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王素芬:非营利组织参与社会保障的理论基础与实现路径

王素芬| 时间: 2018-06-14 22:41:04 | 文章来源: 当代法学

【摘要】福利社会化与福利多元化理论强调福利的提供应当由社会保障不同主体分担,由此使得介于国家与市场之间的非营利组织日渐彰显其重要地位。非营利组织参与社会保障的理论基础可以从法学、经济学、社会学不同角度分析,而非营利组织参与社会保障的实现路径则具体包括筹集社会保障资金、提供社会保障服务、参与社会保障管理和推动社会保障制度建设。在我国当下,为了实现非营利组织充分参与社会保障还必须采取相应的对策:立法明确赋予其参与的合法性基础、税收优惠与政策倾斜保证其参与的积极动因、厘清非营利组织与政府的关系、规范非营利组织自身的发展。

【关键词】社会保障;非营利组织;福利多元;税收优惠

引言

工业化和城市化社会中,社会保障制度作为社会安全网、稳定器具有举足轻重的作用。自英国1948年宣称建成“福利国家”始,社会保障制度竞相为世界各国所效仿,恰能说明福利国家的建设曾经是一股不容忽视的国际潮流。然而,1970年代的石油危机摧毁了“福利国家”的神话,由一场经济危机所导致的福利国家危机在欧洲范围内迅速蔓延。福利国家危机有多种不同之解,但在我看来,所谓福利国家危机其核心即在于福利来源之危机,也就是福利的提供者—“国家”出现了“不能承受之重”。因此,从1980年代以来,为应对福利国家之危机,在社会保障领域出现了不同的理论主张,而这些理论的共同所指又在于倡导福利提供的社会化与多元化。故此,作为介于国家与市场之间的非营利组织日渐彰显其重要地位。本文即在于结合主要国家非营利组织立法与发展的状况,分析非营利组织参与社会保障的理论基础及其在社会保障领域中的主要作用,进而为完备我国非营利组织参与社会保障提出具体对策,以期我国的社会保障制度能够实现可持续发展。

一、非营利组织参与社会保障的理论基础

非营利组织(Non-profit Organization)一词源于美国的国家税法,是指在政府和以营利为目的的企业(即市场部门)之外的、以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。一般认为,非营利组织具有这样的一些特点:一是组织性,即这种组织有内部的规章制度,有负责人,有经常性活动,而不是非正规的、临时聚集在一起的团体,它应该具有根据法律进行注册的合法身份;二是民间性,即这种组织不是政府的组成部分,但这并不意味着它不能接受政府的资金支持;三是非营利分配性,即这种组织可以赢利,但必须将其所得用于完成组织的使命,而不是在组织成员中间进行分配;四是自治性,即这种组织能够控制自己的活动,有不受外界控制的内部管理程序;五是志愿性,即在这种组织实际开展的活动中和管理组织的事务中,都有显著程度的志愿参与。正是在这个意义上,非营利组织又常被称为志愿组织或志愿部门。[1]

在我国,因为非营利组织的发展尚不完善,完全具备上述非营利组织特点的并不多。因此,我国学者一般主张对我国非营利组织的界定不易过于严格,“只要是依法注册的正式组织,从事非营利性活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即可称为中国的非营利组织。”[2]从广义而言,非营利组织可以包括政党、宗教团体、工会以及律师协会、注册会计师协会等依法设立的具有一定公法性质的社会团体。但实际上非营利组织更多的强调其“民间性”,因此,我国当下的非营利组织主要是指具有“民间性”的社会团体、民办非企业单位和基金会,[3]而对于活跃于社会保障领域的非营利组织如慈善组织等则称为社会保障型非营利组织。

伴随着西方社会保障制度的发展演变,非营利组织也历经了涨—消—涨的变化。[4]尤其是福利国家出现危机以来,福利多元理论的提出,进一步强化了非营利组织在社会保障制度中的作用。但是,非营利组织缘何能够参与社会保障事业,其内在的依据是什么?或者说,社会保障制度为什么需要非营利组织参与?笔者试从不同角度展开探讨。

(一)法律内核:彰显博爱精神与平等理念

从语源分析,非营利组织有多种称谓,如非政府组织、慈善组织、第三部门、免税组织、中介组织等。在英国,非营利组织事实上更多被表述为“慈善组织”、“志愿组织”。非营利组织之所以能够参与到社会保障之中,我们即可以通过分析慈善组织与社会保障二者所追求的目标与宗旨得以证明。

我们现在所探讨的非营利组织的存在也是基于对人类的广博之爱,不是以赢利为目的,而是借助于这样一种自愿组织在一起的多个个体,通过他们内部自治管理与组织来实现公益目的,其最终追求的宗旨在于社会的和谐与完美,在于人人实现生存的权利、人人享有平等的发展机会。法学界在分析社会保障法的概念时,将之界定为“调整以国家、社会和全体社会成员为主体,为了保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平,以及解决某些特殊群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和”。[5]也就是,社会保障是通过社会中不同主体各自履行相应的义务,并贡献自己之所能,以保障社会成员尤其是生活困难之人的基本生活需要。社会保障的思想基础在于社会连带,实现“人人为我,我为人人”。由此可见,非营利组织与社会保障的宗旨有着高度的契合,因此,从法学角度来看,非营利组织参与社会保障是符合法理要求的。

(二)经济功能:弥补市场失灵与政府失灵

基于物品的消费和使用状态即物品是否具有排他性,经济学界主要将物品分为私人物品和公共物品。经济学界普遍认可社会保障制度所包括的社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等四项内容均为公共物品(更准确地讲社会保险应当被界定为准公共物[6]),也就是当某人自费出资购买社会福利时却不能阻止其他人免费使用该产品,这种状态必然导致没有人愿意花钱购买社会福利这类公共物品。既然没有人付钱即没有个别消费者,那也就不会有营利公司作为生产者来提供社会福利品。在这种状况下社会福利这种公共物品就无法通过市场体系中的供需交易来提供。由此也就出现了社会保障的市场失灵,而市场失灵的结果便意味着社会必须求助于市场之外的机制来提供公共物品。

按照一般经济学理论,市场失灵证明了政府干预的必要性,因此,提供公共物品的职能应当由政府来实现。事实上,与市场相比较,政府提供公共物品的确具有一定的优势:更具权威、更有效率、更重公平。然而,政府也不是万能的,“对那些提议对市场失灵和收入分配不平等采取政府干预的人们,经济学家提醒他们也不要忘记政府同私人市场一样是有缺陷的。政府并不是某种具有良好意愿的计算机,总是能够做出对整个社会有益的无私决策。”[7]如基于公共选择理论,民主政府的社会政策往往有一种“中位取向”,它更多地体现大多数选民的利益,而不能很好地满足社会中最弱势群体以及其他特殊群体如妇女、儿童、老人、残疾人的特殊需要,这有违社会保障所追求的实现社会公平的宗旨。再者,政府作为科层制组织,难以克服官僚组织的弱点:信息不对称所导致的决策失误,权力寻租与滥用必然降低社会保障的效能。而作为与市场和政府相对应的第三方—非营利组织则能够有效弥补二者的不足:与市场相比,非营利组织不以营利为目的,能够将更多的人力、财力与物力投入到社会公益之中,可以更好地满足社会保障建设之需;与政府相比,非营利组织更具灵活性,活动范围更为广泛,以此弥补政府在社会保障中难以触及的领域。

(三)社会合作:实现主体多元与责任共担

从社会学角度而言,非营利组织参与社会保障是基于合作模式理论。该理论是由埃斯平·安德森(Esping Andersen)提出,他运用这个概念来描述欧洲德国、荷兰等典型代表国家与社会各种势力协作、共同满足公民个人的福利需要这样一种福利制度的模式。[8]这种模式的特点是,政府对有关公民福利生活的诸领域制定比较系统、清楚和明确的政策,在诸如社会安全等方面还直接承担着较大的具体责任,但大部分的社会服务特别是个人服务,则主要交给各类社会组织,尤其是非营利组织来负责创设与提供。这样,国家在总体上承担着政策制定的责任、一定程度的资金责任,但福利保障与服务的实现则是充分依托即发挥社会部门的作用,由此可以实现:福利保障的程度很高,但国家的负担又不是很重。

社会保障领域如果过于强调单一的国家责任则势必导致无效率的结果,严重的会出现福利国家的危机,这样就需要社会保障由不同的主体适度分担,甚至通过私有化得以实现。但市场机制本身只追求效率与社会保障追求公平的理念之间具有内在的冲突,因此,社会保障的私有化也只能是非常有限的,绝对不可能完全私有。在此局面之下,非营利组织就成为一个重要的中介,其本身的非营利性、民间性等特点恰好能够有效弥补国家与市场之间的不足。既要扩大社会保障的覆盖面,又要减轻国家的负担,如何实现这样的一种平衡?

“福利多元主义”主张社会保障主体的多元化,它一方面强调社会保障可以由政府、营利组织、非营利组织、家庭和社区共同承担,政府应当成为社会保障服务的仲裁者与管理者,同时引导与促使其他部门从事社会保障的供给;另一方面,它注重非营利组织在社会保障中的参与,“以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空,抵挡市场势力的过度膨胀”。[9]也就是,在社会保障领域同时存在着国家的退位与社会组织的进位。而我国福利制度的改革事实上恰是强调从计划经济时代的国家中心主义到市场经济时代的福利多元主义的转化。在这一转化过程中,同样需要非营利组织在社会保障领域中的广泛参与。

二、非营利组织参与社会保障的实现路径

社会保障责任从责任主体的角度而言,包括国家、社会与个人。这里的国家主要指政府,包括中央层面的与地方层面的;而社会既包括企、事业单位,也涵盖非营利组织;个人主要指作为自然人的个体及其集合体的家庭。社会保障责任从责任方式来看,主要包括资金供给责任、制度设计责任、管理与服务责任等诸多方面。非营利组织参与社会保障的途径既可以作为资金供给者,更可以在社会保障实施过程中发挥作用。具体而言,非营利组织参与社会保障主要体现在如下四个方面:

(一)筹集社会保障资金

社会保障事业能否健康发展,关键在于其能否有充裕的资金支持,也就是,社会保障资金是社会保障发展至关重要的制约因素之一。非营利组织恰恰可以利用其广泛的社会号召力,吸引社会力量,广泛筹集社会资金,尤其是社会慈善组织的捐赠作为社会保障资金,以此保证社会保障的保障能力有效提高。事实上,社会捐赠已经成为一些国家特别是发达国家社会保障和社会发展的重要资金来源。

(二)提供社会保障服务

中国社会是一个未富先老的社会这已经是一个不争的事实。在未来的社会发展中,如何应对老龄化危机,尤其是独生子女政策下的养老问题,是摆在我们面前的一个十分严峻的社会问题。而非营利组织的发展及其对社会保障的参与则可以一定程度上化解上述危机。非营利组织可以通过吸纳社会资金,组织更多的人员参与其活动,通过兴办一些服务性机构如养老院,为老年人提供养老的场所及护理服务,从而解决老龄化所带来的社会冲击,并适度缓解养老金不足的困境。另外,非营利组织还可以通过开办一些非营利性的就业技术培训中心,为公民再就业提供相应的技术培训,增强其就业技能,提高再就业的比例,相应的也就降低了这部分成员领取失业保险金、救济金的比率。

(三)参与社会保障管理

社会保障管理具体包括行政管理、基金管理和对象管理三方面。我国政府已经明确意识到,经济发展的同时必须更为关注民生。因此,社会保障建设必须依靠全社会投入更多的财力、更多的人力和更大的精力。非营利组织基于其公益性、非营利性等特点,其对社会保障管理的参与能够节约大量的政府资源,并提高管理效率。比如,非营利组织可以通过各种途径和方法,参与社会保险法实施情况的检查和监督,参与处理社会保险法实施过程中的各种事务,包括争议的调解;非营利组织可以参与到对社会保险基金安全性的监管,在条件成熟的情况下,也可以通过营利性途径参与社保基金的保值增值;[10]

(四)推动社会保障制度建设

社会保障制度既包括社会保障较为宏观的政策,也包括社会保障法律制度如社会保险法、社会救助法等。但无论是社会保障政策的提出还是社会保障立法的过程,都需要公众的广泛参与,因为“民主的尺度可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量”,[11]民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。因为国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。[12]非营利组织则一般都能够以更为中立的立场参与到社会保障政策提出的论证过程和社会保障立法的程序之中:非营利组织通过完成科学可信的民意调查,进而提出相关的制度设计方案、以及具体的制度设计,实际地参与到立法机关的社会保障立法或政府机构社会保障政策的制定之中,进一步推动社会保障制度的实现。

三、实现我国非营利组织充分参与社会保障的对策

20世纪80年代,民政部提出“社会福利社会办”的发展思路。此思路的根本在于强调社会保障的来源应当是多元的,而不是单纯的政府责任,政府不是唯一的福利提供者。那么,如何实现社会福利社会化,尤其是非营利组织参与社会保障?在笔者看来,当下中国非营利组织参与社会保障事业的对策主要应考虑如下内容:

(一)立法明确赋予其参与的合法性基础

从历史的角度而言,非营利组织参与社会保障呈现了从非制度性到制度性的转变。在现代社会保障制度诞生之前,也就是以1883年德国陆续颁布的与职业相关的社会保险法律为标志,此前的非营利性组织对社会保障的贡献一般没有正规的立法依据。自福利国家危机出现,国家对于社会保障的资金供给不足,内在地需要非营利组织参与其中。尤其是1990年代以来,非营利组织的蓬勃发展,对社会保障的贡献引起更为普遍的关注,这时对其立法也日渐增多。通过立法的形式引导非营利组织发挥更为显著的作用也成为共识。于是,不同的国家在不同的阶段陆续颁布相关的法律法规,不仅赋予了非营利组织参与社会保障的合法性地位,同时也有利于进一步规范非营利组织本身的发展。如英国虽为判例法系国家,但也非常重视成文立法在规范非营利组织方面的作用。英国自二战后不仅建立了以政府为主导的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度,同时,慈善组织等非营利组织作为独立于政府和企业的第三部门,其作用日渐凸显。新的社会实践和新的社会生活,也呼唤英国对慈善立法工作的不断调整。于是,英国在1954年出台了《慈善信托法》、1958年出台了《娱乐慈善法》。1960年出台的《慈善法》对此前的相关慈善法律进行了高度整合。1992年出台了旨在加强公益性慈善事业管理的《1992年慈善法》,1993年又根据新的情况,出台了有很多新规定的《1993年慈善法》,以期完善原有法律。2006年又对1993年的慈善法予以修订,该法对慈善的定义、慈善组织的注册命名、慈善委员会的设立及其职责、慈善委员会的情报权和监管权等内容都做出了详细的规定。[13]

我国关于非营利组织的相关立法主要体现在《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》之中,这些规定的显著特点是侧重于程序上的管理,而缺乏实体性的赋权;较多的体现为消极性的防范,而缺少积极性的扶持与引导。同时,对于非营利组织参与社会保障更是欠缺明确的法律规定。因此,我国也应当参照英、美、俄等国的规定,尽早制定非营利组织参与社会保障的直接法律法规,如《非营利组织法》或《慈善组织法》等,赋予非营利组织参与社会保障合法性基础,并进一步细化非营利组织参与社会保障的范围与途径等内容。

(二)税收优惠与政策倾斜保证其参与的积极动因

正如前文所讲,非营利组织一词最早就是出现于税收领域,美国税法501 (c) (3)中明确了26种组织属于免税非营利组织。由此可见,非营利组织在税收方面享有一定的优惠政策以利于非营利组织的发展,并能够更好地实现其职能是有法可循的。除了税收优惠,政府对于非营利组织还应当给予其他的政策倾斜,以使其参与社会保障领域具有更积极的动因。如《俄罗斯非营利组织法》第六章《非营利组织和国家权力机关》中规定了国家权力机关和地方自治机关可以在自己的职权范围内,以各种不同的形式给予非营利组织以经济支持,其中包括:第一,依照立法规定,并兼顾非营利组织的组织法律形式,向为了达到社会、慈善、文化、教育、科学目的和管理目的成立的非营利组织,向为了维护公民健康、发展体育运动以及为了立法规定的其他目的成立的非营利组织,提供缴纳税收、关税和其他税收与缴费方面的优惠;第二,向非营利组织提供其他优惠,其中包括全部或部分地免缴因利用国有财产和地方财产而应支付的酬金;第三,根据竞争原则在非营利组织之间分配国家和地方的社会订货;第四,依据法律的规定,向给予非营利组织以物质支持的公民和法人提供缴纳税收方面的优惠。[14]

我国的相关法律法规中也已在一定程度上体现出对于非营利组织的税收优惠。如《公益事业捐赠法》关于税收优惠政策主要体现为:对于公司和其他企业在所得税方面的优惠;对于个人在所得税方面的优惠;对于境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资,依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税;对于捐赠的工程项目,当地人民政府应当给予支持和优惠。[15]但这些规定仍有不足:税收优惠措施不足、针对非营利组织的“身份”而不是设立宗旨的优惠不妥、扣除比例偏低、扣除方法不当等,在此我们可以参照美、英等国的相关规定对非营利组织税收优惠进一步细化完备。[16]

(三)厘清非营利组织与政府的关系

欧美国家尤其是英国和美国都已经非常明确地认识到非营利组织与政府之间的关系:非营利组织是政府的合作伙伴。政府不能无限制地扩张其机构来满足福利变化的需要,因此,政府需要合作伙伴,让他们来实现福利提供,政府则提供资助。也就是非营利组织虽然是民间组织,但并不排斥政府对其资金的资助,而且,事实上,从西方非营利组织参与社会保障的实践来看,政府对非营利组织资金的资助实际上是非营利组织发展的主要力量源泉。[17]当然,我们一般会认为,私人捐赠是非营利组织资金来源的一个方面,但这并不是非营利组织唯一的收入来源。

我国非营利组织的发展是与政府职能的转变密不可分的。中国的巨变始于改革开放与市场经济的发展。市场经济内在地要求政府管理模式进行调整—由原来的“全能型”向“效能型”转变。这种转变也就要求政府职能相应地进行调整,其目标即要实现“政企分开”和“政事分开”。而分开之后政府的一些职能尤其是非核心职能[18]就需要由第三方即非营利组织来实现。同时,伴随着市场经济的转轨,中国旧有的国家型社会保障模式因于对国家和企业过于沉重的负担也同时发生变革。社会福利社会化,国家、社会与个人都应适度分担社会保障的责任已成为学界与政府的共识。在社会保障责任分担的模式之下,非营利组织作为国家与市场的第三方、社会中介组织,其在社会保障事业中承载着更多的使命。尤其是2011年《社会保险法》实施之后,社会保障业务经办、社保基金管理运行特别是社保基金的保值增值等任务更为繁重,非营利组织拥有更为广阔的发展空间与更为神圣的历史使命。

在这样的历史背景之下,我国的非营利组织参与社会保障必须厘清其与政府的关系。一方面我国政府对于非营利组织的发展需要给予一个稳定的政策,要适度扶持非营利组织。在此,我们需清楚地意识到,中国的非营利组织是在中国的“市民社会”尚未成熟的情况下发展的,基于市民社会的未能完全型构,与强大的政府而言,我国的非营利组织一般还处于比较弱小的状态,甚至更多的依附于政府而没有能够实现其本身的独立发展。在此情况之下,我国的政府就必须给予非营利组织一个相对宽松的环境,以一定的财政税收优惠政策、固定的资金支持、宽松的设立条件等方面,促进非营利组织的发展。[19]另一方面,我国的非营利组织与政府在职能范围方面还在进行着博弈:非营利组织通过拓展空间,在社会保障业务运行、社保基金保值增值方面发挥更突出的作用;同时,非营利组织也需要政府适度让渡空间,将原属于政府部门管理的社会保障职能更多地转移给非营利组织实现。

(四)规范非营利组织自身的发展

非营利组织在我国的迅速发展,表征着我国“国家—社会—市场”的模式渐趋形成。但是,随着2011年“红十字会”郭美美事件、中华慈善总会“尚德门”事件、中非希望工程执行主席卢星宇等一系列事件的出现,如何加强对非营利组织的规范管理也成为一个广为关注的话题,尤其是“红十字会”、养老院等这些“赞助型”非营利组织,其机构收入大部分来源于社会各界公众的捐赠,如何让公众的捐赠真正服务于公众,并符合捐赠者的真实意思,就成为立法与制度设立上不容忽视的问题。我国1998年10月国务院颁布了《社会团体登记管理条例》,所有的社团组织都必须执行,并且接受审计,体现了对非营利组织管理上的规范。但只有此条例还远远不能实现对非营利组织的有效监管,我们在主张强化非营利组织建立完善的自律机制的基础上,还可以借鉴《俄罗斯非营利组织法》第32条的规定,强调非营利组织实施会计核算和统计报表制度;非营利组织应当依照相关的规定,向国家统计机关、税务机关、创始人和其他人员呈报有关自己活动情况的信息。[20]

当然,在探讨非营利组织参与社会保障这一论题时,我们必须明确国家责任与非营利组织参与之间的关系:强调非营利组织的参与,并不是要淡化国家责任,更不能取消国家责任。社会保障安全网的构建一定是国家的重要职责,只是在福利多元主义或者说在我国的“社会福利社会化”的语境之下,不同主体责任承担的方式发生重要的调整:国家从福利的直接供给者转变为宏观的管理和规范者,而非营利组织对社会保障的参与更多的是社会保障制度的执行和辅助。只有在明确如上内容的基础上,本文的探讨才是有意义的。


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