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沈晓军:我国环境行政执法与刑事司法衔接机制研究——以行为主体的利益选择为视角

沈晓军| 时间: 2017-06-21 22:55:23 | 文章来源: 河南财经政法大学学报

【摘要】 现阶段我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的立法较完善,但运行不佳,突出表现在环保部门有案不移、以罚代刑、公安机关立案及处理率低、检察院职能未发挥和法院职责缺失四个方面。究其原因,以行为主体的利益选择为视角来分析,在于该机制涉及的行为主体—立法者、环保部门、公安机关、检察院和法院的利益追求出现了冲突,加之违法责任追究成本较高,导致出现了“法的赤字”。完善我国环境行政执法与刑事司法衔接机制应做到:加强人大常委会的执法检查,明晰环保部门的监管职责,做好环保部门与公安机关工作衔接的基础工作,完善检察院的检察监督,发挥法院的司法保障职能。

【中文关键词】 环境行政执法;刑事司法;利益选择;衔接机制

 

一、问题的提出

2013年6月17日,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2013]15号,以下简称《2013年解释》)降低了环境污染罪等罪的入罪门槛;6月18日,最高人民法院公布了4起环境污染犯罪典型案例以依法惩治震慑环境污染犯罪,有效指引执法办案行为;11月4日,环保部与公安部联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发[2013]126号)加强环境保护、公安两部门在环境执法工作中的衔接配合提出了十四点意见,并要求将上述意见“逐级传达到县级环境保护部门和基层公安办案单位”。

环境保护行政机关与司法机关的上述积极作为预示着“一个公安、司法强势介入的治污重典时代似乎已来临”{1},特别是各地环境保护部门和公安机关相继出台了本地区关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见,但是“被‘解释’带来短暂振奋之后,除个别案例,全国并未出现短期内环境刑事犯罪案件‘井喷’的局面”“环保部门在调查、取证方面的难度和工作量并没有减少,而环保部门有案不移的积弊也很难乐观预计得到改善”{2}究其原因,并非《2013年解释》出台后环境污染犯罪数量大幅下降,而是《2013年解释》并未真正落地,其现阶段最大的功用在于震慑,未来走向取决于是否被严格执行,“如果不能严格执法,不仅污染环境的行为得不到震慑,最终会伤害法律的尊严。到那时,再也不会有人拿法当一回事”{5}。

本文通过考察我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的运行现状,以行为主体的利益选择为视角来分析我国环境行政执法与刑事司法衔接机制功能发挥受限的制约性因素,理顺环境保护行政机关与司法机关的职责安排,以期形成打击环境污染犯罪的合力,确保重典治污取得实效。

二、我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的现状考察

(一)立法考察—以实体法和程序法为视角

从实体法角度来看,我国 1997年《刑法》第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”,其中第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪,第三百三十九条规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪,第四百零八条规定了环境监管失职罪;2006年7月21日,最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2006] 4号,以下简称《2006年解释》),明确了1997年刑法规定的重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和环境监管失职罪的定罪量刑标准,统一了环境污染犯罪的法律适用;2011年2月25日通过并发布的《刑法修正案(八)》以“污染环境罪”取代了“重大污染环境罪”,不再要求“造成重大环境污染事故”,降低了环境污染犯罪的入罪门槛;2013年6月17日,最高人民法院、最高人民检察院联合出台《2013年解释》,在保留、完善《2006年解释》有关内容的基础上,根据污染物排放地点、排放量、超标程度、排放方式以及行为人的前科,界定了“严重污染环境”的十四项认定标准。纵观环境污染犯罪的立法实践,环境污染犯罪的立法趋势有以下特点:一是环境污染犯罪的入罪门槛一再降低,体现了从严打击环境污染犯罪思想。如在《2003年解释》中,污染环境需“致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤,或者一人以上重伤并且五人以上轻伤的”才能定罪;而在《2006年解释》中,污染环境只需“致使一人以上重伤、三人以上轻伤”即能定罪。二是环境污染犯罪由结果犯变为行为犯,不再将“严重污染环境”解释为必须造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实际损害后果。如在《2006年解释》中,只要有私设暗管排放有毒物质的行为即可定罪。三是环境监管失职罪的人罪门槛也相应降低,加大了对环境监管机构和人员的责任追究力度。

从程序法角度来看,2001年7月9日,国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(中华人民共和国国务院令第310号)以“保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件”,规定了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的法律依据、法律程序、法律责任等内容;同年12月3日,最高人民检察院出台《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检发释字[2001]4号)明确检察院在行政执法机关移送涉嫌犯罪案件中的职责,将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况纳人检察监督的范畴;2007年5月17日,国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合出台《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(环发[2007]78号,以下简称《2007年规定》)专门规范环境保护行政主管部门及时向公安机关和人民检察院移送涉嫌环境犯罪案件,明确环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的法律程序、法律责任、证据要求等内容,初步建立了我国环境行政执法与刑事司法衔接机制;2011年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号),重点解决行政执法领域中有案不移、有案难移、以罚代刑的问题,进一步明确行政执法与刑事司法衔接工作机制所涉及的行政执法机关、刑事司法机关以及检察机关应当履行的职责及工作程序,并提出了监督制约措施和加强组织领导的措施;2013年11月4日,环保部与公安部联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发[2013]126号,以下简称《2013年意见》)加强环境保护、公安两部门在环境执法工作中的衔接配合提出了十四点意见,进一步完善了我国环境行政执法与刑事司法衔接机制。纵观我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的立法实践,我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的立法趋势有以下特点:一是配套性特征明显,我国建立并完善环境行政执法与刑事司法衔接机制均是作为环境污染犯罪司法解释实施的配套性制度,《2007年规定》是为了配合《2006年解释》的实施,《2013年意见》是为了配合《2003年解释》的实施;二是环保部门占主导且积极性较高,《2007年规定》和《2013年意见》均是环保部门主导制定并出台,较多地体现了环保部门的意志和利益;三是立法内容侧重环保部门借助公安机关力量加大对环境污染犯罪的打击力度,而关于检察院对于环境监管失职罪立案查处及对环境行政执法与刑事司法衔接机制的检察监督规定较少,《2013年意见》甚至未将检察院纳入到我国环境行政执法与刑事司法衔接机制中。

从立法层面上讲,我国一方面逐步降低环境污染犯罪的入罪门槛,另一方面逐步完善环境行政执法与刑事司法衔接机制,按照立法者的逻辑,环境污染犯罪应当呈现先升后降的趋势,即前期通过刑罚手段打击的环境污染犯罪行为呈爆发式增长态势,经过一段时间的高压打击后,震慑环境污染违法者,引导其主动避免或杜绝环境污染,最终实现环境污染犯罪行为的大幅下降,实现生态环境的显著改善。

(二)运行考察—以部门职责为视角

从上述规范性法律文件的不断出台来看,一方面体现了国家不断从立法层面规范环境行政执法与刑事司法衔接机制,从另一方面也反映了我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的实践运行效果不理想,以至于2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中明确指出“在一些行政执法领域,有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出”。可见,我国环境行政执法与刑事司法衔接机制并未按照立法者的逻辑运行,还未发挥其合力打击环境污染犯罪行为的制度性保障作用。当前,我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的实践运行面临诸多困境,突出表现在以下几个方面。

1.环保部门有案不移、以罚代刑

经查询环保部官方网站,环保部自2000年开始公布《中国环境年报》,自2002年开始公布环境保护行政处罚案件数量,并有部分年份公布了环境犯罪案件数量。据统计,2002-2012年期间,全国作出环境保护行政处罚约108万件次,而同期作出判决的环境犯罪案件数仅为28件次,即仅有约0.026‰的行政处罚案件转化为了环境犯罪案件。尽管环境保护行政处罚与环境犯罪在构成要件上差异性较大,但是行政处罚的案件与环境犯罪的案件相差如此悬殊,无法排除大量环境犯罪案件被行政化处理的可能性,环保部门有案不移、以罚代刑的情况较为突出。《2003年解释》和《2013年意见》出台后,环保部门有案不移、以罚代刑的情况有所改善,但仍不容乐观,“据统计,2013年各级环保部门全年共向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件706件,移送数量超过以往10年总和”{4}。

┌───┬────────────┬─────────────┬───────────┐ │年份 │环境保护行政处罚案件数量│破坏环境资源保护罪案件数蟹│环境监管失职罪案件数量│ ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤ │2002年│10万 │2 │2 │ ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤ │2003年│9. 3万 │1 │ │ ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤ │2004年│8万 │2 │ │ ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤ │2005年│9. 3万 │ │2 │ ├───┼────────────┼─────────────┴───────────┤ │2006年│9.2万 │未公布 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2007年│101325 │3 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2008年│89820 │2 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2009年│78788 │3 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2010年│116820 │11 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2011年│119333 │未公布 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2012年│117308 │未公布 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2013年│139059 │未公布 │ ├───┼────────────┼─────────────────────────┤ │2014年│97084 │未公布 │ └───┴────────────┴─────────────────────────┘

(数据来源于环保部官方网站公布的《全国环境统计公报》)

2.公安机关立案及处理率低

从环境犯罪的立案程序来讲,公安机关既可以根据群众的举报主动侦查,也可以根据环保部门移交的线索进行侦查,但在实践中群众在遇到环境违法行为时会根据部门职责首先向环保部门进行投诉,公安机关即使遇到群众投诉环境违法行为也一般会告知群众首先向环保部门反映,这导致公安机关在环境犯罪的立案程序上对环保部门有极大的依赖性,而在环保部门有案不移、以罚代刑情况较为突出的情况下,公安机关对环境犯罪的立案率非常低。

从环境犯罪的侦查程序来看,公安机关应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定自行进行侦查处理,但由于环境犯罪的特殊性—取证难、鉴定难,公安机关如得不到环保部门的配合将很难进行侦查处理,但双方往往就监测费用、鉴定费用等费用问题达不成一致意见,导致公安机关的侦查工作推进困难,甚至最终不了了之,公安机关对环境犯罪的处理率低。

3.检察院职能未发挥

检察院在环境行政执法与刑事司法衔接机制中的主要职责是侦查并办理涉嫌环境监管失职罪等职务犯罪案件,但检察院的侦查线索主要来源于环保部门移送,如《2007年规定》中规定“县级以上环境保护行政主管部门在依法查处环境违法行为过程中,认为本部门工作人员触犯《刑法》第九章有关条款规定,涉嫌渎职等职务犯罪,依法需要追究刑事责任的,应当依法向人民检察院移送;发现其他国家机关工作人员涉嫌有关环境保护渎职等职务犯罪线索的,也应当将有关材料移送相应的人民检察院”。这种寄希望于环保部门自我监督并主动提供职务犯罪线索的办案方式严重限制了检察院职能的发挥,环保部门往往出于自身利益的考虑不会向检察院提供职务犯罪线索,甚至不希望检察院加入到环境行政执法与刑事司法衔接机制中,《2013年意见》即将检察院排除于环境行政执法与刑事司法衔接机制之外。

实际上,检察院在环境行政执法与刑事司法衔接机制中还有一项重要的职能—监督环保部门和公安机关是否依法履职,一方面监督环保部门是否依法、全部移送涉嫌环境犯罪案件,另一方面监督公安机关对于环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件是否依法予以接收或立案。但限于检察院与环保部门、公安机关在涉嫌环境犯罪案件移送中存在严重的信息不对称,且现阶段检察机关的法律监督范围主要体现于诉讼领域,检察院在环境行政执法与刑事司法衔接机制中的监督职能并未得到有效的发挥。

4.法院职责缺失

在现行环境行政执法与刑事司法衔接机制中,几乎没有法院职能的规定,这在新《环境保护法》实施之前尚可理解,因为法院的职能主要在于对检察院提起的涉嫌环境犯罪的案件进行审判,至多对于做出无罪判决或者免予刑事处罚但认为依法应当给予行政处罚的环境违法案件,可以向环保部门提出司法建议并移送环保部门处理。但是,新《环境保护法》规定的环境公益诉讼制度赋予了社会组织针对环境违法行为提起环境公益诉讼的权利,这就使得法院在受理及审理环境公益诉讼过程中会发现大量涉嫌环境犯罪的线索,现行环境行政执法与刑事司法衔接机制却并未规定法院向环保部门、公安机关和检察院移送涉嫌环境犯罪线索的职责。另外,最高人民法院于2014年6月23日公布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发[2014]11号)中明确规定“积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制。”这也要求应当将法院纳入环境行政执法与刑事司法衔接机制之中。

三、我国环境行政执法与刑事司法衔接机制运转不畅的原因分析—以行为主体的利益选择为视角

(一)经济分析法学视角下的环境行政执法与刑事司法衔接机制

《法律的经济分析》一书中通过一系列实证分析发现,法律遵守的成本过高或者违法成本过低将直接影响到法律的实施效果,法律能够得到实施的根本原因在于法律确实能够符合人们的利益需求,最后得出这样的结论:“服从法律更多的是一个利益刺激的问题,而不是敬重与尊重的问题。”{5}即“只有那些符合法律主体的理性选择、成本最小而收益最大的法律,才会被人们自觉遵守”{6}。

利益相关者视角为我们研究我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的实施效果提供了一种新的思路,尽管政府被认为是全社会利益的代表,没有自己独特的利益,但是我国市场经济的实践证明政府在市场经济中也是“理性人”,其是由一个个充满欲望、追逐利益的个人组成,政府本身的私利一般表现为政府组成人员自身的利益。具体到我国环境行政执法与刑事司法衔接机制中,其运转不畅在很大程度上也是因为该机制涉及的行为主体—立法者、环保部门、公安机关、检察院和法院的利益追求出现了冲突,加之违法责任追究成本较高,导致出现了“法的赤字”。

(二)立法者的利益追求与行动逻辑

在我国现行政治制度下,作为立法者的全国人大及其常委会与政府特别是中央政府具有利益上的高度一致性,这一方面缘于我国现阶段全国人大代表很大一部分由政府官员兼职担任[1],另一方面在于政府部门在我国政治权力的中心地位决定了包括立法者在内的其他政治结构主体对其的依赖性,我国政府特别是中央政府在现阶段的利益诉求在于维持统治与政权的稳固,即政府统治合法性的维护与更新,立法者基于与政府特别是中央政府高度的利益一致性也致力于通过出台相关法律制度以增加公众对政府的认可。因此,立法者的利益追求在于顺应民意要求出台相关法律制度,并以此增加公众对政府的认可。

具体到环境保护领域,由于近年来环境问题日益成为影响我国社会稳定的重要因素,“自1996年来以来,由环境问题引发的群体性事件一直以年均29%的速度增长”{7}。加之民众对于环境问题的关注度也达到了前所未有的程度,以新《环境保护法》的出台为例,新《环境保护法》历经四次审议、两次广泛征求社会意见和建议[2],最终在民意的推动下从修正到修订、从“小修补”到“大手术”,使其成为“史上最严”的环保法。在此形势下,立法者必须顺应民意在环境保护领域有所作为,其中的一项重要措施即是用刑罚手段治“污”以此加大对环境污染犯罪的打击力度,实现民众对生态环境改善的期待,主要体现在以下两个方面:一是修订刑法,以“污染环境罪”取代“重大污染环境罪”,不再要求“造成重大环境污染事故”,降低环境污染犯罪的入罪门槛;二是修订环境保护法,增加了对于四种严重的环境违法行为予以行政拘留的规定。综上,立法者为顺应民众对生态环境改善的期待,其行为逻辑是一方面逐步降低环境污染犯罪的入罪门槛,另一方面增加规定环保部门与公安机关之间的衔接机制,环境污染犯罪应当呈现先升后降的趋势,即前期通过刑罚手段打击的环境污染犯罪行为呈爆发式增长态势,经过一段时间的高压打击后,震慑环境污染违法者,引导其主动避免或杜绝环境污染,最终实现环境污染犯罪行为的大幅下降,实现生态环境的显著改善。

(三)环保部门的利益追求与行动逻辑

现阶段,我国在环境保护领域实行条块结合的行政体制结构,一方面环保部门作为环境保护工作的监督管理部门和第一责任部门,需要接受上级环保部门的业务指导,贯彻执行环境保护法律、法规、规章、标准和方针政策,另一方面环保部门作为同级政府的组成部门,其人事及财务受到同级政府的管理,需要承办政府交办的事项。这种条块结合的行政体制结构会使环保部门产生不同的甚至相互冲突的利益诉求,一方面环保部门为了更好地履行环境监管职责,希望能够获得更强有力的监管手段以加大对环境犯罪行为的打击力度;另一方面对于涉及本级政府或者环保部门自身涉嫌环境犯罪的情形,又希望不要追究该类环境犯罪行为。

在上述利益追求的指引下,环保部门对于环境行政执法与刑事司法衔接机制也表现出了不同的行动逻辑,一方面积极与公安机关建立衔接机制,将环境犯罪案件交由公安机关进行处置以此加大对环境犯罪案件的打击力度,因此主导制定了《2007年规定》和《2013年意见》;另一方面消极甚至拒绝与检察院建立衔接机制,不希望检察院追究环境监管失职罪等职务犯罪案件,因此《2013年意见》未将检察院纳入到衔接机制中。现阶段,各地方政府均以经济发展为核心任务,为提高本地区的经济指标默认或纵容生产经营者破坏生态、污染环境的情形大量存在,环保部门在查处上述环境违法行为时往往会受到当地政府的不当干预,环保部门迫于当地政府的压力大多选择默认或纵容上述环境违法行为,甚至是环境犯罪行为,环保部门在上述过程中往往也存在环境监管失职等渎职行为。因此,环保部门在遇到环境犯罪行为往往选择“有案不移、以罚代刑”,“究其原因,在于追究污染环境罪的同时,也会同步调查环境监管部门是否存在失职或渎职”{8}。

(四)公安机关的利益追求与行动逻辑

我国正处于社会转型的加速期,各种社会矛盾不断涌现,需要公安机关介入的领域也越来越多,公安机关扮演着“多面手”的角色,但警力不足的现状无法在短时间内解决[3],这就迫使公安机关“选择性”确定介入领域及介入力度,不可避免地也会将本部门的利益考虑其中。破案率,作为反映地区经济发展软环境的重要标志,是各级政府考核本级公安机关的重要指标,也成为各级公安机关最为关注的利益追求。因此,公安机关在选择确定介入领域及介入力度时也会重点考虑破案率的影响,公安机关为了保证高破案率往往会选择“不破不立”或“先破后立”。具体到环境保护领域,环境犯罪因其特殊性导致破案率较低,具体表现在以下四个方面:一是公安机关侦查环境犯罪一般需要专业性的检验或鉴定,但检验或鉴定的费用高、时间长,耗费公安机关办案资源;二是由于行政政法证据与刑事司法证据要求有较大区别,公安机关对于环保部门移送的环境犯罪案件需要“加工回炉”,补充完善新的证据;三是环境犯罪案件多为突发环境事件,社会关注度较高,且受害者较多,极易形成群体性事件,这对公安机关的立案及侦查形成较大压力;四是相当部分环境犯罪案件的发生原因为当地政府对违法者的不当干预或纵容包庇,公安机关在侦查此类案件时阻力较大。

具体到环境行政执法与刑事司法衔接机制中,公安机关考虑到环境犯罪的侦查处理难度较大而对衔接机制并不积极,导致环境犯罪的立案及处理率较低,表现在以下三个方面:一是不主动发现环境犯罪线索,几乎全部依赖于环保部门的移送;二是立案阶段对环保部门移送案件的证据要求较高,一般要求环保部门随卷移送充足的证据材料,否则不予立案;三是侦查阶段怠于主动开展侦查工作,遇到专业性的检验或鉴定问题,往往要求环保部门自行承担费用提供检测报告、鉴定报告等证据。

(五)检察院的利益追求与行动逻辑

检察院作为法定的法律监督机构,其中的一项重要职责即是对行政机关及其工作人员的行为实施检察监督,检察监督具有法律监督形式不可比拟的优势,体现在以下二个方面:首先,检察监督更为具体、直接。检察机关可以主动对具体的行政执法活动实施全过程的监督,这种监督及时、便捷、具有经常性。其次,检察监督既对事又对人。检察机关对行政执法的监督,主要包括两方面的内容:一是监督行政执法机关办案过程中,是否没有将涉及刑事犯罪案件依法移送司法机关处理;二是监督行政执法机关工作人员在行政执法过程中,本身是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为,如果构成渎职犯罪的,依法按照刑法侦查起诉。再次,检察监督以国家强制力和刑事责任追究为后盾,具有强大的震慑作用。具体到环境保护领域,随着我国近年来环境治理力度不断加大,行政地位、执法权力持续提高的环保部门职务犯罪“腐败高发”的现象也趋于高发,“已经引起了包括最高人民检察院在内的反腐部门的高度关注”{9}。在此情形下,多位全国人大代表建议“应像对待环境污染一样,多管齐下打赢治理‘环保腐败’的战役”{10},检察院以其特有的职权规范环保部门及其工作人员的行为,既是其职责所在,也是其利益追求。

具体到环境行政执法与刑事司法衔接机制中,检察院基于其职责所在对于衔接机制的建立与完善持积极态度,表现在以下两个方面:一是在国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(中华人民共和国国务院令第310号)后,同年即出台《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检发释字[2001]4号)明确检察院在行政执法机关移送涉嫌犯罪案件中的职责,将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况纳入检察监督的范畴;二是在刑法对环境污染犯罪进行修正之后,最高人民检察院与最高人民法院联合出台了《2013年解释》,而《2006年解释》的发布主体仅为最高人民法院,最高人民检察院并未参与;三是《2013年解释》出台后,加大了对环保领域腐败问题的查处力度,“据安徽省检察院通报,2013年安徽检察机关在环保领域大案窝案中共查办133人,其中包括厅级干部1人、处级干部20人、区县环保局一把手局长8人”{11}。尽管检察院对环境行政执法与刑事司法衔接机制的建立与完善持积极态度,但其检察监督的功能并未完全发挥,究其原因,有以下几点:一是监督环保部门移送涉嫌环境犯罪案件的法律依据不充分,现实中检察机关的法律监督范围主要还是体现在诉讼领域;二是检察监督权的独立行使受限,环境犯罪案件的查办往往会受到当地政府的不当干预,检察院因其人事、财政由当地政府管理,往往无法独立行使检察监督权;三是监督方式乏力。检察机关在衔接机制中的监督方式主要有查办职务犯罪、提出检察建议、对公安机关立案监督三种。查处职务犯罪方面,检察机关主要通过控告、举报、自首等途径,发现渠道有限,查证难度较大;提出检察建议方面,由于检察建议只是一种建议、意见,在实践中往往得不到行政执法机关的足够重视,没有强制效力;立案监督虽有强制性,但只能针对公安机关,对于立案前的行政机关移送行为就毫无用武之地了。

(六)法院的利益追求与行动逻辑

法院作为不同于政府、相对人的中立主体,其本质是判断权,其运行应当是利益无涉的、中立的、公正的,其理想的利益追求应当是司法公正,这也是公众对法院职能的最大期待。但在我国现行司法体制中,法院司法权的行使可以用“司法的行政化”来形容,法院仍然作为一般的行政机构进行设置和运行,也应当主动作为服务于社会经济的发展,其中的一项重要职责即是解决社会纠纷、维护社会稳定,这也是政府考核法院工作成效的重要因素。尽管追求司法公正与解决社会纠纷在本质上是一致的,但在具体到个案之中,两者往往会有冲突,突出表现为为快速、高效解决社会纠纷而牺牲司法公正,这将大大损害公众对法院的社会评价,也是法院所不愿追求的结果,此时法院会选择逃避策略,将该类纠纷转交其他部门进行解决。具体到环境保护领域,环境纠纷因受害者众多,且多伴有政府部门的不当行政行为而成为法院不愿介入处理的纠纷类型,这也是我国环境公益诉讼制度实施起来困难重重的重要因素之一。

具体到环境行政执法与刑事司法衔接机制中,由于新《环境保护法》规定的环境公益诉讼制度赋予了社会组织针对环境违法行为提起环境公益诉讼的权利,法院很有可能将面临环境纠纷的诉讼潮,其希望借助衔接机制转移部分环境纠纷,因此法院对于衔接机制的建立与完善将持积极态度。最高人民法院于2014年6月23日公布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发[2014]11号)中明确提出“积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制”。在此背景下,将法院纳入环境行政执法与刑事司法衔接机制,并明确其职责已成为必然趋势。

四、我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的完善

(一)加强人大常委会的执法检查

作为立法者的全国人大及常委会为顺应民意先后出台了诸多实体性与程序性法律文件以推动环境行政执法与刑事司法衔接机制的建立与完善,可以说已经基本解决了“无法可依”的状况,但是衔接机制并未按照立法者的行为逻辑发挥应有的作用,未实现立法者的利益追求。“在这种情况下,有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫,必须成为全社会不容回避的共同命题予以面对,成为全体社会成员的共同守则予以遵循。”{12}

“法律的生命力在于实施。如果没有遵守执行,再好的法律也是一纸空文。只有在有效实施中,法律才能彰显其作用和价值。”{13}尽管立法者不能直接实施法律,但是依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十二条的规定,各级人大常务委员会每年应当选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。因此,立法者可以通过组织执法检查来了解环境行政执法与刑事司法衔接机制的运行情况十分有必要,一是通过执法检查可以发现衔接机制运行中的共性问题,向相关部门提出有针对性的建议意见,并做好跟踪检查工作以确保相关部门切实履行了衔接机制的各项规定。二是通过执法检查可以提高全社会的法律意识,“执法检查的过程是对法律宣传普及的过程,也是一次活生生的法制教育过程”{14}。执法检查可以增强公众对于衔接机制的认识度,为公众监督衔接机制中各部门的履职情况奠定基础。三是通过执法检查可以了解衔接机制立法中存在的问题,“可以发现法律本身不够完善的地方,通过修订和完善有关法律,提高立法质量,使法律更加切合实际,更具有可操作性,促进我国法律制度更加完备”{15}。促使立法者不断完善衔接机制立法,增强衔接机制立法的可实施性和实施的效果。

(二)明晰环保部门的监管职责

现阶段,环保部门对环境行政执法与刑事司法衔接机制的建立与完善持谨慎态度,最主要的担心在于现阶段执法不独立且监管职责不清,其在向公安机关移交污染环境犯罪的同时,检察院往往会同步调查其是否存在失职或渎职行为,“所以权衡比较,环境行政执法部门宁可处于‘口水战’的风口浪尖,也不愿意面临着渎职犯罪的指控”{16}。最终导致环保部门有案不移、以罚代刑。

为解决环保部门在环境行政执法与刑事司法衔接机制中存在的有案不移、以罚代刑问题,我们应重点做好确保环保部门独立执法和明晰环保部门监管职责两个方面的工作。1.确保环保部门独立执法。由于现阶段环境保护领域实行条块结合的行政体制结构,导致环保部门的执法活动很容易受到同级政府的干预,因此要确保环保部门的独立执法在很大程度上是要减少同级政府对环保部门执法活动的干预,十八届三中全会要求“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”。这极大地强化了地方政府及领导干部的环境保护责任,下一步还应当继续加大地方环境状况在地方政府政绩考核的比重,推动建立环境保护“一票否决制”,以确保环保部门不会因政府的干预出现有案不移、以罚代刑的情形。2.明晰环保部门监管职责。我国目前环境监管责任追究仍是事件(故)型追究,即无事件(故),则无责任追究;一旦发生事件(故),必定有责任追究。这种责任追究制度不利于督促环保部门积极履行日常监管职责,一方面如未发生事件(故),即使发现环境犯罪行为也倾向于以罚代刑,不向公安机关移送环境犯罪线索;另一方面如发生事件(故),即使已经尽职履责也很有可能成为某些责任事故的牺牲品或者替罪羊。因此,应尽快建立环保部门尽职免责制度,通过法律法规设立环境监管岗位的职责和履职依据,并综合考虑监管人员的履职能力、监管条件、履职情况等因素,细化环境监管主体的相关义务、履职标准以及履职方式,让监管人员正当履职从应然性变成一种实然性;同时,合理设置环境监管相应法律责任,若其已经依法履行了岗位职责,即便是出现了环境污染事故,也不应追究其法律责任。

(三)做好环保部门与公安机关工作衔接的基础工作

现阶段,公安机关对环境行政执法与刑事司法衔接机制的建立与完善并不积极,最主要的担心在于环境犯罪案件侦查困难且缺乏立案监督,导致公安机关对于环保部门移送的环境犯罪案件立案及处理率低。

为解决公安机关在环境行政执法与刑事司法衔接机制中存在的立案及处理率低问题,我们应重点做好环保部门与公安机关工作衔接的基础工作以解决环境犯罪案件侦查困难且缺乏立案监督的问题。1.建立环境行政执法与刑事司法信息共享平台。现阶段,环保部门已经建立了完善的环境污染举报投诉系统和行政处罚系统,可以说涵盖了绝大部分环境违法行为特别是环境犯罪的线索,但上述两个系统仅限于环保系统内部使用,尚未与公安机关、检察院和法院的办案系统联网,为环保部门有案不移、以罚代刑留下了空间,也导致公安机关对环境犯罪行为的立案率较低。因此,应当在环保部门环境污染举报投诉系统和行政处罚系统的基础上建立环境行政执法与刑事司法信息共享平台,将公安机关、检察院和法院均纳入其中,公安机关可以根据信息共享平台中的环境犯罪线索主动开展侦查,检察院也可以同时监督环保部门的移送行为及公安机关的立案、侦查行为,以此实现环境犯罪线索移送、立案及侦查处理的全过程监督,提高环境犯罪线索的移送率、立案率和侦查处理率。2.构建环境行政执法证据与刑事证据衔接与转换制度。根据《刑事诉讼法》第五十条、五十二条的规定,只有公安机关、检察机关和法院才有收集、调取刑事证据的权力。因此,对于环保部门所收集的行政执法证据能否作为刑事侦查、起诉和审判的证据使用还存在争议,《刑事诉讼法》对此缺乏明确的规定,理论界、司法实务上对此也观点不一[4]。但是,笔者认为,只要环保部门所收集的行政执法证据本身符合刑事诉讼证据的实质性要求—合法性、必要性和关联性,均可作为刑事诉讼证据使用,现阶段应尽快建立环境行政执法证据与刑事证据衔接与转换制度,明确肯定环保部门合法收集的行政执法证据经公安机关调取后,可以作为刑事程序使用。

(四)完善检察院的检察监督

现阶段,检察院基于法律监督的职责对于衔接机制的建立与完善持积极态度,但苦于无很好的切入点无法充分发挥其职能。笔者认为,检察院可以通过主导建立环境行政执法与刑事司法信息共享平台作为其介入环境行政执法与刑事司法衔接机制的切入点,充分发挥环境行政执法与刑事司法信息共享平台的作用,实现对环境犯罪线索移送、立案及侦查处理的全过程监督。检察院应利用环境行政执法与刑事司法信息共享平台重点做好以下几个方面的工作:1.监督环保部门是否依法移送环境犯罪线索,对于环保部门应当移送而拒不移送的情形,检察院可以依照《刑法》第四百零二条的规定,对行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的行为追究其刑事责任;2.监督环境执法人员是否存在渎职行为,对于构成环境监管失职罪的行为依法追诉,而对于尚未构成环境监管失职罪的行为及时移交纪委监察部门进行处理;3.监督公安机关是否依法立案及侦查,对于公安机关应当立案而未立案的情形,依法进行立案监督,“需要注意的是,检察机关的监督应当不限于通过案件移送书进行的监督,而应当对受案线索以及有关过程进行监督”{17};4.上级检察院将下级检察院对环境行政执法与刑事司法衔接机制运行的检察监督纳入检察机关监督工作的考核目标,以提高检察院进行检察监督的积极性。

(五)发挥法院的司法保障职能

现阶段,法院基本被排除在环境行政执法与刑事司法衔接机制外,缺乏对法院职责的规定,但是由于担心新《环境保护法》所规定的环境公益诉讼制度会引发环境纠纷的诉讼潮,法院对于衔接机制的建立与完善持积极态度。笔者认为,在新《环境保护法》颁布并实施后,应当在环境行政执法与刑事司法衔接机制中充分发挥法院的司法保障功能:1.对于在环境资源审判特别是在环境公益诉讼审理过程中发现的环境违法行为线索积极向环保部门移送,涉及环境犯罪的向公安机关移送,并将移送信息纳入环境行政执法与刑事司法信息共享平台;2.保障环保部门行政处罚及时得到强制执行,将法院对环保部门行政处罚强制执行的情况作为法院的考核指标之一,以此提高法院对环保部门行政处罚进行强制执行的积极性。

五、结语

我国环境行政执法与刑事司法衔接机制未得到有效运转,未形成打击环境污染犯罪的合力,致使重典治“污”的实效大打折扣,这其中最重要的原因在于机制涉及的行为主体—立法者、环保部门、公安机关、检察院和法院的利益追求出现了冲突。当前,我们应当在明晰各行为主体利益追求与行动逻辑的基础上,充分发挥各行为主体在环境行政执法与刑事司法衔接机制中的职能,确保环境行政执法与刑事司法衔接机制得到有效运转,切实形成打击环境污染犯罪的合力,确保重典治“污”取得实效。

 

【参考文献】

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