“没有公开则无所谓正义”, (1) 正义的实现必然伴随着公开的进行。《中华人民共和国政府信息公开条例》 (以下统称《政府信息公开条例》) 的实施, 旨在保障公民知情权这一基本人权, 监督并预防行政权的滥用。正义正在以人们看的见的方式得以实现。然而, 自《政府信息公开条例》颁布以来, 政府信息公开的实施效果呈现S型曲线 (S-Curve) 态势。对比2015年与2014年的政府信息评估报告可以发现, 2015年政府信息公开质量并未有明显提高, 政府信息公开范围不清晰、主体不明确、信息难以获取等问题仍然是制约政府信息公开推进的主要问题。 (2) 与此同时, 2015年信息公开诉讼持续上升。根据2016年各省级政府公布的年报统计数据, 截至2015年底, 全国各省、自治区、直辖市中有23个行政区划的信息公开诉讼数量持续攀升。其中, 16个地区攀升幅度超过100%。 (3) 究其症结, 通常将政府信息公开问题归结于行政机关不作为的执行层面。行政机关单一的管理模式承袭“统治行政”的历史沿革, (4) 使政府信息公开初始就受到行政机关的抵制。但是, 以此归因, 虽然能对政府信息不公开或是公开避重就轻的执行层面问题给出学理上的解释, 却不能碰触到诸如政府信息公开范围、公开主体等信息公开争议的问题实质。即使从制度层面考察, 以《政府信息公开条例》为主的信息公开法律法规也不能对当前暴露出的政府信息公开实体问题进行作有效涵射, 围绕公开主体、公开范围以至政府信息的认定都出现了制度适用上的困扰, 信息公开制度遇到了瓶颈。

事实上, 以政策带动信息公开的推进, 也早已从侧面反映出现有信息公开制度的困境。对此, 固有的解决路径是完善《政府信息公开条例》等主要信息公开法律法规, 或是提高《政府信息公开条例》的位阶, 制定政府信息公开法, 以期解决信息公开问题。 (5) 从《政府信息公开条例》实施的八年效果来看, 其部分条款的表述模糊以及低位阶的法效力, 确实影响了政府信息公开的推进, 修订与完善确有必要。但是, 单一地修订《政府信息公开条例》或是制定政府信息公开基本法对信息公开问题的解决是有限的。信息化进程的加剧、现代政府职能的扩张以及政府信息公开制度本身的给付行政属性, 使政府信息公开行为具有明显的复杂性和主动性, 政府信息的部门属性也随之日益明显。因此, 单一的政府信息公开法规以及相关行政程序规则难以对具有繁复内容的政府信息公开做出全面准确的规制。

在上述一系列的逻辑推演之下可以推断, 信息公开问题将逐渐从抽象、一般的信息公开领域向具体、特别的部门信息范围延伸, 使单一化的政府信息制度做出结构性变革, 这也迫使信息公开研究的场域, 从信息公开基本法向信息公开部门法扩展。如何以部门行政法的视角对信息公开的现实运行加以透视并对政府信息公开问题溯其源头, 是探究政府信息公开制度变革的关键。为此, 本文选择以城市交通规划领域的信息公开作为政府信息公开制度改革的推演对象, 探讨政府信息公开制度的困境与变革, 以求一窥全貌。

伴随网络技术的不断发展, 信息公开已成为政府网站的“第一功能”。政府与职能部门网站已成为当前最主要的政府信息公开方式。 (6) 对网站公开数据的分析能准确呈现出政府信息公开的态势。有鉴于此, 本文以4个直辖市和27个省会城市的政府网站及其相关职能部门网站公开的有关城市交通规划信息的全部内容作为研究对象, (7) 对信息公开范围与公开主体进行量化分析。

目前, 我国并没有专项法律法规对交通规划信息范围做出明确规定。根据《政府信息公开条例》关于行政机关应主动公开的范围, 《中华人民共和国城乡规划法》 (以下简称《城乡规划法》) 关于城市规划的分类, (8) 以及《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》 (国发[2012]64号) 对交通规划的要求并结合所观察城市的信息公开一般形式, 以“城市交通总体规划”、“城市交通专项规划”、“城市交通详细性规划”、“含有城市交通总体规划内容的其他规划”、“含有城市交通详细规划内容的其他规划”加以分类量化统计, (9) 结果见图一:

由上表可以看出, 我国围绕城市交通规划公开范围呈现以下特征:

第一, 城市交通规划的信息公开基本实现了全地域覆盖。在观察的31个城市中, 对城市交通总体规划以及含有城市交通总体规划内容的其他规划公开的城市个数为30。其中, 有效公开的城市个数为29, 占全部观察城市的94%。由于直辖市以及省会市对所在区域的行政规划具有辐射作用, 城市交通规划的公开基本实现了省、自治区、直辖市的全部覆盖。

第二, 城市交通规划公开呈现两极化。部分城市公开的交通规划内容详实。其中, 71%的城市公开了单项城市交通总体规划;42%的城市公开了城市交通专项规划;16%城市公开了城市交通详细性规划信息。同时, 也有部分城市公开的交通规划信息内容简略。有26%的城市没有公开单项城市交通总体规划, 仅在其他规划中 (如城市总体规划) 对城市交通规划的内容粗略涉及。公开内容详疏不一。

第三, 城市交通规划导向性明显。数据显示, 城市交通规划制定与公开受到国民经济和社会发展的直接影响。具体来说, 65%含有城市交通总体规划内容的城市综合规划期限与国家五年规划完全一致。35%的城市交通总体规划及专项规划以“十一五”、“十二五”、“十三五”规划等作为城市交通规划政府信息公开的名称。与国家五年规划具有较高的一致性, 一定程度上反映了特定时期的国民经济和社会发展进程以及国家理念和国家现实需要。政策性、导向性明显。

第四, 城市交通规划原文本公开程度与政策性强度呈正相关。在已公开的56项以五年规划简称作为名称的城市交通规划中, 仅有2份规划文件未以原文公开。相比较而言, 其他形式的城市交通规划原文本公开程度较低。就不完整公开形式来说, 主要有两种:一种是以“简介”、“摘要”以及媒体新闻稿等方式进行非完整性公开, 此类公开的规划内容呈现出高度纲领性、框架性;另一种则以技术性方式屏蔽交通规划内容的公开, “网站链接失效”、“文件删除”以及“公示期已过”为常见的三种变相不公开形式。

第五, 城市交通规划实体性公开为主, 程序性公开较少。以上城市公开数据显示, 绝大部分城市都对城市交通规划政府信息的实体性内容加以公开, 仅有少部分城市的公开涉及到城市交通规划的程序性事项, 诸如部分城市以“公示期间”、“审批许可的通知”等为标题的程序事项。在观察的所有城市中, 没有一个城市对城市交通规划的程序性事项进行完整系统性的公开。

《政府信息公开条例》第17条的规定, 明确了“谁制作谁公开, 谁保存谁公开”的信息公开主体的一般规则。 (10) 但是, “谁制作”亦或“谁保存”的公开主体如何确定, 《政府信息公开条例》却未予明释。公开主体的不确定与判定的模糊似乎成为信息公开的通症。通过对31个城市的政府信息公开主体的现状梳理, 城市交通规划公开主体不确定性表现更为明显, 主要具有以下特征:

第一, 公开主体多元化。城市交通规划信息的公开主体并不单一, 不同职能的行政机关对涉及交通规划的政府信息做了不同程度的公开。概括来说, 市政府、市规划局 (市规划委员会) 、市交通运输局 (市交通委员会) 、市发展和改革委员会是城市交通规划信息公开的常见四类公开主体。在考察的31个城市中, 23%的城市在上述四类行政主体中均涉及到城市交通规划信息的公开。

第二, 公开主体职能模糊。以城市交通规划公开范围的维度视之, 除了“城市交通详细性规划”仅在规划局进行公开外, “城市交通总体规划”、“城市交通专项规划”、“含有城市交通总体规划内容的其他规划”的行政机关并无明显职能划分;以城市交通规划公开主体的维度视之, 除市政府对“含有城市交通总体规划内容的其他规划”呈现出明显的公开职能外, 市规划局、市交通局、市发改委所公开内容均未呈现出明显的区分。 (见图二、图三)

第三, 同一行政区内政府与相关职能部门公开内容无必然关联。根据“谁制作谁公开”、“谁保存谁公开”的公开主体一般原则, 同一行政区划内政府与各职能部门公开信息之间应当存在包含关系。然而, 在31个城市的政府及其职能部门关于城市交通规划信息公开的结果显示, 各行政区域内政府与相关职能部门之间并没有必然的关系, 各职能部门之间也未显露出明显的包含或分工关系。相比较而言, 同一行政区域内政府与发改委公开的信息重合度略高于其他的部门组合。 (见图四)

对上述统计数据的分析可以得出如下结论:一是多数城市虽然对公开范围做出了规定, 城市交通规划信息基本实现了全面公开, 但是其公开内容具有明显区域差别, 并具有明显的政策性导向, 信息公开范围并不明晰;二是交通规划的公开主体虽然存在, 但是公开主体的多元化、公开主体职能模糊以及公开主体之间的混杂关系, 令城市交通规划公开主体的确认繁杂难寻;三是从表象来看, 城市交通规划范围的差异性和主体多元化是造成城市交通规划信息公开范围模糊、主体混乱的主要原因。深入剖析城市交通规划信息不难发现, 信息公开范围差异性与公开主体的多元化更多体现出行政机关对政府信息范围与信息公开主体的认知本身存在模糊。同时, 公开范围与公开主体信息繁杂和难以查询获取的现状, 阻碍了服务型政府的职能转变, 影响了政府信息公开的推进。

《政府信息公开条例》采取概括与列举两种方式对信息公开的范围加以规定。通过两种抽象的公开判断标准并结合不予公开事项, 判断政府信息是否属于可公开的范围。可以看出, 《政府信息公开条例》对政府信息做出是否公开的立法设定, 其立法逻辑隐含了对政府及相关行政部门所拥有的已有政府信息做出公开及不公开的分类。但是, 这样的立法逻辑是有缺陷的。

政府信息公开行为具有两层意义:其一, 满足公民的知情权, 保障公民权益;其二, 是对行政机关行政权行使的监督。《政府信息公开条例》通过公开判断标准并结合不予公开事项的公开范围确定方式, 似乎可以从形式上较好的区分出政府信息是否属于可公开范围。但是这一立法设定却忽略了信息公开中信息不对称的基本前提。由于政府在社会管理中的主导地位, 政府与公民初始就分列信息量的两端。在信息不对称的情况下, 行政机关若不主动公开政府信息的存在, 则公民对政府信息的存在无从知晓。也就是说, 公民仅能对公开了的信息判断所属公开范围的分类, 却无法准确判断出政府是否公开了其应当公开的信息。因此《政府息公开条例》中通过列举政府信息应当公开的范围方式, 事实上仅能对已确定存在的政府信息加以规制, 而并不能对本已存在却由于公民并不知晓的政府信息加以监督。并且, 《政府信息公开条例》为保证最大程度的法规覆盖与适用, 列举的立法策略本身仍具有高度的抽象性, 一旦政府信息公开从一般行政转向部门行政, 则更加难以有效的对具有专业属性的政府信息加以规制。

上述城市交通规划的信息公开状况可见一斑。所观察的城市虽然都对交通规划信息做了公开, 但公开范围却呈现出繁杂不一的现状。从逻辑上分析, 这一现状可以形成三种解释:其一, 由于观察的城市之间实际存在着差异性, 令各城市的交通规划呈现出不同的内容与范围。此时, 交通规划信息的全部公开确实具有范围不一的表现, 所公开的规划信息即为该城市全部的交通规划信息;其二, 由于信息的不对称, 无法判断政府是否把已存在并且应当公开的政府信息全部进行了公开, 部分城市存在没有将交通规划信息完全公开的可能性;其三, 所观察的城市均未完全公开城市交通规划信息, 其区别仅在于公开的程度不同。无论哪种情形, 在信息不对称的前提下, 人们都无法做出准确判断。可以看出, 《政府信息公开条例》的规定实际上是在假定了公民了解政府信息数量的前提下做出的。而在实际中公民完全知晓政府信息的这一设定是不可能存在的。因此, 当政府信息公开事项从一般信息变为部门信息时, 以抽象的一般行政行为的研究思路来研究具有部门属性的政府信息公开问题是难以奏效的。信息公开范围的法律设定应从概括的、宏观的抽象规定拓展到具体的、微观的和含有特定部门属性的政府信息领域。以城市交通规划来说, “行政规划”的性质归属与“城市交通”的法律内涵是城市交通规划信息公开范围确认的两个逻辑起点。

从性质上看, 城市交通规划属于行政规划的范畴, 以行政规划属性来考察城市交通规划是妥当的。

首先, 城市交通规划制定主体一方必须享有国家行政权并且能以自己的名义独立承担因行使交通规划权而产生的相应法律责任的组织, 行政主体具有单方性。同时, 由于“行政规划是行政机关和行政相对人之间良性互动的产物”, (11) 具有明显的公众参与性。规划制定的本身体现出了明晰的博弈行为, 因此, 行政规划应当既包含一种行为活动或行为过程, 也可包含某种行政规范或结果;城市交通规划的程序应与结果获得同样的重视。体现在信息公开中则应将城市交通规划制定过程的拟定、听证、公示等程序性事项视为公开内容。

其次, 城市交通规划权兼具裁量性与法定性的统一属性。行政规划以未来作为研究维度, 是“一种筹划未来的行政行为”。 (12) 有别于“裁量的主要服务于个案正当性”的一般观点, (13) 行政规划制定中的裁量更多的是面向特定空间、特定领域的调控分配, (14) 从而使规划通常具有明显的专业分工特点, 难以形成标准化的裁量基准。 (15) 为确保法律的周延性与适时性, 法律的制定通常授予制定机关宽泛的裁量权, 令“计划的策划制定权者具有广泛的裁量”。 (16) 但是, 宽泛的裁量权与裁量基准的空缺易于形成行政规划游离在法律的局面, (17) 由于行政规划影响着不特定人未来权利的分配, 因此行政规划中的裁量权应当受公众监督, 特定领域的裁量权的适用标准应纳入信息公开范围中。落实在城市交通规划信息公开范围中则应列明城市交通规划裁量权的范围与限度。

不难看出, 从行政规划视角可以把握住城市交通规划本质属性, 也有助于明晰城市交通规划公开的形式与程序设定。但是对于城市交通规划内容的差异性问题仍难以解决。从观察的城市来看, 原因在于城市交通规划法律规范的缺失。

这里的缺失并非指完全无适用的法律。事实上, 我国《土地管理法》与《城乡规划法》关于土地与城市的原则性规定可以援引入城市交通规划的制定过程;专项交通法律法规亦可为城市交通规划提供法律凭据。譬如《铁路法》、《公路法》、《国内水路运输管理条例》、《通用航空飞行管制条例》等。但无论是具有一般法性质的《土地管理法》、《城乡规划法》, 还是具有特别法性质的各专项法律法规, 均未明晰城市交通规划内涵。一方面, 城市交通规划虽然涉及到土地与城市的范畴, 但是城市交通动态扩展特性, 使规制的对象虽有相交, 但却是完全不同的客体。以《土地管理法》以及《城市规划法》对城市交通规划援引的适用, 本身难以产生有效的执行力与约束力。另一方面, 专项交通法律规范则肢解了城市交通, 零散的规定反而造成专项交通规划与地方交通规划难以有效衔接与协调的现状。

从以上两个层面分析可以看出, 城市交通规划作为一种特定内容的行政规划, 应具备行政规划一般属性的同时兼具交通专业特质。因此, 仅以《政府信息公开条例》是无法判断出公开范围的。为了保障公民知情权以及对行政机关的监督, 围绕城市交通规划的信息公开应当明确城市交通规划的基本概念与范围, 当前我国并没有专门交通规划的法律法规, 应以专项交通规划法规的形式加以规定。根据《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》, 建议以“城市综合交通规划”、“城市公共交通规划”、“城市交通专项规划”、“城市交通细节性规划”确定交通规划的基本概念与范围, 保障城市交通规划信息公开范围的明确化与规范化。

在政府信息公开过程中, 公开主体作为政府信息从内部机构向外部环境流出的义务承担者, 决定着公民、法人和其他组织能否依法获取政府信息。从是与非的二元逻辑观察, 公开主体无疑是政府信息公开行为的逻辑起点, 并牵引着政府信息公开行政行为的走向, 有着“喉舌”之地位。公开主体明晰化之通识应无可争议。然而, 从上述城市交通规划公开主体的观察结果来看, 城市交通规划信息的公开并没有明晰的主体。模糊化、繁杂化成为了公开主体的常态特征, 公开主体相互之间的关系也错综复杂, 亟待加以重新定位。

《政府信息公开条例》第17条规定了公开主体的确认标准, 即“谁制作谁公开, 谁保存谁公开”的公开主体一般规则。从政府信息的生成路径来看, 信息制定主体与信息保存主体, 涵盖了信息可能存在的全部行政机关, 逻辑上似乎这样的设定并无不妥。但是, 法律规范制定并不是单一的逻辑推理, “一个法律制度若要恰当地完成其职能, ……须致力于创造秩序”。 (18) 而秩序的建立, 取决于法律规范是否对于它所指向的那些人具有约束力。从法律规范效力的固有理论来看, “谁制作谁公开, 谁保存谁公开”的规定属于正式法律渊源, 具有传统意义上的法律约束力。但从法律规范的实际效果看, 此条款的设定并不理想。一方面, 《政府信息公开条例》第29条至35条有关监督与保障的规定, 指明公开机关应承担过错追究的行政责任。在行政追责的环境下, 公开义务与责任承当的捆绑, 令行政机关对政府信息进行公开时选择退缩, 非信息制作的行政机关更是会选择“多一事不如少一事”的消极行政, 避免可能因公开带来的责任承担。 (19) 另一方面, 制作机关与保存机关二重公开主体的设定, 其立法固然留下了基于社会发展的法律适用的空间, 然而“谁制作”、“谁保存”的主体应如何确认却没有直接明确。《政府信息公开条例》虽然在38条的兜底条款给出了主体确认指向, 但在没有明确的相关规范性文件情况下, 此规定在实际适用中也难见其效。可见, 仅以“谁制作谁公开, 谁保存谁公开”确定公开主体, 犹如无本之木, 虽有法律约束力之形, 但实则难以对其指向对象产生有效的约束力。此外, 以公共选择理论观之, 行政机关虽然代表国家行使行政权, 承担组织和管理国家行政事务, 但其脱离不了“经济人”假设, 并且当公开主体为多个时, 触发了“责任分散效应”机制。复数公开主体情况下, 公开责任被分散, 在“追求利益最大化”的理性价值选择和“我不公开, 由其他机关公开”的心理作用下, 形成了行政机关公开主体晦暗不清、集体推诿的局面。

即使通过立法技术将《政府信息公开条例》确认的制作与保存主体改为单一公开主体, 城市交通规划信息公开主体的模糊与混乱也依旧无法解决。从观察的结果可以看出, 无论是以地域为维度, 对同一行政区划的不同行政机关关系进行横向比较, 还是采取以行政部门的纵向维度, 对相同行政机关公开职能进行审查, 都难以判断出城市交通规划信息公开主体的具体职权划分 (见图二、图三) 。行政机关职能之所以划分不清, 原因在于我国行政职能划分的法律制度缺失。对我国现行有关行政职权划分的法规梳理可以看出, 行政职权划分虽然在各层级法律都有涉及, (20) 但规定过于原则, 缺少具体明晰的法律规定, 行政机关职权划分的具体规定更是寥寥无几。这无疑在适用上带来了弊端。同级政府与同级职能部门之间、同级职能部门相互之间、不同行政区域的相同职能部门之间职权划分都不同程度上出现了分割管理、重叠管理等因职权划分模糊带来的困扰。行政职权划分游离于法律规定之外, 行政机关职权交织在一起, 陷入了职权同构、难以分割的困境。而行政主体职权划分不清则进一步影响中央和地方的国家机构职权的衔接与协调。职权划分不清, 行政机关职能混乱, 从而导致了行政公开主体模糊, 给公民知情权的实现带来阻碍。

事实上, 职权划分不清实质上反映了我国组织法上的缺陷。虽然, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在2015年进行了修改, 但制约我国行政公开主体的行政机关职能重叠、条块分割等职能划分问题并未得到解决。诚然, 一方面原因在于我国行政组织体系在最初建构时缺少行政法的制度传承, (21) 使我国行政组织体系初始就在科学性与完整性上存在缺陷, 职权划分不清在行政组织体系初期就埋下了种子。但是更重要的原因在于对行政组织法存在认识上的误区。“过多行政组织立法会影响改革” (22) 的消极行政组织法立法观和重行政行为法、轻部门行政法的偏见, 使得行政组织法发展缓慢畸形的同时, “事权”、“财权”基本上没有得到理顺。可以预见, 随着政府向给付行政转变的过程中, “事权”、“财权”的无序将会给行政主体确认带来更大困扰。

上述可见, 城市交通规划公开主体的模糊并非单一受制于《政府信息公开条例》的公开主体一般原则, 更多原因在于行政组织法对行政组织职权划分不清。目前, 基于功能主义的视角, “政府权力清单”无疑是确认行政机关职权、判断行政公开主体的适宜方式。但是, “政府权力清单”更多的是强调对权力的监督与制约, 其与“政府责任清单”实为一体两面。对行政职能划分调整意义并不大。并且随着信息化的加速扩张, 行政职能终将难以“清单”的方式加以概括。“政府权利清单”对于确认政府信息公开主体终究是权宜之计。根本上来说, 从行政组织法对“事权”的职能划分才是确认行政职能、判断行政公开主体的最有效方式。因此, 在对政府信息公开制度关于公开主体的制度设计中, 应将立法重心从对《政府信息公开条例》关于公开主体确认的条文修改转向组织法视野下对行政主体“事权”的职能划分, 明确职权法定原则, 对行政主体职能进行顶层立法建构, 从而根本上解决政府信息公开主体确认问题。

不同于传统管理型政府的管控行政, 服务型政府旨在积极介入各种关系公民生活的领域, “在于形成社会生活、实现国家目的”。 (23) 政府理论的转变, 根本性的改变了行政行为逻辑, 行政行为从管控-命令衍生出合作-协商的行为模式。行政效率逐渐成为判断政府行政权行使优劣的重要原则。公民对于参与行政以及便利获取行政服务有了更多的需求。就信息公开来看, 公民有效参与和信息公开高效化应为服务型政府行政的两个逻辑起点。然而从具体部门法的视角审视, 当前信息公开不尽如人意。回观城市交通规划, 虽然行政机关将城市交通规划信息予以公开这一行政行为本身提高了政府工作透明度, 符合公众参与的需求, 体现出服务型政府给付行政的属性, 但在行政效率方面却是极为不够的。一方面原因在于信息化的快速推进, 信息公开制度并没有及时适应。另一方面则在于对其他部门法制度的粗浅借用, 表现在城市交通规划信息公开制度中, 公示时效制度的借用无疑给信息公开带来巨大的困扰。

一直以来, 信息不对称构成了政府信息公开的立法前提与现实基础。但是, 随着信息化进程的不断加快, 信息来源和信息本身均呈现出几何倍数的爆发式增长, 这令信息公开的现实基础产生了变化, 从单一的信息不对称转为信息过量与信息不对称并存。早在1550年就存在“书籍太多而造成混乱和危害”的局面, 如今则以数据信息的形式“狂轰”着我们的生活。表现在政府信息公开中, 则是大量无关的信息被作为政府信息加以公开。

以上述城市交通规划信息公开的观察结果来看, “领导考察”、“召开会议”、“学者观点”、“媒体文章”以及完全与城市交通规划无关的信息常常被作为政府信息加以公开。从《政府信息公开条例》立法目的观之, 这些信息并不能缓解信息不对称带来的公民知情权的缺失, 也难以达到监督行政机关依法行政的目的。并且依据行政效力推定的观点, 则会形成的这样的结论:在信赖利益保护原则的前提下, 此类信息作为政府信息公开, 则若无重大违法事由, 其所公布内容应推定为真实有效的政府信息。无疑, 这一结论是荒诞的。完整真实的政府信息是构成信息公开的基础, 无关信息的公开反而会混淆真实准确的政府信息, 降低政府权威。此外, 大量无关信息公开会占用有限的行政资源, 影响行政效率。因此, 不应将不属于政府信息的内容作为政府信息进行公开。

然而, 我国现有的法律法规以及其他规范性文件却无一对此类无关信息的公开做出限制。《政府信息公开条例》虽然存有对政府信息限制性公开的规定, 但是对于无关信息, “国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”并无语义解释的空间, 无法涵摄于此排除性条款。可以看出, 无关信息的公开不受法律的约束。这类信息的公开实为一种行政机关滥权行为。应将无关信息作为禁止公开的事由。 (24) 但是, 由于无关信息的涵义不明确, 若以法规的形式对其范围加以规范, 则无法周延。此外, 还会为行政机关逃避信息公开义务制造出法律规避的空间。较为稳妥规制方法, 可以借鉴“负面清单”的方式, 将无关的政府信息以“清单”的形式加以明晰, 并采取动态调整的方式, 从而减少信息“溢出”带来的影响, 提高行政公开效率。

信息的“溢出”, 并非政府信息公开中的唯一问题。伴随着信息数量扩增的同时, 信息形式与种类也日渐繁杂。政府信息公开作为以信息为客体的行政行为, 不可避免受到信息种类增多的冲击。仅以城市交通规划数据种类考察, 综合性、单向性、专项性、细节性的规划就已纷繁复杂, 更何况基于不同时间维度、空间维度, 亦可呈现出更为多元的规划形式与内容。在这样的现实背景下, 即便对无关信息不公开, 存在的政府信息数量已极为庞大与复杂。而公众在所公开信息中寻找所需信息, 无疑是对公民素养能力的考验。换句话说, 虽然行政机关对政府信息进行了公开, 但其散落无规律的公开方式, 实则抬高了公民获取信息的门槛, 减少公民参与行政行为的机会, 公民知情权难以保障。

行政机关对政府信息公开制度应当具有分类义务。事实上, 《政府信息公开条例》中虽未明确指出行政机关信息应具有分类义务, 但在第四条第四款“组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告”的条文描述中, 可以窥见出行政机关分类义务的内涵。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》 (国办发[2010]5号) 中“各部门要细化本系统政府信息公开目录和范围”的表述, 进一步明确了对行政机关进行信息公开的分类要求。信息公开分类义务应在立法中予以明确设定, 在此方面, 美国司法判例中所确立的“沃恩索引” (Vaughn Index) 制度可以值得借鉴, 通过对最初政府信息进行分类, 实现信息公开的准确性、有效性与便利性, 从而有效确保公民知情权实现与对政府权力的有效监督。

上述观察中的城市, 部分行政机关公开城市交通规划信息的同时规定了公示期限, 即针对城市交通规划信息设定公示起始日期和终止日期。在城市交通规划的类型划分中, 城市交通细节性规划存有较多这样的设定, 其使所公开的城市交通规划信息产生了类似于契约履行期间的效果, 表现为公民必须在行政机关规定的期限范围内查询相关城市交通规划信息, 超过行政机关规定的期限则不再能查询到该信息。对于这样的现象, 我们不禁会追问:城市交通规划信息公开是否应有履行终止期限?

从政府信息本身来看, 政府信息是存在生效期限的, 政府信息在适用时, 必然类推适用立法中“新法优于旧法”、“上位法优于下位法”、“特别法优于一般法”的信息更替原则。然而, 政府信息具有生效期间并不意味政府信息公开行为具有履行终止期限。“以公开为原则, 以不公开为例外”的一般原则表明政府信息公开立法态度的同时, 亦表明政府信息公开结果仅存在公开与不公开非此即彼的二元关系。而设定公开履行期限的方式, 无疑在公开与不公开中创设了第三种选择。毫无疑问, 这一行政行为是不妥当的。设定公开终止期限, 实为对行政机关与公民的权利义务进行重新分配。公民本可以随时获得的政府信息却受到时间的限制, 侵害公民知情权的有效行使。而与此对应, 行政机关则减免了自己的公开义务。行政机关基于国家权力而获得权力与信息的超然地位, 令这种变化进一步扩大。可见, 这一行为方式实际上是否定“以公开为原则, 以不公开为例外”的公开原则, 直接动摇了政府信息公开的法律基础。公民知情权和监督行政权的立法目的难以实现。

事实上, 行政机关将城市交通规划中的公示行为与一般公示行为进行了混淆。城市交通规划中的公示行为, 不同于行政机关针对特定行政相对人做出的以物权变动为核心的具体行政行为, 其并不以“物权及物权的变动为公众所知, 从而对第三人发生效力”作为行为逻辑前提。 (25) 相反, 作为行政规划中的公示行为, “行政公示制度是将行政系统及其行为过程置于社会公众的监控之下”, (26) 是保证权利实现和职权得以行使的行政程序, 作为行政公开的程序部分而存在。通常而言, “行政公示中的一些内容是一种未确定状态”, (27) 其旨在将公众建议、批评和意见吸收于公示行政内容中, 是行政机关与公民权利义务冲突消除的制度化表现。同时, 这亦确定了公示的事前公示原则, 也因此其公示的内容不会直接产生任何实体性的权利变更。可见, 无论公示内容如何, 并不应影响其本身属于政府信息公开的事实。换句话说, 根据现有法律规定, 只要符合“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的, 以一定形式记录、保存的信息”的政府信息界定, 并且属于行政机关应当主动公开的事项, 那么, 公民对该政府信息的知情权都不应当受到限制。需要说明的是, 这并非意味城市交通规划信息中的公示终止期限无意义。实际上, 城市交通规划中的公示内容虽然并未最终确定, 但根据程序法定原则以及信赖保护原则, (28) 若公示内容在公示期限并未修改, 则行政机关应以公示内容形成最终的政府信息并加以公开。换言之, 此期限的设定是行政机关可能不受其所公示内容约束的最后期限。一旦到达终止期限, 行政机关受到应按照公示内容形成最终政府信息公开的法律拘束力的约束。由此可见, 信息公开中的公示时效制度不应以私法的权利变更为其理论基础, 而是应将公法属性纳入公示时效制度的构建中。

在法治政府建设的推进中, 政府信息公开的要求被不断强化。规范政府行政权、保证公民知情权以及政府职能转变带来的服务行政成为信息公开的三大要旨。然而, 从上述对城市交通规划信息公开的现状梳理, 可以看出, 现有政府信息公开制度难扛重任。由于信息不对称的存在, 《政府信息公开条例》初始就存在制度盲区。信息公开的部门属性愈加明显, 仅凭单一的信息公开基本法无法实现有效涵射。并且, 由于信息化的快速推进, 过量信息也成为影响信息公开的重要因素。

这一系列的论证印证了单一化的政府信息公开制度应当做出结构性变革的论断, 也指出了政府信息公开制度变革的路径。一方面, 应调整政府信息公开制度的立法框架, 改变以《政府信息公开条例》作为解决信息公开问题的固有思路, 明确政府信息公开制度部门化、具体化的立法导向, 涉及政府信息的各部门法应增加信息公开内容。另一方面, 由于政府信息公开主体的喉舌之位, 信息公开主体需要更加明晰。《政府信息公开条例》的信息公开责任主体应明确。同时为确认行政机关的职能与职责, 需要对我国行政组织法作进一步完善, 明确行政机关“事权”。另外, 行政效率应成为信息公开制度新的关注点。其中, 由于信息过载损及政府信息公开的推进, 应将不属于行政机关应当或可以公开的信息范畴的信息以“负面清单”的制度方式禁止公开。对属于政府信息的, 应以立法的方式明确分类义务。除此之外, 公示时效的私法适用影响着信息公开的推进, 应从制度上明确信息公开公示制度时效的公法属性。

可以预见, “侵害行政———给付行政———计划行政”的国家行政发展趋势令政府越来越多地参与到社会生活中。 (29) 政府职能向服务型政府的转化以及互联网的迅猛发展会令这一变化更为明显。政府信息公开制度无疑处在变革的最前端。我们不应以固有信息公开立法观束缚信息公开的发展, 更不应脱离实践来假想信息公开问题。当社会行为模式发生快速变化, 制度应回溯实践, 直面信息公开制度的症结, 发展出抽象与具体、一般与特殊并重的政府信息公开制度。