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韩晓明:环保法庭“无案可审”现象再审视

| 时间: 2019-04-11 10:17:38 | 文章来源: 《法学论坛》2019年第2期


【摘要】:环保法庭在我国大规模设立却无案可审。其主要原因并非如学界所普遍认为的机制运行障碍,而更可能是因为环境司法需求薄弱且环保法庭的审判专业化优势十分可疑。由于案件受理数量过少,基于审判效率、专业性和司法统一性所进行的功能评估表明,环保法庭的设立多流于形式,制度效率不高。依据公共选择理论,法院内部治理、政治需求等自身利益诉求才是环保法庭制度化发展的实际推动力。更具社会福利意义的司法专门化改革应当以效率为目标,通过预算硬约束以及限制法院司法解释的范围等方式来约束其行为的自利倾向。

【关键词】:司法专门化  环保法庭  制度效率  公共选择


  一、问题的提出

  在我国,分庭治理是法院解决复杂化的社会问题所采取的主要措施,[1]而“司法专门化”则是对这种应对策略的理论性总结。在环境司法领域,这种“司法专门化”趋势体现为环保法庭[2]自上而下的大规模设立。截至2017年4月,全国设立覆盖四级法院的环保法庭共计956个。[3]其中从2007年贵州省清镇市环保法庭成立,至2014年6月设立的有130多个,仅占14%左右,其余均设于随后不足三年的时间。环保法庭在增幅上呈现出非线性的井喷特点。然而,与数量激增反差鲜明的是,各级环保法庭普遍面临“无案可审”的尴尬。统计数据表明,2013年,北京、上海等14个省市的环保法庭当年结案量为零;江苏5个环保法庭结案5件;浙江2个环保法庭结案3件。[4]

  以司法专门化改革或环保法庭设立为命题的相关讨论都注意到了这一现象并试图在发现问题的基础上提出相应的解决方案。无论是决策者认识还是学界观点,大部分有识之士认为,环境司法专门化是制度体系应对环境污染的现实反应[5];设立环保法庭是环境司法专门化的应有之义[6];环保法庭之所以无案可审是因为其运行机制面临着诸多现实障碍。因此,应当优化现有的环境司法专门化机制,为环境诉讼扫清制度障碍。面对日益严峻的环境污染,环保法庭不是太多,而是太少。[7]

  笔者并不否认现有的诸多环境诉讼制度设计对环境司法需求的抑制性作用,但更为重要的是,作为环保法庭制度化改革的决策依据,无论是环境审判的供不应求还是环保法庭的实际有效性方面的论断均是需要被验证的假设条件而非强有力的规范性结论。笔者注意到为解决环境问题而提出环境司法治理,为推进环境司法治理而追求的环境司法专门化,以及为推进环境司法专门化而设置环保法庭,在这环环相扣的递进关系中,存在着未经实践检验即被预设为合理的逻辑。这些有识之士在事实上对环境司法需求以及环保法庭的实际功能有夸张之嫌。如果环保法庭的普遍设立在耗费大量司法资源的同时并没有实质性地提高环境司法治理水平,更好地解决环境问题。那么,改革的效率意义何在?不具有效率意义的改革是如何产生的,又该如何预防和消解?

  本文将借助司法专门化理论,结合我国环保法庭设立和运行的具体实践,从审判效率、专业性和统一性角度评估环保法庭的实际功能,指出足够的案件受理量是其理论功能优势得以实现的基本前提。在对我国环境司法专门化发展趋势进行深入观察、细致总结的基础上,基于法律经济学的公共选择理论,提出环保法庭大规模设立的主要推力是法院的政治、内部治理需求和行政机构的政绩追求;并且评析组织利益的实现需要获得正当化解释并借助特定的制度工具。最后则试图作简要总结并对未经前文分析的重要问题作进一步提示。

  二、理论功能的实践检验

  理论界以及改革实践者认为设立环保法庭有利于优化既有环境审判功能,高效解决环境纠纷,对受到侵害的环境权益进行救济;可以实现环境案件专业化审判,统一审判尺度,进而提高环境保护司法水平;可以将环境纠纷一并处理,节约司法成本,提高审判效率。然而,提高环境审判效率,促进环境审判的专业化和统一性只是理论上环保法庭可能具有的三个优点,是评估标准而非必然结论。[8]并且,前述功能优势的实现依赖于一个重要的事实性前提——充足的案件受理量。当案件受理数量过少时,环保法庭的功能优势无法发挥。

  (一)审判效率

  环境司法专门化是否有助于审判效率的提高是一个有待证成的问题。要证成这一问题,需要有足够的环境案件分析样本。在当下环境案源过少的背景下,事实上无法验证环境司法专门化对熟练度和重复性等审判效率因素的贡献度。

  以笔者实际考察过的青岛市城阳区人民法院上马法庭(挂“环保法庭”牌子)为例,该法庭集中审理城阳区辖内环境资源类案件,设立初衷主要是因该区域位于胶州湾畔的中间位置,有利于服务保障青岛市“环湾保护、拥湾发展”战略。但是,由于涉海环境案件由青岛海事法院受理,该法庭实际审理的环保案件非常少。自2010年4月至2017年12月,共审理环保案件81件,其中7件为同一案由反复起诉的环境民事纠纷,8件为环境刑事案件,占比最多的是环境行政非诉执行[9]案件。由于受案数量过少,对审理环境案件实际经验的总结和裁判尺度的统一根本无从谈起。

  在全国范围内,环境行政非诉执行案件都是环保法庭受案范围中占比最高的一类,环保法庭成了类似行政审判庭下的“环境行政非诉执行法庭”。但与行政审判庭相比,审理环境行政非诉执行案件,环保法庭并无天然优势:

  首先,执行优势而非事实或法律判断优势是法院受理某些行政非诉执行案件的主要原因。并且,与行政执行相比,司法执行优势并不具有先天性。执行难是行政执行和司法执行所面对的共性问题。依据我国《行政强制法》53条,只有没有强制执行权的行政机关才可以申请法院强制执行。因此,司法执行优势只是权力分配和资源配置的结果——国家通过一定的制度安排使法院垄断某些强制执行权。

  其次,行政非诉执行立法以形式审查为一般,以实质审查为例外的规则设计本身就隐含了法院受理行政非诉执行案件的主要目的在程序性审查而非事实判断或法律判断。依据《行政强制法》57条和第58条,法院对行政机关强制执行申请的审查为书面审查,且需在受理之日起7日内作出执行裁定。只有在三个“明显”的情形下,才转入实质审查。7日的执行裁定期决定了法院对行政非诉执行案件的审查只能是形式审查。因为如果对行政处罚决定予以实质性审查形同审理一般行政案件,无法在7日内完成。并且,与法院相比,在对行政相对人行为违法性的判断上,环境行政机关获得证据的工具更为先进,裁判依据更为清晰,信息成本更低,具有明显的信息优势。因此,行政处罚决定的程序合法性是此类案件的审查重点,例如应否组织听证程序。基于此,行政非诉执行案件一般由行政审判庭审理。

  (二)审判专业性

  审判专业性意味着事实认定和法律适用的准确性。但专业性并不是专门化的“天然特性”。[10]虽然理论上可以认为审理环境案件的专业经验是法院为环保法庭遴选法官的主要依据,并且即使起初缺乏环境审判经验的法官经过长期反复的实践也会获得环境审判专业能力的提升。但另一个方面,与经济案件、民事案件等两造对立相比,环境案件显然缺少直接的利益关切方,加之环保法庭属于新设法庭,经验丰富的法官往往不愿并因此不会被遴选至环境审判岗位。

  还有学者提出,环保法庭的设置更加凸现了环境问题与环境诉讼机制的特殊性,有助于提高环境审判的专业化水平,[11]然而,该结论也很难成立。

  首先,在逻辑关系上,环境案件审理扎根于传统诉讼程序性规定,尚未形成新的特殊诉讼类型。由于环保诉讼内部存在民事、行政、刑事等不同诉讼机制类型,环保诉讼的特殊性无法在整体意义上形成,而诉讼机制特殊性类比属于整体特殊性比较。[12]

  其次,环保法庭、知识产权法庭等以解决某一类问题而设立的专门法庭也被称为“问题解决型”法庭。有特殊问题需要专门化解决是“问题解决型”法庭设立的必要理由之一。从实际效果来看,就提高环境司法水平、改善司法决策、更好地解决环境问题而言,环保法庭的制度优势并不明显。一方面,某些地区的环境问题并没有因环保法庭的设立而得到缓解和解决。为解决太湖污染问题,无锡市环保法庭设立至今已8年,太湖蓝藻问题仍然没有获得有效缓解。[13]另一方面,环保法庭的设立与环境问题的解决之间并不存在必然的、单一的因果关系。环境问题的解决需要针对具体情况采用相互配合的多种治理手段。即使某些地区的环境问题得到解决也不能认为只因该地区设立了环保法庭。

  因此,需要解决的问题具有特殊性只是“问题解决型”法庭合理设立的必要而非充分条件。足够的案件数量是另外一个,甚至是更加重要的必要条件。知识产权法庭也是基于案件特殊性而设立的专门法庭,但其受案数量远高于环保法庭。例如,自2008年底成立环保法庭至2013年9月,昆明两级环保法庭共审理环境案件近440件,而仅2012年两级知识产权法庭受案数量就超过了8000件。[14]一边是数量极少的环境案件,一边是大量待审的其他民刑案件。在审判资源稀缺的情况下,即使设立专门的环保法庭,审判资源也会自动流向需求更加紧迫的其他法庭,使环境审判专门化流于形式。

  (三)审判统一性

  通过减少审理环境案件法官的数量来保持法律解释的统一性,保证同案同判是环保法庭设立具有合理性的理由之一。但是,减少审理环境案件的法官数量完全可以通过设立合议庭进行资源内部整合而无需通过分庭治理来实现。

  并且,实际上,法律的不统一而非法官的不统一是目前阻碍我国环境审判统一性的最主要障碍。限于理论研究水平和立法水平,我国环境侵权归责原则以及因果关系举证责任分配规则极为混乱,涉及多部法律法规以及司法解释。[15]法律规则的无体系化所导致的法律冲突大量存在,这使法官在审理具体案件时选择适用法律面临着高额的信息成本。不仅如此,法律规则的无体系还导致了司法实践中不同法院、法官间对规则的选择、理解、适用、推论存在着一定的不确定性甚至是冲突。

  因此,就提高环境审判水平而言,环保法庭的普遍设立在增加制度成本的同时并没有明显的实质性产出。制度效率合理性缺乏理论支撑和经验证明。对此,最高法院环境审判庭法官撰文指出,环境司法专门化改革的重心应从设立环保法庭机构这种形式上的、手段上的专门化向环境审判理念规则这种内容上的、实质上的专门化转变。[16]然而,“请神容易送神难”,任何制度都具有一定的惯性。制度实践的步伐迈得越大,前期投入资源越多,制度转向的成本越高,承认决策失误的政治压力越大,决策者改弦易辙的难度越大、动力越弱、速度越慢。如果环保法庭的设立仅仅是一种局部的、试验性的制度实践,转向成本较小,决策者完全可以通过微调与改进来解决问题。但在各地已先后设立近千个环保法庭的情势下,决策者也只能在强调改革重点转化的同时,要“继续做好专门审判机构、机制的建设工作。”[17]

  三、部门利益与公共选择

  理论认识偏误还无法完全解释我国环境司法专门化改革呈现出的其他一些发展特点。我国环境司法专门化改革发展过程中可供观察的实践经验和因果关系众多,而法院的审判需求、内部治理需求、政治需求,乃至地方政府对政绩的追逐是环保法庭普遍设立的主要推力。通过夸大环境司法需求,强调环境案件的特殊性以及环境审判专门化的必要性,推动环保法庭制度化发展,前述利益诉求相互背书,取得协调一致。[18]

  (一)法院的内部治理需求

  不管是大陆法系还是英美法系,单独设立环保法庭早有先例。但是,像我国这样普遍设立环保法庭仍然比较罕见。在其它法域的环境司法制度上,设立的环保法庭大都具有地区性和一定的选择性,而非普遍设置。例如,加拿大等一些联邦制国家只在每个省设立一个环保法庭处理环境案件,[19]菲律宾虽然设有了117个所谓的“绿色法庭”,但均隶属于该国的普通法院系统,可以继续审理普通的民事案件和刑事案件,审理环境案件是“附加指定的管辖权”。[20]

  “不存在没有其利益的集团。”[21]笔者认为我国法院设立环保法庭的直接动力和主要目的在于满足法院及其组成人员的利益需要,而非改善环境审判功能,提高环境审判水平。在我国,法院仍然隶属科层体系,人员超编问题和法官职级问题构成内部治理的两个主要问题。法院期望通过增设机构解决内部治理中的人员超编和法官职级问题。

  基于科层制组织结构,增设机构是我国法院系统扩充编制、扩充事权以及增强机构重要性的传统手段。[22]一直以来,“为中心工作服务”[23]是我国政法工作的基本路线之一。随着国家整体中心工作的转型,法院也在不断地调整工作重点。从短期中心工作到长期中心工作,从社会治安综合治理到经济建设,在为“中心工作服务”的同时,法院增强了自身的能力,逐渐从政治边缘被推动至前台。在“中立第三方”命题的理论支持下,在诸如“环境审判专门化”、“以审判为中心”等“以法院为中心的法治化新叙事”[24]的过程中,随自身的机构、编制和干部人数膨胀的还有法院掌握的权力。增设机构仅仅创造了扩编和职级需求的理由。利益需求转变为实际利益还需要行政机关(一般是同级政府)的配合。设立环保法庭涉及各方面的问题,例如人员编制和法官职级,单靠法院自身很难解决。这种配合的驱动力来自于地方各级政府对司法治理和政绩的双重需求。[25]

  (二)法院的政治需求

  环保法庭非线性、非匀速的发展趋势是我国环境司法专门化改革呈现出的第二个明显特点。最高法院于2014年6月设立环境资源审判庭。同年7月颁布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《环境资源审判司法保障意见》),为各级人民法院设立环保法庭确定了实质性和程序性规则。最高法院的系统性推进是环保法庭自从2014年至今不因案件数量明显增多而出现井喷式发展的直接推力。

  事实上,环保法庭设立的政策缘由,最早可以追溯到中共十八届三中全会,环保法庭的制度化设立是对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革决定》)关于“加快生态文明体制建设”和“深化司法体制改革”两大政治要求的直接回应。

  “问题解决型”法院或法庭往往并非因解决审判问题的需要而设立。党的治国理政战略方针和政策变化主导着最高法院所推动的司法改革,或者说使司法改革形成了某种“路径依赖”,这种“路径依赖”在当下的具体表现是,许多司法改革措施往往不是司法体系对制度发展需求和现实社会需求的自发性、能动性回应,而是针对党在特定时期的具体政治任务确定相应的改革目标,将党的政策转变为司法命题,根据司法命题确定需要解决的司法问题,针对司法问题制定政策文件,进而进行改革实践。正如学者深刻指出的,过去几十年“法院的编制激增是整个中国政治治理方式转变之时势使然,每一次增编均系之于政制的改动,非法院吁请所能做如此大动作。”[26]

  制定政策和设置机构是司法系统回应政策要求的两种主要方式。在《全面深化改革决定》出台之后,最高人民法院连续出台了一系列涉及“生态文明”、“司法改革”的司法文件,如《环境资源审判司法保障意见》(2014)、《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(2016),等等。在第一次全国法院环境资源审判工作会议上,还明确提出要牢牢扭住审判专门化这一牛鼻子,着力锻造现代环境资源司法理念,构建环境资源审判专门化体系。[27]

  四、制度工具与权力基础

  环保法庭的大规模普遍设立仅是法院“扩充版图”的冰山一角。当案多人少以及专门化审判具有特殊优势等需要语境化判断的事实假设被设定为整体司法改革的基本前提时,出于对自我利益的追逐,以效率为改革理由却不以效率为评估标准和实际目标的改革措施层出不穷。作为资源竞争者而非分配者,法院对于社会总体福利增减的敏感程度并不高,难以自我约束。人员编制的膨胀和没有审判职能的内设机构激增成为过去几十年法院系统机构扩张的常态路径选择,这就导致制度管理成本巨额攀升以及效率内卷化(involution)——司法投入并未带来相应正比例的回报,投入被投入自身所侵蚀。[28]在整体扩张过程中,法院系统所利用的正式或非正式制度工具包括但不限于包括《人民法院组织法》为代表的法律、司法解释甚至领导指示。而《人民法院组织法》4条、第18条赋予法院的审判权、法律解释权及其衍生权力是法院主导的各类灵活多变的司法改革措施正当化、合法化的权力基础。

  (一)《人民法院组织法》

  通过设定组织结构形态控制组织规模,防止法院系统盲目扩张,控制司法制度运行的管理成本,保证制度效率是《人民法院组织法》的重要立法目的。具体体现为两审终审制的审级结构要求和关于法院系统内部组织结构的诸多限制性规定,例如对专门法庭设立的限定。尽管主要目的是限制,然而此类规定内容的结构性属性决定了《人民法院组织法》中关于审级和组织架构规定的任何微小改变都可能形成对法院系统或扩张或收缩的规模化调整效果。实践证明,扩张而非收缩是历史发展的主要趋势。包括《人民法院组织法》在内的人民法院组织规则被一再利用成为法院系统性扩张的制度工具。

  以专门法庭的设立为例,《人民法院组织法》中关于各级法院设立专门法庭以及基层人民法院设立人民法庭的授权性规定是各类法庭设立的合法化依据。依据该法第26条、第27条,“根据地区、人口和案件情况”是基层法院设立人民法庭的前提条件,而“根据需要”则是最高法院以及高级法院、中级法院设立专门法庭的前提条件。上述规定为各类法庭的设立提供了可供解释的表达。以《人民法院组织法》为依据,最高法院和高级法院、中级法院基于各种“需要”设立的专门法庭层出不穷、花样翻新。[29]例如1979年《人民法院组织法》规定最高法院和高级法院单独设立经济审判庭。1983年《人民法院组织法》规定中级法院和基层法院单独设立经济审判庭,使经济审判庭的设立制度化。“地区、人口和案件情况”标准则放开了基层人民法庭的设立数量,为专门化人民法庭的设立提供了合法性解释依据。

  (二)司法解释

  法律解释权以及司法解释是最高法院为自身主导的司法改革排除规则障碍的权力基础和重要制度工具。以环保法庭的设立为例,依据我国2006年《人民法院组织法》,只有最高法院以及高级法院、中级法院才能“根据审判工作需要”设立除经济审判庭、民事审判庭和刑事审判庭之外的其他审判庭。基层法院可以设立刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭以及人民法庭。最高法院以及高级法院、中级法院的环保法庭可以被列入“其他审判庭”。但环保法庭是否属于“人民法庭”则是其设置合法性来源问题的焦点。早在1989年,在《最高人民法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》(以下简称《答复》)中,最高法院否定了这种司法制度创新,认为环保法庭与人民法庭性质不同,在基层法院设立环保法庭尚无法律根据。[30]相比于1986年、2006年,甚至是2018年修订的《人民法院组织法》,关于基层法院人民法庭的立法规定也并没有发生任何变化,因此,有学者指出2007年贵州省清镇市人民法院环保法庭的设立同样“于法无据”。[31]

  比基层法院设置环保法庭是否于法有据这一特定的具体问题更重要、且更具根本意义的是最高法院是否有权对该问题进行司法解释。有权否定就意味着有权肯定。尽管拒绝了湖北省高院关于在武汉市硚口区设立环保法庭的申请,但该《答复》在实质上构成了对《人民法院组织法》中“人民法庭”概念的法律解释。依据1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)第1条和第2条规定[32],最高法院的法律解释权仅限于对“法院审判工作中具体应用法律、法令的问题”的解释。显然,环保法庭的性质问题不属于审判工作中的法律应用问题。最高法院的解释有越权解释之嫌。而且,从表面上看,此类申请以及回复的目的在于确定是否设立内设机构而不在于解释法律。所以,最高法院对非审判性法律的越权解释往往是不自觉的、隐晦的,并因此而难以防范。

  除要求“高级法院应当设立环保法庭,中级法院以设立单独的环保法庭为原则、以设立合议庭为例外”,为扫清基层法院设置环保法庭所面临的制度性障碍,最高法院《环境资源审判司法保障意见》(2014)同时授权各高级法院可以在个别案件较多的基层人民法院批准设立环保法庭。该规定实际上是对《人民法院组织法》所确立的专门法庭基本结构的实质性改变,为各级法院环保法庭的常规化设置奠定了政策基础,进一步推动了环保法庭的大规模制度化设置与发展。

  值得注意的是,实践中,先于立法、司法解释和政策,专门法庭最初的设立依据往往来自最高法院领导指示。例如,1978年12月底,在党和国家领导人邓小平和李先念先后倡导法律解决社会纠纷以及设置司法机构解决经济纠纷,裁决经济案件[33]后,时任最高法院院长江华提出要在高级法院、中级法院设置经济审判庭。随后,重庆市中级法院即设立经济审判庭。1983年《人民法院组织法》确立了经济审判庭与民事审判庭和刑事审判庭同样的常规化设立地位。与之类似,2007年9月时任最高法院副院长万鄂湘视察红枫湖后指示,在贵阳设立环保法庭,以司法力量治理水污染。一周后,贵阳市委和贵州省高级法院做出决策,在清镇市设立环保法庭。为了满足2006年《人民法院组织法》两审终审的审级要求,贵阳市中级法院还专门设立环保法庭负责清镇市环保法庭环境案件上诉审工作。

  五、结论

  综上,由于案件受理数量过少,基于审判效率、专业性以及统一性的制度效率评估表明,环保法庭的大规模普遍设立欠缺正当性和合理性基础。公共选择理论则进一步提示我们解决法院内部编制和法官职级问题是环保法庭制度化发展的主要利益推动力。法律解释权以及司法解释为法院系统化设立环保法庭提供了权力基础和制度工具。司法制度是国家提供的一种公共治理善品。这种善品的供给具有补贴性,需要以一定的经济社会运行成本为代价;诉讼活动发生的越多,国家和社会需要投入的司法资源和成本也越多。盲目夸大司法审判的社会治理作用,而无视司法运行成本,不仅容易诱发滥诉,而且还可能导致“利用或挪用司法改革政策的各类机会主义行为”[34]发生。当改革成本攀升至淹没改革收益时,制度改革就会成为一种负和博弈。社会作为一个整体受到伤害。[35]在司法体制基本架构已经臻于完备,司法改革需向更加精细和纵深的方向发展之际,基于社会整体福利要求,对司法改革实践中几乎从未得到重视的制度效率要求,有必要给予特别关注。改革的制度创新要服从于改革的发展需要。

  [责任编辑:刘加良]


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