内容摘要：新制度的建构，需要设计出制度内部逻辑一贯的制度体系，并且还需处理好新制度与已有制度间的衔接问题。因此，我国环境公益诉讼制度的建构，在制度内部关系问题上，需要完善人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件、解决人民检察院提起环境民事公益诉讼程序冲突问题、设置社会组织提起环境民事公益诉讼的前置条件等。在制度外部关系问题上，需要通过充分发挥刑事附带民事诉讼制度功能，协调新旧制度之间的关系；并且根据环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在维护环境公共利益方面的职责顺序，确立相关环境行政主管部门、人民检察院、社会组织等在环境公益诉讼制度中的主体地位，妥善处理环境公益诉讼制度与已有制度外部间的功能重叠问题。
关键词：环境民事公益诉讼；环境行政公益诉讼；刑事附带民事诉讼
一、问题的提出
2016年，一起由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件——“常州毒地”案，引起了全国各大媒体的广泛关注。据2016年4月17日央视新闻频道《新闻直播间》的报道，常州外国语学校自搬入新校区后，共有493名学生的血液指标被检查出现异常，个别学生已被查出罹患淋巴癌、白血病等。据报道，有专家称常州外国语学校新校区受到的污染与相邻施工地块曾是3家化工厂旧址有关。国家环境保护部和江苏省人民政府高度重视相关报道，并于当晚立即成立了联合调查组展开调查。2016年4月25日深夜，常州市人民政府新闻办公室发布消息称，在原常隆地块即常州外国语学校相邻施工地块的修复处置中，存在诸如新北区未按时完成该地块土壤修复工程，针对在常州外国语学校相邻地块土壤修复工程尚未竣工而按原计划搬入的情形下，土壤修复工程施工单位未按要求落实污染防护措施，新北区监管部门对地块修复的监管工作不到位等问题，常州市人民政府称，将严格依法追究责任。针对常州外国语学校化工污染事件，2016年4月29日社会组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同向常州市中级人民法院提起了环境民事公益诉讼，请求法院判令江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司等三被告承担消除影响、承担生态环境修复费用、赔礼道歉、承担原告因本诉讼支出的污染检测检验费等。2016年5月16日江苏省常州市中级人民法院受理该案后，以“常州市政府及常州市新北区政府在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处置，并正在组织开展相应的环境修复”“两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”“案涉地块于2009年由常州市新北国土储备中心协议收储并实际交付”等为由，于2017年1月25日做出了驳回原告诉讼请求的判决。
“常州毒地”案一审判决之所以引起社会巨大反响，是因为其中反映了环境公益诉讼的建构中所存在的很多亟待解决的问题。诸如在地方政府依法履行行政职权，“在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处置，并正在组织开展相应的环境修复”“案涉地块土壤和地下水对外界环境的威胁已经得到初步控制”的过程中，社会组织是否有权对债务已经消灭的债务人企业提起诉讼？在地方政府正在着手履行行政职责发挥生态损害救济功能时，人民法院是否有必要受理本案以寻求司法救济？这些问题转换为另一种提法就是，如何处理好社会组织提起环境民事公益诉讼的救济生态损害功能与行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的重叠问题？是否应设置社会组织提起环境民事公益诉讼的前置条件？在构建我国环境公益诉讼制度之际，如何正确处理好类似问题，依然是完善我国环境公益诉讼制度的必经之道。
环境公益诉讼是保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益的重要渠道。我国目前正着手构建的环境公益诉讼制度，试图设计出由有关社会组织“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”提起环境民事公益诉讼，以及由人民检察院对“污染环境……损害社会公共利益的行为”提起民事公益诉讼，对“生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为”提起环境行政公益诉讼等两种类型的诉讼方式，实现保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益之目的。毋庸置疑，立法者试图通过构建新制度来保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益，这显然是值得肯定的进步。据统计，2014年4月24日修订的《环境保护法》自2015年1月1日起施行至2016年6月，全国法院共受理社会组织提起的各类环境民事公益诉讼一审案件共93件。自2015年7月，全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省（自治区、直辖市）就生态环境和资源保护等开展公益诉讼试点以来，全国法院共受理人民检察院提起的环境民事、行政公益诉讼案件共21件（其中，环境民事公益诉讼案件11件，环境行政公益诉讼案件10件）。然而，立法者在构建新制度之际，尽管在一定程度上解决了提起环境公益诉讼主体资格问题，但忽视了所建构的环境公益诉讼制度在内部间存在的冲突问题，以及环境公益诉讼制度与已有制度外部间的功能重叠问题。也就是说，在我国当前环境公益诉讼制度的建构中，一方面，在所建构的环境公益诉讼制度的内部之间，尚存在人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件与人民法院受理环境民事公益诉讼要件间的冲突问题、人民检察院提起环境民事公益诉讼在程序上的相互冲突问题、人民检察院提起环境公益诉讼的诉前程序的有关规定与环境公益诉讼特征相冲突的问题、未规定社会组织提起环境民事公益诉讼前置条件导致与行政执法程序相冲突的问题；另一方面，在所建构的环境公益诉讼制度与已有制度的外部之间，尚存在人民检察院提起环境民事公益诉讼的功能与刑事附带民事诉讼制度的功能重叠问题、社会组织提起环境民事公益诉讼的功能与行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的重叠问题。从“常州毒地”公益诉讼案件来看，2017年1月25日江苏省常州市中级人民法院之所以判决驳回原告提起的环境民事公益诉讼，也是基于我国当前制度建构中存在的有关未规定社会组织提起环境民事公益诉讼前置条件导致与行政执法程序相冲突的问题、行政主管部门的生态损害救济功能与环境民事公益诉讼维护环境公共利益功能重叠等问题，所做出的一种选择。
尽管我国学者针对2012年8月31日修正的《民事诉讼法》和2014年4月24日修订的《环境保护法》的相关规定，提出了有关从提起环境公益诉讼的主体资格、扩大环境公益诉讼的对象范围、明确环境公共利益的法律性质、建立环境行政公益诉讼、环境公益诉讼中的生态修复等方面完善我国环境公益诉讼制度的建议，但是，相关研究涉及对环境公益诉讼制度内部间的冲突和环境公益诉讼制度与已有制度外部间功能重叠等问题的解决甚少，因此，在我国加紧探讨起草民法典分则侵权责任编，对污染环境与破坏生态侵权责任进行再法典化的背景之下，在十二届全国人大常委会做出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》试点期即将在2017年结束之际，如何系统理顺环境公益诉讼制度内部间的关系，以及如何实现环境公益诉讼制度与已有制度外部间的无缝对接等问题，仍值得深入探讨。
二、冲突：现行环境公益诉讼制度建构中的问题
我国在构建环境公益诉讼制度时，采取的是“摸着石头过河”，边试点边立法的制度建构方式。第一，在经过2007年至2012年期间的环境公益诉讼试点之后，2012年8月31日修正的《民事诉讼法》第55条关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，从立法上确立了环境民事公益诉讼制度。第二，通过2014年4月24日修订的《环境保护法》第58条和最高人民法院于2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）等规定，明确了社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格和人民法院审理环境民事公益诉讼案件的相关程序等。第三，2015年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，以及最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规定，就人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼进行了规定。第四，针对人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，于2016年2月25日最高人民法院印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号），就人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件的相关问题进行了规定。可以看出，我国环境公益诉讼制度的建构，并没有采取从整体上系统设计与构建环境公益诉讼制度的传统制度建构模式，而是通过获取试点经验，采取的是步步突破，在《民事诉讼法》确立环境民事公益诉讼、《环境保护法》规定社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格等的基础上，由最高人民法院就社会组织提起环境民事公益诉讼和审理环境民事公益诉讼的相关事宜进行规定，以及由最高人民检察院就其提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼进行试点规定等方式而展开。尽管这种做法有利于“各个击破”，但也容易出现制度建构中的如下显著问题：一是，在制度内部，因缺乏相关部门之间的协调沟通，最高人民法院关于环境民事公益诉讼的相关规定与最高人民检察院提起环境公益诉讼的相关规定之间出现了相互冲突的问题。二是，在制度外部，由于最高人民法院和最高人民检察院分别是以如何发挥其各自部门职能为出发点构建环境公益诉讼制度，并未重视所构建制度与现有制度之间的衔接，乃至出现了忽视发挥已有制度维护环境公共利益功能，从而导致在构建环境公益诉讼制度时，出现了有关环境公益诉讼制度的安排与已有制度之间衔接不畅的问题。
（一）制度内部间的矛盾冲突
1.人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件与人民法院受理环境民事公益诉讼要件相冲突
根据2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条关于“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”的规定，以及2016年2月25日印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号）第1条关于“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案”等规定，人民法院受理环境民事公益诉讼的要件包括：第一，须由适格主体提起；第二，符合《民事诉讼法》第119条第二项、第三项、第四项规定的提起诉讼的条件；第三，提起诉讼的对象范围是“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”。
具体地，对于人民检察院而言，人民法院审理人民检察院提起环境公益诉讼的对象范围是“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态……等损害社会公共利益的行为”，因此，立法者在设计环境公益诉讼制度之际，应做到人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件与人民法院受理环境民事公益诉讼的要件无缝对接，保持一致。也就是说，在人民法院受理环境民事公益诉讼的三个要件中，第一个要件和第二个要件已不成为问题，成为问题的是第三个要件。具体而言，第一，关于“须由适格主体提起”的要件，已通过授权得到了解决。由于我国现行立法尚未明确规定人民检察院可以提起环境民事公益诉讼，因此，为解决人民检察院提起环境民事公益诉讼的的主体资格，2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确做出了“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件”的规定，因此，在试点期间，人民检察院也是适格主体，可以提起环境民事公益诉讼。第二，关于须“符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的提起诉讼的条件”的要件，也并不成为问题。这一要件是原告起诉必须具备的条件，因此，人民检察院作为主体提起环境民事公益诉讼时，也须具备这一起诉要件。第三，关于人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件，我国已初步构建的环境公益诉讼制度，在设计上出现了人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围要件相互矛盾冲突的奇怪现象。即，最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的人民检察院提起环境公益诉讼的“对象范围要件”，与2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、以及2016年2月25日印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定的人民法院受理环境民事公益诉讼的“对象范围要件”并不一致。具体而言，最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条将人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围限定于“污染环境”“损害社会公共利益的行为”，比人民法院受理环境民事公益诉讼的条件——“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”——范围狭窄，造成了我国目前正着手构建的环境公益诉讼制度内部间的相互矛盾与冲突。
2.人民检察院提起环境民事公益诉讼的程序相互冲突
最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条与第7条之间存在互为前提条件的循环前提条件规定。即，根据第1条关于“人民检察院履行职责中发现污染环境……损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”的规定，检察院应该是在“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”的过程中，发现“污染环境……损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”，才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。根据我国宪法和法律的规定，检察机关作为司法机关，其主要职责是提起刑事公诉。作为法律监督机关，其主要职责是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督。人民检察院依法行使检察权，履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责，是其首要职责，因此，检察院在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责的过程中，如果“发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索”的情形，则应该根据《人民检察院组织法》第11条关于“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查。侦查终结，人民检察院认为必须对被告人追究刑事责任时，应当向人民法院提起公诉”的规定，履行相关法定职责。然而，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第4条关于“人民检察院各业务部门在履行职责中，发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索，应当将有关材料移送民事行政检察部门”的规定，以及第7条关于“民事行政检察部门在办理民事公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的，应当及时移送职务犯罪侦查部门；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送侦查监督部门”的相关规定，将会导致人民检察院履行法定职责工作程序混乱而复杂，导致相关案件材料在人民检察院各业务部门来回移送，甚至有影响人民检察院“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”等首要职责之嫌。
3.人民检察院提起环境民事公益诉讼的诉前程序的有关规定与环境公益诉讼特征的冲突
2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条虽然规定了人民检察院在提起环境民事公益诉讼之前，应当履行的诉前程序，即，“（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。尽管《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》设置了诉前程序，试图对人民检察院之外的法律规定的机关、符合法律规定条件的有关组织和人民检察院之间提起环境民事公益诉讼的先后顺序进行规定，但是，相关规定与环境公益诉讼的特征，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定并不一致，值得进一步推敲。
第一，对有关社会组织提起环境民事公益诉讼的范围进行限制，不符合环境民事公益诉讼制度特征。为环境公共利益而展开的公民诉讼，是一种与案件无直接利害关系的原告出于维护环境公共利益之目的，针对损害环境公共利益的行为，向法院起诉的新型诉讼制度。只要是符合法律规定的适格主体，均有权提起环境公益诉讼。因此，2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条明确规定，“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理”。即，只要是符合《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条等法律规定条件的社会组织，均有权对“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，并不受地域限制。但是，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条关于“（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼”的规定，是最高人民检察院以内部规定对最高人民法院司法解释中提起环境民事公益诉讼的有关社会组织的范围进行限制。这种做法，一方面，反映了最高人民检察院并未十分把握环境民事公益诉讼制度的特征，做出的有关提起环境民事公益诉讼要件规定与环境民事公益诉讼制度特点本身不符；另一方面，也反映了最高人民检察院在制定实施办法时，脱离最高人民法院现有环境民事公益诉讼的相关司法解释的规定，其制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》明确地限制了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》有关提起环境民事公益诉讼要件的规定。
第二，“诉前程序”规定了人民检察院提起公益诉讼的“一个月”等待时期，并不能排除“最高人民法院”第10条关于人民法院受理环境民事公益诉讼后增列“共同原告”的相关规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条和第14条为人民检察院提起环境民事公益诉讼设置了“诉前程序”，明确规定“法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”“经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼”，因此，人民检察院从发现“被告有污染环境……损害社会公共利益的行为”后，须经过“依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼”，或者“建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼”，并经“法律规定的机关和有关组织”在一个月内“将办理情况及时书面回复人民检察院”的诉前等待期等程序，才可决定是否向人民法院提起环境民事公益诉讼。而且，这一规定仅仅是对人民检察院与人民检察院之外的法律规定的机关、符合法律规定条件的有关组织之间提起环境民事公益诉讼的先后顺序的规定，并不能取代人民法院受理环境民事公益诉讼的相关规定。即，根据2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条关于“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许”的规定，就会出现人民检察院提起的环境民事公益诉讼，需要经过六十五日的等待时期之后，方可进入由人民法院进行审理的阶段。这样，现行环境公益诉讼制度所设计的采用人民检察院提起环境民事公益诉讼途径保护国家和社会公共利益，很显然在时间上并不占优势，不能保证“社会公共利益”及时、迅速地得到救济
4.未规定社会组织提起环境民事公益诉讼前置条件，导致与行政执法程序冲突
我国现行《环境保护法》第58条关于社会组织提起环境民事公益诉讼条件规定，以及2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》并未就社会组织提起环境民事公益诉讼设置环境行政执法前置条件。这样的制度设计，会产生如下显著问题：
第一，造成司法权越位行政权，严重破坏环境行政执法公信力的奇怪现象产生。由于在我国环境民事公益诉讼制度设计中尚未规定环境行政执法前置条件，司法权越位行政权的现象频繁出现。如从“常州毒地”公益诉讼来看，环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会作为原告共同向常州市中级人民法院递交环境民事公益诉讼起诉书之前，常州市政府及常州市新北区政府已经着手对案涉污染地块实施应急处置，并正在组织开展相应的环境修复工作。这种在国家行政主管机关处理突发环境事件前，社会组织就仓促提起环境民事公益诉讼并由法院受理的做法，值得商榷。具体而言，根据2016年8月26日常州市政府新闻办官方微博全文刊发的《常州外国语学校事件调查结果通报》，常州市人民政府在全面配合督导组、调查组、专家组工作的基础上，采取了有关组织开展常外室内空气第三方检测、组织专家对“常隆地块”污染防控修复技术方案进行评审、严肃追究相关责任人的责任等措施，实现了维护环境公共利益的目的。类似案例如2014年引起社会关注的“泰州天价赔偿案”、2015年的“康菲溢油”重大事故环境公益诉讼案等。因此，环境民事公益诉讼的提起，应以维护环境行政执法合法性为前提，只有当有关行政机关怠于环境行政执法，置社会环境公共利益于不顾之时，才有必要由社会组织提起环境民事公益诉讼手段作为补充，实现维护环境公共利益之目的。正如国外学者所言，“公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地”。有鉴于此，社会组织提起的环境民事公益诉讼，是对环境行政执法维护环境公共利益的补充，而不得先于环境行政执法提起环境民事公益诉讼，否则，会造成司法权越位行政权的奇怪现象产生，严重破坏环境行政执法的公信力。从2017年1月25日江苏省常州市中级人民法院针对“常州毒地”公益诉讼案[5]做出的驳回诉讼判决来看，人民法院对如何解决环境行政执法与环境民事公益诉讼功能重叠与冲突问题，尝试着做出一种理性选择。有鉴于此，我国构建的环境公益诉讼制度，应该避免造成司法权越位行政权、严重破坏环境行政执法公信力等奇怪现象的产生。
第二，造成司法资源浪费现象的产生。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条关于“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”的规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第286条关于“人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门”的规定，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条关于“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许”的规定，在负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现的情况下，提起环境民事公益诉讼的社会组织原告应申请撤诉。这样，在司法实践中，就会出现社会组织作为环境民事公益诉讼原告，在花费了大量人力、物力、财力就环境污染和破坏生态的侵权行为进行取证并提起环境民事公益诉讼，而法院经受理并开展审理工作之后，如果“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”，而社会组织原告申请撤诉并由人民法院准许撤诉的，则不可避免地会产生司法资源浪费的问题。
（二）制度外部间的功能重叠
1.人民检察院提起环境民事公益诉讼的功能与刑事附带民事诉讼制度的功能重叠
环境民事公益诉讼制度，是对环境公共利益损害的一种民事救济机制，其主要目的在于维护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的环境公共利益，主要适用于因民事侵权行为致使环境公共利益遭受损害而由适格原告提起诉讼的特殊情形。因此，在构建环境公益诉讼制度之际，应首先充分发挥现有制度在维护环境公共利益方面的功能，理顺现有制度与新设制度之间的关系，避免新制度与现有制度之间的冲突。
在我国现有制度中，刑事附带民事诉讼制度就具有这一功能。具体而言，我国设立刑事附带民事诉讼制度的主要目的在于，通过使民事赔偿与刑事制裁一体化，实现服务于预防与控制犯罪、救济被害人的刑事政策目标。由于刑事附带民事诉讼程序的设置解决了民事责任与刑事责任的实现途径截然分开的困境，不仅能节约司法资源，而且还能简化诉讼程序，提高诉讼效率，避免由民事法官重新审理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和冲突，有利于救济被害人因犯罪行为所遭受的财产损害，实现社会稳定。
自1996年修改的《刑事诉讼法》明确规定了刑事附带民事诉讼制度之后，该制度在救济国家财产、集体财产等社会公共利益方面发挥着巨大作用。此后，于2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释法释》〔2012〕21号）第142条关于“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”的规定，以及最高人民检察院颁布并于2013年1月1日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（高检发释字[2012]2号）第363条关于“人民检察院审查移送的案件，应当查明：……（九）有无附带民事诉讼；对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”的规定，进一步明确和完善了刑事附带民事诉讼制度，为人民检察院作为原告履行独立提起附带民事诉讼的职权，实现救济国家财产、集体财产等社会公共利益之功能，提供了法律依据。
从我国现行立法关于刑事诉讼中检察机关的职权配置来看，人民检察院除具有提起公诉、诉讼监督等职权之外，还具有提起附带民事诉讼的职权。即，根据《刑事诉讼法》第99条关于“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼”“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的规定，以及第168条关于“人民检察院审查案件的时候，必须查明：有无附带民事诉讼”的规定，人民检察院作为国家的法律监督机关，在依法行使检察权的同时，有权对侵犯国家财产利益和集体财产利益而导致国家财产和集体财产遭受损失的行为，向人民法院提起附带民事诉讼。
在我国司法实践中，通常采用以下两种方法，通过刑事附带民事诉讼程序，实现保护国家财产、集体财产等生态环境公共利益之目的。
第一种方法是，由环境保护监督管理部门、林业主管部门、地质矿产主管部门等生态环境保护、资源保护等行政主管部门作为原告提起附带民事诉讼。从司法实践来看，由生态环境保护、资源保护等行政主管部门作为原告提起附带民事诉讼，请求被告履行赔偿国家和集体财产损害的方式主要有：赔偿原告因水体污染造成的经济损失、清除水体污染费用、以及清除水体污染所遭受的经济损失；责令被告种植树苗数株并保证成活率100%、赔偿恢复植被的山林种植费。
第二种方法是，由人民检察院代表国家、集体提起刑事附带民事诉讼。这主要是由于我国刑事附带民事诉讼制度不断完善的结果。一方面，根据2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释法释》〔2012〕21号）第142条关于“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”的规定，检察机关提起刑事附带民事诉讼是其在刑事诉讼中的职权之一；另一方面，根据《刑事诉讼法》第168条关于“人民检察院审查案件的时候，必须查明：有无附带民事诉讼”的规定，人民检察院在刑事诉讼中提起民事诉讼，也是其必须履行的职责。该制度的完善，为人民检察院履行职权，维护“国家财产和集体财产”损失这种社会公共利益，提供了法律依据。从由人民检察院代表国家、集体提起刑事附带民事诉讼案件来看，对因盗伐林木的犯罪行为、非法捕捞水产品的犯罪行为、污染环境的犯罪行为等所导致的林木毁损、海洋生态环境污染、水体污染、土壤污染等造成的生态环境损害，判令被告补种树苗并保证成活、放流对虾恢复海洋生态环境、因清除被污染土壤所支出的费用[7]等方式维护国家和集体生态环境利益。
从我国现行制度来看，刑事附带民事诉讼制度已承担着保护因污染环境、破坏生态行为造成的生态环境公共利益损失之功能。因此，在检察院通过提起刑事附带民事诉讼制度实现的保护因污染环境、破坏生态行为造成的生态环境公共利益损失之功能基础上，再另行构建检察院提起环境民事公益诉讼制度时，就需要处理好人民检察院提起环境民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼间的衔接问题，避免二者之间功能的重叠。
2.社会组织提起环境民事公益诉讼的功能与行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的重叠
从我国现行环境保护法律规定来看，我国已构建了通过行政监督管理机关责令赔偿损失、责令恢复被破坏的生态环境和自然资源等、责令支付代为治理费（处置费）制度，维护生态环境损害利益。
一是，责令赔偿损失。即，由行政监督主管机关责令行为人赔偿其行为破坏资源造成的损失。如《矿产资源法》第39条关于“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”的规定，《森林法》第44条关于“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失”的规定，等等，就属于有关责令赔偿损失的规定。
二是，责令恢复被破坏的生态环境和自然资源。即，由行政监督主管机关责任行为人恢复被破坏的生态环境和自然资源。这是行政处罚的一种类型。如《森林法》第44条明确规定，违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。
三是，责令支付代为治理费（处置费）。即，当环境行政相对人拒绝履行环境行政决定的可替代履行的义务时，由环境行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。这一制度，实际上是“代履行”制度。即，这一制度既能确保义务人履行义务、维护行政决定的权威性，也能通过私权的行使来达到公权强制的效果，能够在限制环境行政机关公权的同时，利用环境私权来实现公权的效果。如《森林法》第39条关于“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”的规定，以及第44条的规定，就明确规定了责令支付代为治理费（处置费）。此外，《海域使用管理法》第47条、《草原法》第71条、《放射性污染防治法》第56条、《固体废物污染环境防治法》第55条和第76条、《水污染防治法》第76条和第83条、《水土保持法》第55条和56条等，均进行了规定。
因此，在构建环境民事公益诉讼制度时，赋予社会组织提起环境民事公益诉讼请求行为人停止侵害、恢复原状时，也应处理好社会组织提起环境民事公益诉讼与行政监督管理机关通过行政命令救济生态环境损害相关制度间的衔接问题，避免二者之间功能的冲突。
三、衔接：解决我国环境公益诉讼制度构建上冲突问题的对策
（一）无缝对接最高人民法院与最高人民检察院有关环境公益诉讼制度的规定
如果说2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的人民法院受理环境民事公益诉讼的条件不够明确的话，那么，最高人民法院于2016年2月25日公布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号）第1条和第2条的规定，则旗帜宣明地明确了人民法院受理人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件的立场。即，“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态……损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案”“人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料：（二）污染环境、破坏生态……损害社会公共利益行为的初步证明材料”。
尽管2012年8月31日修正的《民事诉讼法》第55条规定的提起环境民事公益诉讼的对象范围要件是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，但是，2015年1月1日起施行的《环境保护法》第58条和2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条中已经对提起环境民事公益诉讼的对象行为的范围扩大至“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，在此前提下，最高人民检察院于2016年1月6日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》却将人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围缩小至“污染环境”“损害社会公共利益的行为”范围之内，其结果便是人民检察院无权就“破坏生态”“损害社会公共利益的行为”提起环境民事公益诉讼，导致人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围之间出现不一致的混乱现象。这种制度构建，一方面会导致我国司法制度之间相互冲突与矛盾，缺乏合理衔接；另一方面也会导致法律救济真空问题的产生。因此，在最高人民法院于2016年2月25日公布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号）再次明确规定了人民法院受理人民检察院提起的环境民事公益诉讼的对象范围要件是“被告有污染环境、破坏生态……损害社会公共利益的行为”的情形下，最高人民检察院应就人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件进行调整，与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围要件保持一致。
此外，立法者在完善环境公益诉讼制度时，也应该注重制度内部间在程序设计方面的衔接，妥善处理人民检察院提起环境民事公益诉讼在程序上的相互冲突问题，以及人民检察院提起环境公益诉讼的诉前程序的有关规定与环境公益诉讼特征相冲突的问题。
（二）协调新旧制度，充分发挥刑事附带民事诉讼制度功能
近年来，伴随着我国经济建设的迅猛发展，破坏环境资源保护罪的犯罪率不断攀升。据统计，2014年1月至2016年6月，全国法院共审结涉及污染大气、水、土壤等环境犯罪和破坏土地、矿产、森林、草原以及野生动植物等自然资源犯罪的一审刑事案件37216件。由于污染环境、破坏资源的犯罪行为，不仅造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化，而且还会导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果。特别是污染环境、破坏资源犯罪行为会造成水污染、土壤污染、农田破坏、森林毁坏、矿产资源毁坏、水产资源污染和破坏等，严重损害包括生态环境资源在内的国家财产和集体财产等社会公共利益的损失。由于我国相关法律明确规定，环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门在其职责范围内负有监督管理相关生态环境资源的职责，因此，当包括生态环境资源在内的国家财产和集体财产遭受污染环境、破坏资源的犯罪行为损害时，有关主管部门应依法代表国家或集体维护国家和集体财产利益。正因如此，于2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释法释》〔2012〕21号）第142条明确规定：“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”；于2013年1月1日施行的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（高检发释字[2012]2号）第363条明确规定：“人民检察院审查移送的案件，应当查明：……（九）有无附带民事诉讼；对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”。
从刑事附带民事诉讼制度设计来看，对于包括生态环境资源在内的国家财产和集体财产的保护，我国立法采取了双重保障手段，先由环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等负有监督管理职责的部门作为原告提起附带民事诉讼，在这些单位未提起附带民事诉讼时，人民检察院有权作为原告提起附带民事诉讼。
从司法实践中运用附带民事诉讼制度维护的国家财产和集体财产损失的具体方式来看，主要包括采取向被告请求“对危险废物进行非危险化处理所需费用”（转移现场废物产生的车辆、人工损失）；“清除被污染土壤所支出的费用”（对被有毒废水污染的土壤进行清挖、运输、处置所需费用）；“通过增殖放流中国对虾苗1365万尾的方式，修复被其破坏的海洋生态环境”；“在指定地点补种树苗数棵的方式修复被其犯罪行为破坏的生态环境”；“赔偿被破坏的国家矿产资源经济损失”；“清除污染河流污染物质的处置费用”等等。人民法院根据环境资源管理部门或人民检察院依法提起的刑事附带民事诉讼，依法判决被告通过这些方式承担排除污染环境、恢复被其犯罪行为破坏的生态环境的生态环境损害赔偿责任，实现保护生态环境这一社会公共利益之功能。
但是，在我国司法实践中，也存在人民检察院并没有依据《刑事诉讼法》第168条和第142条的规定，履行其督促相关生态环境资源管理部门提起附带民事诉讼或者在受损失单位未提起附带民事诉讼时由人民检察院提起附带民事诉讼职责的现象，以致于以生态环境资源损失为主的国家财产、集体财产无法获得赔偿或恢复。
由于在司法实践中对人民检察院提起附带民事诉讼作用认识不同，即使在同一省份，也存在不同地区的人民检察院在是否提起附带民事诉讼问题上的做法不同。例如，福建省尤溪县人民检察院和永安市人民检察院严格履行《刑事诉讼法》第168条和第142条的规定，在追究破坏环境资源保护犯罪人的刑事责任的同时，均提起了附带民事诉讼，通过判处被告人“在林业主管部门统一划定的生态公益林地进行╳╳亩植树造林，所造林木应达到国家或相关行业标准所确定的要求”的方式，恢复国家生态环境。而与此相对，在福建省南平市延平区人民检察院、南平市顺昌县人民检察院的做法却完全不同，既不督促有关生态环境资源管理部门提起附带民事诉讼，也不在有关生态环境资源管理部门未提起附带民事诉讼时由其自行提起附带民事诉讼，而对犯罪行为损害的以生态环境资源为主的国家财产、集体财产的救济置之不顾。根据笔者统计，在2011年至2013年期间，福建省南平市顺昌县人民检察院对其提起公诉的24件有关盗伐、滥伐、非法出售国家重点保护植物罪等破坏环境资源保护犯罪中，在有关生态环境资源管理部门未提起附带民事诉讼的情况下，顺昌县人民检察院也均没有提起附带民事诉讼；同样，福建省南平市延平区人民检察院，也对其自2011年10月至2016年3月期间提起公诉的32件盗伐、滥伐、非法出售国家重点保护植物罪案件，并未提起附带民事诉讼。
正是由于在司法实践中人民检察院在提起公诉时，忽视督促作为被害单位的国家环境资源行政监督管理部门提起附带民事公益诉讼，或者在被害单位未提起附带民事诉讼时人民检察院未提起附带民事诉讼等现象大量存在，导致国家与集体有关生态环境损害不能得到及时救济的现象产生，才转而寻求需花费大量人力、物力和财力的环境民事公益诉讼以获得救济。
例如，自2015年1月1日《环境保护法》实施以来，尽管有关“社会组织”提起的环境民事公益诉讼多获得胜诉，但相关案件多均经过刑事审判，且均因人民检察院在提起公诉追究被告刑事责任时，未通过督促有关生态环境资源管理部门提起附带民事诉讼或者人民检察院提起附带民事诉讼途径，履行维护救济包含国家财产、集体财产在内的“环境公共利益”职责，从而留下了“环境公共利益未获得救济”的尾巴，也给“社会组织”增加了提起环境民事公益诉讼的“机会”和负担。
检察院未履行督促提起或自身提起附带民事诉讼职责，转而由环保组织、检察院提起环境公益民事诉讼案例列举
从司法实践来看，“社会组织”提起环境民事公益诉讼通常是对已有制度实施的一种补充。但是，在我国司法实践中出现的忽视刑事附带民事诉讼转而寻求环境民事公益诉讼的做法，实际上是在构建环境公益诉讼制度时，未能与已有制度实现无缝对接所致。与此相对，对于污染环境、破坏环境资源等犯罪的案件，由检察机关在提起公诉遏制犯罪行为并追究被告人刑事责任的同时，依法代表国家提起公益性刑事附带民事诉讼，在诉讼效果上，不仅能及时而有效地保护国家和集体生态环境资源等社会公共利益，而且还能有效节约司法资源。
实践证明，在污染环境、破坏环境的违法行为构成犯罪的情形下，人民检察院根据《刑事诉讼法》的相关规定，通过履行依法督促环境资源监督管理部门和人民检察院提起附带民事诉讼的职责，完全可以实现维护社会公共利益之职责，无需舍弃这一职责，而另行构建新制度实现这一职责。例如，在环境公益诉讼倍受青睐之际，针对台州某机电设备有限公司超标排放有毒重金属3倍以上，并造成环境损害的行为，温岭市人民检察院于2015年7月在对台州某机电设备有限公司及其法定代表人涉嫌污染环境罪提起公诉的同时，依法提起了刑事附带民事诉讼，请求该公司赔偿因其污染行为造成的环境损害修复费用等共计51万余元。浙江省温岭市人民法院于2016年11月对该案做出了判决，判处台州某机电设备有限公司法定代表人林某有期徒刑七个月，处罚金6万元，并判处该公司向温岭市环境保护局赔偿环境修复等费用共计50万元。
有鉴于此，为保障《刑事诉讼法》第168条和第142条规定的实施，笔者建议，我国应通过完善相关司法解释的途径，进一步明确环境资源监督管理部门和人民检察院提起附带民事诉讼的职责。即明确规定：对污染环境、破坏资源犯罪案件，人民检察院在提起公诉追究犯罪人刑事责任的同时，应依照《刑事诉讼法》的规定，督促环境、资源管理部门提起附带民事诉讼；当这些部门不提起附带民事诉讼时，检察机关应该提起刑事附带民事诉讼。
（三）明确规定环境民事公益诉讼的前置程序
环境民事公益诉讼的前置程序，即前置于环境民事公益诉讼的程序，是当事人在环境民事公益诉讼程序开始之前，应当进行或经过的程序。诉讼前置程序的设置实际上是对当事人诉诸法院权利行使的一种限制。设置环境民事公益诉讼前置程序的主要目的，在于尊重环境行政监督管理机关维护环境公共利益的职责。
根据我国宪法和法律的规定，环境保护主管部门及其他负有环境保护监督管理职责的部门的国家机关作为我国环境公共利益的代表机关，依照法律规定认真履行其对资源保护和污染防治等环境保护工作监督管理，是其首要任务。因此，当任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为危及环境公共利益时，作为我国环境公共利益代表机关的环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门，应依法维护环境公共利益，这是其不可推卸的职责。正因为如此，2015年12月3日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》明确规定，“试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人”。
与环境保护主管部门及其他负有环境保护监督管理职责的部门的国家机关维护环境公共利益的职责不同，环境公益诉讼制度作为公众参与的一种途径，是对国家机关维护环境公共利益职责的一种监督与补充。因此，在构建环境公益诉讼制度时，应充分尊重环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责部门在维护环境公共利益方面的职责，将环境公益诉讼制度作为环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责部门履行其维护环境公共利益职责的补充，而不应喧宾夺主，使环境公益诉讼制度与现有为保障环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责部门正常履行职责的相关制度相冲突。正因为如此，美国公民诉讼条款就设置了“诉前通知期”作为前置程序，目的在于刺激政府执法。如《美国清洁水法》第505条规定，任何人在决定提起公民诉讼之前，须于提起公民诉讼60日前将被控违法行为通知环保局局长、被控违法行为发生地所在州政府和被控违法行为人，在违法行为人于60日内改正其违法行为的情形下，则不再提起公民诉讼。这样规定，既保障了联邦环保局职责和州政府职责的正常履行，也减轻了法院诉累，限制滥诉。再如，根据日本《地方自治法》第242条的规定，日本地方公共团体的居民不以自身法律上的利益为前提资格而提起的住民诉讼，也采取了监督检查请求前置主义。即，在自地方公共团体的长官、职员做出了违法不当行为或该违法行为结束之日起一年内，地方公共团体的住民可以请求监督检查，并且，只有在经过监督检查请求程序之后，居民才能提起住民诉讼。因此，笔者认为，在构建环境民事公益诉讼制度时，应明确规定提起环境民事公益诉讼的前置程序，尊重环境行政监督管理机关维护环境公共利益的职责。具体而言，我国应借鉴美国环境公益诉讼制度的经验，设置提起环境民事公益诉讼的前置程序，明确规定：（1）社会组织在提起环境民事公益诉讼前60天，应将环境公共利益受损害情况通报给相应的行政主管机关，由行政主管机关采取行政措施予以先行解决；（2）环境行政主管机关在60日内未予以解决的，社会组织才可以提起环境民事公益诉讼。
四、结论
环境公益诉讼是公众参与环境事务管理的一种途径，是对政府维护国家和社会环境公共利益职责的一种有效监督与补充。因此，立法者在设计环境公益诉讼制度时，应充分考虑内外部制度之间的协调。就制度外部的建构而言，需妥善处理两方面的问题：一是充分尊重政府维护国家和社会环境公共利益职责，设置社会组织提起环境民事公益诉讼的前置程序，确保提起环境民事公益诉讼的程序不得先于政府履行维护国家和社会环境公共利益职责，确保有关行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的发挥；二是充分发挥刑事附带民事诉讼制度维护环境公共利益的功能，构建新制度需与刑事附带民事诉讼制度实行无缝对接，确保社会组织提起环境民事公益诉讼是对刑事附带民事诉讼的补充。就制度的内部协调而言，应确保人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围要件保持一致，确保人民检察院提起环境民事公益诉讼的程序与人民法院受理环境民事公益诉讼的程序无缝对接，充分发挥环境公益诉讼维护环境公共利益的监督与补充作用。
