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江必新:论环境区域治理中的若干司法问题

信息来源:人民司法 发布日期:2016-08-18

我国的环境司法专业化发轫于环境区域治理的司法实践。2007年,贵州省清镇市人民法院设立了全国第一个环境资源专门审判机构,之后江苏、云南、海南等地法院也都相继设立环境资源专门审判机构。这些专门机构成立后,积极探索与行政区域相对分离的集中管辖制度,实行环境资源行政、民事乃至刑事案件“二合一”或“三合一”的归口审理模式,积极开展环境公益诉讼,对于推动区域环境治理、改善环境质量发挥了积极的作用,积累了一些宝贵经验。但是,也要看到,对于环境司法如何服务和保障环境区域治理的问题,目前仍处于探索阶段,还有不少重大的理论和实践问题需要解决。当前,应着重抓好以下五个方面的工作。

一、改革和完善环境资源审判体制,重视解决环境资源案件管辖中的“主客场”问题,保证审判机构的独立性和专业性

生态系统的完整性、环境介质的流动性以及自然资源的公共属性,决定了环境治理必须打破传统行政区划的界限,按照流域或生态系统等进行统一管理。但是,传统地域管辖联结点的确定是建立在与行政区划高度统一的地方法院基础上的,难以实现对流域、区域内的水、大气等污染进行整体防治的目标。第十二届人大四次会议审议通过的

“十三五”规划纲要提出,实行省以下环保监测监察执法机构垂直管理,探索建立跨地区环保机构,推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。因此,如何适应构建区域联防联治环境治理新模式的需要,克服诉讼“主客场”现象,保障人民法院依法独立行使审判权,有效解决跨行政区划环境污染、生态破坏案件,是当前环境区域治理中环境司法需要着力解决的一个重大问题。

(一)改革完善环境资源案件管辖制度

根据十八届三中、四中全会决定以及人民法院“四五”改革纲要的总体布局和各项改革措施的推进情况,环境资源案件管辖制度改革可以采取分步走的策略,即当前着眼于推进环境资源案件跨行政区划集中管辖,中长期则要通过设立跨行政区划人民法院、构建普通案件在行政区划法院审理、环境资源保护等特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

积极推进环境资源案件跨行政区划集中管辖。对于环境公益诉讼案件,可由高级法院经最高人民法院批准后,统筹确定部分审判力量强的中级法院跨行政区划集中管辖。对于环境污染或生态破坏行为及损害后果跨行政区划的案件以及其他类型的环境资源案件,可由高级法院根据本辖区生态环境保护需要,探索实行由部分中、基层法院跨行政区划集中管辖。积极探索以流域、地域等生态系统或生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖,特别是要加强对京津冀、三江源等环境治理重点区域实行集中管辖的研究力度。

探索构建环境资源保护案件在跨行政区划法院审理的专门管辖机制。与专属管辖系解决不动产等特定类型案件的管辖不同,专门管辖是针对海事法院、知识产权法院等专门法院的案件管辖制度。跨行政区划人民法院属于专门法院序列,法律、司法解释规定由其受理的特殊类型案件即属于专门管辖的范畴。下一步要按照审判专业化和内设机构改革的要求,立足本区域经济社会发展、生态环境保护需要和案件数量、类型特点等实际情况,积极探索在跨行政区划法院内设立环境资源专门审判庭、合议庭、审判小组或者专业化审判团队。同时,按照周强院长在京津冀法院联席会议第一次会议上提出的要求,探索建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度,进一步加强对在京津冀地区设立跨行政区划法院的可行性研究。

(二)完善环境资源案件集中管辖、专门管辖改革的配套措施

针对改革过程中反映比较普遍的问题,要因地制宜地采取有针对性的措施加以解决,不断完善集中管辖、专门管辖改革的配套措施。

积极推进环境司法区域协调联动机制。人民法院实行集中管辖或专门管辖,但检察和公安机关仍延续传统管辖模式,会带来三部门之间乃至不同层级办案机关之间沟通协调不畅的问题,此外,还会面临司法机关和环境行政主管部门之间沟通协调不畅的问题。为此,人民法院应在准确把握司法权边界的基础上,积极推动建立与检察机关、公安机关和环境行政主管部门之间相互衔接、相互监督的协调联动机制,尤其是在证据的采集与固定、案件的协调与和解、判决的监督与执行等方面做好衔接配合,统筹解决跨区域、跨流域环境纠纷。同时,注意充分利用司法建议这一手段,将审判执行过程中发现的环境行政主管部门、企业等环境责任主体在环境保护工作中存在的问题及时予以反馈,从而有效推进环境治理进程。

完善司法便民利民措施。环境资源案件实行集中管辖或专门管辖会增加非集中管辖法院或行政区划法院辖区内当事人的诉讼成本,一定程度上会影响当事人诉权行使的积极性。因此,要大力开展巡回审判工作,就地立案、开庭、调处和宣判,积极运用网上立案、视频庭审等信息化手段。对于当事人向非集中管辖法院或行政区划法院提起诉讼的,应当告知其向有管辖权的法院起诉,或者在收到起诉状后及时将相关材料移送有管辖权的法院,多渠道、多途径满足人民群众的环境司法需求。

妥当确定环境资源案件范围。实行环境资源案件集中管辖或专门管辖,首先要确定环境资源案件的范围。环境资源案件涵盖环境和资源两类案件,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类,除了传统的大气、水、土壤等涉环境污染防治和生态保护案件,还包括涉土地、矿产等各类自然资源开发利用相关案件,涉碳排放、节约能源和绿色金融等气候变化应对案件,以及社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼案件和省级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件等多种类型,具有点多面广、类型多元、数量众多的特点。在上述环境资源案件总体范围内,各地法院可以根据所在区域环境资源保护利用的现实需要和辖区内环境资源案件的数量特点,妥当确定环境资源专门机构的职责和受案范围,不能搞一刀切,也不宜强调上下对口、左右统一。

二、充分发挥环境行政部门的主力军作用,注意行政调处与司法裁判的衔接,突出司法作为环境保护最后防线的职能

(一)准确认识司法权在环境治理中的角色定位,妥善处理好司法保护和其他路径保护的关系

环境治理是一项复杂的系统工程,需要党委、政府、人大、政协、法院、检察院、NGO以及社会公众的共同参与,司法并不是环境治理的唯一和主要路径。根据环境保护法的规定,地方各级人民政府是环境治理的主要责任主体。此外,人大及其常委会对行政机关行使职权享有监督权,检察机关对行政机关的不作为和乱作为也具有一定的监督权限。在这些监督体系中,人民法院一定不要包打天下,也不能单打独斗,更不能越俎代庖,要为其他机关发挥作用留有余地、留有空间。人民法院应当在法律授权范围内,通过充分发挥其作为维护环境正义最后一道防线的功能作用,推动形成环境行政主管部门主导、企业承担社会责任、公众积极参与、司法保障的多元共治环境治理格局。

(二)探索构建环境行政调处与环境司法的衔接机制

环境行政调处主要包括行政调解、行政裁决两种方式。原环境保护法第四十一条第二款对行政调处作了规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这里的处理既包括行政裁决,也包括行政调解。在该法施行后,环境行政主管部门运用行政裁决权裁决了大量的环境侵权赔偿案件。之后,由于1990年10月1日起施行的行政诉讼法将行政裁决纳入行政诉讼受案范围,加之有观点认为,行政裁决制度破坏了行政机关和司法机关之间的权力分工,国家环保局和全国人大常委会法制工作委员会将原环境保护法第四十一条规定的“处理”限缩解释为对争议的调解处理,将行政裁决权排除在外。

要充分发挥环境行政执法部门的主力军作用,环境行政调处的作用不可忽视。首先,是基于行政执法权在处理环境资源纠纷中所具有的特殊优势。环境资源纠纷往往具有侵害地域范围广、涉及人数众多、因果关系链条复杂以及专业技术性强等特点。相对于司法权的中立、被动以及事后救济而言,行政执法权在处理此类纠纷上更为主动,具有更丰富的专业知识和管理经验,可以采取的争端解决手段和资源更为多样,并且行政程序还具有简便、高效、成本低廉的特点,也更有利于迅速解决纠纷,减轻当事人负担。其次,是适应构建多元化纠纷解决机制的需要。十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革作出重要部署,明确要求健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。行政调解、行政裁决就是多元化纠纷解决机制的一种。环境行政调处机制的发展完善,不仅可以缓解人民法院的审判执行压力,也给纠纷当事人提供了多种可以选择的纠纷解决途径。再次,从西方国家的经验看,现代国家权力运作过程中一个明显的变化是行政权的准司法化。日本通过设立公害调整委员会来处理公害纷争,在当事人一方申请的基础上成立委员会,通过类似司法程序作出责任裁决或原因裁决,其中,责任裁决是指对损害赔偿请求权的有无和赔偿额作出的裁判,原因裁决则是对因果关系是否存在作出的裁判。[1]英国则通过在普通法院体系外设立行政裁判所的方式解决环境等特定民事纠纷。

当前,可以从以下四个方面探索构建环境行政调处与环境司法的衔接机制。一是充分发挥民事诉讼法申请确认调解协议制度的作用,加强环境行政主管部门和人民法院之间的沟通协调,构建环境资源纠纷行政调解协议司法确认机制。二是推动建立环境行政裁决制度。建议参照原环境保护法第四十一条的规定,在不损害司法最终裁决权的前提下,赋予环境行政主管部门对损害赔偿责任和赔偿金额的裁决权。为消解行政机关不愿意做被告的抵触心理,提升行政机关实施行政裁决的积极性,在制度设计的路径选择上,可以合理借鉴日本行政诉讼法规定的形式上当事人诉讼制度,即当事人不服行政机关行政裁决提起的诉讼,被告是民事纠纷的当事人而不是作出行政裁决的行政机关,行政机关是以第三人的身份参加诉讼,法院审理案件以解决当事人的民事纠纷为主,但同时也对行政行为的效力予以确定。[2]三是探索在环境公益诉讼案件中设立行政处理前置程序。检察机关提起公益诉讼案件中设立了诉前程序,从实施情况看,诉前程序发挥了积极作用,有相当一部分案件在诉前程序阶段就获得了圆满解决。下一步要在总结试点经验的基础上,借鉴美国公民诉讼的相关做法,探索在民事公益诉讼中建立行政处理前置程序,充分发挥环境行政主管部门的作用。四是在环境公益诉讼案件和环境行政案件的审理过程中注意处理好司法权和行政权的关系。坚持司法有限原则,尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权。要秉承中立裁判和正当程序的基本要求,认真考量行政机关能否在其职权范围内通过行政行为实现诉讼目的。能够通过行政强制执行的方式解决的,要注意避免司法机关代行行政机关的职责。在准确把握司法权边界、遵守法律底线的前提下,补充环境行政执法的不足,监督、维护行政机关依法履行环境保护职责。

三、构建科学、公平、中立的环境资源鉴定评估制度,保证鉴定机构的专业性、客观性,依法发挥技术专家的作用

(一)推动构建科学、公平、中立的环境资源鉴定评估制度

环境资源纠纷具有很强的专业性、技术性,对于污染物质的认定、损失数额的确定以及因果关系等专门性问题通常需要从专业技术角度作出评判。鉴定是民事诉讼法规定的解决上述专门性问题的重要手段,鉴定机构提供的鉴定结论科学、权威、客观、公正,不仅方便人民法院办案,也有利于当事人服判息诉。但是,从目前环境资源审判实践看,各方反映最为强烈的恰恰是鉴定难、鉴定贵问题,已成为制约环境资源审判工作开展的瓶颈。具体表现为以下几个方面:一是缺少专业化的、具有公信力的环境损害鉴定机构,鉴定机构的数量和地域分布均不能满足环境司法鉴定的现实和潜在需求。现有环境损害评估体系主要包括农业环境污染损害鉴定、养殖和野生渔业环境污染损害鉴定、海洋生态环境污染损害鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏评估鉴定、危险废弃物认定等,分散在农业、渔业、海洋、环保等环境资源行政主管部门。由于行业准入门檻较低,导致评估鉴定市场机构林立,良莠不齐,且上述鉴定机构的资质也不统一。二是环境损害评估鉴定技术规范存在缺失和冲突。当前,环境损害评估鉴定不仅存在技术标准严重缺失的问题,并且由于环境损害评估鉴定涉及环保、农业、国土、林业、海洋等环境资源行政主管部门,这些部门正在或已经组织编制的技术规范各有侧重,关于污染损害范围的界定与评估方法也有差别。评估鉴定技术规范的不统一,必然导致操作不统一以及鉴定结论的相互矛盾,审判实践中多份鉴定结论之间相互打架的情形并不鲜见,增加了裁判难度。三是环境损害评估鉴定周期长,难以适应案件的办理时限需求,并且评估鉴定费用高,有些案件的评估鉴定费用甚至超出诉讼标的额,客观上使得当事人望诉止步。

针对环境资源诉讼鉴定难、鉴定贵的问题,最高人民法院与最高人民检察院、司法部于2016年1月14日联合发布《关于将环境损害司法鉴定纳人统一登记管理范围的通知》。随后,司法部、环境保护部联合发布《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,就环境损害司法鉴定实行统一登记管理和规范管理环境损害司法鉴定工作作出明确规定。最高人民法院将进一步加强与环境保护部和司法部的沟通协调,推动落实上述文件要求,力争尽快构建科学、公平、中立的环境资源鉴定评估制度,保证鉴定机构的专业性、客观性。需要注意的是,部分人民法院在审理环境资源案件时存在过度依赖鉴定结论的倾向,对于鉴定结论不加分析地予以采信,将专门性问题的审查判断权完全交给鉴定机构,导致当事人利益难以获得充分保护。鉴定意见只是民事诉讼法规定的证据形式之一,法官仍应审查其是否具备证据资格,在此基础上再结合其他证据,根据举证责任分配规则,自主判断是否采纳鉴定意见。尤其在多个鉴定机构均有资质的情况下,要综合分析鉴定机构的中立性、鉴定人的专业水准、采用的鉴定方法和依据、鉴定报告的翔实程度、鉴定人是否到庭及其接受质询的陈述等情况,甄别其证明力大小,并具体说明认定理由。

(二)依法发挥技术专家的作用

环境损害司法鉴定制度的建立、完善需要一个过程,加之环境资源纠纷涉及的环境要素极广,不排除今后仍会遇到某些环境损害缺乏相应鉴定机构的问题,并且鉴定费用高昂的问题依然存在。因此,人民法院除了可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见外,还要注意充分发挥技术专家的作用。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此作了规定,即对于生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。贵阳、昆明、无锡等多地法院在审判实践中探索不经过评估鉴定,直接参考专家意见并结合相关因素酌定生态环境修复费用或修复方式,这一做法有效降低了环境资源案件的诉讼成本负担,受到当事人的欢迎。贵阳法院还探索让技术专家参与环境资源案件从立案到执行的整个过程,也是一个值得推广的做法。

关于技术专家介入环境资源案件的方式。从国外专门环境法院的情况看,基本上是采取技术专家直接参与案件审理的方式。比如,澳大利亚新南威尔士州土地和环境法院由6名法官和10名技术专家委员组成,新西兰环境法院由7名法官、3名候补法官、15名环境专员和6名环境副专员组成,印度国家绿色法庭则由10-20名司法人员和10-20名专家人员组成,其中每一个案件的裁判庭由1名司法人员和1名专家组成。从各地法院的审判实践看,主要有以下几种做法:一是专家作为人民陪审员直接参与案件审理,或称之为专家陪审员;二是当事人申请的专家辅助人,或称之为专家证人;三是人民法院建立专家咨询委员会或者专家库,从中直接选取专家为审判人员提供技术咨询意见。以上三种做法都可以尝试,还可以采取委托鉴定加专家辅助人的组合模式。但不管采取何种模式,都要注意准确界定专家在诉讼中担当的角色,确保专家立场的超然性和专家意见的客观性。要从实质和形式两方面综合审查判断专家是否具备相关领域的专门知识,专家就鉴定意见或者因果关系等专门性问题所做的陈述,必须经过庭审质证,并结合全案证据进行审查,综合确定能否作为认定鉴定意见和其他专业问题的参考。

四、保持环境资源法律规范适用的统一性,完善法律法规的适用规则,妥善解决法律、行政法规、地方性法规和规章之间的效力冲突

我国属于单一制结构形式,环境资源审判必须体现和维护国家环境法治的整体性、统一性。从1979年环境保护法(试行)颁布至今,我国已经形成了以环境保护法为环境基本法,海洋环境保护法等三十余部环境保护、资源开发利用、污染及灾害防治方面的专门法律,多部环境资源行政法规、规章和地方性法规、规章,以及多项环保标准组成的环境资源法律体系。面对这一层级众多、门类庞杂的法律体系,在审理环境资源案件时,尤其要注意善于运用法律解释的方法,妥善解决众多环境资源法律、行政法规、地方性法规和规章之间的效力冲突,确保法律规范适用的统一性。这既是每一位环境资源法官必须掌握的一项司法技能,也是肩负的重要职责使命,直接关系到全国法院环境资源协同审判体系能否顺利建立以及审判职能作用的发挥。

(一)牢固树立现代环境司法理念

环境司法专业化,不仅是指设立环境资源专门审判机构等硬件的专业化,更是要求司法理念、审理规则以及审判工作机制等软环境的专业化,其中环境司法理念的更新和培养尤为关键。当前,我国环境资源法官队伍环境司法理念普遍较为缺乏,已成为制约环境资源审判工作全面深人开展的瓶颈。笔者认为,抓好环境资源审判工作,当前要树立构建人类命运共同体、环境正义、保护优先、严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与等现代环境司法理念。这些理念集中体现在2016年6月2日最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中,也是“十三五”规划纲要提出的新发展理念以及环境保护法保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等基本原则在环境资源审判领域的具体运用和体现。在人民法院全面推进环境资源审判工作的进程中,必须以现代环境司法理念为引领,着重抓好法官队伍环境司法理念的更新和培养工作,并使之贯穿于程序规则的制定、工作机制的构建和案件审理执行过程的始终。

(二)完善环境资源案件的审理规则

针对环境资源案件审理规则欠缺的问题,最高人民法院先后制定出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等司法解释和规范性文件。对于上述司法文件确定的审理规则,各级人民法院在审理裁判相关案件时要一体遵循。特别是涉及检察机关提起的环境公益诉讼案件,必须在全国人大常委会的授权以及民事诉讼法、行政诉讼法的法律框架内依法审理,不能随意创新、突破,否则就会破坏法治的整体性和统一性。同时,根据环境资源诉讼的特点,积极探索完善行为保全、依职权调取证据、鉴定、举证责任分配等制度。进一步完善社会组织和检察机关提起环境民事、行政公益诉讼的程序规则,研究省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼案件的特点和规律,根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付,探索多样化责任承担方式。此外,还要深入研究涉及碳排放、节约能源等与气候变化应对密切相关的环境资源案件,以及涉及绿色金融、生物多样性保护、排污权交易、用能权、用水权等新类型案件的审理规则。

(三)妥善协调法律规范的冲突

首先,人民法院审理环境资源行政案件,应当依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,并参照规章。在发生上位法与下位法、特别规定与一般规定、地方性法规与部门规章以及部门规章与地方性规章等法律规则冲突时,要各按照立法法、行政诉讼法以及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定进行处理。这里有争议的是污染物排放标准、环境质量标准等环保标准的性质问题。环境行政主管部门在行政监管过程中将上述标准作为判断事实认定构成要件的依据,并根据认定的事实作出相应的行政行为,产生具有普遍约束力的外部法律效果,符合规范性文件的法律特征。尽管作为规范性文件的环保标准并非正式的法律渊源,但经审查认定合法有效的环保标准,不仅可以作为环境行政执法的规范依据,人民法院也可以在裁判理由部分直接加以引用。

其次,在审理环境资源民事案件特别是环境侵权案件时,要注意处理好环境保护法、侵权责任法、物权法以及水污染防治法等法律之间的规则冲突。环境保护法第六十四条将环境损害责任转致适用侵权责任法的规定,而水污染防治法等制定时间早于侵权责任法的环保单行法律中关于免责事由等事项的规定与侵权责任法的规定并不一致,这就带来特别规定与一般规定以及新法和旧法的双重规则冲突问题。又如,物权法第九十条和侵权责任法第六十五条之间的规则冲突问题,要综合运用文义解释、体系解释、历史解释、目的解释等法律解释方法,妥善加以解决。

再次,审理国有土地、矿产等资源出让合同案件时要注意准确区分民事法律和行政法律的适用范围。新行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围,但对于国有土地、矿产等资源出让合同是属于民事合同还是行政合同,理论界仍有较大争议,审判实践中也有不同做法。可以借鉴域外相关立法例,依据争议是发生在合同签订前的招标、拍卖阶段还是签订后的履行阶段,分别适用相关行政、民事法律。

五、建立环境资源裁判执行的新机制,探索创新环境资源案件的执行规则,注意生态修复过程中不同地区、不同部门之间的协调问题

我国幅员辽阔,区域间环境资源条件、经济社会发展水平不尽相同,由此产生了区域环境问题以及环境资源审判的区域特殊性,因此,在维护环境法治整体性、统一性的前提下,也要允许、鼓励各地法院结合所在区域实际,探索创新具体的裁判执行方式,突出各自区域特色。

(一)结合主体功能区和生态红线制度分类施策

在环境资源案件的审理执行过程中,应依据主体功能区规划和生态红线制度分类施策,充分考虑各类功能区的不同功能定位,确定不同的处理思路。

首先,对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境资源纠纷,在加强对生态环境和受害人保护的前提下,可以更多地考虑利用环境容量发展经济的需要。合理运用容忍限度理论,对于停产停业等行为保全申请以及不作为请求权,应在综合考量是否合规排放、被侵害的法益性质以及公共利益等诸多因素的基础上审慎作出认定,同时还要遵循比例原则,所采取的行为保全等措施不能超过必要的限度。如果是合规排放,可以优先考虑采取替代性的责任方式,即减少排污量至排放标准之下,增建和改善污染防治设施,采取最先进的生产工艺、技术以及限制排污设施的运行时间等。

其次,对于限制开发和禁止开发区域内,特别是对于重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区,以及自然保护区、风景名胜区等区域内开发利用自然资源引发的相关案件,应将资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线等作为裁判的重要因素综合考量,实行最严格的生态环境和自然资源保护措施,必要时人民法院可以依职权认定合同无效。

(二)探索创新环境资源案件的裁判执行规则

环境资源案件新情况、新问题层出不穷,按照传统的思路很难得以妥善解决,因此要在坚持法治原则的前提下,对裁判执行方式进行创新。在这一过程中,要注意处理好利用本土资源和借鉴域外经验的关系。一方面,加强对域外环境资源诉讼相关制度和典型案例的比较研究,另一方面,认真总结地方法院的创新实践经验,及时吸收上升为司法解释和规范性文件。

在裁判方式上,贵州法院在审理环境公益诉讼案件时将环境恢复治理方案作为裁判文书的附件,江苏法院则在环境公益诉讼裁判文书的判项中判令将技术改造费用折抵赔偿款,并积极探索适用于超标、超总量排放的惩罚性赔偿方式。福建、贵州等部分地方法院在审理环境资源刑事案件时,探索“补种复绿”“增殖放流”等多种方式,并将之作为量刑的一个考量因素,促使受损生态环境尽快得到修复。对于这些有益的经验,有必要进一步加以总结、推广。

在执行方式上,做好与行政机关的协调配合,确保被执行人应承担的行政责任和民事责任落实到位。推动建立京津冀、长三角等跨行政区划统一执行联动工作机制,形成区域协作执行新模式。加大对拒不执行行为的司法惩戒力度,切实发挥执行联动机制的威慑作用,健全完善环境资源案件失信被执行人惩戒机制,对于规避执行的被执行人,依法纳入失信被执行人名单库,向全社会公开。遵循恢复性司法理念,积极探索限期履行、劳务代偿、第三方治理等生态环境修复责任承担方式,引入第三方监督机制。依法审查环境资源行政非诉案件,对于符合法定条件的,及时作出强制执行裁定。

(三)注意协调好生态修复过程中不同地区、不同部门之间的冲突

首先,对于跨行政区域的环境污染、生态破坏案件,生态修复过程必然会涉及不同地区乃至不同省份之间就修复资金如何分配和使用的协调问题。目前,海南、昆明、贵阳等多地法院都建立了公益诉讼专项资金制度,但由于缺乏相应规定,各地做法不一,有的将资金账户设在财政部门,有的设在法院,还有的设在环保部门。但不管采取何种方式,都不能有效解决前述的利益冲突和协调问题。对此,可以借鉴欧美国家的做法。英、德、法等欧洲国家除污染者自行履行环境修复义务外,经法院判决的环境损害赔偿金一般由国家受领,放在财政部的专户上用于环境修复,美国还专门建立了危险物质超级基金。下一步可以依据信托法第六十条的规定,深入研究在国家层级建立环境公益诉讼基金的可行性,将环境公益诉讼判决的生态环境修复金和服务功能损失赔偿款明确由基金统一受领,待条件成熟后,还可在省、市分级设立。

其次,生态环境修复还涉及人民法院和环境行政主管部门之间的协调问题。根据《生态环境损害赔偿改革试点方案》,生态环境损害发生后,试点地方省级政府作为赔偿权利人,可以组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作,赔偿义务人造成的损失无法修复的,还可以结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。据此,在省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件中,必然会涉及人民法院和地方政府在修复方案编制以及修复方案监督执行中的协调配合问题,加之人民法院执行案多人少矛盾十分突出,且缺少环境修复的经验能力,因此,要积极探索构建人民法院与环境行政主管部门的合作机制,充分发挥境行政主管部门的作用。一方面,对于环境行政主管部门已经编制修复方案并已开展修复工作的,要及时以司法裁判方式加以确认;另一方面,根据最高人民法院与民政部、环境保护部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,人民法院在审理环境民事公益诉讼乃至其他环境资源案件时,对生态环境损害修复方案的确定,可以商请环境行政主管部门协助审查,对于修复义务的执行,也可以委托环境行政主管部门具体监督实施。

解决环境区域治理中面临的司法问题,需要充分发挥最高人民法院环境资源司法研究中心及其理论研究基地、实践基地等机构人员的优势。最髙人民法院在15个中、基层人民法院设立的首批环境资源司法实践基地,本身就是针对不同区域环境资源审判的不同特点设立的。各实践基地要紧紧围绕各自区域环境司法的重点工作和问题,大力加强理论研究和实践探索,有效推动区域生态环境治理,促进提升区域生态环境治理的法治化水平。

[1] 【日】交告尚史等著:《日本环境法概论》,田林、丁倩雯译,中国法制出版社2014年版,第212-213页。

[2]杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第734页。