【摘要】：2015年最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确规定检察机关提起环境公益诉讼之前，应当前置相关督促或支持起诉程序，以规避检察机关作为当事人主体造成的诉讼结构失衡和法律监督职权与当事人诉权的混同的风险，这具有正当性。从检察机关开展公益诉讼的试点工作来看，八成以上公益纠纷经诉前程序解决，极大地提高了纠纷解决效率。目前我国检察机关对公益诉讼之诉前程序的运用效果并不理想，该诉前程序的法理基础和功能阐释尚需进一步厘清，其具体程序规则设计应进一步完善。
【关键词】：检察机关 环境公益诉讼 诉前程序 督促程序
检察机关提起民事公益诉讼试点工作开展至今，各试点地区均已取得案件零起诉的突破，如期完成了公益诉讼全面“破冰”的阶段性要求。检察机关的民事公益起诉权针对“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”两种案件类型，其诉权程序按照解释论也应适用于这两种案件类型，但在我国《民事诉讼法》中，检察机关提起公益诉讼适用诉前程序具有特殊性，该法55条第1款规定，公益诉讼的案件类型包括“污染环境、侵害众多消费者合法权益等”，然而该条第2款规定适用诉前程序的案件类型是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”。该条第2款规定对消费者合法权益的案件类型限缩在“食品药品”领域，使检察机关提起的消费者公益诉讼案件范围出现模糊与歧义。研究消费者公益诉讼的诉前程序不具有典型性与价值性，故本文聚焦于环境公益诉讼的诉前程序，细化环境公益诉项、具化环境公益诉权的权项边界。检察机关环境公益起诉权在民事诉讼和行政诉讼领域的应用与开拓，本质上是其法定监督属性由传统民行法律监督手段向现代公益维权监察手段的转向。对国家权益、社会权益维护的法定代表性是宪法赋予检察机关的法律监督职权属性，不同于其刑事公诉权，检察机关公益起诉权更侧重于对社会公共权益的“私法权益”进行保护，在审判关系中具有明显区别于其他民事主体和行政主体的“诉位优越性”,因而，其法律监督职权属性在诉讼程序设计中必须予以相应的削弱，通过构建检察机关提起公益诉讼的前置程序，既能优化不同诉权主体间的诉权合理格局，也能实现不同类型案件的分流处理，无论在提高司法效率还是避免司法浪费等方面都能发挥积极效应。就各试点地区的试点实况来言，我国检察机关对于公益诉讼诉前程序的运用效果并不理想、困境明显，该诉前程序的法理基础和功能阐释尚需进一步厘清，其具体程序规则设计也有待进一步完善。
一、检察环境公益诉讼之诉前程序设置的正当性
诉前程序是公益诉讼起诉机制的重要内容之一，是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的首要前提。赋予检察机关环境公益诉讼诉权的同时,设置诉前程序有利于规避由于引入检察机关作为当事人主体造成的诉讼结构失衡和法律监督职权与当事人诉权混同的风险，故诉前程序在程序正义的范畴内具有正当性。然而程序在理论上的正当性需要从概念特征与法理内涵两方面论证，故厘清诉前程序的理论内涵，确定诉前程序的法理基础，科学厘定检察机关环境公益起诉权的法理内涵，准确认知诉前程序的法律特征以及价值意蕴，不仅是为检察机关规范适用诉前程序提供法理基础更是对诉前程序正当性的系统论证。
（一）诉前程序内涵界定
一般诉讼程序的诉前程序，是指诉讼主体如果没有利用特定的内部或行政救济之前，不得通过诉讼的手段寻求司法救济。例如行政诉讼的相关复议前置程序，劳动争议纠纷的仲裁前置以及股东派生诉讼的前置程序等，都要求当事人只能先行特定的行政抑或内部途径进行救济，不得直接寻求司法救济。就其意义来讲，普通程序的诉前程序是为了避免滥诉的产生，节约司法资源，保障当事人的正当诉权利益。这也为公益诉讼的诉前程序设计提供了理论参考。
公益诉讼最大的核心价值在于其维护社会公共利益的“公益性”，其起诉主体资格、诉讼程序的适用与“私益救济”规则不同。就公益诉讼的起诉主体而言，其并不必然要求与诉讼标的具有直接的利害关系，这突破了传统的正当当事人适格理论,为检察机关参与环境公益诉讼做好法律铺垫。[1]主体资格多元化是诉讼法学未来研究的重要课题，学术界也在积极地进行公益诉讼起诉主体资格多元化的正当性论证。然而在公益诉权主体扩张的同时，若不加以必要的程序限制，势必会出现公益诉权的滥用、乱用。[2]检察机关作为享有国家公权力的公益代表，其公权力带来的威慑力是其他起诉主体所不能比拟的，因此也具有更大的滥诉风险性。在检察机关的诉权扩张同公益诉讼滥用风险防控这一矛盾愈演愈烈的背景下，设置诉前程序成为科学规避风险、顺应诉权扩张的有效机制安排。
具体到环境公益诉权如何运行，诉讼程序不同，其设置要求也不尽相同。督促起诉抑或支持起诉是检察机关启动环境公益诉讼审判之前，诉前程序适用的主要方式。2016年最高人民检察院出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称：《办法》）中规定的诉前程序是根据起诉适格主体性质的不同而采取不同的督促方式。其规定了当法定机关为起诉主体时，检察机关应出具督促起诉意见书，而起诉主体为辖区内的法定组织时，检察机关会通过向法定组织出具民事公益诉讼检察建议书等方式督促适格组织向管辖法院提起诉讼。检察机关根据适格组织是否需要为其提供支持起诉来履行应尽的职责。环境公益案件会涉及不同部门、不同法律制度的交叉，当环境公益案件属于行政公益诉讼案件时，法律规定的适格起诉主体当前只有检察机关，并未赋予社会公众以诉权，因此支持起诉的履行方式不适用于环境行政公益诉讼的诉前程序，只能采取督促行政机关履行职责或者纠正违法行政行为消除不良影响等方式适用诉前程序。
检察机关公益诉前程序具有必经性、前置性等特征，准确掌握诉前程序的本质特性确保了检察机关环境公益诉权的规范行使，有利于提高环境公益利益的司法保护效益。从程序启动的视角分析，诉前程序具有必经性。《办法》中强调诉前程序先行履行，明确诉权的后置性，督促或支持相应的适格起诉主体提起环境公益诉讼。只有当适格主体怠于行使自己的诉权或者无相应适格主体时，检察机关才能提起环境公益诉讼。该项决定的效力与法律等同，因此诉前程序作为检察机关提起环境公益诉讼的必经程序具有了法定性，能够起到案件分流、减轻司法压力，提高司法效率的效果。从另一个角度理解，环境公益诉讼的诉前程序具有前置性，只要检察机关不预先进行诉前程序，就不能够向法院启动相应的诉讼。这种法定性的先行适用模式是对其他适格主体行使环境公益诉权的尊重，同时也合理地规划了检察机关司法资源的有效利用，在源头上遏制检察机关滥用公权力。
（二）检察机关环境公益诉讼诉前程序设计的必要性分析
检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份,这种身份决定其代表社会公众提起环境公益诉讼维护生态利益是应尽的职责。[3]由于其身份兼具双重性，司法权与监督权的并存破坏了法律审判的公平性，因此设置公益诉讼诉前程序可阻止检察机关滥用环境诉权，使之受到法定程序的规范和约束。[4]同时诉前程序的基本功能可以弥补行政机关和社会组织的局限性。所以诉前程序的建立可以更好地发挥检察机关的环境诉权，更有助于公共环境利益免受侵害。
检察机关的职权属性要求设立诉前程序控制滥诉的发生。检察机关是享有国家公权力的国家机构，其所享有的公权力带来的威慑力是其他起诉主体所不能比拟的。检察机关通过其具备的国家强制力实现自身职能价值，因此其无论是在机构配置还是技术条件上，都已形成纵横两方面比较完备的体系。然而检察机关作为国家的法律监督机关，一旦其同时享有诉权和监督权时，难免会导致公权力干涉过深进而侵害他人的合法私益现象的发生。因此，诉前程序的设立是将权力关进制度的牢笼中，检察机关只有在履行完诉前督促或支持起诉程序之后，相应适格起诉主体仍不作为或没有相应适格起诉主体时，才能行使环境公益诉权。这种诉讼程序开启的不主动介入性，合理地限制了检察机关环境诉权，保证了检察机关的诉讼谦抑性。
着眼于政府的职权失位，诉前程序有助于推进政府履行职责、依法行政。从我国当前的生态文明建设的实际情形来看，我国现阶段发生的重大污染型事故的危害行为实施主体主要为大型化工企业。这些企业通常为当地纳税大户或经济支柱，当地政府往往追求经济利益，出于地方保护主义思想怠于行使监管职能或者违法行使职权，造成环境公共利益的扩大化侵害。当前，环境生态因素已经成为考核政府机关负责人政绩的一项重要指标，当检察机关适用诉前程序督促政府部门改正违法行政行为或积极执法作为时，行政机关拥有自我修正的机会。也就是说检察机关是相对于行政机关作为前一顺位的诉讼主体发挥着替补性作用，[5]当行政机关在检察机关适用诉前程序督促政府部门改正违法行政行为或积极执法作为以后依然怠于履行自己的法定职责时，检察机关应当提起环境公益诉讼维护社会公共利益。同时，检察机关提起这种公益诉讼的前置程序也体现了检察机关作为法律监督主体、司法主体在政治权力体系中对行政权和行政主体的尊重。
二、检察环境公益诉讼之诉前程序的当下困境与成因
（一）“诉前程序”的规范指引与试点工作梳理
1.“诉前程序”的规范指引
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是中国共产党十八届四中全会部署的重要改革任务，并于2015年正式启动。同年7月1日全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》（以下简称：《决定》），授权全国13个省（市、直辖区）开展环境公益诉讼试点，次日最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称：《试点方案》），其第二部分明确规定检察机关依法启动民事公益诉讼或者行政公益诉讼审判程序之前，需要先行履行以检察建议为形式的督促或支持起诉的程序，方可启动公益诉讼。从试点伊始，检察公益诉讼便确立了“发现线索—诉前程序—诉讼程序”的制度设计逻辑。这在很大程度上借鉴了美国的前置审查起诉模式，同时诉前程序设置也是理论与实务界的共识。
其后，《办法》13条再次强调诉前程序先行履行性，明确诉权的后置性。2016年12月22日最高人民检察院发布了《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》（以下简称：《开展意见》）第3条阐明了诉前程序的后续衔接强制性特征；其第6条要求从严设计诉前程序督促起诉的方式。总览现有法律文件，检察院提起公益诉讼的前置程序的专项性规范依据已充分具备。2017年1月4日最高人民检察院发布公益诉讼指导性案例（第八批），“检例第29号”将“诉前程序”列为关键词，突出“启动公益诉讼诉前程序与诉讼启动之顺位”，诉前程序规则的精细化程度显著提升。最终经过两年试点，2017年 6月27日，全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，在前者55条2款和后者第25条4款分别明确规定检察机关提起民事公益诉讼须先予履行督促程序与支持起诉程序，提起行政公益诉讼须先予履行督促程序，从程序法上确定了检察环境公益诉讼“诉前程序”的制度设计。至此，我国的检察院提起公益诉讼前置程序兼具合法、合理与审慎性特点。[6]
2.试点工作梳理
我国公益诉讼试点工作开展已二年有余，“试冰”实现预期。从官方公布的数据与案例看，受案数量呈“井喷”态势。环境公益诉讼“试冰”工作开展前十年间，法院共受理47件相关案件。截至2017年6月，试点地区检察机关共办理诉前程序与被提起诉讼案件共计9053件，两者分别统计，通过诉前程序办理纠纷案件7903件（涉及行政公益诉讼诉前程序案件7676件，民事公益诉讼诉前程序案件227件）、启动诉讼案件1150件。具体到环境公益诉讼涉及领域，生态环境与资源保护占据多数，案件达6527件。[7]其中代表性案件有两件：第一，章丘市废酸处置诉前程序案件，济南市人民检察院针对环保组织“绿发会”提起的诉讼提供诉讼支持与帮助；[8]第二，吉林省伊通县行政公益诉前程序案件，针对当地垃圾处理污水排放，检察机关向当地负责部门县住房和城乡建设局下达了检察建议书，主管部门及时进行书面回复，提出具体整改措施。[9]由此看出诉前程序规则得到了充分运用，试点案件也逐步突破原有的环境污染损害，逐渐向生态保护转变。案件类型范围有所扩展，基本实现了水污染、土壤污染、大气污染、固体废弃物、人文遗迹保护和自然资源开发等环境要素的全覆盖。同时，试点地区检察机关针对不同类型案件，通过对环保组织或者适格主体提供诉讼支持、下发督促检察建议、启动诉讼等多种手段，如甘肃省针对黄河生态环境保护的母亲河保护公益诉讼试点等，为探索建立我国环境公益诉讼规范体系提供丰富的实践经验和案例样本。
（二）试点工作“诉前程序”逐步完善动因分析
“诉前程序”从最初检察机关环境公益诉讼制度的一环，到检察机关提起公益诉讼试点工作中“诉前程序”成为检察机关主要办案手段与结案手段备受重视，在某种程度上“诉前程序”的实践价值超过了立法者的预期，成为我国检察公益诉讼制度的显著特点。从制度设计本身讲，其仍是立法者最初制度设计内在规律的体现，即重视诉前程序与诉讼程序结合，发挥诉前程序应有功能。
1.刚柔并济搭配衔接，切实解决环境公益受侵害问题
诉前程序与诉讼程序是整个检察环境公益诉讼制度内的两种办案方式，发现案件线索后，检察机关便可进行选择或仅采用检察建议方式便解决案件问题，或者在此基础上进行公益诉讼解决案件问题。在一个具体案件中，这两种方式又处于不同的办理阶段，存在着时间上的衔接关系与作用上的互补关系。诉前程序相对缓和柔性的方式有利于在最短时间内遏止、解决环境受侵害问题，使生态破坏、环境污染后果最小化。诉讼程序则以刚性的方式保障检察建议的效力，其使检察建议不至沦为“纸老虎”，作为最后屏障切实保障环境公共利益。一刚一柔，两者衔接，其根本目的在于及时、高效、准确解决环境公益受侵害问题，而非拘泥于是否提起环境公益诉讼。这亦是公益诉讼制度价值的重要体现。因此，现阶段诉前程序作用的不断放大只是基于数量上与诉讼程序的直观对比，实质上在维护环境公益的作用上，两者具有同等效力且诉前程序更有效率。
2.尊重各方主体权利，形成维护环境公益合力
在环境行政公益诉讼中对诉前程序的设置及不断完善使行政机关注重了内部的自我监督与纠错，是“行政自我约束”理论的充分体现。依托行政机关自身在公共利益维护领域的专业性与专门性，实践中更有利于将相关环境公益问题正确、及时解决。在环境民事公益诉讼中，诉前程序的设置充分尊重并支持了环保非政府组织的诉讼权利，使检察机关处于补位状态。这既是注重司法谦抑性的体现，同时将检察机关置于后发状态，使之成为环境公益维护的“底线”与最终救济途径，更在极大程度上调动了行政机关环境公益维护的主动性与环保非政府组织的诉讼积极性，有利于形成“行政—司法—社会”的多元合力。
3.最大化实现案件分流，提高司法效率，节约司法资源
生态破坏与环境污染具有长期性、持续性、广泛性，受侵害时间越长，其不可逆问题就愈发突出，而诉讼本身时间跨度便较大，因此，制度设计中要注重提高司法效率，同时由于环境问题本身的复杂性、交叉性、专业性，检察机关提起诉讼有可能造成司法资源的极大浪费，因此诉前程序的设计重要性不言而喻。从试点情况来看，不管是环境行政公益诉讼，还是环境民事公益诉讼，大部分案件经由诉前程序解决，只有极小部分案件进入审判程序，诉前程序真正实现了最大程度的案件分流。
（三）现阶段检察机关环境公益诉讼诉前程序的困境
试点过程中，诉前程序法律文件仅在《试点决定》《办法》《开展意见》等少数规范中有所涉及，基于我国国情，国外先进的制度不能直接引入，加之我国配套机制不健全，且诉前程序的运用会涉及不同管理部门、不同法律规定的交叉，因此在探索环境公益诉讼之路中也面临许多现实问题与挑战。
1.案件管辖交叉，督促程序欠缺
依据最高人民法院出台的有关公益诉讼的司法解释，中级人民法院是环境公益案件的一审管辖法院，然而检察院提起公益诉讼试点多为基层检察机关承办公益诉讼案件，实践中很多环境案件会涉及追究刑事、行政责任，而不同诉讼制度的管辖规定存在差异，需要协调，其中会存在诸多制度阻碍，如沟通成本高、检察机关管辖权有限等。另外，由于管辖权的上下移动，“辖区”不稳定，会造成一定混乱。无独有偶，针对行政机关不作为，检察机关督促程序也面临诸多困境，如行政机关权限不分，相互间扯皮、推诿等，督促程序面临督促对象不明确问题。
2.诉前程序设计宏观，操作缺乏规范性
《办法》对环境民事公益诉讼与行政公益诉讼“诉前程序”的规定只针对除检察机关之外法律规定的机关与环保团体等组织的顺序安排，并未提及人民法院。最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》10条规定：“案件一经受理，人民法院就应依据法律规定，在规定时间内将原告的起诉状副本送达被告，期限五天，案件受理决定将以公告形式告知案件适格主体，自公告发出三十日内，适格主体可将申请参加诉讼的请求提交法院，法院对申请者进行资格审查，审查通过会列为诉讼共同原告。”此时就会出现检察机关若启动诉讼，至少经过六十五天，才进入人民法院审理阶段的局面。很显然，这种时间设计在效率上不具有优势，“社会公共利益”可能会丧失及时、迅速得到救济的可能。此外，诉前程序适用条件、启动主体、具体操作流程、检察建议书送达时间与方式、行政机关是否有效履行督促建议等问题还需要进一步细化与完善。
3.配套机制不健全，制度衔接性弱
随着试点工作的开展与公众环境保护意识的增强，近年来，环境公益案件大量涌现，检察机关压力骤增，案多人少现象突出。建立完善的专业人才培养机制，加强与社会专业技术和其它、专业组织等交流合作，是未来检察机关应努力的方向。诉前程序运用势必要对污染损害或者生态破坏进行风险评估鉴定，就目前国内现状来看，评估鉴定机构数量少，评估对象模糊，评估难度大。针对环境污染致损和生态破坏等事项的鉴定评估流程繁杂、费用高昂、鉴定周期较长。与之对应的生态基金管理制度也不完善，很多公益诉讼案件判令被告承担巨额赔偿费用，但资金的使用和管理上未能详细说明，例如“泰州天价”案一个多亿的赔偿资金，下一步该如何管理和使用未明确规定。[10]
三、检察环境公益诉讼之诉前程序的困境突破与规则完善
检察机关环境公益诉讼之诉前程序是我国在完善环境公益诉讼制度过程中结合国情与实际所进行的制度借鉴与创新，试点中出现督促程序设计不完善、操作流程不规范、配套措施不健全等困境导致环境公益诉讼制度发展停滞不前尚属正常，目前鉴于此，笔者认为应着力突破其困境，从内部与外部两个方面发力，内部调节程序规范本身作为内因决定制度发展方向及趋势，外部保障配套设施与之衔接作为外因有效助力制度完善，一内一外、相辅相成健全诉前程序的规则体系。
（一）以细化相关规定为内部助力，保障规范可操作性
诉前程序在具体适用过程中难免遇到操作性难题，通过细化诉前程序，形成相对完善的操作规范可使环境侵害行为获得极大控制，环境效益大大提高。因此，细化制度本身作为内部调节的主要方面，能保障检察机关启动环境公益案件审判程序过程中诉前程序的正当行使。
检察机关在启动环境公益纠纷审判程序之前有关诉前程序规定过于宏观，应在具体操作规范上进一步细化。检察机关适用诉前程序前须满足何种条件，检察系统内何种主体被赋予适用诉前程序的决定权，诉前程序的具体操作流程如何设计，检察建议的送达方式与送达时间如何科学设定，适用诉前程序的办案时效、期间如何规定，行政机关已有效作为的行为标准如何界定，有关环境公益诉讼的检察建议书内容上是否要求事实清楚、证据充分以及检察建议的合理性评价标准等问题，均须以法律以及司法解释形式明确规定。在环境行政公益诉讼中诉前程序涉及权力机关之间的交涉互动，若权利义务关系不清，机关相互推诿，或受权力干预而使争议被公关化，诉前程序不免沦为权力保护的工具。不管从权益保护角度，还是权力监督角度，均应严格规范诉前程序的相关规定，强化权力之间的制约机制，保障检察机关正当行使诉前程序中的职权。
在生态与环境保护领域，检察机关启动行政公益诉讼审判程序主要集中于行政机关不作为案件。在检察机关针对行政机关不作为案件的处理中，检察机关欲将纠纷提交法院之前须已履行督促程序，督促程序的行使势必关联“行政机关不作为”的行为认定，而在实际司法实践中，有关不作为标准不一，实践中主要存在下列几种情况：检察机关作出检察建议后有关机关未作出答复；行政机关在检察机关作出检察建议后及时作出补救措施，更改原行政行为，但未对检察建议作出答复；行政机关职责履行不彻底；行政机关切实履行自身职责，但迫于其它事由存在不继续行使职责。上述情形哪些属于不作为需在诉前程序中进一步详细规定有必要予以明确。笔者认为，在不作为的行为标准上，回复检察建议是认定有关机关作为的形式要件，行政机关实质、及时、尽力履行职责应认定为行政机关依法履行职责，若行政机关无不可抗力等法定事由而导致的职责履行不彻底，亦是不作为的一种表现形式。
检察建议是诉前程序的一项重要环节，应保障检察建议的权威性，其权威性体现在其应满足合法性与合理性双重标准，既满足法律的要求，即检察建议的内容应有事实与证据支撑，亦应满足可接受性与可操作性的要求。此外，鉴于环境公益诉讼案件因涉及公共环境权益而牵动社会的广泛关注，可借鉴我国《行政诉讼法》有关听证程序相关规定，在诉前程序基础上设置听证程序，保障公众知悉其所关注的环境公益的保护进展情况，提高公众对诉前程序决定的理解、接受程度，并通过借助公众的监督力量督促行政机关依法履行环境保护职责。细化诉前程序相关规定，保障诉前程序的规定与其他法律规定相衔接，确保司法实践的可操作性，亦是对行政机关的一种警示。
（二）以严格规范督促程序为内部助力，推动适格主体及时履责
督促程序作为诉前程序适用的主要方式之一，为实现案件分流提供了条件，满足司法对案件审判效率的追求，故现阶段应将其存在的不成熟设计予以完善，在总结实践经验基础之上将其作为诉前程序内部调节的次要方面，助力检察机关实施诉前程序具有充分规范依据。
督促程序作为案件进入审判阶段之前的一个重要程序，自创设之初就显现出其以案件分流方式提高审判效率的优越性。德国以制定法形式创设督促程序，此后，督促程序一直备受世界各国青睐，不断被应用于公益诉讼领域。该程序强调“穷尽行政救济”，重视“自我纠正”之主动性，在检察机关提起环境公益诉讼之前，行政机关若遵从检察机关通知，切实履行职责，即可免受诉讼风险。从司法层面来看，督促程序的程序价值在于，案件因分流于实体审判程序之外而起到节约司法资源的功效；从权力机关之间关系来看，督促程序可作为权力机关之间紧张关系的缓冲地带，并有效行使法律监督职能督促行政机关依法履行职能；从诉讼目的层面看，诉前程序能提前解决纠纷，从而及时保护了生态环境，防止损失的进一步扩大。
然而在实践操作中，因管辖、督促主体混乱等问题，导致督促程序在实际适用过程中面临很多困难。在涉及权力机关不作为案件中，检察机关督促其履行职责，但若机构之间权限不分，相互推诿，督促程序势必遭遇督促对象不明确等困境；在管辖问题上，检察机关针对本辖区内有权起诉主体不起诉情形督促起诉，由于有权起诉主体本身有很大的不确定性，“本辖区内”的限定条件将很多案件游离于检察机关管辖范围以外。严格规范督促程序，就应当从规范上明确要求检察机关在案件进入法院审判程序之前，须尽督促义务，督促有关机关依法履行职责，督促有权起诉主体提起诉讼，同时，为保障检察机关有效适用督促程序，应在管辖、督促主体界定等问题上进一步予以保障。基于“谦抑性”原则，检察机关不得过于主动行使环境公益诉讼起诉权，公权对私权的尊重是法治的应有之义之一，关注诉讼之外的其他救济方式，重视行为主体的自我纠正功能，通过提起检察建议行使督促程序以督促行政机关或有关机关、社会组织切实履行相关职能，只有上述救济途径穷尽后检察机关才有权为公共环境权益而启动环境公益纠纷实体审判程序。
（三）以完善公益损害鉴定评估等配套机制为外部助力，保障制度之间有效衔接
检察机关环境公益诉讼之诉前程序的合理运行需要一套完备的程序设计进而有机镶嵌于整个环境保护制度之中，并能完整地做好制度之间的有效衔接，才会发挥出最大价值。故在外部保障方面应构建相关配套机制作为该诉前程序运行的外部推动力，推动整个环保公益诉讼健康高效运行。
检察机关适用诉前程序之前会形成一定程度的内心确信，即确信环境损害已实际发生或存在潜在被破坏的风险，这势必涉及公益损害鉴定评估制度的适用。目前我国公益损害鉴定评估机制不健全，存在规范规定的可操作性差、评估范围不清与实践中权力机关职能分散、缺乏资金保障等问题，对检察机关适用诉前程序造成一定程度的阻力。故我国必须建立一套分工合理、运行高效有序的公益环境损害评估鉴定管理机制，评估对象不仅包括对环境造成的损害，还要考虑到受损害客体的复杂性而建立问题导向型的制度设置，将其作为外部调节“推力”切实保障各项制度之间有效衔接。
同时，权力机关应组建一个相互配合的行动之网，在公共环境利益遭受损害后，事件负责部门、相关配合部门以及提供有关监测数据的资料提供部门，及时、如实汇报环境损害情况，提供重要线索并相互配合履行权力职责以使环境损害降到最低，并使公共生态环境获得最大程度的恢复。诉前程序的成功适用需要健全的公益损害评估鉴定制度作为支撑，同时，在涉及公益纠纷领域建立高效的诉前程序制度，还须明确该程序设计能解决哪些环境类问题。
诉前程序的构建同时须做好与环境公益诉讼制度之间的衔接工作。检察机关既是督促建议的提出主体，又有权提起环境公益诉讼，因此应把握好程序的衔接机制，注重加强机关之间的沟通协调机制。检察机关欲将环境公益纠纷交由法院处理之前应综合考量受害主体、环境损害状况、国家社会利益等因素，就启动诉讼程序的可行性与必要性展开分析，经诉前程序环境公益仍处于遭受损害的状态或行政机关不作为状态仍存在的，检察机关为保护环境公益提起环境公益诉讼。
（四）以科学运用检察机关起诉方式为外部推力，确保公益诉讼的终极屏障
现行法律规定检察机关可以通过三种方式参与到公益诉讼：第一种，通过适用诉前程序后，有关国家机关仍没有充分履行职责，且直接利害关系人没有提起民事诉讼时，主动代表国家利益和社会利益提起民事诉讼；第二种，在有关主体提起诉讼时，为支持起诉，在查清案件事实基础上依职权派员出庭；第三种，为督促有关机关履行职责，改正违法行为，提出检察建议以启动诉讼程序。直接起诉、支持起诉、督促起诉这三种起诉方式通过诉前程序明晰了各自的适用条件。
第一，支持起诉。当环境公益诉权应当由其他适格起诉主体优先适用的时候，却受到自身财力、能力的局限，调查取证困难或者无力有效行使自己的诉权，向检察机关提出支持其起诉的申请，检察机关可以参与到相应诉讼中。当检察机关参与到诉讼程序中时，可以通过两个层次来支持适格主体进行诉讼：一方面检察机关可以提供专业的技术或资源支持，帮助适格主体进行举证；另一方面，在适格主体提起诉讼的同时，检察机关向法院出具“支持起诉意见书”或者派出负责人亲自出庭加入诉讼程序中，提供相应的帮助。
第二，督促起诉。督促程序是检察机关行使公益诉权最常见形式。一般来说，当对损害社会公益的行为负有监管职能的机关怠于行使其职责时，检察机关应督促其履行职责，经督促仍不作为时，有权以自己名义起诉或就行政机关不作为进行起诉。由于自身谦抑性的特点，检察机关不能主动介入到诉讼程序之中，必须督促法定机关或社会组织等相应的适格起诉主体先行提起环境公益诉讼，根据情况出具督促起诉意见书或检察建议书，若被督促主体收到建议书后仍怠于行使自己的诉权且无正当理由的，检察机关应当作为起诉主体进行环境公益诉讼。
第三，代表公益起诉。当环境利益遭受严重侵害，检察机关依法履行诉前督促程序后，相应适格主体仍不行使诉权或无相应适格起诉主体时，检察机关可以作为诉讼原告提起诉讼。其法律依据是我国《民事诉讼法》55条，即针对环境公益案件，法定机关有权启动诉讼程序；代表公益向法院起诉的要以诉前程序为必经程序，检察机关才能作为起诉主体进入到环境公益诉讼程序之中。
检察机关身份具有双重性，既是诉讼主体，又是法律监督机关，二者不应混淆。检察机关身份的双重属性要求其在诉讼中应保持谦抑性，不应主动地介入诉讼程序，要先通过诉前程序保证“穷尽救济原则”；当其承担起诉职能时，若在审判活动中发现法院有违法裁判行为，依然可对其进行法律监督；就生效裁判，有权提起抗诉，即使案件进入执行阶段仍有权进行监督。检察机关不论以何种身份出现，均要本着公正、中立态度，切勿混淆职能，滥用权力干预司法。
四、结语
“检察机关提起环境公益诉讼”试点开启了检察机关深度介入我国环境公益事业的大幕。从理念的宣传到制度的落实，我国公益诉讼经历了一个曲折的过程。作为制度“发力点”的诉前程序的构建和运用是否正当与合理在一定程度上将决定中国环境公益诉讼的走向，需要从内部与外部两个层面健全诉前程序的规则体系，应严格规范细化检察机关提起公益诉讼之诉前程序规则，从规范上协调好检察机关与外部机关制度的运用，并完善诉前程序配套机制，确保诉前程序发挥最大效能。同时，检察机关需要协调与其它行政机关、审判机关的关系，科学认识其起诉方式，充分发挥诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。尽管近年来在探索环境公益诉讼制度之路中取得了一定的成果，但依然存在瑕疵，仍需不断的进行完善。只要从具体国情出发，结合本国实际，积极汲取国外先进的理念、制度成果，在此基础上认真地进行探索与实践，环境公益诉讼制度一定会为我国环保事业发挥日益重大的作用。
