此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 部门行政法学 >> 环境行政法 >> 正文

贺小军:效果与反思:公安机关刑事执法质量考评机制实证研究

贺小军| 时间: 2017-09-13 22:41:49 | 文章来源: 法学家

【摘要】 实证研究表明,公安机关的刑事执法质量考评机制具有考评结果排名化,考评主体的内部性与广泛性,考评方式多元化,考评方法以定量为主、定性为辅,考评程序的行政化与有限性等特征。从效果层面分析,当下的考评机制在较大程度上能够发现刑事执法中存在的问题,且具有相当的经济性与可操作性,但存在的问题主要是“竞赛式”考评意图比较明显,整体上法治化程度不高。这套机制的形成主要与全面推进依法治国背景下严格执法与公正司法的政策性要求、数字化时代公安执法指标化、流程化管理的技术要求及公安执法应对公众诉求的策略要求有关。从长远发展的图景观之,考评机制应实现“竞赛式”考评向“法治化”考评转变,即考评主体的外部性、考评指标的“科学化”与考评问题的实体化。当然,由于考评机制的科层化,指标构建标准科学化程度不高,指标功能的有限性等问题,考评机制虽有助于提升但却不能成为检测公安机关刑事执法质量的唯一尺度,还需在考评之外结合其他机制共同完成。

【中文关键词】 公安机关;刑事执法质量;考评机制;竞赛式考评;法治化考评

 

引言

2015年初,中央政法委要求各单位和各地政法机关对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率等不合理的考核项目。[1]随后,公安部印发的《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》指出,完善执法质量考评指标体系,科学设立质量与效率并重的考评标准,有效引导基层民警既多办案,又办好案。2015年底,公安部出台的《关于改革完善受案立案制度的意见》进一步提出坚决取消发案数、破案率等考评指标。2016年4月,中央政法委书记孟建柱在全国政法队伍建设工作会上表示,“要进一步清理考评、检查项目,坚决取消不合理的考评指标,赋予基层一线更多自主权”。[2]2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于深化公安执法规范化建设的意见〉的通知》,对公安执法规范化建设提出了新标准、新任务、新要求,对于进一步深化公安执法规范化建设指明了方向。可见,取消不合理的考核指标,深化执法规范化建设已成为党和国家新时期的宏观战略。不过,中央政法委、公安部只是要求取消一些不合理的考核指标,并未明确如何建立合理的考核指标。一些不合理、不必要的考核指标被清理与取消后,如果合理、必要的指标却未保留或重建,如何规范地开展执法工作,避免办案人员不作为、乱作为就会成为问题。

实际上,在我国实务界和学术界中,关于公安机关执法质量考核问题早已有过实践探索与理论研讨。譬如,为提高执法质量,2001年公安部发布《公安机关执法质量考核评议规定》(以下简称“2001年考评规定”),明确对刑事案件、治安案件、行政案件等办理情况进行考核评议。[3]相应地,各省、自治区、直辖市公安厅、局根据该规定,结合本地实际情况,制定了实施细则。2016年公安部实施新的《公安机关执法质量考核评议规定》(以下简称“2016年考评规定”),对接处警、办理案件等九个方面内容进行增补与修订。[4]在实务中,2006年,北京警方先行先试,启动数据常量考核标准,即以破获刑事案件数作为工作绩效评价数据。随后,2010年,中央政法委与公安部要求取消破案率等指标。接着,2013年,浙江、河南、江西等公安机关陆续取消了破案率、批捕率、起诉率、退查率等排名通报,也不再下达刑事拘留数、发案数、破案率、退查率等不科学、不合理考评指标,[5]等等。

那么,当下公安机关刑事执法质量考评机制运行状况如何?围绕该问题,从2015年7月至2016年7月,课题组在A省公安机关法制部门进行了调研。研究资料主要包括:案件样本、档案数据以及对从事执法质量考评工作多年的部分警察的访谈。根据上述资料,笔者首先就公安机关执法质量考评机制的运行状况进行描述,然后从科层制与正当程序理论视角检视现行公安机关刑事执法质量考评机制实践运行状况,为考评机制的进一步完善提供一些建议。

一、地方公安机关刑事执法质量考评机制实施状况

笔者选择A省公安机关2006年至2015年十年的考评数据,[6]考评对象为市(地)级公安机关与县级公安机关,从考评结果、考评主体、考评方式、考评方法与考评程序等五个方面来反映地方公安机关刑事执法考评机制实施状况。

(一)考评结果等级化

据统计,从2006年到2015年,A省公安机关不仅对所有县级公安机关执法质量进行整体上考评,也对市、县案件进行局部考评,分别评出优秀、达标与不达标三个等级。整体而言,考评结果呈现出“一高一低”的现象,即优秀率高,不达标率低。从表1看出,十年间A省县级公安机关执法质量的平均优秀率为65.42%,而不达标率除了2006年较高(6.6%)之外,平均为1.67%从刑事案件评查来看,[7]考评结果均呈现优秀率高而不达标率低的特点。表2显示出同样的特点,五年间A省公安机关办理刑事案件的平均优秀率71.51%,平均不达标率0.05%。无论是单位考评,还是案件考评,考评结果都是优秀率高、不达标率低。这种结果,一方面反映出与地方公安机关狠抓执法质量,提升民警履职能力的努力。另一方面与考评后果有关,即优秀单位及个人会受到表彰奖励,甚至会被公安部命名“全国公安机关执法示范单位”。[8]相反,不达标者则会被责令限期整改,连续不达标者可能导致单位领导者被免职。[9]因此,考评结果的等级至关重要。[10]

考评单位所在地党政、纪委、监察、督察、信访等部门提供的民警违法违纪记录情况,以及检察院、法院和社会各界反映的刑事执法监督、行政诉讼的意见,对各市(地)级公安机关进行综合考评,同时对县级公安机关的考评结果进行抽查复核。后者一般由市、州分管法制的副局长或局长带队,各执法部门负责人组成考评领导小组,对所属县级公安机关开展执法质量考评。那么,县级公安机关的考评主要由省厅抽查与市局考评两部分构成。总体上,考评主体呈现出内部性与广泛性特征。内部性体现为考评主体为上级公安机关对下级公安机关的执法质量评价,侧重内部人对“自己人”的监督。广泛性体现为考评主体涉及公安机关内部多个部门,在操作层面还吸收了党政检法及社会组织等外部力量的参与和评议,是多元的混合主体。

(图略)

图1考评主体构成图

(三)考评方式多元化

所谓多元化,是指考评方式不是单一化与一次性的,而是随着考评时间、考评空间与考评对象的变化进行调整。从考评时间上讲,既包括日常考评(季度考评、半年考评),也包括年终考评。从考评空间看,既包括网上考评,也包括网下(现场)考评。从考评范围观之,既包括个案评查,也包括专项评查。[11]总体而言,考评方式呈现出多元化的特征,使得考评高度密集化,对被考评单位的执法质量能够进行较为全面、深入地检测,因而,考评结果显得较为客观与准确。不过,每次考评的时间均很短暂,[12]考核对象众多,[13]仅通过查阅卷宗、听取汇报、实地观察等方式考评容易挂一漏万。

(四)考评方法以定量为主,定性为辅。

实证研究发现,从考评方法观察,地方公安机关刑事执法质量考评方法呈现出“定量为主,定性为辅”的特点。A省公安机关执法质量考评实行百分制,采用数量化的方法对执法质量进行考评。总体上,执法质量考评由考核(85分)与评议(15分)两部分构成。为保障考评的客观性与公正性,使得考核具有可操作性,A省公安机关还明确列举了若干类型指标及对应分值,如刑事案件考核的计分标准为30分,占全部考核项目数的30%,位居第一位。其中,刑事执法不当的包括35种情形,违法者每项扣0.5分,而对刑事执法错误的6种情形每项扣1分。另一方面,评议定性化。评议采用问卷调查方法向民众集纳意见,将考核评议与开门评警结合起来,以民众经历与认知感受(满意、基本满意和不满意)等主观指标评价公安机关的执法活动状况,如公安机关在街头、商业摊点、集贸市场、学校、企事业单位等地发放8000份问卷,收集充分、真实、有效的反映公安执法情况的信息与数据。

(五)考评程序的行政化与有限性

调查发现,整体上县级公安机关的执法质量考评程序呈现出行政化、简单化倾向。这种行政化程序包括以下几个步骤:第一步,制定考评指标体系,列举指标与分值。第二步,确定考评主体与实施办法。省厅安排法制处业务骨干组成考评小组,对市州公安局实行全程考评。同时,各市、州成立局领导任考评领导小组,制定考评办法与个案考评表,抽调考评组工作人员对县级公安机关组织考评。第三步,考评实施。考评组通过查阅刑事执法台账、执法案卷、实地查看执法单位,走访党政、检察院、法院和社会团体,发放调查问卷等形式考评。第四步,考评复核。各市、州公安局对所属县级公安机关刑事执法质量进行评议后,省公安厅对县级公安机关的执法质量考评结果进行抽查复核。第五步,通报考评结果。通过考评,最终由省厅给出市(地)级公安机关与县级公安机关的考评结果。

这种考评说服力有限。执法质量考评的重点在县级公安机关,而县级公安机关执法质量情况先由市、州公安局评定,省厅也会抽查复核,但因人力、物力及考评难度等成本因素,抽查比例并不高。[14]因此,县级公安机关的执法质量考评结果很大程度上是由其所属的市、州公安局决定。但是,市(地)级公安机关的执法质量考评结果是市、州公安局(40%)与县级公安机关(60%)之和,即县级公安机关的考评结果很大程度上决定着市(地)级公安机关的执法质量考评结果,这就难免地方公安机关为争优创先而人为影响执法质量考评结果。

二、考评机制效果评价:成效与问题

基于笔者前述的初步实证调研,地方公安机关刑事执法考评机制取得了一定的成效,但也存在一些问题。具体言之:

(一)成效

1.能够查出刑事执法中普遍存在的问题

整体而言,当下地方公安机关刑事执法质量考评能够反映出执法中普遍存在问题。如图2所示,刑事案件考评存在的主要问题是证据材料制作不规范、强制措施适用不当、办案程序错误,以及鉴定意见、结果不符合要求等。其中,办案程序错误占32.08%,居第一位。而证据材料制作不规范占29.25%,仅次于办案程序错误比例。

图2公安机关刑事执法存在的主要问题

(图略)

针对上述问题,A省、市两级机关也提出了解决方案:一是对集中考评中发现的各种执法问题向被考评单位当场指出,分析原因,提出解决办法(如纠正或防范错误)。二是通过落实执法过错责任追究制度,警示教育规范民警执法行为,提高民警执法水平。加强执法档案建设,把执法质量作为民警晋职、晋级和奖惩的重要依据。对执法问题屡查不改、执法质量长期滞后的单位,要对主要领导诫勉谈话,必要时进行岗位调整。三是针对执法问题较多且存在普遍性执法问题的单位,通过帮助建立、完善执法制度,从源头上防止和减少执法问题的发生。

2.考评机制具有相当的经济性与可操作性

A省实践表明,市(地)级公安机关进行的分散考评机制与省公安厅进行集中与抽查考评机制具有互补性,其优势在于相对的经济性。从运行成本角度考量,A省所辖市、州下有100个县,如果对全省范围内所有县、市公安机关都进行考评,工作量巨大,操作起来十分困难,还不一定能收到预期效果。但是,若将县级公安机关考评交由市(地)级公安机关分散考评,省公安厅仅对所有市、州的集中考评与100个县进行抽查考评,则可以有效地降低工作量,又可重点解决执法中存在的突出问题,可操作性较强。

(二)问题之揭示

尽管考评机制成效显著,但是存在的问题也不可忽视。从当前公安机关的考评情况看,以指标化为表现形式的考评似乎走向竞争化与排名化,“竞赛式”考评意图显著,整体上法治化程度不高。所谓竞赛式考评是短时期内考评主体通过测算与评定被考评对象是否完成单一或数个任务目标,迅速评选出优劣,使得考评简单、直观、高效。然而,此种考评机制的弊端也很明显,即考评属于行政性管理范畴,采取的是科层制的技艺,[15]其结果有可能滑向形式化、人治化,着重于某项任务的激励,而难以关照排名背后的真正问题及其解决。具体表现在:

首先,考评主体内部的多元主义构造导致程序不正当、不公开,监督范围、效果有限。考评主体中既有精通专门业务的部门(法制处、刑警总队等),也有非业务部门(纪检、督察、监察等),尽管吸收了民众参与,而且评议以满意、基本满意与不满意等差异化标准反映民众对公安机关执法问题的态度,甚至还增加了群众安全感、服务满意程度等内容。但总体上,考评主体的内部多元化导致程序封闭,民众参与评议分值又过低,不能全面反映公安机关的刑事执法问题,监督效果与影响范围有限。

其次,考评者选择与运用指标的合法性与合法律性危机。一方面,合法性危机,即因立法没有明确规定,造成实践乱象。有些指标无论是旧法还是新法,都未明确与固定化,导致一些不合理指标依然存在,并作为考评执法质量的重要因子,影响着考评结果。比如,2011年《公安部关于改革完善执法质量考评制度的意见》下发后,A省公安厅结合实际提出取消不科学、不合理的指标,各市、州相继取消罚没数、刑事拘留数、退查率、发案数、破案率等指标,但是,截至2015年底,这些不科学、不合理的指标仍在市、县一级发挥着考评影响力,这在一定程度上弱化了执法考评工作的权威性、导向性。[16]可能的原因是考评机制中的指标考核体系没有及时更新,尽管中央政法委、公安部三令五申取消不科学、不合理的指标,但因新的指标体系未能建立,因此一些考评指标的废除执行得不是很到位。另一方面,合法律性危机,即立法虽已规定,但实践执行走样。《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称“公安规定”)等法律法规对刑事执法程序均有明确规定,但实践中出现考评使用不符合法律法规的指标,造成考评实践与制度文本发生背离。比如,无论是公安部的考评规定还是A省的考核细则,考评指标都没有完全契合国家法律法规的内容,但是这些内部性与地方性的规定与细则却强势介入考评机制当中,深刻影响着考评操作与结果。从这一点来看,如果这些规定与细则不能与国家法律法规有效衔接,并较好地贯彻执行,很有可能难以体现考评内容的全面性与考评结果的公正性,甚至产生误导效应。

最后,考评过程形式化,而实质化不足。由于考评时间短、项目多、任务重,个案考评侧重形式问题的检查与评价,而对实体问题关注不够。这突出表现在个案卷宗评阅方面,比如对各种笔录的办案人员签名、日期填写及顺序装订等问题的检查常态化与细致化,而对笔录中反映的事实、证据、法律适用等实体问题则模糊化甚至忽略。这造成尽管考评日常化,但考评结果发现不了真正的问题,既浪费人力、物力、财力,又失去监督与评判办案质量的意义,更难以达成促进办案质量提升的目的。

三、考评机制形成原因之剖析

我国公安机关刑事执法质量考评机制,是全面推进依法治国背景下严格执法与公正司法的政策性要求、数字化时代下公安执法指标化、流程化管理的技术性要求及公安执法应对公众诉求的策略要求综合影响下的产物。兹分述如下:

(一)全面推进依法治国背景下严格执法与公正司法的政策性要求

2014年,中央首次以全会形式专题研究部署全面推进依法治国蓝图,确立了严格执法与公正司法的总目标。相应,公安机关执法规范化建设受到高层前所未有的重视,在各种重要会议上受到强调并形成规范性文件。[17]中央及公安高层领导人的讲话与重要会议精神表明,公安机关加强执法规范化建设势在必行。当前公安执法工作存在诸多薄弱环节和亟待解决的问题。在此背景下,为回应中央高层的关切,公安机关在严格执法与公正司法方面应有所作为:首先,以问题为导向,把握当下公安执法普遍状况,这可通过执法考评实现。其次,针对执法考评中反映出来的问题,提出纠错意见,指导与规范执法行为,形成“在执法中考评,在考评中规范执法”的局面。因此,党政领导的关注与指示对公安机关执法质量考评机制的形成与发展具有着重要影响。不过,政策性要求也会对公安机关执法质量考评机制带来消极影响,即过度强调执法考评中上级对下级指示性、压力型的层级监督,而淡化公安执法的专业性、规律性的考察,单纯地认为公安执法工作只讲命令、纪律、排名而忽视法治,这将不利于公安执法的法治化目标的实现。

(二)数字化时代下公安执法指标化、流程化管理的技术性要求

理想的国家治理模式应是上级安排顶层设计,下级进行贯彻落实,即上命下从。为完成国家的治理任务,上级会向下级下达各种任务指标,同时对下级的指标实施情况加强考核或监督。此种数字形式的管理,为上级对下级工作成效提供了测量与评判标准,同时亦能及时发现下级执行过程中存在的问题,并提出相应的改进意见。然而,传统的指标管理虽然涉及内容广泛,但是管理层级过多,管理效率不高,监督效果不佳。在大数据时代,此种指标管理通过信息化的介入与运用将更加全面与深入,管理者的监控得到进一步强化。就公安机关而言,所谓全面性,即考评的内容相当广泛,囊括受立案到结案的各个环节,对案件的入口与出口进行全程把关。所谓深入性,即考评的各个节点变得精细化与可控化。以立案为例,在考评系统中,从受案到立案受到时间的严格控制,且超过预定的时间节点即发出警告甚至系统被锁定而无法操作。而在过去,立案审查往往遥遥无期,能否立案是个未知数,受立案不及时、不依法立案等问题严重。又以执法规范化专项考评为例,设计执法规范化的各类指标,使得对一个警察、一个派出所、一个公安局的长期、深入的跟踪考查与评价成为可能,通过发现执法问题、纠正错误,达到规范执法、提升执法效率的目的。对此,数字化时代带来的监控技术为管理者监督被管理者提供了更多操作性的便利,管理效果尤其是时间节约与流程监控的效果大大拓展。

(三)公安执法应对公众诉求的策略要求

当下,随着民主法治进程的加快,民众对公安刑事执法的公信力提出了更高要求与更多标准。在刑事案件的办理过程中,民众渴望对执法主体、执法过程与执法效果等信息行使更多知情权、参与权、表达权与监督权,往往借助微信、微博等网络平台发表言论,倒逼公安机关更公开、透明和充分说明行动理由,以提升自身的权威性和合法性。然而,刑事执法活动在一些场合非但不能表明执法意图或佩戴显著的执法标志,反而更多地需要通过掩饰甚至隐藏执法意图或标识等不公开身份的方式保障执法效果。[18]很显然,在社会公众权利张扬与公安机关执法权力保守之间不可避免会产生张力,此种紧张状况如若处理不当,容易损害国家权威和司法公信力,也容易挫伤民众的参与热情。实践中,一些典型案例的出现已引发民众对公安机关执法规范化的质疑甚至不满。[19]整体而言,为回应民众诉求,也为掌握公安机关刑事执法的普遍状况,公安机关往往通过自查式的考评机制了解与把握执法实践状况,并针对执法普遍存在的问题予以检讨与改进。[20]具体而言,民众参与执法规范化建设可能对考评机制造成三个方面的影响:首先,针对民众对某刑事案件的舆论反应,官方需要一套执法质量考评机制检测公安执法是否规范;其次,在考评机制中,以民众对执法提出的意见作为标尺,赋予民众意见一定的分值(主观指标)来考核与评价执法主体的执法效果,以实现考评的客观性与公正性;最后,针对民众提出的执法意见或建议,执法主体应提出改进措施,避免类似执法问题的发生,进而促进执法规范化建设。因此,公安机关的刑事执法质量考评机制是公民诉求下的反应机制,是应对当下紧迫执法问题与回应民众诉求的策略。

四、从竞赛式到法治化:反思与前瞻

前述实证研究表明,“竞赛式”考评在提升执法质量与考评经济性方面具有一定的成效,但是,借助指标展开的考评与管理也引发诸多问题,值得反思与探讨。

(一)理论反思

1.指标考评的科层制属性与公安机关办理刑事案件的司法属性的磨合

长期以来,指标化实质是上级公安机关在一定时期内检测下级公安机关执法质量,加强监督管理与落实责任的重要手段与依据,目的在于提高执法质量,推进执法规范化建设。显然,这是一种科层制的管理模式,其优势在于加大监控密度,提高管理效率,尤其是网上监督办案环节,体现了考评者监督的全面性与深入性;但另一方面,公安机关承载着打击犯罪与保障人权的刑事司法职能,应在遵循办案规律的基础上履职。那么,公安机关的刑事司法属性使得以技术性指标考核刑事执法质量的管理模式出现一定的“不适性”,法治化的办案理念、原则和规律与唯指标化管理模式为基础的考评机制可能会在一定程度上产生冲突甚至背离,尤其是在侦查破案方面。[21]

2.指标考评同体监督与异体监督的冲突

从组织结构来看,考评管理形成的是上级对下级的金字塔式的科层制结构,其优势在于上级对下级管理的高效性与便捷性。因此,指标化管理受到管理者的普遍欢迎。就公安机关执法质量考评而言,考评主体的内部性与垄断性,使得指标化考评能够尽量减少甚至阻断外部主体的介入,亦能节约因外部主体参与而支出人、财、物等资源。显然,在外部监督甚少甚至不参与的情况下,指标化考评能够在短时间内取得成效,效率更高。然而,正因为外部监督的有限性(缺乏甚至没有监督),在一定程度上影响了考评结果的客观性与可信度。

3.强指标化考评与弱(去)指标化考评的悖论

指标化管理一直以来是诸多行业通过数据量化下达指标、压制任务的行政管理模式,其主要价值在于消除管理层级,准确传达上级下达的任务信息,推进某项工作的开展,达致数字化监控管理与奖勤罚懒的目的。作为行政机关,公安机关刑事执法质量考核也是一种指标化管理。不过,从目前已有的资料观察,公安机关的刑事执法指标化尚未定型,呈现出强指标化与弱(去)指标化的悖论问题。一方面,从指标化的功能观之,意在上级对下级通过指标考核发现执法存在的问题,并提出纠错建议与整改措施,防止类似问题再次发生。那么,此种考评数据应是具有统计指引意义,主要是掌握某省或地方公安机关的执法质量的整体状况。从中央政法委、公安部坚决取消不科学、不合理的指标措辞观察,似乎也在淡化指标化考核与项目管理,难怪有学者预测,延续多年“指标考核制”将不再过多影响司法领域,中国司法将进入“后指标”时代。[22]然而,另一方面,实践中的考评数据则成为执法单位争优达标的决定性依据。考评结果的排名化不可避免造成执法单位为争优达标而虚报、伪造数据等问题。此外,从公安部发布的《公安机关执法质量绩效考核规定》和“2016年考评规定”来看,刑事执法质量考核指标与项目愈加细化,几乎囊括所有《刑事诉讼法》、“公安部规定”规定的执法环节,并对每一执法环节赋予一定的分值,这似乎又有强化指标考核的趋势。可见,无论在实践层面还是制度层面,均出现“一强一弱”两种矛盾的态度与做法,指标的功能究竟是统计指引还是评优争先?

基于上述思考,笔者认为,在推进公安机关执法质量考评制度改革进程中,需要着重关注以下几点:

第一,指标考评与刑事执法质量的关系。如上所述,从性质上分析,指标考评带有科层制的特质,容易助长威权主义而衍生人治思维,尽管从结果上有助于检测执法质量,发现刑事执法问题,却与刑事执法本身带有的司法化(法治)色彩相悖。但也应当认识到,指标考评的目的是通过设置合理指标发现执法单位与民警在执法中的问题,以期提升执法质量、深化执法规范化建设;而刑事执法追求的价值目标亦是提高执法效率,建设法治公安。因此,指标考评与刑事执法的最终目的具有一定的同质性。只不过,指标考评更侧重管理效率,而刑事执法更强调司法公正。显然,协调指标管理与刑事执法之间关系是绕不开的课题。对此,笔者以为,无论是管理效率还是司法公正,唯有程序正当化才是二者保障的基石。唯此,以正当程序作为衡量指标管理的标准较为妥当。

第二,在遵循办案规律的基础上建构合理的指标。指标作为考评或管理的一种媒介,本身具有数字化、直观化的特点,同时还契合大数据时代各行业衡量工作成效的意图。而且,大数据的开发与运用已成为国家新时期的重点建设内容。[23]因此,当下指标考评是必要的,对行政体制的公安机关执法而言亦是如此。不过,公安机关的刑事执法属性决定了考评者或管理者欲通过指标发挥管理与监督作用,首要的是遵循办案规律,诸如案件基本情况、证据条件、破案时机等都是保障办案公正的条件。那么,当下一段时期内,刑事司法领域的指标考评或管理仍会发挥一定的作用,不会完全消退。即使刑事执法去指标化,也应遵循从强指标化一弱指标化一去指标化的步骤进行,不可一蹴而就。

第三,指标功能及其限度。实证研究表明,指标考评固然能够发现执法问题,有助于促进执法规范化。但不可否认的是,指标考评的问题也很突出,比如指标考评手段极其主观,因(案)人而异,容易造成管理者将指标统计变成评优争先的工具,加剧考评者与被考评者的紧张关系。更严重的是,被考评者疲于应付考评,甚至会因达不到考核要求而向考评者虚报数字(发案数、立案数等)、采取非法手段取证(非法羁押、刑讯逼供等)方式,使得考评制度发生异化,公安机关执法状况变得更加复杂。既然指标不能全然废弃,那么应明确指标的功能是统计指引而非评优争先的工具。

值得注意的是,当下的诸多指标统计、分析与评价是采取背靠背的书面化形式,不一定全面、真实、准确地记录执法进程。对此,笔者的基本观点是,指标仅是管理者考评的载体,最终还是应发挥“人”的主体作用。但是强调人的主体性并非继续强化管理者及其监督职权,而是以提高民警执法能力与水平为根本落脚点,这可从考评主体的专业性方面突破。专业性主体包括但不限于学界、实务界等专门知识的人,让专家在卷宗审查、个案指导中发挥作用,同时在考评之外为民警开展提升执法能力与水平的日常业务培训。

(二)前景展望

基于以上思考,本文提出一个公安机关刑事执法考评改革的总体方案,并将之概括为“法治化”考评。所谓法治化考评,即考评主体以法治理念与正当程序标准对公安机关刑事执法质量进行考评,摈弃仅注重考评排名而忽视考评背后的执法问题的观念与做法,使得考评真正起到发现当下刑事执法问题,提升民警的执法能力,促进执法法治化的作用。在法治理念与正当程序的指引下,竞赛式考评原有的考评功能、考评主体与考评方式等方面需要重新定位与改造。首先,在考评功能上,体现多元化。竞赛式考评侧重考评排名,通过排名序位测定考评对象的执法状况是否达标,并通过此种排名激励考评对象在今后的考评中争先创优。可见,竞赛式考评的功能单一化,多服务于考评本身,无法兼顾考评背后诸多问题及其解决等多元目标。而法治化考评是针对行政型考评与业务型考评的双重评价,不仅需要考评过程的正当化,也要求考评结果的专业化,从而促进公安执法质量的整体提高。其次,在考评主体上,体现专业化与公开化。竞赛式考评的主要特点在于考评主体的内部性与半公开性(尽管允许外部主体参与,但参与程度不高),专业人士参与考评人数不多,总体上成本较低,效率较高。悖论是,这也会造成专业评判质量不高及程序不公开的弊病。相比而言,法治化考评过程中充分重视考评主体的专业素质与专业评判,也允许非专业人士参与考评当中,让内外兼有的考评主体在专业评判与民主测评方面发挥重要的作用。显然,此种考评突破了竞赛式考评封闭性的格局,增强了专业评判水准,实现了程序公开,在考评结果评判方面显得更加公正。最后,在考评方式方面,体现民主化。竞赛式考评主要依赖客观指标,而对诸如群众满意度、公正感、安全感等主观指标关注不够,或者在操作中有走过场的嫌疑。[24]而法治化考评是强调客观指标与主观指标的结合,既注重合乎法律规定的定量考评,也关注亲历执法的普通群众与专业人士的定性评价。相对于前者,后者的考评更加全面、准确。

由于法治化考评是以法治思维与方法实施考评,在考评功能、主体、方式等方面有所突破,体现了考评的专业化、公开化与民主化,有助于发现公安刑事执法存在的问题以及测量当下执法规范与公众需求之间的距离,进而有针对性地提出完善执法规范化的建议,实现严格执法与公正司法的目标。从这一点来看,笔者提出的法治化考评机制基本契合中央与公安高层提出的改革考核指标体系与深化执法规范化建设的初衷。就改革方案本身而言,除了可以在相当程度上避免竞赛式考评带来的人治化与封闭性等弊端之外,更为现实的意义还在于专业性与准确性等优势。因为在中央全面推进依法治国与公安高层强推建设法治公安的背景下,由更加专业的人士加入考评之列,发现问题与纠错将更加精准,考评效果更为显著。

考虑到法治化考评的比较优势,未来改革应实现竞赛式考评向法治化考评的转变,具体可从以下几个方面着手。其一,实现考评主体向外部性转变。从程序正当的角度看,应实现考评主体与被考评主体的分离,即强调差异性或外部性,而上级对下级的考评形式不可避免存在着因考评主体与被考评主体之间微妙关系而影响刑事执法质量考评结果准确性的情况。笔者认为,应当由相对中立的部门牵头与组织考评较为妥当,这可从短期和长期两方面着手。在短期方案上,执法考评仍由法制部门牵头,抽调一定比例的地方法制、刑侦、预审等人员,根据区域特点安排分组考核,[25]而且抽调地方考评人员不应对存在利害关系的本地公安机关进行考评,这既可限制人情因素的介入,保障考评主体中立性,又可节约考评路途耗费时间,将更多的时间投入到考评本身,提升考评效率,保障考评结果公正。从长期方案看,执法考评应委托中立的第三方负责与管理,考评主体可由检察机关成立执法规范化建设考评委员会,成员由公检法司单位参与,同时,也应吸纳对公安机关刑事执法有深刻体验的辩护律师与社会公众参与考评,尤其是辩护律师对公安机关刑事执法存在问题提出的意见与建议更有针对性,也更有助于改进刑事执法质量。检察监督介入公安执法考评的理由主要在于:从职能来看,检察机关主要是宪法规定的法律监督机关,其在业务上对公安机关的监督具有宪法根据。另外,检察机关与公安机关在刑事案件办理中存在业务关系,不仅能对公安机关执法行为(立案、逮捕等)进行考评前监督,亦能对执法规范化进行后续考评,有助于节约监督成本,实现决策机制的有序化,从整体上把握公安机关执法规范化的状况。

其二,实现考评指标的科学化。当前公安机关执法质量考评的指标基本上是数量化的,尽管有公众感受的主观指标,但占评议的比重过小(仅为15分),根本不足反映外部社会力量对公安机关执法的主观感受,集纳民意的效果有限。实际上,公安机关兼具政治性与社会性,诸多执法工作都体现了专群工作相结合,无论是接触司法的当事人还是与司法无涉的普通人,作为直接的接触者与体验者,对公安机关执法的整体质量的状况一定程度上是有话语权的。因此,指标的“法治化”可适度增大主观指标的比重,嵌入社会力量的感受与意见,有助于正确评价公安机关执法质量。此外,指标的“法治化”还包括在遵循办案规律的基础上去除不合理的指标,设立与整合符合当下法律法规确定的指标,体现指标的统一性与时代性。当然,这是一项庞大而复杂的工程,既需要公安机关与相关部门(如统计、技术、管理等部门)的合作,也需要一时一地的先行试点,方能建立科学、合理的指标,并向全国推行。

其三,实现考评形式问题向考评实体问题转变。从目前公安机关的刑事执法质量考评实践观察,考评的重点聚焦于卷宗、执法档案等背靠背的书面审查方式,加之考评时间短促、项目众多的缘故,通过考评查找到的都是表面性而非实体性的问题。笔者认为,从长远提升办案质量的角度看,有必要由考评形式问题向实体问题突破。一方面,实现实体化考评应分类分项考评。所谓分类,即在条件允许的情况下,将刑事执法与行政执法、行政复议、执法监督、执法安全等项目分别考评,明确刑事执法考评的独立性。因为实践中刑事案件本身比重较大,而且刑事执法直接关涉当事人人身自由、财产权利甚至生命,所以,单列出来考评并强调执法质量意义重大。所谓分项,是在分类的基础上,对刑事执法中存在的普遍且突出的痼疾进行专项考评,如立案、取保候审、执法办案场所、涉案财物保管等顽疾,强调对这些问题不间断的“回头看”考评活动,克服一时一地的短视逐利性考评,确保刑事执法规范化建设的可持续性。另一方面,促进实体化考评应采取书面检查与实地调查相结合的方法。这体现两层意思:一是在前期书面检查的基础上,对发现存在问题的单位或办案人员进行面对面问询与核实,查找原因,明确责任。二是考评组随机抽查正在办理的刑事案件,对制作的卷宗与卷宗之外的执法行为进行双重审查,发现问题,及时纠正。

 

【注释】

[1]参见饶德宏等:“五大执法司法考核指标将取消”,载《南方都市报》2015年1月22日。

[2]“及时纠正查处基层干警‘微腐败’”,载《法制日报》2016年4月25日。

[3]参见2001年《公安机关执法质量考核评议规定》第4条的规定。

[4]参见2016年《公安机关执法质量考核评议规定》第4条的规定。

[5]参见注[1]。

[6]A省公安机关执法质量的考核有两个时间段,一个是2001年的《A省公安机关执法质量考核评议实施细则》,另一个是2006年的《A省公安机关执法质量考核评议实施细则》(简称“A省实施细则”),后者是在前者的基础上修订而成。考虑到研究的便宜,本文选择数据统计区间是2006年到2015年。

[7]由于笔者未收集到A省公安机关2011年之前的刑事案件考评情况,因此,本文统计数据主要反映的是2011年至2015年五年间的刑事案件考评情况。

[8]全国公安机关执法示范单位的命名每两年组织一次,目的是进一步巩固执法示范单位建设成果,建立富有活力的竞争淘汰机制。根据《A省公安机关执法示范单位评选标准》,执法示范公安局评选标准之一是执法质量考评连续2年以上被评为优秀等次,执法卷宗考评的优秀率达到80%以上,无冤假错案,无民警受到刑事处罚等。执法示范公安基层单位评选标准之一是执法质量考评连续2年以上被评为优秀等次,执法卷宗考评的优秀率达到90%以上,无重大程序违法问题,无民警执法过错问题等。可见,申报单位提供的材料中必须有优秀公安局或一级所队、群众满意度测评、近两年的执法质量考评等基本情况。而且,执法示范单位实行动态管控机制,如出现执法质量严重滑坡、发生重大执法问题,会被及时撤销示范单位称号。

[9]据公安部法制局统计,执法质量考评工作实施10年间,全国已有多名公安局长因执法质量不达标而被追责。参见朱林:“执法质量考评:十年打磨出精准标尺”,载《人民公安报》2011年11月15日。

[10]当然,除了集中化的考评之外,例行检查结果也具有相当的影响力。比如,A省在执法检查“回头看”活动中发现一些执法示范单位存在执法问题,执法质量有所下降,甚至出现明显滑坡,发生重大违法问题,轻者在全省范围内通报批评,重者被撤销示范单位称号。

[11]比如,A省公安机关不定期开展针对全省立案、取保候审与命案卷宗等问题的专项考评。

[12]据统计,A省公安机关年度考评均由法制部门带领3-5人,对全省市、州所辖约100个县进行考评,花费总时间约为30天,除去路途、休息、饮食等耗费的时间,分配给地方公安机关的考评时间就很有限。

[13]从2006年至2015年,A省公安机关每年平均涉及约100个县的刑事执法、行政执法及其他形式的考核,同时也关涉社会民众对执法质量的评价,因此,考评任务十分繁重。

[14]譬如,在2012年的考评中,省厅共抽查2100起刑事案件,而市、县公安机关共评查57940起刑事案件,抽查率为3.62%。在2015年的考评中,抽查率仅为1.85%。

[15]参见季卫东:《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第133页。

[16]根据2016年A省公安机关主要业务工作绩效考评办法,一些暴力型刑事案件破案率的考评依然受到强调。比如,放火、爆炸、绑架、强奸、抢劫、伤害等主要刑事案件破案率达到80%的,每高于1个百分点加2分,每低于1个百分点扣2分。

[17]比如,2015年,公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》,对执法规范化建设的相关制度与机制等方面提出了一系列措施要求。2016年初,孟建柱书记就深入推进公安队伍执法规范化、专业化建设,切实做到严格公正文明规范执法提出新要求。随后,公安部部长郭声琨指出,进一步深化执法规范化建设,着力打造执法规范化建设“升级版”。2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于深化公安执法规范化建设的意见〉的通知》。可见,从中央到公安高层,都十分重视公安机关的执法规范化建设。

[18]根据《公安机关人民警察着装管理规定》第4条第1款之规定,执行特殊侦查、警卫等任务或者从事秘密工作不宜着装。那么,便衣执法、卧底侦查、技术侦查等属于从事秘密工作不宜着装的情形。在此情况下,民众诉求会受到一定的限制。

[19]此种状况可能并不限于刑事执法,在公安机关行政执法过程中问题同样突出,比如雷洋事件曾引发对公安机关行政执法规范化问题的热烈讨论。

[20]参见周栋梁:“坚持以人民为中心的执法理念深化公安执法规范化建设不断提升执法公信力和人民群众满意度”,载《人民公安报》2016年7月27日。

[21]陈光中教授认为,实践中公安机关不仅提出“限期破案”“命案必破”的口号,还有破案以后就奖励的指标考核,这些做法对冤假错案的发生具有重要影响。参见李林:“‘命案必破’这样的口号是不正常的”,载《中国青年报》2015年1月6日。

[22]参见毛立新:“中国司法将进入‘后指标’时代”,载《中国青年报》2015年1月27日。

[23]比如,我国《国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》指出:“实施国家大数据战略,把大数据作为基础性战略资源,全面实施促进大数据发展行动,加快推动数据资源共享开放和开发应用,助力产业转型升级和社会治理创新。”

[24]比如,在A省考评中,考评主体采用街头问卷方法获取民众对公安刑事执法评价的信息。街头问卷虽具有随机性,但实践中发放问卷的场所却是针对特殊区域(企业、学校等)而非大众化的。因此,此种街头问卷就难以保障调查问卷的随机性,其结果的有效性存疑。

[25]从地理位置观察,A省为狭长区域,可分为东部、西部、中部三大块。因此,根据区域特点设置三个组分别对东部、西部、中部考评显得客观,操作性强。

【参考文献】

{1}饶德宏等:“五大执法司法考核指标将取消”,载《南方都市报》2015年1月22日。

{2}黄文清:《公安机关考核工作应从“考量”向“考质”转变》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2014年第1期。

{3}朱林:“执法质量考评:十年打磨出精准标尺”,载《人民公安报》2011年11月15日。

{4}季卫东:《大变局下的中囯法治》,北京大学出版社2013年版。

{5}李林:“‘命案必破’这样的口号是不正常的”,载《中国青年报》2015年1月6日。

{6}毛立新:“中国司法将进入‘后指标’时代”,载《中国青年报》2015年1月27日。

[关闭]


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们