摘要：社会公众对政府提供食品安全公共服务的需求日益迫切，相对于其他改革措施，寻求政府与社会共同参与食品安全治理，能够在更广泛和更稳固的基础上提升食品安全治理的实效性。协作共治视角下的食品安全政府治理的核心在于政府和公众共同参与，政府必须将社会公众提升到对等的伙伴地位，引领和培育公共精神，将多元主体的力量凝聚到实现食品安全治理目标的统一行动上来。在微观层面，通过完善公众参与的范围和方式实现食品安全治理决策更加科学化，通过优化治理结构和更新治理方式增强制度的执行力，通过完善风险控制机制、快速反应机制、资源整合机制、责任承担意识有效应对食品安全危机。

关键词：食品安全 协作共治 政府治理 多元主体

一、问题的提出

在中国的经济改革不断取得成功的同时，社会风险也在相应增加，食品安全成为近几年公共服务领域中的突出问题，面对日益复杂和更加专业的食品原材料、化学制剂和生产技术，消费者越来越难以判断食品的质量和安全，对政府提供食品安全公共服务的需求也更为迫切。但是，近年来食品安全事故频发导致公众对食品安全政府治理的能力和效果产生了信任危机，为扭转这种被动局面，政府也逐步推进改革以适应食品安全领域的新变化，并且不断在法制层面加以固定化和规范化。这主要是通过职能转变解决政府定位问题。例如，2009年《食品安全法》取消了食品安全监管部门的食品免检制度，通过机构改革力图解决机构重叠、职责交叉的问题；2013年国务院组建国家食品药品监督管理总局整合食品安全监管机构；2015年修订的《食品安全法》第5条规定：“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理”，从法律层面终结了“九龙治水”的食品安全分段监管模式，明确由食品药品监管部门统一监管。实际上，解决我国当前食品安全政府治理出现的监管缺口、效率低下、信任危机等问题，除了以上政府自身的体制变革，寻求政府与社会合作共同参与食品安全治理，能够在更广泛和更稳固的基础上提升食品安全治理的有效性。

应当说，食品安全政府治理机制的完善离不开现代政府治理改革的大背景。政府现代化改革已经从传统管理型向现代治理型转变，无论采用何种具体模式，都脱离不了其基本共识理念：以服务社会和公众需求为导向，政府与社会公众共同参与治理。从根本上说，就是政府对市场、对社会的干预要从封闭走向开放，“公民与公共官员正在以一种互利合作的方式齐心协力地界定和处理一些共同的问题”，[1]其“要求政府必须具备或拥有一种政策引导和社会协同的能力，全面激发各类社会主体的积极性和创造力，让市场、社会、民众等多元力量都参与国家治理实践”。[2]在政府与社会协作共治的大背景下，食品安全治理机制的革新必须全面考量多元主体参与所引发的目标价值、决策过程、制度执行和危机应对等不同层面的变化。

二、目标共识：提升政府对社会的凝聚力

多主体协作治理模式不可避免的缺陷是目标分散和行动分歧，即协作凝聚力虚弱问题。政府能否将多元主体的力量凝聚到实现食品安全治理目标的统一行动上来，将最终决定食品安全治理的效果。衡量政府凝聚力的客观指标就是政府公信力，这种精神和价值因素对政府治理的影响更为持久，一个尊重主体、愿意倾听并率先垂范的政府必然会得到社会公众的信任，自愿与政府共同达成公共治理的目标，而政府政策和制度的执行力也必然得到提升。

(一)政府必须以开放和包容的态度尊重多元主体

新型的政府治理将尊严、信任、归属感、共同理想等意识置于核心地位。“在公共组织中，我们需要以一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待并对待公民。其原因在于我们相信人们会关注这样的价值观并且会为这样的价值观所促动”，[3]如果政府对公众不能信任并授权，不愿倾听并合作，也不必期望公众特别是生产经营企业能够无私并主动承担维护食品安全的社会责任。当前，很多地方政府将企业、社会组织和公众视为管制对象而不是合作伙伴，是政府治理模式转变的最大观念障碍，他们认为公众的意见并不专业或不能全面理解政策执行的种种障碍和难度，但实际上，公众的普遍诉求恰恰是政府食品安全治理的终极目标——为公众提供安全食品和令公众满意的公共服务，而这种感受只有公众自身最为清楚。

政府高高在上的管理者姿态和没有效率的食品安全治理效果更加剧了社会公众的不满、质疑、疏离以及冷嘲热讽，也就是离心力。因此，政府必须重新考虑企业、社会组织和公众在食品安全治理过程中的角色和地位，尊重他们的主体地位和表达意愿，平等的沟通协商并共同为达成治理目标而行动，从本质上说，就是政府与公民的关系要从管制和对立走向互动和合作。2015年修订的《食品安全法》强调了行业协会、消费者协会、新闻媒体，以及社会组织或者个人在食品安全治理中的地位和作用，特别是一些非政府组织在捐赠人的资助和志愿者的无偿劳动以及政府的支持下，具有参与公共服务的意愿和能力，是政府食品安全治理可以广泛依赖的对象，比如消费者保护组织能够代表广大消费者的利益对食品生产经营者进行监督和诉讼。针对我国非政府组织发育不良的现实状况，作为治理网络核心的政府要放松注册登记制度促进社会组织的发育，完善以章程为核心的社会组织内部管理制度，通过委托或承包的形式赋予社会组织更多的参与机会，建立科学评估体系对社会组织进行约束和监督等，帮助他们解决资金和人才不足的困境，彻底改变社会组织在食品安全政府治理中的微弱态势。

(二)政府必须承担引领和培育公共精神的责任

公民的参与意识和参与能力决定着食品安全协作共治的效果。食品安全虽然涉及社会公共利益，但生产经营者在追求利润最大化的过程中，社会公众在“搭便车”的心理下，他们的行动可能与促进食品安全共同治理的目标相悖。即使政府主动开放食品安全治理领域，社会公众也未必有积极参与的意愿，或者参与方式较为盲目和随性，例如针对一些重大食品安全事件，公众的关注焦点往往集中在负面消息和批评指责上，这些非理性的做法很大程度上源于传统政府集权式管理方式压制了社会公共精神的生发。[4]

体现公共理性和责任感的公共精神需要引领和培育，特别是在我国政府主导型改革模式之下，政府在整个社会治理网络中承担了“同辈中的长者”角色，其至少要在两方面为促进食品安全领域的公共精神建设提供支持：其一，提供治理的基本原则，保证不同治理机制和规制的兼容性，促使各方认识到相互之间的功能联系和依存关系，促进各参与主体在目标、空间、时间、行动和结果的相对协调。其二，提出协作治理社会共同的远景设想，利用自身组织智慧与信息资源塑造人们的认知和希望，通过支持较弱的一方或系统建立权力关系的新平衡来整合和凝聚社会公共利益。[5]例如，为处于弱势和分散状态的消费者维护自身合法权益和参与食品安全治理提供充分信息、有利制度和有效指导等支持，以平衡食品安全领域消费者和生产经营者之间的力量悬殊，在局部社会领域维护社会公平正义。

三、科学决策：实现决策过程的开放和民主

政府的各项决策能否得到有效贯彻很大程度上取决于决策本身是否科学可行，因此，科学决策环节在政府治理机制中占有重要地位。科学决策的核心就是政府要将维护食品安全领域公共利益的宏观目标与多元主体参与食品安全治理的微观机制统一起来，即以公众参与的方式实现食品安全治理决策更加科学化，以避免政府在政策制定中因信息不全面、不准确导致决策的价值取向背离政府自身公共性治理目标。

(一)政府必须保证参与决策主体范围的广泛性

在协作治理模式下，“协作法则要求公众也承担广泛责任，要求公众参与到这一过程中来。这可以通过个人更多主动地参与到行政决策和行为当中，或者通过不同类型组织化的公民行为(例如以半自治的团体为代表或者第三部门组成)表现出来”。[6]此时，公众表达意愿不再是简单的解压和宣泄的途径，而应当将其纳入政府决策的框架体系，作为官民共同治理的工具性手段。从表面上看，公众的参与会增加决策成本，但在政策执行过程中参与主体的积极配合会降低执法成本，避免官民之间的对抗和行政资源浪费。

参与政府决策的主体范围至少要符合两种筛选标准：利益关联性和专业性。[7]具体在食品安全领域，政府在做出决策时首先要考虑行业协会、企业、消费者、社会组织等利益相关主体的意见。[8]基于维护公众生命健康的压力和动力，同时也是基于公民对于公共事务要求享有充分知情权、表达权、参与权和监督权的政治参与意识，[9]那么，激励更多的普通公众参与食品安全治理将更容易实现，而且，当人们作为政治参与者为群体利益而非个人利益做出决定时，在其能力范围内会更加试图满足大公无私的欲望。[10]其次，相对于传统食品安全威胁的显而易见，现代社会的食品安全风险更加隐蔽，例如食品生产加工过程中使用的化学添加剂、基因技术、有害污染等，具有很强的专业性，因此在涉及食品安全的政府决策中就必须采用专家决策咨询、技术咨询、决策评估等方法和手段，专业性要求越高，对专家学者的依赖性就越强。2015年修订的《食品安全法》第28条规定：“食品安全国家标准草案向社会公布，广泛听取食品生产经营者、消费者、有关部门等方面的意见”，而在草案审查阶段则规定由专业性更强的“医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家”参加。

(二)政府必须保证参与决策的方式更加科学和民主

参与食品安全治理主体的多元化和复杂利益关系可能导致决策的困难，而且，当前公众参与食品安全决策过程的渠道有限，很多地方政府都将公众象征性或形式上的评价和呼声作为证明执法合法化的一种手段，而并非真正接受公众实际参与治理。这种“形式化”反映了社会公众参与政府食品安全治理层次和水平的实际程度。

更加科学和民主的决策方式要求政府在食品安全政策制定方面必须增强对社会组织、企业和公众的回应性，强化其参与政策制定的能力与地位，同时在技术上增加参与的渠道和途径。具体的手段和途径包括：政府决策产生之前与社会的沟通和征询机制，比如向专家咨询意见、与相关利益者进行磋商、开放渠道征求意见等；政府决策过程中的监督和控制机制，比如通告与评论、听证会、说明理由、意见反馈等；以及政府决策的行政问责和质询机制，比如对忽视甚至阻碍民众参与决策的有关人员进行问责或质询等。而实现所有这些机制的前提是信息的公开和透明，无论是食品安全立法的相关资料(例如食品安全总体趋势、监测评估数据、国际和境外的相关标准和风险信息等)、参与标准和程序、立法流程、讨论意见、问责和质询结果等，都必须通过一定的方式向社会公开，便于社会公众的参与和监督。

四、制度创新：增强制度的执行力

实现良好治理没有一劳永逸的模式或制度，需要政府具备根据社会环境和食品安全情势不断变化的适应能力和创新能力，革除传统弊病，采用新型规制手段，不断将传统与现代相融合。这种创新是有完整计划的、有确定目标的革新活动，也指新出现的部分领域、机制要素或者在一个已经存在的机制关系框架范围内的行为方式，其目标或者是使已经存在的各种方法、程序实现最优化，或者是更好地满足新出现的和发生变化了的功能要求。[11]面对当前食品安全治理形势的变化和公众对食品安全公共服务的迫切需求，政府应通过不断优化治理结构和更新治理方式增强制度的执行力。

(一)优化食品安全政府治理结构

“治理的实质，是政府与公民对政治生活的合作管理。”[12]让公民享有更多参与食品安全政府治理的权力，是对政府单中心治理结构的优化，是政府与公民的关系从集权走向分权、从管制走向合作的直接体现。其实，单纯的政府干预和单纯的自由市场都存在缺陷，无法完全解决食品安全问题。传统食品安全垂直管理模式以命令控制的形式自上而下贯彻政府的食品安全强制标准或规则，虽然政策执行较为稳定，但其缺乏沟通、拒绝变革、风格固化、排斥矫正，难以适应不断变化的社会环境。现代食品安全治理结构应当是建立在市场机制基础之上由政府和社会公众以公共利益为目标形成的合作网络，这种治理结构的转变主要体现在：一是从以行政命令为核心的纵向支配到政府与企业、社会组织、公民平等合作转换，例如政府以平等协商的姿态与食品生产经营者订立风险合同进行食品安全治理；二是从政府自上而下单向垂直的发号施令到以合作伙伴关系实现双向互动转换，确保政府对食品安全情势和社会需求的变化迅速做出反应，而源于实际生产、生活的社会公众往往能以更加务实的思维和更加强烈的社会责任感对食品安全治理提供支持；三是从政府“由过去施政注重上级满意向注重人民群众是否满意转变”，[13]必须明确政府有关食品安全的决策、标准和规则是为了更好地实现社会公共利益，而不是单纯为了约束市场和社会的行为。总之，反映和满足公众正当的意愿和需求是食品安全治理的基本出发点。

(二)更新食品安全政府治理方式

更新治理方式是完善食品安全治理机制的核心部分。维护和提升食品安全是与企业追求利润最大化存在紧张关系的，尽管商业信誉能够对约束企业行为产生一定作用，但仍会有企业竭尽全力地利用自身的信息优势逃避监管。传统食品安全政府治理主要是要求食品生产经营者遵守强制性规则或标准，对不遵守者课以惩罚，这种强制性方式最为直接，但却面临信息不充分、管理机械、成本过高、效率低下的缺陷，所以强制性或者控制式管理是一种相对缓慢而且花费巨大的过程。食品安全治理虽然离不开公权力的介入，但公权力的行使方式却未必一定是强制的，“要淘汰那种将公共利益及其实现简单地等同于政府实施强制性行为的观念，”[14]选择柔性激励的方式，比如建议、指导、协商、契约等，其具有弹性、灵活、激励等特点，可以弥补传统强制性治理方式的不足性，最大限度地发挥社会公众的参与潜能。

承认柔性激励治理方式的重要性并不是否认传统强制性治理方式的作用，而是建立一种强制与激励相结合的层进式治理方式：实现先柔性后强制、先自治后他治、先市场后社会再政府的顺序，通过企业自我约束、食品行业自律、非强制行政行为，直至以强制性处罚作为最终保障。食品安全政府治理方式的更新涉及的是政府非强制行政行为这一范畴。一是柔性协商的方式。现代政府治理框架下秩序已经由静止状态变为一种过程状态，以“疏”为主的“动态稳定”开始逐渐替代以“堵”为主的“静态稳定”。[15]将食品安全治理简单理解为以强硬的压制保证不出安全事故已经不再适应当前的社会形势，而是应当以一种引导的方式，例如通过信息指引、技术指导和道德劝导等方式从正面影响食品生产经营企业的利害判断和行为选择，从而减少食品安全事故发生的机会，实现动态的平衡。2015年修订的《食品安全法》所规定的责任约谈制度就属于道德劝导的范畴，当然这里责任约谈制度不仅限于针对食品生产经营企业，还包括上级行政机关对下级行政机关。二是契约合作的方式。“行政契约是将私法上的契约观念引入行政法的产物，是市场经济理念向公共服务领域渗透的结果”，[16]政府的行为方式相应要“转命令为协商，转独占为合作”，[17]这在食品安全领域更为重要，原因在于风险社会背景下生产经营企业使用的原材料、生产技术和生产流程更具有专业性和隐蔽性，其与监管部门和社会公众间的信息不对称更为明显，单纯以处罚作为威慑可能引起被监管者消极、逃避甚至对抗的心理，通过平等协商订立食品安全风险合同，而“完成食品安全风险合同约定的企业，如安全生产技术达到更高标准、规定期限内食品安全没有瑕疵、企业主动避免了食品生产某些潜在风险等等，监管机构将兑现合同约定的正向激励”，[18]比如直接补贴、减免税收、低息贷款、投资倾斜、技术开发资助等；反之则课以负向激励，比如支付费用、剥夺荣誉称号、可得利益损失等，更能有效激发生产经营企业主动提高食品安全的积极性。

五、危机应对：有效控制食品安全危机

工业社会高度发展最终形成了现代“风险社会”，经济和技术进步产生大量财富的同时所带来的潜在风险再也无法被忽视，甚至已经占据主导地位反过来影响社会的安全和发展，[19]各种对健康有危害的物理性、化学性和生物性的食品安全风险正在突破人类社会的掌控。各种食品安全危机不断激起社会的强烈反应，如何快速有效应对食品安全危机并将其控制在一定范围内，最大限度地保护公众的生命健康安全是对政府有效治理的基本要求之一。

(一)完善食品安全风险控制机制

政府对食品安全危机的处理不能仅停留在事后的干预和补救，因为其不能改变食品对消费者的身心健康已经造成损害的事实，而必须将治理的关口前移，要针对引起不利后果的一切可能性或不确定性进行超前预防与处置。

首先，风险的预测消除，即减少“风险源”的出现。今天，影响食品安全的“因子”(各种合成原料、生物技术、环境破坏等)也在不断增加，可能引发科学上尚无定论的、具有相当不确定性的食品危害风险，最具保障的做法就是尽量避免和减少食品生产和有害性因素之间的联系，降低食品安全风险产生的可能性，从根本上防止损害的发生。为此，政府监管部门需要“通过广泛地衡量和参考不同主体的知识和经验，从而最大程度地避免信息的不确定性或无知问题”，[20]例如与专业机构和人员建立常规联系，通过专业手段预知某些原材料或生产技术用于食品可能会对人类健康造成损害，即提前禁止应用。

其次，风险的预警减轻。一旦出现“风险源”，通过信息收集和监控发现风险苗头要立即进行风险评估，做出正确判断和发出预警，争取将风险消灭在萌芽中或采取措施减少可能的损失。针对食品安全领域设置检测指标，除了食品安全监管部门常规的执法巡查、检查、监测、通报等行为，更要设置与社会交流信息的渠道以便及时掌握各种食品安全风险信息，政府不能再以“捂盖子”、暗箱操作的传统管理方式将社会公众排除在外，必须为其提供必要的机会和条件创造出使所有受影响者均能参与且表达自己观点的公共空间，在科学家主导的风险评估和行政官员负责的风险管理这两种传统制度之外，还应构建以公众参与为核心的风险交流制度。[21]这些都属于风险预测范畴，一旦指标异常(包括风险危害程度及后果、产生原因、是否带有行业性、区域性特点、风险等级等)达到警戒状态就要进行预警发布，预警的对象包括政府机关、社会媒体、企事业单位、社会组织及个人，并且需要采取多种形式传播信息。[22]预警发生后，食品安全危机进入应对准备和预防阶段。

(二)改进食品安全危机快速反应机制

食品安全风险不可能完全预测和防范，一旦危机爆发，需要政府在最短时间内准确判断形势、控制事态，避免负面影响持续扩大和蔓延，造成更大的伤害和恐慌。2008年三鹿奶粉事件引发的中国奶制品信任危机就体现了政府危机意识淡薄和行动反应迟缓。

首先，食品安全危机的突发性和紧迫性决定了政府必须具有较强的应变能力。其一，政府的决策指挥在食品安全危机应对中居于核心地位，包括立即评估危机状态，制定应对方案，选择应急预案，调度人员和资源，不断进行组织协调等一系列行为，由于“危机决策是决策权力集中的快速决策、非程序性决策、权变式决策、有限理性决策”，[23]就对决策者的综合素质提出了较高的要求。其二，“应变能力的强弱，关键取决于主体危机意识的强弱以及应对危机的各种准备和条件是否充分”，[24]各级政府必须预先制定完备的应急预案而不能仓皇应对，“完备的应急预案应包含6大要素：情景设置、应急准备、监测预警、应急响应、后期处置和调查总结”。[25]

其次，政府保持信息的完整和通畅对稳定危机事态和公众情绪具有至关重要的作用。食品安全危机发生之初会给公众造成一定程度的恐慌，而信息需求得不到满足的公众会倾向将危机的破坏性无限放大，并且这种不安和怀疑心理会产生辐射作用，使得很多原本仅仅是旁观者的公众都参与其中，产生集体非理性的行动倾向。例如2015年在微信朋友圈、微博等网络社交平台疯传的牛奶饮料含有肉毒杆菌的消息让不少家长忧心忡忡并不断转发，虽事后被证实是谣言，但其仍然在社会公众中造成了不良影响。[26]因此，必须明确公开食品安全危机相关信息是政府部门的责任，加大政府对现代化通讯设施的利用，建立对日常安全信息和安全危机信息的收集、分析、管理和发布制度；在食品安全危机发生时政府有责任向公众公布食品安全风险、危机现状、应对流程和行动策略等全面信息；特别要注意的是，对于食品安全危机信息的发布必须包括一个清楚的指导性说明，使人们能够采取有效措施避免或减轻危机造成的不利后果。

(三)提升食品安全危机资源整合机制

当越来越多的信息和资源分散在社会组织和公民手中时，“如何识别并优化使用其他政府部门、私人部门、第三部门和一些志愿性群体所拥有的资源，如何发挥共识、信任以及社会资本等无形资源的作用，从而促成不同主体间的合作与集体行动，就成了政府在治理时代必须具备的能力”。[27]整合以政府为核心的多主体力量合作应对食品安全危机，必须建立有效沟通的工作机制，使参与各方能够在系统内部不断相互作用，合作应对危机。与传统政府应对食品安全危机采用政府内部信息层层上报、命令层层下达不同，现代食品安全危机应对系统除了纵向的层级节制之外，内外横向的联系互通更为重要，政府与企业、社会组织和个人之间必须构筑起共同应对食品安全危机的网络联系和信任关系，弹性政府治理模式提出的设置虚拟组织和短期工作小组值得借鉴。[28]首先，在食品安全危机应对过程中更多接纳或临时雇佣非政府组织共同开展工作，对于精简政府机构、提高灵活应变、形成资源优势互补具有积极作用。比如，雇佣专业的社会评估机构对企业食品安全生产经营情况进行日常评估鉴定或进行特定食品安全事故调查。其次，虚拟组织的概念实际上是关于在组织间建立网络系统这种思维的正式体现，即统一制定指引食品安全危机涉及的主体行动的正式或非正式的规则，通过互联网或电子平台进行松散的联系和沟通，使之分工合作、相互配合，协同一致地实现行政目标和提高整体效能。但无论短期工作小组还是虚拟组织都无长期固定场所和正式结构，就必须注意在涉及的政府部门、半政府和非政府组织间的责任分担问题。

(四)培养食品安全危机责任承担意识

食品安全危机在经历危机的潜伏、爆发、持续、处理和恢复整个过程之后，分析原因、确定责任归属成为后续核心工作。政府对责任的判断将直接影响未来治理行为的选择，如果政府能够在事实认定的基础上进行客观分析，对自身应当承担的责任做出正确合理的推断，积极从内部找出治理行为存在的问题并予以改进，就会促进危机的正面解决，得到更多的社会支持；相反，如果政府倾向于将危机责任归咎于外部因素，比如将引发食品安全危机归因于消费者个人的疏忽大意、生产厂商的道德败坏、个别官员的腐败行为等，甚至恶意隐瞒事件真相、封堵消息传播渠道，不但会引起更大的社会恐慌和公众愤怒，而且使得本来失灵的政府治理行为得不到根本的纠正。例如在2008年三鹿奶粉事件中，当地政府早在8月初已获知三鹿奶粉中含有三聚氰胺，并低调介入了事件的处理，但是却迟迟未能将此信息公布，直至9月9日事件全面爆发。地方政府在事件中遮掩和压制的意图昭然若揭，事实上这种行为非但没能“静悄悄”地“私下”解决问题，反而在事件爆发后失去了积极正面应对危机的先机，受到了社会公众的广泛质疑。

政府在面对食品安全危机时要培养自身积极的责任意识，改变习惯性将失败归因于外部因素的做法，认识到一味地规避责任非但不利于危机解决，反而会使政府权威性和公信力流失。首先，政府在面对食品安全危机时要科学判断危机或事故的责任归属，危机是否在政府内部的可控范围之内，是否与政府自身密切相关，只要在政府的可控范围内，政府就不应当将其归咎于外部原因，而应当承担主要责任。[29]其次，建立对政府的责任意识和行为选择的激励机制和监督机制，在政府内部的考核管理中不仅要考虑到食品安全危机中政府的反应和应对能力，还要考虑其承担责任的态度和意识，对于自觉承担责任并积极改进治理行为的，要予以正面激励和肯定，反之则加重处罚；在政府外部要以公众对政府应对食品安全危机的评价为检验指标，如公众对政府快速反应、处理方式、善后措施、改进工作以及是否有不当行为等方面的评价和监督作为判断政府责任的依据。

注释:

*本文系中国博士后科学基金面上资助项目(2013M541318)、司法部国家法治与法学理论研究项目(14SFB30013)的阶段性成果。

[1]［美］珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第1页。

[2]陶希东：《政府治理能力现代化的衡量标准》，《学习时报》2014年12月8日，第06版。

[3]前引[1]，珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特书，第120页。

[4]公共精神就是公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体等。

[5]［英］鲍勃•杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆蕪译，《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期，第45页。

[6]［以色列］埃瑞•维戈达：《从回应到协作：治理、公民与未来的公共行政》，孙晓莉摘译，《国家行政学院学报》2003年第5期，第95页。

[7]参见罗豪才，宋功德：《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，罗豪才等著，《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第29页。

[8]这里的利益相关主体包括关联性较高的直接生产者和消费者，比如食品安全事故涉及的食品生产企业和受害消费者，也包括关联性较低的社会普通公民，比如政府向社会公布立法草案听取社会组织和群众意见。

[9]参见周光辉：《从管制转向服务：中国政府的管理革命——中国行政管理改革30年》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期，第26页。

[10]参见［美］凯斯•R•孙斯坦：《自由市场与社会正义》，中国政法大学出版社2002年版，第16-17页。

[11]［德］康何锐：《市场与国家之间的发展政策：公民社会组织的可能性与界限》，隋学礼译，中国人民大学出版社2009年版，第21页。

[12]俞可平：《敬畏民意：中国的民主治理与政治改革》，中央编译出版社2012年版，第148页。

[13]前引[9]，周光辉文，第24页。

[14]前引[7]，罗豪才、宋功德文，第38页。

[15]俞可平：《中国治理变迁30年(1978-2008)》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期，第16页。

[16]余凌云：《行政契约及其法治化》，莫于川等著，《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版，第206页。

[17]李树林：《推进国家治理体系与治理能力现代》，《内蒙古日报》2012年12月20日，第11版。

[18]宋慧宇：《食品安全监管模式改革研究——以信息不对称监管失灵为视角》，《行政论坛》2013年第4期，第87页。

[19]［德］乌尔里希•贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第2页。

[20]戚建刚：《食品危害的多重属性与风险评估制度的重构》，《当代法学》2012年第2期，第53页。

[21]参见金自宁：《风险决定的理性探求——PX事件的启示》，《当代法学》2014年第6期，第20页。

[22]食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息的交流沟通以及食品安全风险警示在2015年修订的《食品安全法》中有明确规定，但没有规定具体方式。《食品安全法》第22条：“国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。”《食品安全法》第23条：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”

[23]廖业扬：《论政府公共危机治理能力的再造》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期，第114页。

[24]刘智勇、张志泽：《论政府公共危机治理能力的缺失和再造》，《电子科技大学学报社会版》2004年第3期，第98页。

[25]夏保成等：《我国专项应急预案完备性评估指标与方法探讨》，《河南理工大学学报(自然科学版)》2012年第1期，第20页。

[26]参见曹菲、欧文恒：《“爽歪歪”等含肉毒杆菌？假的!》，《南方日报》2015年5月19日，第A12版。

[27]周天楠：《推进政府治理能力现代化的关键》，《学习时报》2013年12月30日，第06版。

[28]［美］B•盖伊•彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明，夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第141页。

[29]参见艾明江：《当前地方政府的责任推断与治理行为分析》，《中共福建省委党校学报》2012年第8期，第59页。

作者系吉林省社会科学院法学研究所副研究员。

文章来源：《当代法学》2015年第6期。