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王林清：国有建设用地使用权出让合同性质辨析

信息来源：《现代法学》2018年第3期发布日期：2018-10-24

【注释】作者简介：王林清(1974)，男，山东烟台人，最高人民法院法官，教育部人文社科重点研究基地中国人民大学民商事法律科学研究中心兼职研究员，法学博士。
　　[1]参见：最高人民法院(2003)民一终字第82号民事判决书。
　　[2]最高人民法院(2016)最高法民终822号民事调解书认为，建设用地使用权出让合同是出让方为实现社会公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的，具有行政法上权利义务内容的行政协议。
　　[3]《通知》规定：“集体土地上房屋征迁协议及国有土地使用权出让合同属于行政协议，由此发生的纠纷作为行政案件受理。”
　　[4]参见：山东省东营市中级人民法院(2005)东行终字第7号行政判决，东营市国土资源局开发区分局与山东华林纸业有限责任公司土地行政合同上诉案(法宝引证码：CLI. C.28396)。该判决认为：签订国有土地出让合同是为了实现合理开发利用土地资源的行政目标，在合同签订后，依照法律规定，作为出让方的政府仍然有对受让方使用土地情况的监督权及受让方存在违法情形或违反合同情形时的制裁权。因此，国有土地使用权出让是由行政机关通过行政权来实现的，是土地所有者处置土地的一种方式，合同双方是管理与被管理的关系，本案中，上诉人与被上诉人签订的19号出让合同确立的是一种行政法律关系，不是民事法律关系，该合同属于行政合同。本案是由于上诉人做出的19号解除合同而引起的行政争议，根据《行政诉讼法》第11条的规定，行政合同争议应作为行政案件受理。
　　[5]国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第3条规定，本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
　　[6]《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第6条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、出租、抵押、终止进行监督检查。第17条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
　　[7]受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开、竣工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额一定比例的违约金。
　　[8]详情可见：湖北省武汉市国土资源管理局与武汉兴松房地产开发有限公司行政纠纷上诉案，(法宝引证码：CLI. C.71920)。
　　[9]根据《行政诉讼法》第70条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。即行政行为明显不当时，法院才会予以撤销。
　　[10]参见：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条至第16条规定。
　　[11]根据《行政诉讼法》第34条的规定，被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

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