摘要:  澳门与内地在食品安全标准制度、食品安全公众参与制度、食品安全监管体制方面都有较大法律冲突。对此，应秉承“食品安全至上”的最高理念，以构建食品安全统一实体法规范、在共同参与的国际公约框架内和构建澳门与内地长效食品安全监管合作机制为主，解决食品安全法冲突。 

“民以食为天，食以安为先”。近年来，澳门与内地都发生了一些重大食品安全突发事件，社会公众对食品安全及其法律规制广泛关注。适应日益严峻的食品安全形势要求，内地于2009年修订并公布了全新的《食品安全法》，随后又颁布了《食品安全法实施条例》。澳门也建立了食品安全法例，包括食品标签法例及其修订案、消费者保护法例及其修订案等。“一国两制”的格局决定了内地与澳门之间在食品安全方面法律方面必然存在某些冲突。这就要求我们必须从理论和实务层面上，特别是在食品安全标准、政府监管、公众参与、冲突解决机制等重点方面加以研究解决。

一、食品安全标准制度方面的冲突

完善的食品安全标准制度是保证食品安全的首要前提。澳门与内地在食品安全法制上最大的冲突在食品安全标准制度上。内地已经形成了包括食品标签标准、食品添加剂标准、食品检验检疫标准、食品包装标准等复合型、立体化，涵括从食品生产、加工到食品入口，从农田到餐桌的食品安全标准体系。澳门非常重视食品标签的作用，其食品安全标准主要由《食品标签法》规制，内容包括预包装食品标准、对内地供应澳门的食品卫生检验检疫标准等。仅以食品标签制度做一比较，就可以发现两者的冲突。比如，从内地出口到澳门的预包装食品，其标签是根据《预包装食品标签通则》（国家标准GB7718-2004）设置的，其成分名目中的甜味剂、防腐剂、着色剂应标示具体名称，其他食品添加剂可以按《食品添加剂使用卫生标准》（国家标准GB2760）的规定标示其具体名称或种类名称，当一种食品添加剂加了两种或两种以上着色剂，可以表示着色剂的类别名称，再在其后加括号，标示《食品添加剂分类和代码》（国家标准GB/T124 93）规定的代码。但是，按照澳门《食品标签法》规定，所有食品添加剂成分需同时标示其本身功能分类及其特定名称或其添加剂识别编号。可见，符合内地GB7718-2004的预包装食品，成分名目不一定符合澳门的规定，同时，内地不要求标注功能分类，而澳门则要求同时标注食品添加剂的功能分类和特定名称。再如，对于三聚氰胺的安全标准，鉴于其影响已扩大至奶类以外的食品，澳门食品安全统筹小组建议卫生局疾病预防控制中心订定三聚氰胺含量的澳门标准，并参照美国和欧盟的最新评估数据，以三聚氰胺含量少于百万分之2.5作为安全界线。而内地仅原料乳、乳制品以及含乳制品中三聚氰胺的三种测定方法就实施了三个不同的标准，采用高效液相色谱法的定量限为2mg/kg，液相色谱-质谱／质谱法的定量限为 0.01mg/kg，气相色谱一质谱法的定量限为0.05mg/kg（其中气相色谱-质谱／质谱法的定量限为0.005mg/kg）。{1}

对食品标准冲突，应该在保证人体健康要求的前提下，根据国情、地域、历史传统和风俗习惯具体确定。当涉及到食品进出口交易时，则需要通过沟通合作机制确定为冲突双方接受的统一安全标准。为推进食品安全合作，粤澳两地成立了粤澳食品安全合作专责小组，负责两地食品安全工作的交流与合作，分别由澳门特区民政总署、广东省食品药品监督管理局作为联络单位。{2}

二、公众参与制度方面的冲突

食品安全涉及每个人的利益，面对高发的食品安全事件，相对政府有限的行政资源、有限的信息来源和高昂的行政成本，决定了公众参与食品安全监管是极为关键的一环。公众参与包括食品安全行业协会、消费者权益保护协会等专业性团体，以及非食品安全专业性组织、公民个人等。

内地设置有中国消费者保护协会及其指导下的各级地方性协会和食品安全行业组织。仅以消费者协会来说，各级消费者协会是由国家法律确认、国务院或地方各级政府批准成立的、保护消费者合法权益的全国性或地区性的社会团体。与此不同，澳门消费者委员会为准政府部门，是消费者参与食品安全监管的主要渠道，能够直接接触政府主管部门，可以就保护消费者政策之执行情况等呈交行政长官，内地的消费者协会则缺乏这样的制度建构和权利基础。

实践证明，澳门消费者委员会参与食品安全监管的工作卓有成效。如2006年，澳门消费者委员会接到居民告发，称有人故意更改食品标签出售过时食品图利，对此澳门消费者委员会根据2004年改正的现行食品标签法规则有关“食品标签上的根本保管期限已过时，则对出售或为出售而存有或展现该等食品者，科以1000至1万元罚款”以及“食品卷标上的数据不得删改，欠缺食品卷标法规则应载数据，或所载数据不精确，有瑕疵、被删改或与实践成份不一致，货主被科处分款1千至5万元等”相关规定进行处理，对澳门消费者委员会的加盟商号采取延长观察期一年的措施，并将投诉个案转介执法部门。{3}内地应提高消费者协会的层次和级别，通过可操作的法律制度建构，充分发挥消费者协会在消费者和政府之间的信息沟通作用，为政府有效监管提供信息、支持，为消费者提供便捷救济渠道。

三、食品安全监管体制方面的冲突

内地在2009年颁布的《食品安全法》中正式确立食品安全监管体制为国务院食品安全委员会统一协调，由国务院、各级地方人民政府、食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等组成的复合型、立体化监管体系。在国家层面，主要由四大部门组成，即国务院卫生、质监、工商和食品、药品监管部门，而在地方则由地方人民政府统一负责本行政区域的食品安全监管工作，由本级政府的卫生、农业、质监、工商、食品药品监管部门组成的、分部门负责，这种体制能否克服“九个部门管不住一头猪”的食品安全监管体制诟病，实现制度设计所期待的效率，还有待实践检验。

澳门专职设立食品安全统筹小组为食品安全监管总协调人，由卫生局、民政总署、经济局、旅游局、消费者委员会等多个部门以相互协作的方式共同管理。其中，卫生局负责进出口食品安全的检验、检疫等方面；民政总署负责内地输澳鲜活、蔬菜食品管理标准。经济局负责食品工场发牌、执行预先包装食品标签法之规定及其相对应监管措施；旅游局负责与旅游相关的餐厅、酒店、酒吧的牌照发放；消委会为消费者健康考虑，负责食品的抽查、公布、争议裁决、劝论及教育等工作。{4}

两地监管体制的冲突主要表现在纵向的监管级别不对口；横向的分散监管部门职能不对口。纵向上，内地监管体制以中央、省、市、县、乡各级地方政府构成，而澳门仅为一个特区政府，地域上仅是一个城市监管；横向上，内地卫生部门负责食品安全风险评估、标准制定、信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定；质监、工商和食品药品监督部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。不同的监管体制要求两地应广泛建立合作机制。目前，澳门特区政府与国家质量监督检验检疫总局签署《检验检疫及食品安全合作安排》，建立定期会晤和紧急联络机制。澳门健康城市委员会与广东省食品安全委员会、澳门食品安全统筹小组与珠海市食品安全委员会已经建立食品安全监管信息交流机制。

内地近年来频发的突发性重大食品安全事件，催生了食品安全事故应急预案制度的设立。现在国家、省、市、县、乡（镇）五个层面上确立了食品安全事故应急预案制度，按照事故的范围、性质和危害程度，将食品安全事故分为四级：特别重大食品安全事故（Ⅰ级）、重大食品安全事故（Ⅱ级）、较大食品安全事故（Ⅲ级）、一般食品安全事故（Ⅳ级），设立应急处理指挥机构、日常管理机构、专家咨询委员会，监测系统、预警系统、通报制度、举报制度，规定了报告程序和响应程序。澳门目前在这方面仍然处于制度缺失状态，可以借鉴内地这种风险管理措施，确立食品安全事故应急预案制度。

四、两地食品安全法冲突的解决机制

回归十年来，在中央政府的强力支持下，澳门特区获得了百年一遇的宝贵发展机会。当前，澳门正在致力全面迈向会展旅游、文化旅游、饮食旅游、体育旅游、区域旅游等多元传承文化组成的综合型旅游城市。{5}食品安全是澳门打造世界旅游休闲中心的一个关键，食品安全法制化是澳门强化食品安全监管的唯一选择。随着澳门与内地的交往日益增多，内地与澳门在强化食品安全监管的过程中，会面临大量食品安全法律冲突。解决办法无非是三个方面：

一是制定统一实体法律规范。其优点是能够反复适用，成本较低；缺点是难以跟上复杂的食品安全形势的变化，对于层出不穷、类型多样、变化多端的食品安全事件，仅仅依靠统一实体法规范远远不够；二是依据共同参与的国际公约、条约、协定、议定书等解决食品安全法制方面的冲突。比如，就作为食品污染源的危险废物处置的法律冲突，就可以在《控制危险废物越境转移及其处置的巴赛尔公约》的争端解决机制框架内加以解决。{6}三是建立长效监管机制需要设立的澳门与内地长期食品安全合作机制。目前，这种机制已经开始产生和发展。比如，澳门与内地的食品安全合作机制已经从信息沟通和交流，发展到食品安全行政监管合作、重大食品安全事故处置合作等全方位合作，合作范围已经逐渐扩大到整个珠江三角洲。比如，为推进合作的进一步深入开展，两地成立了粤澳食品安全合作专责小组，负责两地食品安全工作的交流与合作，分别由澳门特区民政总署、广东省食品药品监督管理局作为联络单位。{7}

综上所述，澳门回归十年来，与内地食品安全法在冲突中日益融合，这是“一国两制”框架下的必然结果。对澳门与内地在食品安全规制方面的法律冲突，应该本着以“食品安全至上”的理念弥合法律冲突，澳门应该在打造世界旅游休闲中心的理念指导下，参考借鉴发达国家和内地的食品安全立法体系，不断完善自身食品安全法律制度。

注释:

{1}国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会．GB/T 22388-2008原料乳与乳制品中三聚氰胺检测方法．[S].北京：中国标准出版社，2009.

{2}刘可英，莫晓凤．粤港澳深珠共商食品安全控制[N]．南方日报，2009-09-12(15).

{3}澳门卫生局．健康饮食度春节[EB/OL]. (2010-02-11)[2010-03-04].http：//www.ges.gov．mo/.

{4}澳门新闻局．政府部门协同规管食品安全[EB/OL]. (2009-04-02)[2010-03-04]. http://www.al.gov.mo/.

{5}林东标．澳门城市概念性规划纲要[N]．澳门日报，2008-07-22(10).

{6}何晶茹．自1999年12月20日起继续适用于澳门的国际公约[EB/OL]. (2005-01-20)[2010-03-04]. 

{7}田守刚．粤澳加强食品安全合作第一次工作会议在珠海召开[EB/OL].(2007-11-23)[2010-03-04]. http://www.pprd.org.cn/shiyao/200711/t20071123_31151.htm.

作者简介：谢伟，河南工业大学法学院副教授。

本文来源：《科技与法律》2010年第4期。