【摘要】：在“组组通”项目框架下以村组为考察对象，以湘政办发(2017)65号文为例，考察了法治化治理视野中地方规范性文件对精准扶贫产生的效用及面临的困境，就地方规范性文件对覆盖村组和未覆盖村组的影响进行了比较。研究发现，地方规范性文件对精准扶贫有明显的治理效用，契合了保障人权的价值取向，节约了制度成本，规制了精准扶贫的识别和推进，为解决扶贫过程中的争议问题提供了行政裁决依据，为政府信息公开提供了正当性事由。但地方规范性文件治理效果在覆盖村组和未覆盖村组之间具有明显拉大贫富差距的效应，对未纳入村组的影响尤甚，产生了所谓“争当贫困村组”现象，精准扶贫陷入教条主义倾向，扶贫的公平性、精准性与预期目的相悖，人民日益增长的美好生活需要和扶贫不平衡不充分的发展之间的矛盾突出，亟需探索精准扶贫法治化治理难题的破解之道。
【关键词】：精准扶贫 地方规范性文件 争当贫困村组现象 法治化治理 对策
一、问题的提出
在国家实施精准扶贫战略的进程中，产生了争当贫困户、贫困村组现象。具体表现有三：一是在贫困户和贫困村组建档立卡的识别过程中为获得贫困户、贫困村组身份而竞争博弈；二是评定结果确定后，没有纳入扶贫对象的村组或个人为此不满，进而上访或在网络空间表达不满；三是因为争当贫困户，干群关系紧张，不同利益催生不同话语体系和不同价值取向，基层治理矛盾突出。争当贫困户、贫困村组的现象较为普遍，且被习惯性地视为懒和贪的典型表现并被给予否定性评价。但在一个具体事件中，地方政府依照湖南省政府办公厅湘政办发(2017)65号文、《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》做出的回复使这个问题得以重新审视。深入分析湘政办发(2017)65号文及其在精准扶贫治理中的效用和困境，揭开争当贫困村组、贫困户现象的面纱，地方规范性文件在精准扶贫治理中的效用和困境也随之浮出水面。
事情是这样的：2018年2月20日，国家级贫困县湖南省桂东县某村民发现其老家周围村组均已由政府出资立项修通水泥通组公路，但桂东县桥头乡白水村大水山组却没有修通，而该组人口规模、经济发展水平和人均收入均低于其他已经户户通的组。村民致信桂东县县长信箱，请求修通通组公路。县政府和扶贫办回复：“经查，桥头乡白水村大水山组现有村民10户33人，现有公路已通达至神仙洞组，距离大水山组第一户村民家400米左右，组内未通路1.4千米。根据精准扶贫“两确保两完善”政策(湘政办发(2017)65号文)规定，要求25户或100人口以上，立项通组公路，白水村大水山组现有村民10户33人，没有达到扶贫政策相关要求。从2007年到2016年，白水村支两委经过多次努力希望修通大水山组的通组公路，但乡村财力有限，根据《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》(桂交[2017]2号)，公路涉及的土地消化由项目所在地的乡镇村自行解决，项目建设由所在乡镇、村当业主，受益户与被占土地户主未达成协议，道路无法立项实施。”经过实地走访和调查发现，桂东县桥头乡白水村大水山全组村民看到自己所在的组没有被政策惠及转而咨询或表达诉求并不是单个个体的懒和贪，也并非是消极的“等靠要”，而是对扶贫政策的立项前提缺乏了解，对地方规范性文件规制下的精准扶贫覆盖率和结果公平性产生合理疑问。由于群众和政府之间的信息不对称，直到地方政府亮出湘政办发(2017)65号文、《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》等地方规范性文件，扶贫领域的争当贫困村组现象才从根源上得到了另一种解说。
前述事例表明，在精准扶贫过程中，人民群众最为关心自身对基础设施、发展机会、公平正义等方面的需求是否得以满足或改善；也从扶贫对象的角度在对周边村组的观察和比较中检视精准扶贫政策的精准性、公平性和实效性。地方规范性文件在扶贫领域的影响极为重大。在国家尚未就精准扶贫立法的情形下，地方规范性文件为精准扶贫的实施提供了制度依据，为识别和确定贫困户、贫困村组明确了具体标准，并已经作为解决扶贫领域产生的争议和诉求的裁决准据。然而，导致这些非贫困户、非贫困村组无法享受到公共服务均等化的地方规范性文件本身并没有引起足够的关注和检视，对它们在精准扶贫治理中产生的效用和面临的困境缺乏源自实践的调查研究，地方各级政府按照科层制的制度安排按部就班的实施了这些地方规范性文件，部分扶贫干部和网民通过舆论对争当贫困户、贫困村的现象进行否定性评价，一定程度上抹黑了无辜群众，却找寻不到争当贫困户、争当贫困村的症结所在。
对于法律人士或者有常识的公众而言，白水村大水山组通路不能立项总是觉得很多地方令人费解。按照常理，精准扶贫扶的目标是实现共同富裕，保障和实现人民群众的生存和发展权利，为什么反过来会出现人少的村组更贫穷的村组看着更富裕人更多力量更大的村组享受扶贫政策争当贫困村组贫困户呢？问题的症结究竟在哪里？
由湘政办发(2017)65号文、桂交[2017]2号文引发的问题，表面上看只是人数少的村组没有得到扶贫政策惠及的问题，但它实际上反映的是地方规范性文件在扶贫领域的治理效用和困境问题。精准扶贫需要什么样的地方规范性文件来治理和规范？地方规范性文件如何确保良法善治的品性，更好地推进精准扶贫？地方规范性文件如何避免治理效果背离精准扶贫的政策基点和基本精神？地方规范性文件如何及时地适应精准扶贫实践的变化和发展？在下文中，笔者将结合桂东县桥头乡白水村大水山组的实例，以地方规范性文件的效用和困境为研究对象，探讨地方规范性文件在精准扶贫中产生的问题，并评析湘政办发(2017)65号文对精准扶贫的实际意义。
二、湘政办发(2017)65号文对不同村组的影响
湘政办发(2017)65号文是由湖南省人民政府办公厅发布的省级行政规范性法律文件。这个规范性文件详细地规定：湖南省2017年，率先实施12个2017年脱贫摘帽贫困县自然村通水泥(沥青)路建设，共计0.3万个自然村，建设里程0.4万公里；2018年，实施剩余贫困县、非贫困县的贫困村和部分非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设，共计1.8万个自然村，建设里程2.17万公里；2019年，实施剩余的非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设，共计1.5万个自然村，建设里程1.8万公里；还详细地规定了主要建设技术指标，并且就资金的来源、拨付程序、验收考核的时间和标准均规定得非常完备。按照“是否离开了此规则，行政机关就失去了执法行为或其他授益行为及履行义务行为的充分的法律依据”{1}的判断标准，湘政办发(2017)65号文在湖南精准扶贫组组通公路建设中作为行政立法性文件存在以及对村组通沥青路产生实质的直接影响已是一个不争的事实。
(一)多数优先——符合条件村组的法治保障
从湘政办发(2017)65号文规定的人口和户数来看，25户和100人是下限，以确保这个分界线以上的村组能够在地方规范性文件的明文规定下得以修通组组通水泥路。相对于人口户数均在线上较线下村组具有人口和户数多数的村组而言，前述地方规范性文件是道路交通基础设施扶贫纳入法治化轨道的生动体现，省级人民政府通过颁布规范性法律文件依法行使公共权力，在三年内立项和拨付大量资金，通过明确的书面条文形式限制省级以下地方政府及其职能部门对组组通扶贫的职能消解或懈怠，保障公民利益以及法律权利的实现{2}；组组通扶贫项目在湘政办发(2017)65号文的规制下，权力和权利都不能任性，符合条件的村组都必须列入组组通范围，符合条件村组的通村组公路都需要在法治平台上实现{2}。湘政办发(2017)65号文更是垂直领导体制下省级人民政府对下级政府扶贫工作评价与考核的明确依据。出于政绩和完成任务的需要，地方政府依照前述规范性文件将组组通立项的资格无条件地优先安排给符合文件规定人数和户数的村组。以湖南省桂东县桥头乡为例，符合条件的甘坑村全村实现了组组通，没有一户落下。但白水村、横店村、顺义村则存在部分不达标准的组没有通路。
从地方规范性文件法治化治理模式来看，地方规范性文件突出了组组通扶贫工作的法治性，这与我国依法治国的治国理政方略密切关联，表明政府把扶贫工作纳入法治政府的范畴，也与法治湖南的治理理念极为契合。这样的精准扶贫治理模式体现了组组通精准扶贫政策明确性，规则周密性，责任实质性的合一，通过明确适用范围、职责任务、程序安排、时限进展，规范不同层级政府之间对组组通精准扶贫的行政行为，对符合条件的村组给予了法治优待和法治保障。
(二)悬崖效应——不合条件村组的边缘困境
根据有限政府理论，法无授权即无职权。地方政府的普遍逻辑是：只要上级规范性文件或者立法没有明确不符合条件的村组可以纳入组组通支持范围，地方政府就没有权力或者义务为这些村组实施立项。政府因此也不用承担经济责任和行政责任。因此，按照湘政办发(2017)65号文的规定，对少于25户或者人数达不到100人尚未通路的村组，均不予立项组组通。政府推进精准扶贫是以上级或者本级政府规范性文件为依据，严格按照规范性文件的条款实施精准扶贫行为。但事例反映湘政办发(2017)65号文现有制度安排及政策模式难以有效回应和解决扶贫不均衡、不精准的问题。大水山组村民在与周围享受户户通水泥路帮扶的村组比较中得出了贫富差距进一步加大的明显结论。另外，因为湘政办发(2017)65号文为组组通惠及的扶贫村组在户数和人口两个方面设置了立项障碍，实践中，湖南省很多地方政府(如桂东县人民政府)直接或者间接以该规范性文件为依据，在组组通的立项选择中，将人口低于100人或者户数少于25户的村组排斥在组组通政策的资金扶持范围之外。而被排斥的村组本身人口在100人以下，户数在25户以下，就修通通组公路而言，人口少、规模小的村组实际筹集资本、承担费用、提供劳务的能力远远小于人口多、户数多的村组，而这些村组的地理位置往往更为偏远，交通状况更为闭塞，在组组通之前，与周围村组的差距尚不明显，但周围村组受益于组组通政策政府包办修通通组公路之后，符合条件的村组和不符合条件的村组之间的贫富差距进一步拉大。
面对湘政办发(2017)65号文一刀切的规定，很多未能获得组组通公共服务的村组无法理解。有的村组也尝试起诉该规范性文件的发布者，然而，根据现有的法律规定和行政诉讼受案范围，试图对这样的抽象行政行为进行司法审查显然是不现实的，即便是受理，胜诉的可能性也很极低。人民群众普遍认为，精准扶贫提供的公共服务应该是均等化、无差别、无歧视的。但近年来扶贫领域出现的复杂利益冲突很容易给不满的群众戴上“等靠要、慵懒散”的帽子，弱势群众争取利益的行为在没有规范性文件支持的情况下往往被认为诉求是无理的。这也是政府“于法无据，不符合政策规定”答复的由来。因此，在“不符合xx文件规定”的逻辑下，被一刀切掉的贫困村组和贫困户想要获得均等的公共服务，就像地方规范性文件已经在他们面前挖下了一条无法逾越的鸿沟。于是我们看到了被湘政办发(2017)65号文排除在外村组的困境：在精准扶贫的实施过程中，对于这些村组来说，湘政办发(2017)65号文的贯彻“不仅仅意味着公民仍处于贫穷状态，同时也意味着公民缺少发展的机会。”但对于湘政办发(2017)65号文纳入立项范围的村组来说，这无疑是一次旧貌换新颜的千古良机。随着组组通公路建设的完成，不能获得组组通立项的村组将进一步陷入边缘化。
(三)过滤式遗漏——地方规范性文件的遗留问题
1.普遍性遗漏。习近平同志强调，要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策{3}。从法治政府的角度，政府制定地方规范性文件“必须以相对人实现广泛的宪法权利为价值取向，应当将这些权利的实现途径予以具体化，而不是为这些权利的实现设置障碍。”{4}从政策和法律精神的层面，均要求弄清楚真正的贫困、对精准扶贫广泛性的实现提供具体的途径。从政府的层面，毋庸置疑，破解基层治理难题的根本路径是法治化{5}。但根据湘政办发(2017)65号文的三年分段式、递进化组组通推进模式，2017年完成12个脱贫摘帽贫困县自然村通水泥(沥青)路建设，共计0.3万个自然村；2018年，实施剩余贫困县、非贫困县的贫困村和部分非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设；2019年，实施剩余的非贫困县的非贫困村的自然村通水泥(沥青)路建设，共计1.5万个自然村。通过前述条文可知，按照湘政办发(2017)65号文的人口和户数筛选过滤机制，对于12个脱贫摘帽的贫困县如湖南省桂东县而言，如果低于25户或者100人标准的村组2017年没有被纳入组组通范围，2018年、2019年这个规范性文件将不再考虑这12个县没有通路的村组，而且受整治地方债政策影响，地方财政吃紧，这些村组的通路问题由于缺乏立项支持和政策支持成为精准扶贫普遍遗漏的历史遗留问题。
2.差别性变通。通过实地走访桂东县桥头乡、东洛乡、欧江镇等乡镇发现，虽然湘政办发(2017)65号文明确规定了人口和户数的要求，但在具体实施过程中，有的村组虽然本组人口和户数没有达到文件规定的要求，但由于村组能人包括但不限于村组长、村组与政府有政治关联的相关人士，通过与相邻村组搭便车的方式，将两个村组人口户数合并为一个村组，从而将组组通水泥公路延伸到不符合人口和户数的村组，这类差别性变通实际上是村组与基层政府相关审批职能机构通过合意对地方规范性文件的一种变通解释，或者说扩大解释。
三、地方规范文件的扶贫治理效用与困境
(一)地方规范性文件对精准扶贫的治理效用
行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文{6}。地方规范性文件在界定上和行政规范性文件基本相同，只是制定主体限于地方行政主体，地方规范性文件具有普遍的约束力，约束行政机关自身及其行政辖区内的行政机关和相对人在内的所有自然人和组织。地方规范性文件的作用和价值在于，对内通过将具体事务执行行为标准化、类型化、程序化，通过首长负责制逐级压实责任，通过上级机关的权威和具体的人财物控制权实现其普遍约束力，对外作为一种公开的治理标准，指引和约束不特定对象的行为。精准扶贫一旦列入规范性文件的规制范围，必然受到上述规则和模式的直接规制。从实现和保障人的发展权的角度，精准扶贫的目标价值和法治政府的现代治理理念是契合的。理论的契合为精准扶贫纳入法治化轨道提供了源头上的可能性，也是地方规范性文件推动精准扶贫法治化的基本前提。主要体现在以下几个方面。
第一，精神内核的统一——保障人权的价值契合。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森(Amartya Sen)指出，贫困是“贫困人口创造收入能力和机会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”{7}。贫困不仅指一个人身处贫困状态，而且包括由个人环境和社会限制所造成的机会缺失，并失去自由选择的权利{8}。精准扶贫的目的，则是要减少或者消除个人环境或者社会限制造成的权利缺失。从法律制度根源看，贫困者之所以贫困乃是因其生存与发展的权利缺失或受限{8}。而精准扶贫是国家和政府对贫困群体进行“生存照顾”，减少制度转型的社会发展代价，实现社会公平正义的重要制度安排{9}。因此，精准扶贫的理论基础之一是保障基本人权。保障基本人权更是法治政府的应有之义。党的十九大报告在阐述习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略时，强调“我们的一切工作要以人民为中心，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，要坚持在发展中保障和改善民生”。政府还应在脱贫攻坚上下大力，以保证全体人民有更多的获得感{10}。在党的十九大报告上，习近平总书记进一步提出：人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。贯彻落实党的十九大精神，要求行政法治建设要为人民平等参与、平等发展权利提供充分的法治保障{11}。
第二，制度成本的节约——扶贫治理的现实需要。制度成本是指以制度设计为起点、以制度变迁为终点的整个制度周期中所产生的一切耗费，是实现不同主体之间利益博弈而产生的成本{12}。一定社会或共同体建立制度的目的是为了实现制度，因此制度建立后的一个必然环节就是制度的执行和运作{13}。精准扶贫作为一项重大的国家系统工程，必然需要一整套的制度来保证精准扶贫目的的实现。精准扶贫面向的是贫困地区和贫困人群，一方面，这些地区和人群的法治理念比较薄弱，法治水平相对较低；传统宗族影响和风俗习惯的影响较深，由于市场经济发展不充分，政府服务功能和角色转变较为缓慢，人治而非法治的传统尚存，人情大于制度的情况时有发生，导致在当前社会转型时期制度运行的成本大为增加。另一方面，精准扶贫涉及的不同利益群体之间也存在中广泛的竞争和博弈。贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村、贫困县与非贫困县，以及他们各自内部之间都广泛存在着竞争和博弈。如果这些利益的竞争和博弈在理性的框架内，则有利于节省成本，如果超出了正常的范围，则无疑会增添接访、维稳、反腐等各方面的成本。政府为了在这些利益的博弈中处于中立的地位，必然需要良好、明晰、有序的事前规则来提供精准扶贫政策执行和裁量的依据。
第三，扶贫治理的法治路径——填补立法空白的替代方式。自精准扶贫政策实施之日起至今，我国立法机关尚未制定具有基本法律效力层级的专门法律。地方各级政府在没有专门的上位法作为依据的前提下，制定地方性法规和政府规章、部门规章显然也极为审慎。此时往往由国家行政机关以其他规范性文件的形式予以解决，以使精准扶贫政策得到有效的执行和落实，或者弥补行政管理领域中因缺乏法律、行政法规和行政规章而造成的“立法真空”{14}。这些以地方规范性文件为代表的新的治理规则，在制定主体上更具有多元性，不限于国家的立法机关；在制定程序上更为灵活，更为注重各方的参与和意志的充分表达；在表现形式上也更为灵活多样{15}，它往往有着更为具体详细的规定，能将日常行政管理中出现的最繁琐、最细微的问题通过制定其他规范性文件这一手段进行有效、及时的解决{15}。
(二)地方规范性文件在精准扶贫治理中的困境
1.地方规范性文件自身的困境
基于前文的分析，由于立法的空白和减少制度成本的需要，各级地方政府为推进精准扶贫制定了一些规范性文件，在实际的社会经济生活中，这类规范性文件实质上与其同级的有立法权的人民政府制定的政府规章具有相同的效力{16}。然而，规范性文件不规范，一些规范性文件越权错位侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是各界公认应该着力解决的问题{17}。尽管我国行政规范的制定在逐渐完善，但毕竟并没有经过立法程序或没有按立法程序论证，在民意的表达、利益的体现和符合法律方面，往往都存在着不能容忍的缺陷。如果说行政规范的大量存在可以有效遏制具体行政行为的随意性，那么行政规范本身的随意性却得以泛滥，至少曾经如此{18}。在精准扶贫领域，地方规范性文件不规范，其自身困境主要表现在以下几个方面：
首先，制定主体的多元化。以湖南省精准扶贫推进过程中组组通道路设施建设项目为例，不仅有湖南省政府办公厅发布的湘政办发(2017)65号文(25户标准、100人标准)，还有中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅发布的《关于建立贫困退出机制的实施意见(试行)》即湘办(2016)31号文、以及湖南省扶贫领导小组(组成人员为省长、副省长、省人大常委会副主任、省政协副主席、省军区副政治委员、省人民政府秘书长以及省科技厅厅长)下发的《2017年湖南省贫困退出验收实施方案》即湘扶办发[2017]8号文(文件附表中明确考核“25户以上自然寨道路实现通达标准”)，具体到县级实施的过程中，湖南省桂东县人民政府又发布了《桂东县农村公路基础设施建设实施方案》(桂交[2017]2号文)。由此可见，政府、省委、省扶贫领导小组、桂东县人民政府四个主体均对组组通相关事项发布了规范性文件。其次，制定程序的简单化。制定程序简单化一是体现为制定主体专权，规范性文件制定不同于人大立法，本质上仍属于通过行政程序的行政决策，正如美国学者伯纳德·施瓦茨所言：“除非有特别的法律规定，制定规章的程序基本上是有关行政机关自己的事{19}。二是体现为公众参与缺失。以组组通相关规范性文件为例，无论是三个省级规范性文件，还是桂东县人民政府的规范性文件，其制定程序至少在文本上反馈的信息来看公众是无法知悉的。且这些规范性文件均没有表述经由什么样的审议机制或者表决程序，尽管实际上这些步骤有可能确实付诸实施。但可以确定的是，在这些规范性文件制定的过程中，被25户标准或者100人标准排除在外的村组或者村组代表是没有参与发表意见建议或者建议无效的。第三，规范内容的随意性。以湘政办发[2017]65号文规定的“实现全省25户以及100人以上的自然村(以下简称“自然村”)通水泥(沥青)路”为例，25户和100人的划分标准就有一刀切的随意性色彩，而在湘扶办发[2017]8号文的附表中，则没有100人标准，仅有25户标准。更值得注意的是，桂东县人民政府的桂交[2017]2号文规定了省级规范性文件中没有规定的内容——公路涉及的土地问题由项目所在的乡镇村自行解决。而到了具体实施的过程中，乡政府会要求村级组织解决，村级组织进而要求受益组与供役地组自行解决。白水村大水山组村民得到的回复就是一个很好的例证。
2.精准扶贫地方规范性文件的外部困境
第一，无上位法参照，难以确定方向性。
精准扶贫需要解决为什么人的问题，确定扶贫的方向性。从实质发展角度来看，当前社会主要矛盾是生产力发展不平衡不充分以及分配与收入等方面不平衡不充分，这些问题严重地制约了人民群众生活内容的丰富性和人民群众共享主体的总体性{20}。由于本文评析的相关地方规范性文件均没有扶贫领域专门的上位法为依据，导致对其合法性、方向性难以从上位法的角度予以评判，但在地方性规范性文件合目的性(方向性)的理论上{21}对其进行研究则是极为贴切的。那么在基础设施建设等公共服务领域，精准扶贫的目的是什么呢？《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确：扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。2015年11月29日中共中央国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对这个目的进行了进一步强调：“要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓……决不让一个地区、一个民族掉队”。从国家层面的规划和决定来看，精准扶贫的目的是对基础设施覆盖面的扩大，实现均等化(决不让一个地区掉队)。尽管湘政办发(2017)65号文的设置的25户标准和100人标准、桂东县人民政府的桂交[2017]2号文规定公路涉及的土地问题由项目所在的乡镇村自行解决的内容，一定程度上推动了范围内地区的基础设施建设，但不能否认的是，这两个规范性文件均偏离了全面发展方向，剥夺了25户以下地区享受“不让一个地区掉队”的精准扶贫政策的机会。行政规范对不特定公众的强制拘束力是通过具体行政行为来实现的；对所属行政机关及其工作人员的强制性拘束力，也并非源于行政规范本身，而源于下级服从上级原则和首长负责制{22}。在双重挤压之下，基层组织表现出权威导向的选择性治理、风险规避的规范化治理和硬任务的软执行，严重影响了基层组织的治理能力和政策的执行能力{23}。一方面说明，精准扶贫对扶贫资金和项目的使用有严谨和严格的规定，政策的严肃性被众人所体会，另一方面也说明，精准扶贫的相关政策灵活性不足且还有政策“一刀切”的嫌疑{24}，偏离了方向性。
第二，区域整体贫困，难以把握“精准”性。
一是没有通组水泥公路的村组数量庞大。湖南组组通政策的100人、25户标准属于“贫中识贫”、“穷中选穷”；而满足100人、25户标准的村组与不满足村组在经济收入、住房条件、生产资料等方面基本没有差别，某种程度上，线下村组对通路的需求更大。按照2017年这个标准，以桂东县为例，全县约有15万农村人口，11个乡镇，113个行政村，649个自然村，每个行政村至少有6个以上的村民小组。生活水平低、发展能力弱，不具备不依赖政府政策扶持自行筹款解决交通设施的经济能力。贫困村组致贫原因是多方面的，很多受到区域条件的限制，事实上，交通不发达、信息闭塞、基础设施滞后、思想观念落后的某一个村组、某一个院落、某一个区域，穷的普遍穷，而富的普遍富。如果以有限的扶贫资金只针对建档立卡贫困人员进行帮扶，只针对达到人口和户数的村组进行帮扶，从某个角度上说，或许从短期解决了他们的贫困状态，但也许没有解决根本问题。二是对边缘村组扶持政策不足。绝大多数“边缘人口”居住在交通条件极差、生存环境恶劣、基础设施落后、公共服务欠缺、产业发展滞后的边远地区，不能享受组组通等特惠政策。据调查，全县还有不少村组享受不到组组通政策。三是边缘村组制约脱贫成效。随着脱贫攻坚向纵深推进，列入组组通政策范围的贫困村组享受的政策越来越好；虽然政府不断加大了对“边缘人口”的扶持力度，但困于财力有限，投入不足，“边缘人口”未能享受特惠政策，产生政策“悬崖效应”，“边缘人口”贫困现状难有实质性改变。
第三，机械遵照实施，难以应对复杂性。
在精准扶贫组组通项目的立项与否中，机械的按照人口和户数来考虑，对人口和户数进行明确的限制，使一些耕地面积广、林地占有率高、但居住户数较少的村组不能通路，不能纳入组组通范围。村组与村组之间的界限往往只是一个主观认识上的文字概念，但在实际生产生活中，符合条件村组与不合条件村组之间，尤其是相邻村组之间，土地、林地等生产资料是相互交错融合的。有的村组的土地却在另外村组居住地境内，有的村组境内有其他村组的饮水、管线设施。仅以人口户数作为划分标准，过于机械。以桂东县桥头乡神仙洞组和大水山组为例，神仙洞组通组公路通到的是各家各户的居住区，而神仙洞组人生产的耕地、茶园约1公里集中在居住区以外和大水山组链接的广阔地带，大水山组人的门前屋后是神仙洞组人的土地和自留山，均没有通路，反过来，从这些地里修路到大水山组反而要支付补偿款给神仙洞组。又如，有相关人士在媒体上提及过，立项村组的户数为25户或100人，如何真正地核算出来，与达到24户或99人的村组有何区别，于是1人或1户的差别就成为了能否修通通组公路的界限。
四、精准扶贫法治化治理困境下的对策
(一)加快统一的国家扶贫、反贫立法
立法是我国精准扶贫的现实需要。一是为制定地方规范性文件提供合法性参照，二是实现地方规范性文件的统一性。地方规范性文件是否合法，主要考量制定主体、规范内容、制定程序是否合法{25}。在现代社会，内容合法，是指规范性文件在内容上不违反上位法的规定，即不抵触上位法{25}。没有法律、法规和规章的依据，规范性文件不得有减损公民、法人和其他组织法定权利，增加其法定义务的规定{26}。《立法法》第80条第3款规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”如地方规范性文件将25户以下村组排除在组组通范围之外，就有减少部门扶贫法定职责之嫌。但由于我国目前扶贫领域总体处于立法缺失状态，精准扶贫领域的大量地方性法规、地方规范性文件没有明确的合法性参照依据，地方制定扶贫领域的规范性文件没有母法可供参照，地方规范性文件合法性审查没有救济依据可供援引，因此，国家有必要研究推进中央扶贫开发立法{27}以统一扶贫地方规范性文件的基本原则和指导思想，为精准扶贫地方规范性文件的制定提供统一的方向性和价值观。中央立法需要在地方立法实践的基础上，根据精准扶贫的指导思想，在立法上明确或者规范“谁来扶”、“扶持谁”、“怎么扶”、“如何退”、“如何监督”等问题{28}。发挥法律在确定扶贫的地位、规范扶贫行为和不同利益主体间的关系、保持扶贫工作的持续性{28}等方面的作用。统一的扶贫立法就扶贫领域地方规范性文件的制定主体、制定权限、制定程序均应作出统一的规定，避免扁平条块和垂直线性部门之间的地方规范性文件互相冲突。
西方国家为了减贫、反贫，履行国家责任和义务，均将减贫反贫政策纳入法治化轨道，通过立法的形式进行调整和规制，实现法治化的治理。如英国颁布的《济贫法》和《工业分部法》，美国颁布的《反贫困法案》《地区再开发法》《社会保障法》《食物劵法案》《全国学校午餐法案》，德国制定的《联邦改善区域结构共同任务法》，日本制定的《北海道开发法》《山村振兴法》等{29}。上述发达国家通过法治化途径，把政策转化为法律，为救济、反贫、改善、开发、振兴贫困地区提供了有力的法治保障，可供我国借鉴。
(二)地方规范性文件的良法理念和参与机制
1.内生的良法善治理念。扶贫领域良法善治的理念相对于其他领域而言要更加注重公民身份逻辑上的赋权理念和照顾弱者的理念。一是公民身份逻辑基础上的赋权理念。“公民身份本身的逻辑便要求以更普遍而平等的方式，分配政治体制带来的利益”{30}。政府不仅有公共义务来保障公民所享有的公民权利不被其他公民所侵犯，更有义务来保障公民所应享有的经济社会权利，为每位公民能够过上有尊严的生活创造基本的制度条件，使每位公民能够在国家的合作体系中获得利益。在地方规范性文件制定的层面，公民即宪法中的“人民”，具体到行政法律关系中就是行政法关系中的行政相对人，制定地方规范性文件必须以行政相对人实现广泛的宪法权利为价值取向，应当将这些权利的实现途径予以具体化，而不是为这些权利的实现设置障碍(如以人数多少等标准限制权利的实现)。二是照顾弱者的理念。虽然免于贫困已经被纳入现代国家任何公民都应该享有的权利体系，但从政治实践的意义而言，它对于弱者才更具有实质性的价值{30}，“权利对于缺乏社会权力和政治权力的人来说，要比有权者的意义重要得多。”方向性不明主要体现在惠及全体贫困群众与效率优先之间的两难抉择。扶贫的方向性应该是惠及每一个贫困群众，而不是一刀切。湘政办发(2017)65号文“一刀切”条款导致人口、户数处于弱势、真正贫困的村组因关系缺乏、能力低下、性格怯懦、胆小怕事而被排斥在帮扶对象之外。
2.外部广泛的参与机制。长期以来，我国贫困治理主要采取的是政府单向度的财政转移支付方式或者“运动型治理”方式{31}。在制定扶贫领域的地方规范性文件时，外部参与程度低，参与能力弱，参与途径少，参与难度大，在扶什么人、怎么扶的问题上由规范性文件制定者闭门决策。惠及每一位贫困群众的扶贫应当建立起政府、社会、贫困群众对扶贫、减贫、反贫的合作治理，以有效回应对公共服务的多样化、个性化需求。地方规范性文件制定的外部广泛参与机制在时间和空间维度展现为共识与合作行动的过程，以程序制度为装置，以行政权力——相对人权利结构为载体，并具体化为政府行政权力——社会公行政权力、政府权力——相对人权利、社会公行政权力——相对人权利等多维平衡结构{32}，更充分地保障权利，使社会公众“共享一种更有德性、更有品格和更令人满意的生活”{33}。
第一，代议制参与。一般而言，代议制主要是体现在人大立法程序中，而在制定地方规范性文件中少有采用。但在扶贫等涉及整个农村地区的重大事项中，可以参照代议制遴选代表参与制定，甚至可以组织听证。如在组组通项目项目规范性文件制定过程中，可以邀请基层组织代表、社会组织代表、人大代表、政协委员参与，并就地方规范性文件的合法性、合理性以及可能带来的遗留问题发表意见和建议，多维度考量地方规范性文件的利弊，减少地方规范性文件单向度决策的局限性。
第二，相对人、利益相关者参与。传统的政治推动由上而下、由内而外，供给驱动，推动主体是党政机关，国家权力居于中心地位；法治推动由下而上、由外而内，需求驱动，推动主体是广大民众，公民权利居于中心地位{34}。在扶贫反贫领域，新时期要更加注重真正贫困群体对美好生活的需要，在制定地方规范性文件时要加强对相对人、利益相关者参与权的保障。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见{35}。
第三，网络参与。网络参与具有参与迅速、便捷、开放、透明的特点。当前，县级人民政府基本上开通了县长信箱、乡镇亦开通了政务微信公众号，这些方式为公众尤其是城乡二元结构中的农村流动人口参与扶贫治理提供了便捷的途径，政府有必要在制定规范性文件时运用新媒体和网络空间广泛收集和考量民意，参考全国人大及其常委会在网上公布法律草案的做法在对应的官方微博、微信、官方网站公布地方规范性文件的草稿或建议稿，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。
第四，政府法律顾问参与。政府法律顾问制度已逐步走向成熟，制定地方规范性文件应当通知政府法律顾问参与。
(三)完备的规范性文件异议审查制度
规范性文件异议审查制度的法律依据大致可以参考2015年修改的《立法法》第99条第2款之规定，即：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”规范性文件异议审查，是一种在公民、法人或者其他组织对规范性文件有异议时，向有权的处理机关提出异议申请，处理机关对申请进行受理、审查、处理及反馈的行为方式，能够在现有权力机关的外部监督、行政机关的内部审查、司法机关的附带审查等之外，扮演重要角色，产生实际影响{36}。
对行政法规进行异议审查最为典型的案例是2003年孙志刚案发生，三名法学博士、五名法学教授上书全国人大，后国务院自动废止劳动教养收容遣送办法。多数学者认为，“我们学者在推动违宪审查制度方面，取得的一个阶段性的成果。在推进民主与法制的进程中，由于学者的呼吁，由于舆论的影响，政府很快作出反应是值得肯定的”{37}但由于孙志刚案实际上并未开辟违宪审查制度，与其说是违宪审查，不如说是异议审查。法学博士、法学教授的异议，社会舆论的呼吁，改变了“对规范性文件的审查监督，形式虽多，但效果不彰，具体呈现出的是权力机关监督疲软，行政内部审查滞后，司法外部审查被动，以及社会公众监督乏力等现状”{36}，最终促使国务院废止了与上位法不符的行政法规。
在扶贫、返贫领域，异议审查制度主要从以下几个方面来构建：
1.申请权的安排。应当赋予所有公民对扶贫领域的地方规范性文件提请异议审查的权利。一是要赋予贫困地区整体贫困的所有贫困对象异议审查申请权。阿玛蒂亚·森的权利贫困思想指出，之所以“贫困”是因为享受权利与权利分配的双重不平等。从饥荒与权利的关系视角出发，将贫困的产生归因于享受权利与权利分配的双重不平等而导致了饥荒的蔓延{38}，在精准扶贫领域，更是如此，扶贫对象是政府扶贫开发活动最主要的直接受益者，故更应该从收益方(扶贫对象)角度确保扶贫资源的主导权利，从根源上消除扶贫资源分配不平等现象{39}。二是要赋予其他公民和社会组织异议审查申请权。因为贫困者受文化水平、参与能力等因素的制约，难以通过有效途径提出异议审查申请，但赋予其他有参政议政能力的公民如法学博士、大学教授异议审查申请权，则能较好地实现异议审查申请权利，真正起到监督的作用。
2.审查权的制度安排。目前，对地方规范性文件的审查主要有内部审查机制、同级人大备案审查机制和司法审查。但由于内部审查是制定机关自我审查，审查难以突破自身利益的藩篱，同级人大备案审查亦有其局限性，司法审查则更加被动，诉讼程序冗长。因此，异议审查的审查权应当安排给上级人民政府或者所在部门的上一级垂直领导部门的法制机构。审查的内容不仅包括地方规范性文件的合法性，亦应当审查合理性和合目的性。
3.异议审查的回应机制。如果说赋予公民异议审查申请的权利，但没有规定审查机关的回应义务，那么异议审查机制就只能停留在纸上，成为有异议不回答的虚置性制度。为此，要建立异议审查回应机制。明确审查机关对地方规范性文件异议的具体回应，包括合法性和合目的性的答复。对于减少政府自身职责、剥夺公民平等权和发展权内容的地方规范性文件，审查机构经同级人民政府批准可以撤销或者纠正、废止。
余论
法律的作用是有限的，法治也有其局限性。地方规范性文件本身受政治、经济、自然、文化条件的制约。在解决争当贫困村组、贫困户问题的过程中，除了地方规范性文件本身有上位法可依，制定主体、内容、权限和程序合法合理，实施得到有效监督以外，解决贫中识贫、整体贫困、争当贫困村组、贫困户等问题还需要党和国家在加大投入、通盘考虑、提高政策覆盖面和连续性等方面进行完善，才能真正更好地满足人民日益增长的美好生活需要。
