【中文关键词】 食品安全共治，信任断裂，法理型支配，平衡约束机制，风险主观感知

【摘要】 作为治理机制创新的缩影，共治模式意味着我国食品安全治理实践业已从监管中心主义适时转向协力互补的善治轨道，具有良性制度变迁的积极意涵。信任是共治模式中整合多元力量、凝聚各方共识的制度纽带，然而其在公众指向监管部门、科学社群、市场主体等方面相继发生断裂，表明食品安全共治在公权力执法、知识治理、市场规训等多个维度遭遇“失灵”。引发信任危机的深层次因素既关涉“运动式执法”不当取代法理型支配，也涉及科学社群无力塑造知识权威，同时与公众风险感知的社会属性息息相关。从整体主义视角看，应当以系统性的进路，改善监管部门的执法信息基础及其危机性风险交流方法、构筑科学社群的平衡约束机制、建立消费者认知教育制度，进而在普遍意义上稳定公众预期，重塑共治模式的信任纽带。

一、问题的缘起：食品安全共治何以可能

食品安全治理是国家治理体系的重要组成部分，是现代国家治理机制设计必须予以有效因应的重要民生法治议题。作为风险社会中食品安全治理优化的投影，近年来我国先后从制度、组织、技术等多个层面切入，力图全面构筑食品安全风险防治体系：及时废止原有的《中华人民共和国食品卫生法》，在2009年出台并于2015年修订通过了系统性更强的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)；设置国务院食品安全委员会，从科层权威角度增强全国食品安全治理的统一协调性；组建国家食品药品监督管理总局，进一步整合优化执法资源；组建国家食品安全风险评估专家委员会，推动风险评估技术优化升级等。然而，上述治理优化的种种努力却在当下遭遇严峻的现实壁垒：

从三鹿“三聚氰胺”奶粉到双汇“瘦肉精”猪肉，再到跨国肉制品巨头福喜公司改装上市的过期劣质产品，重大食品安全事件此起彼伏，不少著名品牌异化成制售假冒伪劣的“避风港”，严重损及消费者的安全预期；在日常的媒体报道披露中，“塑化剂”白酒、“苏丹红”鸭蛋、地沟油、毒豆芽等有毒有害食品始终不绝其踪，“今天我们还能吃什么”成为公众心中挥之不去的安全阴影，并逐层累积、日渐放大成无处不在的集体焦虑。

在现实的危机挑战下，我国食品安全治理模式与现代国家治理体系的科学化进程同步，开始积极探索多元治理之道。2015年4月24日修订通过、同年10月1日起实施的《食品安全法》将“社会共治”给予基本法律层面的确认，将之规定为今后我国食品安全治理的基本制度之一。从《食品安全法》的法律效力以及随后在全国各地开展的多层次食品安全协同治理实践来看，我国当前的食品安全治理业已转向共治机制，其力图改变既往拘泥于监管中心主义的窠臼，全面吸纳一切可能的治理力量，建构增益互补的安全控制体系，这是食品安全领域福柯意义上治理技术{1}的深刻变革。共治的制度化，意味着食品安全治理中面临的各种问题、挑战业已纳入协同互补的处理机制，而不再由公权力主体垄断治理。这一体系化的制度思路，既需要以国家强制为核心的监管权威，需要以专业技术机构、行业协会等为代表的科学社群[1]的智力支持，需要广大公众基于“用脚投票”的弥散化的市场制裁，更需要借助信用体系建设推动市场主体的自我约束{2}。只有有机整合这些不同源泉、不同形式、不同适用机理的多元力量，才能彼此取长补短，发挥体系化治理效力。

食品安全共治，究其实质，在于借“共”而达“治”，非“共”则无以为“治”。在“共”的治理体系中，讲求的是多元力量信任互助、同心戮力，是各方主体围绕“治”的共识性目标而形成和谐均衡格局，其间他们以积极能动的自觉性加入治理的行列，在协力共进的治理实践中最大程度地展现主人翁的立场。以“共”达“治”，以主体间性取代主客二分，在这一根本性变革的背面，究竟以何种深层次因素作为制度基础方能成就各方主体之间协力共进的均衡格局呢？易言之，是何种因素改变了各方主体原本原子化的分布状态，将之有效地粘合成互补增益的治理有机体，进而顺利实现以“共”达“治”的制度目标？

二、通过信任的食品安全共治之道

从共治模式的运行机理看，其得以聚合各方的制度纽带在于信任。人类的任何社会合作行动，都需要一个基础性前提：在信息不对称的社会约束性条件下，行动主体之间能够实现彼此期待的行为选择预期，建立起对于相对方行动之恒常性认知，在此基础上产生人际信任。舍此，合作将无从发生，也难以为继。“人际之间若无普遍的信任，社会就会解组，因为很少有关系建立在对他人行动全面、彻底确知的基础上。”{3}信任附着于一定的社会关系之上，按起源划分，社会关系分为先赋性关系、准先赋性关系、获致性关系{4}；按照功能划分，可分为情感性关系、工具性关系、混合性关系{5}；按照交往的亲疏距离分，则分为家人连带关系、熟人连带关系、弱连带关系、无连带关系{6}。尽管视角不同，但上述分类分享了一个隐含的共同标准，即依据主体之间熟悉/陌生的差异程度进行界分。以社会关系为主轴，可以构建出人际信任的“差序格局”:(1)社会互动以行动者自我为起始原点；(2)与该中心原点的距离越近，情感性关系越强，越值得信任；(3)从中心原点外推开来，情感性关系逐渐减弱，工具性关系逐渐增强，信任也随着成员之间的离散化程度加深而淡化{3}283-284。循此逻辑，在以工具性关系、无连带关系等为代表的陌生化关系中，倘若缺乏特定的制度安排以保证行动者对于彼此行动的稳定预期，则其中的信任最为淡薄，也最难在这类关系覆盖的群体当中建立合作。正是在这个领域当中，人们尤其需要借助科学的机制设计、借助法制手段{7}建立普遍信任即制度信任{8}，借助这一基于制度威慑的信任(deterrence-based trust){9}弥补特殊信任即情感/血缘信任之失。进一步分析表明，信任的指向和分布是由信息决定的。究其实质，信任是对由信息不对称所带来的不确定性的一种应对机制——在无法确知相对方的具体行动选择时，仍然对其选择保有稳定预期，主观认定其仍将选择信任者所预期的行动。由此可以推知，如果没有信息不对称，各方的行动选择都是可观测、可验证的{8}198，那么在这一确知的状态下就无需信任，各方主体可以根据完全信息进行决策；如果一方相对于其他主体处于信息不对称的状态，那么此时的人际信任则是由信息劣势方指向信息优势方，是前者对于后者在互动过程中的稳定预期。对于信息对称状态或者信息优势者，信任没有适用的必要。

作为社会合作的一种重要形式，食品安全共治同样需要将信任作为基石，需要信任将原本离散分布的各方主体有效聚合起来。在当下的实践运作中，食品安全共治的运行成本主要涉及公权力执法、知识治理、市场规训，因此，其对应的社会互动及摩擦也主要在监管部门、科学社群、市场主体和社会公众之间展开。从物理距离、社会亲疏、关系空间角色等维度看，共治关涉的各方是典型的陌生化关系，其间支撑合作展开的力量只能是各方基于对法定制度安排的稳定预期而生成的制度信任。也就是说，在给定的食品安全法律制度下，各方必须按照彼此预期的那样进行行为选择、履行权利义务，否则就会受到制度的惩罚，从而生成非人格化的制度信任{10}。同时，从信息之维看，共治体系中的信息不对称分布并非是均匀的，即各方并不是平等地处于互为信息不对称的地位。由执法权力、专业知识/技术、职业实践经验等决定，监管部门、科学社群、市场主体三大类别相较于普通公众对于食品安全这一议题显然具有更好的信息能力和左右重大决策的行动能力，是信息优势一方，普通公众则相应地处于信息劣势一方，对于信息优势者来说，并无信任适用的必要。因此，共治中的信任问题主要发生在由普通公众分别指向监管部门、科学社群、市场主体的三个路向上。基于上述社会关系与信息能力的双重作用，如欲有效凝聚共识、提高认同、减少共治模式的运行成本或摩擦，则由普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的制度信任需求就显得格外迫切，倘若这一需求无法得到满足，用心良苦的“共治”也只能是各方主体在规范性层面的语词虚拟组合而已。与共治模式的社会关系结构和信息分布状态相适应，本文将分析的视角聚焦于普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的三类制度信任。

三、共治模式下的信任断裂及其展开形态

信任对于食品安全共治须臾不可或缺。然而，必备的制度纽带却在治理实践中遭遇层层断裂，导致共治实践在公权力执法、知识治理、市场规训等不同维度相继发生“失灵”，社会公众对之展现出复杂而微妙的不信任心理和集体焦虑，严重损及共治绩效。

(一)公众—监管部门的信任断裂

“民以食为天”，食品安全在国家治理体系中的重要位序决定了现代民族国家普遍将其作为优先目标纳入社会治理战略规划，由承载科层理性的监管部门予以实施。作为治理战略的实践者，监管部门既具有受托于国家—公意的合义理性(legitimacy)，又具有整合智力支持、强制信息披露、惩处违法枉行的行动力，理应在价值、事实两个维度均获得足够的社会信任。然而从宏观层面看，公众对监管部门的执法绩效普遍表示失望：在一年一度具有广泛影响的“中国综合小康指数”调查中，2015年“中国平安小康指数”项下对食品安全明确表示担忧的人数比例竟然高达77.8%，“最让人担忧的十大安全问题”项下食品安全连续五年“荣登”榜首，而对于“最受关注的十大焦点问题”的民意排序，食品安全也以44.8%的关注度名列第一{11}。如前所述，我国业已从制度、组织、技术等多个层面力图改进执法绩效，然而不断强化的执法努力背后却是公众对于食品安全挥之不去的集体焦虑，可见监管部门的社会信任资本正在发生重大流失。在微观层面，食品安全个案中的行动者用看似“过头”的选择表达对于监管部门的高度不信任。在“圣元奶粉疑致儿童性早熟”事件中，尽管原卫生部已于2010年8月15日正式发布了“湖北3例婴幼儿单纯性乳房早发育与食用圣元优博婴幼儿乳粉没有关联”的官方结论{12}，但众多家长却并不认可，一位王姓家长甚至自行送检，并告知媒体其后将把自行送检的结果公之于众{13}。以卫生部之科层权威，其正式发布的官方结论非但不能消弭众家长的疑虑，反而引发家长以“自行送检”表达的强烈质疑和挑战，韦伯意义上的科层理性在此显得格外羸弱。

提供包括但不限于食品安全的社会安全秩序是现代民族国家的职能所在，食品安全治理绩效事关国家的基础权力，即国家“将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力”{14}。在公共规制领域，基础权力直接影响国家触角进入社会、建构公序良俗的战略目标能否顺利落实。国家以基础权力深度介入社会，力图实现上令下行、法律一体尊奉的良性秩序结构，这里就存在着一种支配类型——法理型支配。任何形式的权力支配，都需要一定的合义理性基础以及相应的支配对象基于合义理性而产生的服从，也就是说，支配或权威“可能会基于非常不同的服从动机：由最单纯的习惯性服从，到最纯粹理性的利益计算。因此每一种真正的支配形式都包含着最起码的自愿服从之成分”{15}。对于法理型支配而言，足以确保公众自愿服从的支配的合义理性基础在于法令规章的合法律性、科层执法的效率优势以及公众由此生成的对于秩序安全的稳定预期。食品安全领域中公众普遍存在的质疑、失望、焦虑集中反映了监管部门作为国家基础权力的受托者面临的信任资本严重流失，而这种重要社会资本的减损，意味着治理的合义理性基础被极大地侵蚀。在信任危机折射出来的科层理性失落背景下，尽管我国业已实施多维的治道变革，但食品安全监管仍然未能如同韦伯对法理型支配所描述的那样，实现以“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省”{16}为特质的科层执法理想，国家的基础权力在这一领域遭遇了不应有的弱化。

(二)公众—科学社群的信任断裂

从共治的知识之维看，以专业技术机构、行业协会为代表的科学社群应当以知识理性纠偏科层恣意，以公共立场应对部门私益，以科学精神沟通大众，是连通监管决策与公众意志的“调制解调器”。但在公众—科学社群的互动中，信任危机也相当突出。专业技术机构是科学社群的一个重要类别，国家食品安全风险评估专家委员会(下文根据行文需要简称委员会)是食品安全治理行动中专业技术机构的典型代表，承担着科学顾问的制度角色{17}。作为知识的组织建制，该委员会是食品安全风险评估的国家级权威专家组织，应当运用其专业知识、技能和经验，独立、全面、不偏不倚地判断评估对象的潜在安全风险，以其科学伦理的立场作出可信的结论。但是，委员会第一次作出评估报告就陷入公信力“滑铁卢”。2010年5月14日，委员会根据原卫生部的委托，发布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》报告，认为继续实施食盐加碘策略对于降低居民的碘缺乏风险十分必要{18}。孰料该报告甫一问世即引发信任危机，社会公众质疑之声不绝于耳，对其据以作出结论的科学依据、具体分析过程、结论的可靠性等予以持续追问。在强大的舆论声浪中，原卫生部不得不取消原本计划继续实施的食盐强制加碘规定{17}91。在备受瞩目的白酒“塑化剂”事件中，科学顾问的知识角色也相当不成功。鉴于酒鬼酒“塑化剂”含量严重超标引起的广泛关注，原卫生部组织国家食品安全风险评估专家委员会等机构就白酒中“塑化剂”对健康的影响进行了风险评估审查。在发布的《白酒产品中塑化剂风险评估结果》中，该委员会指出：白酒中DEHP和DBP[2]的含量分别在5mg/kg和1mg/kg以下时，对饮酒者的健康风险处于可接受水平{19}。然而对于这一专业结论，广大公众依然不买账，他们迅速启动“用脚投票”的行动策略，对于科学顾问及其知识优势表达了更为强烈的不信任：酒鬼酒在沈阳、广州、上海等多地遭遇下架，即便在暂时未被下架的长沙，销量也已经大幅下降{20}。

作为科学社群的另一类重要主体，行业协会同样难逃备受质疑的命运。按照共治的理想类型，行业协会的知识职能是基于其累积的专门知识和管理经验从公共沟通的角度提供行业信息，从而在公共规制领域借助社团主义的实施而实现沟通理性。不过，从知识信任来看，以行业协会为代表的社团主义实践并不理想。在乳业标准的制度建设过程中，中国乳制品工业协会和中国奶业协会多次偏离沟通理性的立场，围绕乳业安全标准的制定、修改明争暗战，以行业专家的社会形象抛出彼此矛盾的结论，令消费者无所适从，不知“科学”究竟花落谁家。在“禁鲜令”的争夺中，乳制品工业协会主张“禁鲜”，奶业协会则坚决反对，消费者无法确定孰为可以置信的“知识”；在生乳标准的修订中，针对乳制品工业协会的修订意见，内蒙古奶业协会秘书长甚至提出了所谓“国情说”，认为目前中国乳品行业尚处于初级阶段，降低有关标准有利于行业发展，否则全国奶农将受到严重损害{21}，此言一出，舆论一片哗然。在如此似是而非的“专业信息”面前，“专家”异化为“砖家”，消费者的信任再度跌落，依旧只能借助“用脚投票”来寻求自身的安全确信。

(三)公众—市场主体的信任断裂

声誉是促成食品安全共治的一个重要因素，运转良好的声誉机制能够引导消费者以退出交易惩罚违法违规的交易相对方，也能够使得守法合规的企业[3]获得市场平均价格之上的溢价回报{22}，其声誉也由此成为具有交易价值的可交易资产{23}。但是，声誉机制的有效运转要以实现市场分离均衡{24}作为支撑条件。如果消费者能够清楚区分“好企业”、“坏企业”，那么随之生成的声誉就是指向准确的，消费者的抵制购买或争相抢购就是相关企业获得的公平市场待遇，而这种公平待遇将为企业的策略选择提供有效的指引；反之，如果“好企业”、“坏企业”之间模糊不清，市场呈现无效率的混同均衡状态{24}315-342，那么当生产、经营假冒伪劣产品可以借助降低成本快速获利时，企业就会获得一个不当激励而争相展开“奔向底线”的竞争，最终导致市场整体质量全面下滑。消费者对于市场主体的普遍不信任恰恰可能导致“好企业”、“坏企业”无法清晰界分，声誉机制因惩罚过度而无从发挥激励效应。在我国的食品安全治理中，声誉机制的运转时常出现异化形式：连坐，即某一行业中某生产经营主体发生食品安全事件后，消费者对整个行业进行“有罪推定”，将本应针对某一特定生产经营主体的抵制交易迅速扩散到整个行业，引发强烈的“池鱼效应”。南京“冠生园”月饼被曝光使用陈馅制作后，各地的“冠生园”产品或是被经销商大批退货，或是遭到消费者严重抵制。其实，各地“冠生园”彼此独立，并无任何生产经营关联{25}。酒鬼酒“塑化剂”事件发生后，公众对于白酒行业的集体信任度急剧下降。除各地业已发生经销商争相退货外，调查显示，受酒鬼酒“塑化剂”超标事件影响，高达60%的受访者表示坚决不会再购买白酒送人{26}。这种集体不信任蔓延到证券市场，带来的是更沉重的打击：2012年12月3日截至收盘，沪综指白酒板块指数跌6.61%，其中山西汾酒、金种子酒、沱牌舍得、古井贡酒等跌停，五粮液、洋河股份等跌幅超8%，几乎逼近跌停状态{27}。凡此种种，不一而足，因公众普遍的不信任心理导致的“连坐”令守法企业无法借助改进配方工艺、提高生产技术、改良产品质量来释放积极的市场信号，无法将自己与竞争对手有效区分开来。它们非但不能获得附着于“力争上游”策略的价格溢价，反而要与实施枉行的竞争者一体承担食品安全事件引发的代价和损失，是负外部性的最终承担者。作为精于成本—收益计算的理性人，企业只需对守法/违法策略进行简单比对，都会将后者作为自己的最优选择，最终引发“劣币驱逐良币”的逆向选择效应，使得整个行业产品质量陷入恶性循环的漩涡。

四、信任断裂的发生机理与内生逻辑

信任在公众指向监管部门、科学社群、市场主体等多个路向出现断裂，有其独特的发生机理和内生逻辑。引发信任危机的深层次因素既关涉“运动式执法”不当取代法理型支配，也涉及科学社群无力塑造知识权威，同时还与公众风险感知的社会属性息息相关，对其进行分析和解读需要系统性的整体主义视角。

(一)监管部门执法失灵：“运动式执法”及其放大机制

提供安全、秩序等在内的公共物品是国家职能的题中应有之义。高达77.8%的受访公众认为在食品安全议题上缺乏“安全感”，“今天我们还能吃什么”成为共同的集体焦虑，显然，公众对于监管部门的食品安全秩序建构无法建立应有的稳定预期。稳定的安全预期方能成就公众—监管部门的信任：在信息不对称的条件下，公众可以基于公权力执法而保有关于食品安全的基本内心确信。从公权力指向的支配类型看，唯有实施法理型支配，贯彻规则化的治理逻辑，公众的集体心理才可能实现原本期待的安全预期，从而形成稳定的信任认知。但悖谬的是，在严峻的食品安全现状面前，食品安全治理却频频采用“运动式执法”，严重影响了消费者的稳定预期——重大食品安全事件后的专项整治或专案排查，抑或是在具有重要符号/象征意义的时日里(诸如春节、中秋)强化检查，以至于这种执法应急机制在过度使用中扭曲了自身功能，展现出异化的治理逻辑。

“运动式执法”无论在具体个案中的处罚如何严厉，它对于枉行的查处概率也是一种波浪形分布，无法收敛在合理的稳定水平上。从认知心理看，由于查处概率意味着一定比例的已经落实的“活法”，而处罚的严厉程度如果没有相应查处概率的支持则仍旧处于“纸面法”层面，因此查处概率往往比处罚严厉程度更容易影响违法激励，波浪形分布的查处概率即机会型惩罚将会刺激更多的机会型违法{28}。这类为数甚多、分布甚广的违法行为总是在监管者的执法“运动”过后出其不意地出现在权力触角不及的空白地带，以至于消费者对于食品的公共安全感受始终处于随时而至的不确定性之中，信任心理自然无从谈起。

如果说作为监管部门常规化治理实践的“运动式执法”是从一般维度影响公众的稳定预期，那么食品安全事件发生之后的危机性风险交流{29}则是制约公众信任心理的特定维度，是公众由“运动式执法”引致的不安全感知的放大机制。“显著的或者重大的或者最近发生的危害事件，会在人们心目中形成该危害‘很严重’且‘容易发生’的印象”{30}，这种心理学上常见的“有效启发”{31}往往使人们在特定的重大危害事件发生后容易放大对于风险的感知，高估危害事件再次发生的可能性。在这个意义上，在特定的重大食品安全事件发生后及时启动危机性风险交流机制，引导公众进行风险估计理性纠偏，就成为风险治理领域重建信任的重要途径。

在危机性风险交流中，适用的应当是复调主义，而非由监管部门垄断信息流动的一元主义。在其操作实践中，应当就危害事件发生的原因、扩散传播机理、影响范围及损害程度、处置方案及预后前景等展开充分的互动，彼此交换理解，以公共领域中的“最小公分母”达成最大限度的共识。然而以当下的风险交流模式看，自上而下的信息单向流动极为常见，既缺少对于普通公众风险焦虑的反馈、释疑，也很少针对传闻或误解进行心理疏导和认知指引。信任的认知基础在于确定性，模糊不清的事件图景、得不到回应的疑惑焦虑、没有引导的风险自我估量，这些因素叠加在一起导致公众因危机事件留下的“伤痕记忆”没有得到有效平复，其确定性的心理诉求无法获得及时满足，进一步加重了因“运动式执法”引致的信任断裂。

(二)科学社群技术理性异化：平衡约束机制缺位

如果对某一类人力资本很难实施事后的科层问责制，则应当有更为严格的事先甄选、事中公开机制予以补缺，以形成必要的职业约束。科学社群是以系统性的专业知识划分的特定人力资本群体，其内在规定性是以知识伦理的立场就特定议题发表技术判断，其结论不因为专业认知的分歧而受到追责。在这个群体内，由知识生产、传播本身的特质决定了科层的问责制不宜适用，否则科层要求的统一、遵从、执行很容易与知识创新形成紧张关系。实证研究表明，问责的可得性是影响公众对于公共风险治理信任程度的重要变量之一{32}，问责的可得性意味着受托承诺的可置信性——违背受托承诺、不履行既定责任将由于被追责而成为收益小于成本的非理性策略。在当前风险社会中，普通公众与专业群体因信息不对称而导致的集体不信任日渐增大，如果科层问责无法适用，同时又没有严格的事先甄别、事中公开作为有效替代发挥约束功能，公众将由于缺乏受托承诺的证成机制而进一步降低对于科学社群的信任程度。

以国家食品安全风险评估专家委员会为代表，专业技术机构型的科学社群在事先甄选上多采粗疏模式，未能塑造应有的知识权威。《食品安全风险评估管理规定(试行)》没有对委员会成员的来源、备选资质、技术认定标准予以明晰规定，而《国家食品安全风险评估专家委员会章程》13条对于专家职任的规定也仅仅是对技术职位的共性规定而少有个性化操作指南，对于候选人的识别、评判功能较弱，规范层面粗疏的甄选模式随之引发实践中的“宣言式”操作。原卫生部对于专家选拔进行公共说明时，只是原则性地提及以下内容：“第一届风险评估专家委员会是在有关部门、科研机构和大专院校推荐的专家中，按照多学科组成、代表性和独立评估等原则产生的，并向社会进行了公示。”{17}94公众关切的是，“有关部门”到底所指为何？多学科组成如何体现？代表性、独立评估等原则又是通过何种程序规则得以落实？是哪些具体的评价指标保证了入选者的专业精英性？模糊的指向、抽象的陈述、封闭的选拔过程，不能不令人对专家委员会委员的职任能力(professional competence)疑窦重重。

事中监督同样不尽如人意。在自主裁断程度高的领域，应当依靠同侪力量建立平衡机制，否则自主判断很容易假知识之名而滑向恣意专横。遗憾的是，《食品安全风险评估管理规定(试行)》、《国家食品安全风险评估专家委员会章程》都没有对食品安全风险评估报告设立外部同行评议制度。从目前的风险评估实践看，特定议题的评估依据、推理分析过程、致害因果关系证明、未来预期风险概率估计等完全成为自为自在的自主过程，缺乏外部质量控制，这也是若干重大食品安全风险评估报告引发社会普遍质疑的制度原因之一。外部同行评议对于自由裁量是一个反向矫正器，它借助同等的专业卓越弥补普通公众知识监督之不足，及时发现可能的偏差和失误，有效监督风险评估的科学性和准确性。在异质程度较高的风险治理领域，歧见、争议也相应较高，省略以同行评议为代表的外部质量控制机制，非但不能因程序简化而提高效率，反而会由于知识正当性的弱化招致更多的批评和质疑。

公共社团型的科学社群也缺乏基于事先甄选、事中监督的约束机制。以行业协会为代表，其在应然层面本应以实践社团主义推进协同治理，但在实然层面，不少却是从行政机关转化而来[4]，按照科层逻辑运转。行政化的组织起源使得行业协会无法按照知识治理的内在规律对自身拥有的科学社群进行职任能力筛选，从而完成基于技术理性的社团自治。在突出的行政中心主义支配下，行业协会更注重“上峰意志—遵从执行”而忽略以“同侪监督”原理对自身知识、经验、技术优势予以平衡约束的必要性，缺乏公共信任的证成机制建设。在乳业是否实施“禁鲜令”的争辩中，无论是反对“禁鲜”还是坚持“禁鲜”，双方始终没有向公众展示其据以得出结论的科学依据、基本分析过程，没有展示其经过了哪些质量控制机制，尤其是基于知识对称的外部控制机制以完成科学性证明，没有为公共信任建立相应的制度基础。由于公众无从分辨行业协会的相关主张究竟是建立在技术理性上的自主判断，还是被利益集团“俘获”后的肆意偏私，共治模式意欲通过社团主义实践而凝聚社会共识、稳定公众信任预期的制度目标也随之落空。

(三)社会公众风险规避过度：双重属性下的风险感知

公众—市场主体互动中的不信任是指向监管部门、科学社群的诸种不信任之合力的产物，监管部门、科学社群引致的公共不信任催生了公众对于市场主体看似“偏激”的普遍不信任。公众对于市场主体的不信任是其消费风险感知最直接的体现，而食品安全风险既有精算意义上的客观性，又有感知意义上的主观性{33}，相应地，公众的风险认知和判断也具有自然性和社会性两个面相，并非纯粹的技术治理就可以降低其风险焦虑和不安。易言之，对于公众的风险认知，需要将之置入其所处的社会互动关系网络中予以观察，其中，社会信任的既有体验机制对消费者认知起着决定性的作用。就监管维度而言，日常治理实践中“运动式执法”不当取代法理型支配，无法对潜在的违法违规者形成稳定的有效威慑；在危机性风险交流中，封闭模糊的交流模式缺乏沟通理解，公众的焦虑感、不安感没有得到及时的制度化解。就科学社群维度而言，事先甄选、事中监督等约束机制缺位导致知识治理缺乏权威，难以区分必要的自主判断和肆意偏私。在上述多重经验的合力下，公众一次次增大自身对于风险概率的主观估计，随着不确定感知日益强烈以至于达到临界点，原本对食品安全保有基本确信的公众很可能发展出过度的风险规避偏好。一旦过度的风险认知扩散蔓延开来，守法合规的“好企业”就会被无辜株连，成为信任断裂的牺牲品。

五、食品安全共治的信任重塑

信任在社会公众指向监管部门、科学社群、市场主体等多个维度发生断裂，意味着共治模式的结构性支撑因素缺失。按照上述“失信”的内在机理分析，从制度因应的针对性看，必须以系统主义的进路改善监管主体的执法信息基础、改进其危机交流方法、构筑科学社群的平衡约束机制、建立消费者认知教育制度，方能在普遍意义上稳定公众预期，重塑共治模式的信任纽带。

(一)优化监管科层的执法信息基础及其危机交流方法

在常规实践中，“运动式执法”不当取代法理型支配，影响公众的不确定性感知，而危机交流方法则从特定治理的角度进一步放大公众的风险感知，二者互为勾连，是导致公众指向监管部门的不信任心理的双重构成性要素。因此，公众—监管部门的信任重建应当从改善监管部门执法基础、改进危机交流方法这两个层面同时切入。

1.改善监管部门的执法信息基础

信息是治理的基础。任何国家治理行动，倘若不能在治理主体与治理对象之间建立稳定可靠的信息流，那么信息不对称将对治理能力产生深度制约，导致粗糙、武断的“运动式执法”取代以充分知识为基础的法理型支配，严重影响公众的信任预期[5]。在食品安全领域，由于其显著的“信任品”[6]特质，信息不对称对于执法绩效的制约尤为突出，优化信息能力的法律制度建设迫在眉睫。

第一，基于大数据技术的信息汲取。从食品安全信息分布状态来看，当务之急是在《食品安全法》中增设食品安全的全追溯系统制度，大力推行全供应链信息系统建设{34}，使得食品商品的每一个环节都可以做到信息回溯和查询。全追溯系统制度，是在常规的文档管理基础上，以大数据和云计算为核心，对食品产品从种植、原材料、加工、储存直至运输、销售等所有环节均实行即时跟踪记录，实现动态观测，所采集的数据借助安全检测数据平台进行集成并统一发布{35}，执法部门可以随时监控食品安全态势，获得关于监管对象的精确信息。在我国部分地区，尽管尚未完成基于大数据和云计算的全供应链信息系统建设，但以文档管理为核心的食品信息溯源管理系统已经开始了有益的探索。从2010年4月起，河南新郑市在全市范围内推广溯源管理系统，要求各食品生产企业完整、如实填写留样登记表、供应商清单、原材料检验登记表、生产过程关键工序检查记录等17项记录表格。通过对生产过程各个环节的情况进行记录，形成完整的食品安全信息链，实现从问题产品追溯原料、从原料追溯其他相关批次产品的功能{36}。从文档形成的连续信息流中，监管部门提高了对于治理对象的认知准确性，有效避免了因信息过时、疏漏、错误而导致的执法被动。

第二，基于悬赏举报的国家—社会信息合作。信息能力建设是一个体系化工程，同样应当采取共治模式最大限度地发挥各种社会要素产出有效信息的合力。悬赏举报以“赏”为制度激励，整合弥散化的社会力量，从而形成国家与社会之间互融互通的信息通道，有助于提高对违法违规行为的发现、查处概率。首先，完善多元举报模式，增强公众的举报安全感知。在实名举报之外，对匿名举报、隐名举报予以积极保护和制度鼓励，明确规定相关监管部门应将匿名举报、隐名举报与实名举报一体对待，不得推诿拖延或强制要求举报者披露身份。对于泄露实名举报信息的执法机构及其工作人员实施严格责任的行政追责模式，一旦发生泄密即追究行政责任；构成犯罪者，按相关犯罪构成要件追究刑事责任。其次，提高举报收益，降低退出成本，增进知情公众勇于披露信息的激励。在奖励发放方面，按照举报信息所涉枉行的发现、查处概率和社会危害程度确定奖金发放比例，如行政机关进行行政处罚后，消费者保护组织等提起公益诉讼，举报人还可以获得与行政奖励相同比例的赔偿金。在退出保护方面，规定内部人员作为“吹哨人”[7]，享有获得职任保护的法定权利，各地方政府会同食品安全监管部门负有法定义务，为因举报重大线索而无法继续在原单位工作的“吹哨人”提供与原职务、职位效用水平相当的替代性职业选择。

2.改进危机交流方法

运转良好的危机性风险交流是一个贯彻公正、参与、无偏私、理性、诚实等公法价值{37}的公共场域，公众的焦虑不安可以在此得到有效释放和科学引导，监管部门因风险治理本身固有的技术困境也能够得到公众的体谅，未来治理方案将赢得更高程度的社会认同。

第一，确立信息发布法定时限制度，以迅速及时的透明化、公开化满足公众知情权。信息公开不仅是“防腐剂”，还是信任得以滋长的土壤。我国已有的食品安全事件往往率先经由媒体“爆料”，监管部门事后才仓促跟进，极大地影响了公众对其治理能力的信任感。强化时限观念，规定在法定时限内全面、客观、准确地向公众通报食品安全态势，有助于提升执法部门权威，是应急法治的题中应有之义。

第二，厉行沟通理性原则，在良性互动中凝聚社会共识。危机事件的起因、发展进程、危机应对方案和效果、相关责任人员处理、未来风险预防等公众的核心关切应当贯彻充分公开原则，不得随意扩大对“国家秘密”、“商业秘密”外延的解释，从而限制公众的对话能力。对于公众就危机事件提出的质疑和诘问，以即时回答为原则，事后答复为例外；即便是事后答复，也应当由对应的职能部门在法定期限内予以回复说明，不回复或迟延回复者，按情节轻重课以不同等级的行政责任。

第三，成立危机心理干预—辅导小组，有序疏导公众因食品安全事件引发的集体焦虑。应采取整体主义视角，组建包括但不限于技术专家、心理学家、社会工作者、媒体记者等构成的多学科小组{29}62，按照受事件影响程度的差异对公众进行分层疏导，及时回应其心理诉求，降低不确定感知。同时，将特定食品安全事件后的公众认知通过辅导小组的制度化予以总结提炼，发现其中一般性的分布规律和发展态势，为今后的日常风险管理提供基础性知识。

(二)构建科学社群的平衡约束机制

科学社群的知识比较优势并不能保证其必定获得充分的社会信任，如果没有替代性的约束机制，其反而可能催生出信息意义上的机会主义。因此，事先甄选、事中监督的机制设计对于重塑知识治理权威尤为必要。

第一，建立公示—说明制度，以公开化程序推动遴选机制优化。由于知识治理本身的相机性、裁断性，规范性法律文件无法事先对相关专业人员的选拔给出操作性的规定，因此，只能大量设置诸如“具有较高的学术威望”或“具备丰富的工作经验”等弹性条款，而大量弹性条款如果在封闭的程序中适用，不但会导致决策的科学性降低，还会引发外界普遍的不信任心理。

为降低弹性条款的高度不确定性，应课以甄选者公示并说明的法定义务，从而借助公开化程序倒逼专业机构的组建严格按照知识治理本身的逻辑来运行。选拔依据、选拔标准、选拔方法、候选人员专业履历和从业经验等均应在法定时限内在官方网站予以公布。对于公示未尽事宜而有外部申请要求公开者，除涉及国家机密、商业秘密、第三人隐私以外均应公开；同时，不得随意对上述公开例外事由进行扩张解释，以至于架空公开程序。若申请公开的信息中含有不应当公开的内容，应当将此部分内容去除后予以公开。针对外部专业同行或公众对于公示事项提出的怀疑或询问，由甄选职能部门指定专人予以解释、回复，并在其官网发布，接受社会监督。如对拟入选人员有重大专业争议，则选拔机构应进行二次甄选，并重新履行公示—说明义务。

第二，引入同行评议制度，完善知识治理的平衡制约机制。科学社群借助技术优势参与食品安全治理是共治模式的重要知识支持，但如果没有在知识对称的基础上建立制衡机制，也很可能是共治中假知识之名行偏私之实的渊薮。对于科学顾问等专业机构作出的各类风险评估报告、说明，应当由委托的监管职能部门聘请第三方独立学术机构进行评议鉴定。该受聘鉴定方应当以科学伦理为基本立场，秉持公正、中立、无偏私的准则独立进行评议，任何单位、个人、社会团体不得以任何形式干扰第三方评议机构的评议过程和最终结论。对于第三方评议机构提出的重大异议，原风险评估方应在法定时限内开展对报告科学性、准确性的重新审查，并对此写出详细说明备案。对于无法协调的重大专业认知分歧，应如实告知委托的监管职能部门，由其或上一级协调机构召开更大范围内的专业讨论会、座谈会，在开放、平等的科学交流场域中集成智识，最大程度地降低决策不确定性，经充分的专业对话后达成可操作的“次优”(second best)方案。

第三，建立利益隔离制度，确保科学社群参与决策的中立与客观。对于行业协会类的科学社群，由于其与企业等利益团体因服务、咨询、协调、沟通等职能而产生各种勾连，因此除了适用科学社群通用的外部同行评议之外，还应当建立利益隔离机制，避免科学建议或提议被“绑架”而失信于民。

当前，行业协会以科学社群的面目展开知识之治主要是借助参与食品安全国家标准制定的形式，而食品安全国家标准的制定又是一个极易引发社会各界深度关切的公共事务，在此，行业协会的利益回避尤为必要。应当规定凡参与国家标准制定的行业协会，均应在其官网发布独立性声明，对其参与标准决策的独立性、中立性作出承诺，该承诺一经作出即具有法定效力，如经查获或者经举报发现其与所涉企业有利益输送即取消其参与标准制定资格，并追究相关负责人的行政责任；构成犯罪者，追究刑事责任。鉴于当前我国行业协会的自治性程度较低，应将其参与决策的功能限定为建议、咨询，其参与程度限定在标准起草阶段。进入最终审查环节时，由独立的专业委员会直接进行无记名投票，行业协会不得参与对食品安全标准的最终决断，从而避免“左手给右手定规矩”的现象{38}。以食品安全国家标准建设为基点，由此推广开来，利益隔离制度应一体适用于行业协会参与的其余各类规范性法律文件起草活动，从而有效防止规则制定异化为集团寻租。

(三)建立消费者认知教育制度

公众对于食品安全的信任程度不仅取决于客观的治理绩效，还受制于其自身的主观认知。在这个意义上，强化公众的食品安全教育制度，逐步培养其对于食品安全的科学认识，是基于整体主义视角改变当前普遍存在的集体焦虑、提高公众信任度的可行途径。

第一，以可得性和可理解性为核心，提高农村居民信息能力。有效的信息传播是一种科学的认知教育，对于广大农村消费者特别是中西部地区农村消费者而言，要充分考虑信息的可得性和可理解性。由于大部分农村地区居民获取信息的主要手段仍然是传统媒体，因此，在互联网风起云涌之时，食品安全发布仍然应当充分发掘报纸、广播、电视的传播能力。同时，还应当注意开发契合农村居民接受心理的多元传播形式：可以以村、镇为单位，设立专职信息员，定期将食品安全信息简报发送到所辖区域的各家各户；还可以考虑以居住片区为单位，设立宣传栏、黑板报，定期发布食品安全信息。同时，考虑到农村居民的平均文化水平较低，县一级食品安全监管部门应当拨出专项资金，设立专人，定期前往所辖区域村镇进行食品安全知识普及讲座；编制食品安全知识普及手册，以简明通俗的手法和群众喜闻乐见的形式讲解相关食品安全知识，有效帮助广大农村消费者提高信息能力{39}。

第二，以新媒体为核心，发展城市多元信息发布体系。当前，我国大部分城市居民尤其是中青年群体已经习惯于将互联网作为主要的信息获取渠道，手机上网获取信息又成为网媒传播中的主要形式。食品安全监管部门可以与当地的电信运营商合作，定期向手机用户推送食品安全信息。同时，还可以对食品安全信息采取读者订阅模式，实现定向传播：公众在监管部门的官网登记E-mail地址，监管部门定期向登记的E-mail地址发送最新食品安全信息。要求定向发送信息者对于安全有着更突出的偏好，也有更强的激励对这类信息进行再传播，可以借此完成食品安全的群体自我教育{40}。对于城市居民中的老年群体，由于他们对新式传播方式相对陌生，因此仍然应当注重借助传统媒体进行信息传递，遵循其认知特点来展开安全教育，科学降低其风险焦虑、稳定其安全预期，进而有效重建集体信任。

【注释】 基金项目：霍英东教育基金会第十四届高等院校青年教师基金基础性研究课题资助项目“法律制度的信息基础”(141087)；教育部2011年度“新世纪优秀人才支持计划”资助项目“声誉机制：食品安全治理的变革之道”(NCET -11-0695)；中央高校基本科研经费专项基金西南财经大学重点研究基地中国经济法治研究中心资助项目“经济法实施机制研究”(JBK120401)

作者简介：吴元元(1980)，女，江苏苏州人，西南财经大学法学院教授，博士生导师，法学博士。

[1]科学社群是以其专业知识和技术理性在治理决策中履行咨询、建议、顾问等智识职能的社会主体的概称，专业技术机构、行业协会是其中的典型代表。

[2] DEHP是邻苯二甲酸二(2-乙基己基)酯，DBP是邻苯二甲酸二丁酯，是塑料加工中广泛使用的增塑剂即塑化剂。

[3]需要说明的是：首先，与个体相较，企业已经成为现代食品行业、社会食品消费体系中主要的生产者和供给者，是影响公众健康安全的构成性变量，其作用深度、广度远非个体可比(尤其是流通渠道遍布全国的大中型企业、知名企业)。与此相适应，社会的公共评价也主要集中于企业，它们成为声誉的主要承载者。其次，无论是生产企业的加工制作流程，抑或是流通企业的营销策略，都更多地关涉行业内部的“专业型信息”(specific information)，与普通消费者之间的信息不均衡更为突出。再则，基于消费心理规律，企业比个体更容易受到公众的信任，消费者具有更高的概率遭遇来自企业的食品安全风险，近年来相当一部分企业特别是著名企业屡屡引致重大食品安全事件也恰恰证明了这一点。因此，为凸显影响食品安全的核心因素，本文将对于市场主体的考察视角集中于企业，同属于《食品安全法》规定的“食品生产经营者”范畴的个人以及其他相关主体则不纳入分析框架。

[4]典型的比如，我国奶业协会是由农业部将乳业协会和奶牛协会合并后创办，实际运行中由农业部具体指导，而中国乳制品工业协会则是由原轻工部创办。(参见：丁志春.论我国食品安全监管中政府与行业协会的良性互动[J].江苏教育学院学报，2010(1):100.)

[5]生活中一系列常见的管理制度都与信息紧密相关。出生登记、户籍记录、身份证制度、婚姻登记、人口普查、土地调查、不动产登记、账簿税册、官方档案等，都是国家对于社会基本事实的识别和确认，是对于社会治理知识的有效处理、储存形式。以提升治理的信息能力为旨归，现代国家在积极发展诸如检测、检验、通信、网络、数据库等技术手段之外，也充分借助信息汲取、定性、分类、编码、储存、传播等制度建构来全面提升信息能力，以便精准治理，实现法理型支配，稳定公众的信任预期。(参见：欧树军.权利的另一个成本：国家认证及其西方经验[J].法学家，2012(4):1-13.)

[6]可以通过看、闻、问等常规手段检查其物理特征、确定其质量的商品属于“搜寻品”；需要经由实际消费后方能确定其质量的商品属于“经验品”；消费者实际消费后也无法确知其质量，只能依靠信仰或偏好等形成内心确信的商品则是“信任品”。(参见：丹尼斯·W·卡尔顿，杰弗里·M·佩洛夫.现代产业组织[M].胡汉辉，顾成彦，沈华，译.北京：中国人民大学出版社，2009:455-456，474.)

[7]“吹哨人”即作为内部知情者的举报人。“吹哨人制度”即内部人爆料制度，作为知情人能够尽早发现问题、吹动哨声、推动问题整改，从而大幅度降低监管成本，可以有效提高监管部门的信息获取能力。以美国“吹哨法案”为代表的“吹哨人”制度起到了保护举报者、降低举报成本、强化举报激励的重要作用。(参见：钱兆成.“吹哨人制度”可降低监督成本[N].工人日报，2014-07-30(003).)

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