机构编制问题、财政支持问题的后果就是决策权不完整, 问题的研究分析不透彻, 导致无法划分上下级政府及监管部门事权, 容易出现立法中安排的事权无相应的机构人员、财政支持保证, 出现解决问题的手段与目的联系不够密切、各行其是甚至出现手段制约目的的现象。

近20年来食品安全法制改革与体制改革历程显示, 如果将体制改革融入法律修订之中, 改革过程就比较顺利, 发挥的作用也就会比较理想。不少国家都是在食品安全立法中统筹考虑事权和机构设置事项的。如日本《食品安全基本法》既规定了食品安全基本原则、方针政策, 也规定了食品安全委员会的职责、机构组成、委员任命程序等事项。 (1) 欧盟《食品安全基本法》在规定了欧盟食品安全基本原则和制度的同时, 也规定了欧盟食品安全局的职责、机构组成、人员选任、任期等内容。 (2) 如果不在法律修订中统筹考虑机构改革, 就会出现比较多的协调、牵涉、制约等问题。

在我国, 大多数时候并不通过法律修订而调整监管机构, 致使出现诸多问题, 究其原因, 主要体现为以下几个方面。

食品安全法律修订中常常会涉及职责的设定、增加、减少或者调整, 这又与机构改革密切相关;同时, 机构改革中, 涉及部门职责的事务, 需要于法有据。客观上讲, 机构改革设置、职责配置和人员编制属于立法权的范畴, 我国的重大机构改革方案也是由立法机关审议通过的。《国务院组织法》第8条规定, 国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并, 经总理提出, 由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间, 由全国人民代表大会常务委员会决定。而且实践中, 各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定也是由国务院批准, 国务院办公厅印发的。《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定, 国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案, 报国务院决定。国务院行政机构设立后, 需要对职能进行调整的, 由国务院机构编制管理机关提出方案, 报国务院决定。另一方面, 根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》 (厅字[2007]2号) , 各地区、各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定。根据《行政法规制定程序条例》起草行政法规, 涉及部门职责分工、财政支持政策的, 起草部门应当征得机构编制、财政等相关部门同意。这在客观上使得立法、机构改革、财政支持问题相互牵涉, 影响决策的科学性和实施效果。由于我国食品安全法律修订与机构改革大多时候都是分别进行的, 并且立法中不能统筹“事权、人权和财权”, 容易出现改革目标统筹不够、部门理解认识不一致、修订时间程序不同步、贯彻实施不衔接等问题, 导致法律修订与体制改革的脱节、甚至相互制约的现象出现。

2013年, 国务院对外承诺财政供养的人员只减不增, 这是机构改革应当遵循的目标。在2015年食品安全立法中, 按照“四个最严”的要求构建食品安全法律制度, 增加了建立监管制度、实施许可、监督检查、抽样检验、行政处罚、信息公开等大量工作任务, 客观上需要增加机构人员来完成, 或者通过不同部门之间调剂来解决人员编制问题。因此需要在法律修订和机构改革之间建立统筹机制, 统筹机构改革的目标与食品安全法律修订的目标。

由于主导法律修订与机构改革的机构是不同的主体, 有时会出现认识理解不一致的问题。如2013年国务院办公厅《关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (国办发[2013]24号) 规定, 科技标准司负责拟订食品药品检验检测机构资质认定条件和检验规范并监督实施。在2015年食品安全修订过程中, 由于对“监督实施”的理解存在争议, 导致《食品安全法》第84条只明确了食品检验机构的资质认定条件和检验规范由国务院食品药品监督管理部门规定, 并没有明确由国务院食品药品监督管理部门负责的“监督实施”相关内容。因此, 需要在法律修订和机构改革之间建立有效的沟通协调机制。

如2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》规定了农业、卫生、质检、商务、工商、药品等部门的职责;2009年《食品安全法条例》规定了卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门的职责。2013年机构改革中, 卫生、工商、质监、药品等部门的食品安全职责已经整合到食品药品监管部门, 但上述两部行政法规并没有因此而作出相应的调整。全国人大常委会和国务院已经注意到上述问题, 专门发文予以明确。2018年4月, 《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》明确, 现行法律规定的行政机关职责和工作, 《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的, 在有关法律规定尚未修改之前, 调整适用有关法律规定, 由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前, 由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》 (国发[2018]17号) 作了类似的规定。

如根据2006年《农产品质量安全法》, 农产品销售企业销售的农产品或者农产品批发市场中销售的农产品存在“含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的;农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的”等情形的, 由工商部门责令停止销售, 追回已经销售的农产品, 对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁;对农产品销售者没收违法所得, 并处2千元以上2万元以下罚款。但是在《农产品质量安全法》没有调整的情况下, 机构改革直接调整农产品质量监管职责, 导致上述条款在不同的时间、不同的地域发生不同的效力。根据《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (国办发[2013]24号) , 食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后, 按食品由食品药品监督管理部门监督管理。在2013年机构改革后, 2015年《食品安全法》颁布之前, 销售环节的监管职责调整到食品药品监管部门, 但相关法律并没有做相应修订, 这导致食品药品监管部门对进入批发、零售市场或生产加工企业后按食品进行监管没有法律依据的问题。此外, 法律修订中不考虑机构编制导致法律实施存在一定困难。如《食品安全法》增设了保健食品、婴幼儿配方乳粉、特殊医学用途配方食品注册管理制度, 但并没有增加相应的技术审评机构和人员, 这导致了特殊食品注册制度贯彻实施过程存在机构人员保障、技术审评支撑、财政支持不足等难题。

食品安全涉及的利益主体比较广泛, 如果决策者站位不高, 不能够充分代表决策事项的利益, 往往会影响决策的价值方向和制度措施。目前, 涉及公共管理的事务, 履行具体监管职责的行政部门贴近监管实际, 熟悉监管业务, 专业人才较多, 了解监管实际情况、面临的问题、监管需求、解决问题的措施等情况;政府工作人员长期从事相关领域工作, 具有一定的专业判断、识别、分析和管理能力, 因此长期以来我国现行立法和“三定”职责草案多交由相关行政部门起草初稿。这些年我国经济社会的发展、法治工作的进步、社会治理能力和治理水平的提高都离不开政府部门的推动、起草、修改立法工作。同时, 由于部门职责所在, 在参与立法和机构改革过程中经常有自我加压, 勇于担当的情况, 但也存在有的部门站位不高, 主导自己改革、自己给自己设定职责的情形, 出现扩大部门权限、规避部门职责风险, 强化监管诉求、对监管对象诉求考虑不足, 强化国家层面诉求、忽视基层监管执法诉求的现象, 存在自我否定、自我更新、自我监督、自我约束不足的现象, 形成一定的思维定势, 导致一些矛盾得不到及时解决。

决策主体的专业能力不足。食品安全的链条特别长, 从产地环境、农业投入品、生产加工过程、销售、贮存、运输、消费等环节都可能发生食品安全风险。食品安全的影响因素众多, 是一个既涉及化学、生物、物理、医学等自然科学方面知识, 又涉及法律、管理、经济等社会科学方面知识的复杂领域。食品安全风险的识别、风险程度的认知、防控措施的选择、标准限量的设定、风险交流都需要大量的专业监测评估数据、实验数据作为支撑, 需要多个领域的专业人士共同研究分析, 才能做出专业判断。也就是说, 食品安全问题中有一些是常识性的问题, 通过日常经验可以认识和进行处理, 也有大量的涉及多个领域的专业问题, 受认识能力的限制, 一般在短期内难以研究透彻、作出合法科学的决策。如横纹肌溶解症的原因判定、植物生长调节剂的食品安全风险、非法添加物质的毒害性认定等, 都需要专家长期深入研究才能得出较为科学的结论。在食品安全的公共管理领域, 专业性判断尤其重要, 法规的制定、标准的起草、监督管理措施的出台, 都需要食品安全相关自然科学和法律管理等专业知识的共同支撑, 形成具有前瞻性、长远性的决策部署。缺少相关专业知识和专业人员做支撑, 往往会导致风险控制目标不正确、风险控制措施与风险控制目标不一致、风险控制措施强度与风险危害程度不相当等问题。因此, 食品安全决策者具备相应的食品安全专业能力是做出科学决策的前提。 (1) 专业判断是事实认定的前提, 忽视专业判断而径直适用法律往往会导致较大的法律风险。但是目前的立法过程中, 主导立法和机构改革的工作机构往往只在很短的时间内完成相关工作, 对问题本身以及对策措施的专业性和规律性研究掌握不够, 影响了决策的科学性。

与决策执行相比, 法律修订和机构改革属于重大决策, 其影响的范围是全领域、全系统的, 影响后果是长期的、持续的, 决策中的错误、失误往往是隐性的, 不易发现, 但给整个事业、整个系统带来的损失是巨大的。从近20年来全国食品安全机构改革与法律修订重大决策过程来看, 尚不完善的情形有:在部门协调不一致的情况下, 回避问题, 出台了个别不解决实际问题的空壳决策;讨论过程中提供不实、不准情况、数据, 发表没有依据的意见和建议, 导致出现失误决策;政策制定中, 起草部门没有认真研究处理相对人的重大意见, 重大决策意见缺少详细记录, 无法进行追溯和认定责任等, 这些都与决策机制和方式不完善有关。

目前, 在食品安全法律法规修订和机构改革过程中, 主要有三种决策方式和机制:一是协调一致方式。对于涉及多个部门职责的问题, 法制机构和编制部门往往要求两个部门协调。通常协调一致的, 写入条文之中。如对于食品中非法添加物质名单的制定, 根据2009年《食品安全法实施条例》的规定是由卫生行政部门牵头, 在《食品安全法实施条例》修订过程中, 考虑到原卫生行政部门已经不承担食品安全综合协调任务, 而且食品安全监管部门在监督检查、抽样检验和执法办案中更容易发现食品非法添加物质名单, 因此经相关部门协商一致, 草案规定食品非法添加物质名单就由食品安全监管部门牵头制定。 (1) 而启动协调程序, 直到同意职责调整, 往往需要相关部门主管处室、司局以及部门负责人同意, 有的甚至需要更高层领导同意。因此, 在协调程序中, 参加协调的人常常不具决策权, 没有同意职责调整的权限, 但有不同意的权限。这导致在食品安全立法和机构改中, 在没有主导机构的强力统筹协调下, 两个部门之间职责调整不容易达成。这些有争议的问题, 在立法中或者机构改革中得不到解决, 就会导致全国县级以上各个地方的相关部门不断地开会、发文件来协调解决, 不但各地执法标准尺度的不统一, 往往还会出现回避问题现象。从另一种角度说, 立法和机构改革中没有有效解决相关争议问题是食品安全领域文件多、会议多的一个原因。二是首长决策方式。在食品安全法律修订和“三定”修订草案起草过程中, 涉及重大事项往往需要通过层级报告制报请领导裁决, 这符合首长负责制要求。在食品安全法律修订和机构改革过程中, 部门职责调整往往涉及两个部门的职责, 在两个部门不能达成共识的情况下, 就需要报请更高层裁决。如2009年《食品安全法》规定, 国务院卫生行政部门负责国家食品安全标准的制定, 在2015年《食品安全法》修订中, 考虑到食品药品监管部门承担着食品安全风险管理、按照食品安全标准进行监管执法的职责, 需要从标准的立项、起草、审议等多个环节参与到标准的制定过程中, 为便于增强标准制定和监管执法的衔接, 需要修改成国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监管部门制定食品安全标准。经过相关部门多轮次沟通协调一致, 并报请有决策权的领导同志作出决定。三是民主表决方式。表决应属于立法辩论的过程之一, 因为如果没有表决对争论意见进行验证和评价, 辩论的民主公平、定分之争、公众教育等意义也将不复存在。 (2) 彭真同志特别强调立法民主, 他说:“法律是要十亿人民遵守的, 制定法律时只有把各方面的矛盾、问题、意见摆出来, 很好研究, 吸收正确的, 抛弃错误的, 把正确的意见集中起来, 才有可能使法律比较符合实际, 能够行得通。” (3) 彭真同志还指出:“任何工作都不能搞一言堂, 立法尤其不能搞一言堂, 不然的话, 是要出乱子的。我国历史上有一句话, 叫做“多谋善断”。多谋, 就是要发扬民主, 把各种意见提出来。多谋是基础, 各种意见提出来了, 经过比较, 才谈得上集思广益, 才有可能善断。这就是在民主的基础上进行集中。” (4) 有学者主张, 表决应当建立在公开辩论的程序之后, 有一定的合理性。立法辩论程序的设计本身就是对立法中价值多元和利益主体多元的认可, 使各种价值和利益主张得到充分的表达, 增强立法的科学性。正如洛克所言, “在未听到辩论并权衡各方面的理由以前就进行投票”, 则不可能真正“确定国家和公共福利的需要”。 (5) 施米特在谈及议会民主制时认为:“公开性和辩论是两条原则, ……通过公开性和辩论所保持的平衡, 可保障真理和正义本身。”

在法律修订和机构改革程序中, 公开的民主辩论程序, 有助于汇集和解决实践中的矛盾、问题, 有助于找到更科学的解决方法和措施, 有助于消除决策的不足。如果缺乏适当的辩论、质证和公开, 就会出现法律逻辑不严密或者与过罚相当基本原则存在出入的条款。如有学者针对《食品安全法》第136条规定提出, 食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务, 有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准, 并能如实说明其进货来源的, 可以免予处罚, 但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品。该条文前面说要“免于处罚”, 后文又说要“依法没收其不符合食品安全标准的食品”, 这种条文内在的逻辑冲突导致实践中存在较多争议。再如, 有学者提出, 由于缺少争辩, 《食品安全法》第148条规定的惩罚性赔偿为“价款十倍”, 导致过罚相当原则没有得到充分体现, 不论错误大小, 危害大小, 一律十倍赔偿, 实践中缺少适用弹性, 公正性存在争议。

实践中, 立法和机构改革很多时候都过于倚重协调一致的方式, 这导致协调难度大的, 或者协调不一致的, 往往就进入不了决策程序。考虑到在食品安全立法或者部门“三定”起草过程中, 涉及跨部门的高层协调机制并不完善, 在司局之间、部门之间没有达成一致的情况下, 为了减少高层决策会议上的争端, 有时为确保法律法规草案和“三定”规定的顺利通过, 就将涉及部门职责争议的事项回避掉了, 没有报请决策层裁决。再如, 关于食品安全标准是否应当交由食品安全监管部门组织制定的问题, 在多次立法和机构改革中, 都曾经提起, 但没有进入正式的决策程序。目前, 卫生健康部门在牵头制定食品安全标准过程中, 有独立性、科学性、客观性的优点, 但也存在对食品生产经营实际状况、食品生产经营风险控制、食品安全监管突出问题不了解不熟悉的情况, 有的标准存在分类系统不统一、指标规定模糊不明晰、适用性差等问题。此外, 还存在有的食品安全标准中设定非技术要求的食品安全管理义务, 导致食品生产者与监管执法人员难以适应。这既不符合坚持问题意识和问题导向的要求, 也导致标准操作难, 浪费大量企业成本以及行政和司法资源。由监管部门制定食品安全标准, 有助于及时修订完善食品安全标准、预防和控制食品安全风险、强化食品安全监管。不少国家都由监管部门制定标准。在美国, 食品安全技术性法规是由监管部门制定的。美国农业部负责禽肉和肉制品食品安全技术法规的制定和发布, 美国食品药品监管局负责其他食品安全技术法规的制定等。 (1) 在日本, 负责食品安全监管的厚生劳动省和农林水产省制定食品安全标准。日本的厚生劳动省规定食品安全一般的要求和标准, 包括食品添加剂的使用、农药的最大残留等, 适用于包括进口产品在内的所有食品。日本的农林水产省也参与食品管理, 主要涉及食品标签方面和动植物健康保护方面, 农林水产省还根据JAS法负责有机食品标准。 (2) 2017年《行政法规制定程序条例》修订时已经注意到此种现象, 并做出专门修订:“国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的, 国务院法制机构应当进行协调, 力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项, 国务院法制机构可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。经过充分协调不能达成一致意见的, 国务院法制机构、起草部门应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见及时报国务院领导协调, 或者报国务院决定。”

为形成完整、科学的重大决策, 建议建立在党领导下的立法统筹重大决策制度。坚持和加强党对立法工作的领导, 完善党对立法工作的领导程序, 在党对立法重大问题决策程序中统筹研究事权安排、机构编制和财政支持等问题, 对于重大事项、重大分歧、重大矛盾要及时报告党中央决定, 避免久拖不决, 进一步发挥立法的引领和推动作用, 提高立法质量。

为避免部门偏见和部门利益影响立法和机构改革, 强化民主决策、科学决策和依法决策, 建议加快建立人大主导立法的制度:一是健全人大主导立法工作的体制机制。加快实施由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。二是建立以辩论为基础的逐条审议制度。完善人大代表和人大常委会委员选举和会期制度, 发挥人大代表和常委会委员的作用, 确保有足够的精力、时间和专业能力对立法中重点问题进行公开辩论、质证, 并进行表决。三是建立健全审议公开制度。通过广播电视、网络和新媒体等形式直播立法审议和表决过程, 对人大代表和常委会委员会议发言和审议意见进行记录并公开。四是建立立法专家参与审议的制度。建立立法专家参与重大问题审议制度, 提出审议意见, 参与辩论, 增强决策的专业性、科学性。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要健全依法决策机制, 把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序, 确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制, 未经合法性审查或经审查不合法的, 不得提交讨论。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制, 对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的, 严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。为此, 建议加快完善政府科学决策的程序:一是细化民主集中制要求, 完善议事规则。民主决策是集思广益、凝聚智慧和形成科学决策的基础。进一步细化民主集中制要求, 完善各单位的议事规则, 在行政机关的重大决策中, 一方面要坚持首长负责制, 同时要坚持集体讨论, 让参与人员能够充分发表意见, 平等参与讨论, 主要负责人在最后发表意见。二是建立部级协调机制。建立重大问题部级联席会议制度, 在草案上报前, 凡涉及多个部门重要职责的, 由相关部门主要负责人直接沟通协调机构改革和立法中涉及相关部门的重大事项。有分歧的, 必须上报决策机构, 不能回避问题。三是实行重要决策会议开放制度。公开透明是法治政府的基本特征, 对提升国家治理能力, 增强政府公信力、执行力具有重要意义。建立重大决策公开制度, 除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外, 允许利益相关方、公众代表、专家、媒体有序参与部 (委、办、局) 务会议、办公会议等重要决策会议, 探索开展广播电视、网络和新媒体等形式直播会议决策过程的公开方式。四是建立重大决策档案制度。对重大决策实行全程录音录像, 对于重要决策会议上的发言、投票表决等进行记录, 并将其与调研报告、论证报告、负责人批示等作为重大决策档案保存, 确保能够追溯到决策过程, 认定和追究责任。当然, 同时要明确, 对错误决策明确提出反对意见而没有被采纳的, 不承担责任;对在改革创新、先行先试、无明确限制的探索性试验中出现的失误和错误予以包容。五是建立公开征求意见不采纳说理制度。党的十九大报告强调, 人民美好生活需要日益广泛, 不仅对物质文化生活提出了更高要求, 而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为提高人民群众对机构改革和法律修订重大决策的公信力以及公平正义获得感, 需要在立法和行政机构改革过程中广泛征求社会意见, 并对征求到的意见进行分类梳理公开, 并说明吸纳或者不吸纳的理由。