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陈庆安:我国限制出境措施问题研究

| 时间: 2018-11-25 10:23:50 | 文章来源: 《政治与法律》2018年第9期


【摘要】:限制出境,是出于维护国家安全和利益、保证诉讼顺利进行、维持社会公共秩序等需要,在特定情况下,要求公民在一定时间内不准出境的措施。根据不同渊源,我国限制出境措施的法律性质应当分别为刑事强制措施、保障性民事执行措施和具体行政行为。我国限制出境措施的法律渊源混乱多元,对公民权利保障不力,应当将所有关于限制出境措施的法律规范统一到专门法律中,并修改或者删除限制出境措施的相关条款。我国限制出境专门法应明确司法机关在适用限制出境措施时,必须坚持比例原则,明确适用机关的告知义务和告知程序、根据适用对象进行区别对待、严格限缩民事司法类限制出境措施的适用,应当建立我国限制出境措施的救济程序和监督程序,明确救济渠道和救济主体、错误适用限制出境措施给公民造成损害的,应当纳入国家赔偿范围。

【关键词】:限制出境措施  法律性质  法律渊源  立法完善  司法适用



  限制出境,是出于维护国家安全和利益、保证诉讼顺利进行、维持社会公共秩序等需要,在特定情况下,要求公民在一定时间内不出境的措施。[1]该措施在我国被广泛运用于司法、行政执法等活动领域,对于维护国家安全、打击违法犯罪、维护司法权威起到了积极作用。同时,自由出入国边境作为公民的一项基本权利,对于有商务、探亲和留学等需求的人来说非常重要。如何维护公共利益与私人权利的平衡,是限制出境措施适用过程中必须解决的问题。我国限制出境措施目前存在着法律渊源多元混乱,法律性质观点不明,执行程序不规范、救济措施不到位等诸多问题,不利于保护和尊重公民的合法权益,影响国家的法治形象。因此在理论上应当明确限制出境措施的法律性质,在立法上完善并整合限制出境措施的各类法律法规,在司法上明确适用原则,建立适用限制出境措施的救济措施。

  一、我国限制出境措施的法律渊源和司法适用

  (一)我国限制出境措施的法律渊源梳理

  限制出境措施散见于我国各类法律、法规、司法解释,甚至规范性文件中。通过中国知网“中国法律知识资源总库法律法规库”检索与限制出境有关的法律法规,可检索到法律6部、行政法规及规范性文件2部、地方性法规及文件5部、部门规章及文件28部、地方政府规章及文件119部、司法解释及文件16部、团体规定1部、地方司法文件20部,其中现行有效的是178部。从可适用限制出境的规范的分布领域看,包括了刑事司法、民事司法、国家安全、海关事务、科教文体、计划统计、商贸服务、对外经贸、人事劳动等23个领域(本文择其要者梳理为表1)。

  表1我国规定限制出境的部分规范

┌───┬────────────────┬──────┬──────────┐

│性质 │名称              │时间    │备注        │

├───┼────────────────┼──────┼──────────┤

│法律 │刑事诉讼法           │2012年修订 │第5条、第69条    │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │民事诉讼法           │2012年修订 │第55条       │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │出境入境管理法         │2013年实施 │全部        │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │护照法             │2007年实施 │第3条        │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │税收征管法           │2001年修订 │第4条        │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │银行业监督管理法        │2006年修订 │第40条       │

├───┼────────────────┼──────┼──────────┤

│行政法│出境入境管理法实施细则     │1994年修订 │第15条       │

│规  │                │      │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │税收征收管理法实施细则     │2002年实施 │第74条       │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │国境卫生检疫法实施细则     │1989年实施 │第6条、第11条    │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │行政监察法实施条例       │2004年实施 │第17条、第31条   │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │海关行政处罚实施条例      │2004年实施 │第59条       │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │出境入境边防检查条例      │1995年实施 │全部        │

├───┼────────────────┼──────┼──────────┤

│司法解│最高人民法院《关于执行〈中华人民│法释[2012]21│第322条、第323条、第│

│释  │共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释│号     │324条        │

│   │》               │      │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │最高人民法院、最高人民检察院、公│[87]公发16号│全部        │

│   │安部、国家安全部《关于依法限制外│      │          │

│   │国人和中国公民出境问题的若干规定│      │          │

│   │》               │      │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │最高人民法院关于适用《中华人民共│法释[2008]13│第37条、第38条   │

│   │和国民事诉讼法》执行程序若干问题│号     │          │

│   │的解释             │      │          │

├───┼────────────────┼──────┼──────────┤

│其他重│公安部《关于执行中国公民出境入境│1987年实施 │全部        │

│要规范│管理法及实施细则若干问题的》  │      │          │

│性文件│                │      │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │公安部出入境管理局《关于公安机关│公境[2000]27│全部        │

│   │办理边控有关问题的》      │6号     │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │公安部《关于实行对法定不批准出境│公通字[1998]│全部        │

│   │人员通报备案制度的规定》    │33号    │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │公安部《公安机关办理经济犯罪案件│公通字[2005]│第22条       │

│   │的若干规定》          │10号    │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │监察部、公安部《关于监察机关在查│监发[1989]31│第4条        │

│   │办案件中公安机关予的》     │号     │          │

│   ├────────────────┼──────┼──────────┤

│   │公安部《公安关理刑事案程序规定》│公安部127号 │第86条、第111条、第3│

│   │                │      │66条        │

└───┴────────────────┴──────┴──────────┘

  此外,还有大量的地方政府规章及规范性文件涉及限制出境措施,北京、上海、广东、四川、浙江等地方的司法文件对限制出境措施的具体适用也做出过相关规定。

  (二)我国限制出境措施的司法适用解读

  1.限制出境的对象和类型

  限制出境的对象,既有外籍人士以及无国籍人士,也有我国港澳台地区居民,但数量最大的,还是我国内地公民。我国公民,又分一般公民和特殊人员。一般公民因涉及刑事案件(案件正在侦查、起诉、审判、执行中)、民事案件(审判和执行程序)、欠税、海关行政处罚等事由被限制出境,实践中最常见的是因涉及民事案件(审判和执行过程中)被限制出境;特殊不准出境人员,即国家公务员、银行高管、外汇管理部门等特殊人员因特殊的身份而被限制出境,或者必须履行特定报批程序才能出境的人员。[2]

  根据出境时是否已经取得出境证照,限制出境又可以分为“不批准出境”和“控制出境(边控)”。一般中国公民,无论是因公还是因私,如果有出境的需要,应向其本人户口所在地的市和县级公安机关提出申请,要求其颁发护照,公安机关出入境管理机关审查后如果认为其符合条件,将颁发护照或者其他旅行证件,如果审查后认为其不符合颁发护照的条件,依法不应当出境,将拒绝颁发护照或者其他旅行证件,这就是“不批准出境”。“不批准出境”一般只针对中国公民。已经获得颁发护照或者其他旅行证件的人(包括中国公民和已经入境的他国公民以及无国籍人士)出境,必须经过边防检查机关的查验并获得许可,如果经过我国边防检查机关的查验,属于法定不能出境的人员,则阻止其离开我国边境,这就是“控制出境”。“控制出境”的对象既包括我国公民,也包括他国公民。实践中,出现争议的大多是被“控制出境”的情形。

  再根据我国《公民出境入境管理法》等规定的边控事由内容,大致可以将我国的限制出境分为刑事司法边控、民事(含执行)司法边控、国家安全边控、行政执法边控等(如表2所示)。

  表2我国限制出境的事由和对象

┌───┬──────────┬─────────────────────────┐

│限  │对物        │文物等特殊物品                  │

│制  │          │                         │

│出  │          │                         │

│境  │          │                         │

│对  │          │                         │

│象  │          │                         │

│   ├───┬──────┼─────────────────────────┤

│   │对人 │对特殊人员 │公务员等特殊人员因纪律需要须履行特定报批程序才能出│

│   │   │      │境                        │

│   │   ├──────┼──────┬──────────────────┤

│   │   │对一般人员 │不予批准出境│未取得出境证照的人(中华人民共和国公 │

│   │   │      │      │民)                 │

│   │   │      ├──────┼─────────┬────────┤

│   │   │      │阻止出境(边 │已取得出境证照的人│刑事司法    │

│   │   │      │控)     │(含中华人民共和国 │        │

│   │   │      │      │公民和境外人员)  │        │

│   │   │      │      │         ├────────┤

│   │   │      │      │         │民事司法(执行) │

│   │   │      │      │         ├────────┤

│   │   │      │      │         │国家安全    │

│   │   │      │      │         ├────────┤

│   │   │      │      │         │其他行政执法  │

└───┴───┴──────┴──────┴─────────┴────────┘

  2.限制出境的决定与实施

  限制出境的决定机关根据限制出境的原因不同而各不相同。对于因涉及司法案件而被限制出境的,决定权在承办案件的侦查、起诉和审判机关。对于因为涉及欠税、海关等行政处罚而被限制出境的,决定权则在相关行政机关。换言之,全国各地各级国安、公安、海关缉私、检察院、法院、税务等司法机关和相关行政机关,部队军以上机关均有权决定对一般公民的限制出境。公务员等特殊人员的限制出境,主要由纪委、监察委以及银监会等监管部门决定,上述人员出境的审批权一般在同级或上级人事管理部门(党委的组织部、行政的人事局等)。

  无论上述哪个国家机关因为何种原因决定实施限制出境,最后都统一报备到公安机关,由公安机关统一实施。在公安机关内部,具体负责执行限制出境措施的则分别是出入境管理部门和边防出入境检查机关。

  3.限制出境的程序和期限

  有关国家机关在做出限制出境的决定后,应当填写《口岸阻止人员出境通知书》,报备公安机关。在本省辖区口岸阻止出境的,应当向本省公安厅报备;出境口岸超出本省辖区范围的,应向有关省公安厅报备。限制出境的期限,实践中大多是根据公安部门的内部规定执行。[3]一般为一年,特殊情况下不得超过五年。除有关法律、法规明确规定的以外,一年以上五年以下不批准出境的决定,由市级通报备案机关做出,一年以下(含一年)不准出境的决定,由区、县级通报备案机关做出。[4]

  二、我国限制出境措施的法律性质

  我国限制出境措施主要分为三大类,第一类规定在我国《刑事诉讼法》中,第二类规定在我国《民事诉讼法》中,第三类则规定在各类行政法律法规中。法律渊源不同,法律性质自然各异,长期以来围绕限制出境措施法律性质的争议不断,而这些争议又影响到限制出境措施的立法和司法。当前,我国限制出境措施立法体系和司法现状上的混乱,很大程度上也是因为对其法律性质的争议所致,因此,应当正本清源,厘清限制出境措施的法律性质。

  (一)刑事诉讼中的限制出境,应属于刑事诉讼强制措施

  我国《刑事诉讼法》第六十九条取保候审和第七十五条监视居住中规定的限制出境,是为了保证取保候审和监视居住的顺利执行,防止犯罪嫌疑人、被告人逃避侦查和审判,进行毁灭、伪造证据、继续犯罪等妨害刑事诉讼的行为,而依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限内暂时限制或剥夺其出入境权利的措施。其作为一种临时性的法定措施,目的主要是预防性的,有权适用的主体只有公安机关、人民检察院和人民法院,除此之外其他任何国家机关、团体或个人都无权适用。其适用对象只能是犯罪嫌疑人、被告人。同时,该两项条款均规定在我国《刑事诉讼法》第六章“强制措施”之下,因此无论是从法理分析还是从条文设置来看,我国《刑事诉讼法》中的限制出境,均应当为刑事诉讼强制措施。

  (二)民事诉讼中的限制出境,应属于保障性的执行措施

  我国《民事诉讼法》第二百五十五条规定的限制出境,属于人民法院的执行机构在依法强制执行生效法律文书时所采取的具体方法,是人民法院做好执行工作,保证生效法律文书的内容得以实现的手段。当被执行人未及时履行生效法律文书确定的义务时,限制被执行人的出境自由,以保障强制其履行义务的执行措施得以有效实施。对于民事诉讼中限制出境措施法律性质的认定,理论界一直存在分歧,有观点认为其性质为对妨害执行的强制措施。[5]另有观点认为,对人实施的执行措施与强制措施并无不同。[6]还有观点认为其为财产保全措施或者是保全措施。[7]上述认识分歧在2012年我国《民事诉讼法》修改之后依然存在。笔者认为,从我国《民事诉讼法》的条文设置来看,限制出境规定在第二十一章“执行措施”中,其实施源于被执行人怠于实施执行的给付义务,主要依申请执行人的申请而启动,申请人同意解除的也可解除,如果被执行人提供充分有效担保也可以解除,因此其没有强制措施的强制性,其性质应当为保障性的执行措施。

  (三)行政法律法规中的限制出境,应属于具体行政行为

  各类行政法律法规中的限制出境措施,性质各不相同,我国《公民出境入境管理法》第七十五条规定:“中国公民出境后非法前往其他国家或者地区被遣返的,出入境边防检查机关应当收缴其出境入境证件,出境入境证件签发机关自其被遣返之日起六个月至三年以内不予签发出境入境证件。”对于该条规定,2013年6月公安部在《违反〈中华人民共和国公民出境入境管理法〉的行为认定及其行政处罚裁量标准(试行)》中,将其明确为行政处罚并细化了处罚标准。一般公民在申请出境时因为被“不批准出境”而被限制出境的,则应当属于行政法上的“行政许可”。问题较为复杂的是“边控”措施,对于其法律性质理论上和实务中均有较大争议。[8]笔者认为,公安机关应有关部门要求,配合控制相关人员出境的行为属于行政法上的“协助行政行为”,实践中,边控行为常常给被控制对象造成不便甚至损失,因此也最容易引起争议,常常导致被控制人和边控机关之间的矛盾。关于协助行政行为的责任承担,实务中尚无定论,理论上也争议较大。[9]我国第一部地方性的行政程序立法《湖南省行政程序规定》第十七条对此做出了具有参考意义和创新性的规定:“……因行政协助发生争议的,由请求机关与协助机关的共同上一级行政机关决定。实施行政协助的,由协助机关承担责任;根据行政协助做出的行政行为,由请求机关承担责任。”[10]据此,笔者认为,边控措施作为行政行为可复议、可行政诉讼,其做出单位——公安机关应作为复议、应诉的直接主体并承担相应责任。至于公安机关与布控单位的责任划分,由双方共同的上级机关协商解决。

  各类行政法律法规之中作为行政行为的限制出境措施,尽管其法律性质各异,但都是国家行政机关依据法律法规的规定遵循特定的程序针对特定的公民,就是否允许其出境做出的单方行为,该行为仅行政机关单方即可决定,且决定并送达相对人后即发生法律效力,其内容对公民的权利义务即产生重要的影响,因此应当属于具体行政行为,行政相对人可以复议,也可以诉讼。

  三、我国限制出境措施法律体系的规范化建设

  根据我国《立法法》规定的“法律保留”原则和精神,限制人身自由的规定应当只能由法律做出,因此可以规定限制出境的规范应当只有法律,换言之,其他的行政法规、部委规章和文件、地方性法规、司法解释等等,都不能独立做出限制出境的规定。然而,如前所述,我国限制出境措施法律渊源多元、政出多门,使得在适用过程中不规范不统一的现象比较普遍,尤其是部委规章及规范性文件极大地扩张了限制出境措施的适用情形,为相关部门滥用该措施留下了空间,成为该措施被滥用的源头。

  (一)应将限制出境的具体规定统一到专门法律中

  当前限制出境在适用中政出多门、过分扩张的种种乱象,根源于其法律渊源种类复杂、层级混乱,以及由此导致的适用机关在理解和适用中的混乱。为正本清源、消除乱象,应当坚持维护中央事权和法律统一原则。[11]通过法律规范的整理、修订、废除,逐渐削减行业性行政法规、规章和规范性文件中限制出境的条款,如税务、海关、银行监管、卫生防疫等领域,并逐步统一到我国《公民出境入境管理法》和《护照法》等专门性法律之中。法律规定的合并统一,可以明确限制出境措施的适用依据和适用程序,统一适用标准,避免相关部门权力滥用,杜绝责任承担时的推诿,改变目前的乱象。

  (二)应进一步修订或删除相关法律中的模糊条款

  1.限制出境相关条款的内容须进一步明确

  我国《公民出境入境管理法》第十二条、第二十八条规定,“国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”,可以限制出境。该规定因为表述抽象粗疏,赋予了国家机关较大的自由裁量权,为有关部门扩张权力、滥用限制出境权埋下了伏笔,因此在实践中广受批评。首先,决定主体“国务院有关主管机关”的范围十分宽泛,实践中各个职能部门均可能享有;其次,“认为”的措辞彰显主观决断而忽视客观证据要求,为有关部门滥用该权力埋下了隐患;最后,“国家安全”“国家利益”的规定过于宽泛,认定起来没有明确标准,因此实践中常常被滥用。上述实体规定的模糊、任意,导致实践中很多人因此被列入“黑名单”而无法出境,如维权律师、网络意见领袖,甚至司法上已经被判决无罪的人均被列入,[12]加上限制出境措施执行中的告知程序缺位、救济渠道不畅,导致该措施深受诟病和质疑。因此根据法无授权不可为的行政法基本原则,应以列举的方式重新明确其决定主体的范围。另外,应进一步明确国家安全和国家利益的内涵和外延,同时赋予相对人申诉、抗辩乃至行政复议和行政诉讼的权利。如果不能做出上述修订,则依据该条做出的侵犯公民出入境权利的案例不可避免地会不断出现,因此甚至可考虑直接删去该条。

  2.民事诉讼出境的规定不能过于绝对

  我国《公民出境入境管理法》和《护照法》均明确规定,“有未了结民事案件的”属于绝对限制出境情形,我国《民事诉讼法》则进一步规定“不履行执行义务的”可以限制出境。这就像在民事诉讼的全过程编制了一张全面覆盖的大网,每个人,不论是外国人、境外人还是中国公民均可能被纳入。更值得关注的是,民事诉讼与每个普通公民的关系更密切,普通公民可以遵纪守法不触犯刑律、不走私逃税、可以不做危害国家安全的事,但难免因各种财产纠纷、人身纠纷等被卷入民事诉讼。对于经常出入国境的人员而言,原本只涉及财产的纯粹民事案件,一旦介入了限制出境措施,将会对其带来极大的不便,甚至被恶意利用,成为一方当事人在民事诉讼中挟制对手以达到其诉讼目的的手段。实际上,对于以上两种情形是否有必要绝对被限制出境,非常值得思考。因为民事诉讼中通过特别授权代理、公告送达、缺席审判以及被告人提供担保等制度,完全可以应对一方当事人不在境内的情形,因此完全可以等到执行阶段再启动限制出境程序,从而达到最小限度地限制公民权利、实现诉讼顺利进行、维护司法权威的目的。总之,这种过于刚性的规定,并不利于保护公民权利。对此,可以将法条修改得柔性化一些,例如补充如果当事人提供担保则可以出境的规定。

  (三)应建立完善限制出境的救济程序

  2015年5月5日《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第九条规定:“被限制出境的人认为对其限制出境错误的,可以自收到限制出境决定之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内做出决定。复议期间,不停止原决定的执行。”刑事诉讼中,作为强制措施的限制出境,我国《刑事诉讼法》也规定了相应的救济措施。然而大量的因欠税、被纪检监察调查等各种行政原因被限制出境的,都是没有明确救济途径的。“无救济则无权利”,有效救济渠道的阙如实际上剥夺了相关人群的自由出入境权利,这违反了法治的基本精神。由于出入境措施往往涉及外国人、港澳台同胞,上述措施缺陷和执行混乱还可能被境外敌对势力炒作,上升为外交事件或者不利于祖国和平统一的政治事件。[13]因此,建立限制出境措施的救济程序是非常必要的,笔者认为,其具体内容可设计如下。

  第一,应当明确救济渠道和主体。各类行政法律法规中规定的限制出境措施,无论其具体法律性质是行政处罚还是行政许可,均属于具体行政行为,都是可以复议和诉讼的。应当根据其不同性质分别规定救济措施,对于不批准出境的,公安机关作为行政许可的决定主体,接受行政相对人的复议、行政诉讼。对于边控措施,公安机关作为协助行政行为的实施者,直接面对相对人,亦应承担应对相对人复议、行政诉讼的责任。

  第二,应当纳入国家赔偿的范围。自从1994年《中华人民共和国国家赔偿法》颁布实施,我国的国家赔偿制度逐步健全。国家赔偿的范围包括行政赔偿、司法赔偿。赔偿义务机关和赔偿程序都有较细致的规定。国家赔偿的基础是公民因为国家机关错误的行政行为而遭受的生命、自由和财产上的损失。毫无疑问,错误的“限制出境”决定,给当事人造成的损失在性质上和其他国家赔偿的国家行政行为在法律性质上是一致的,因此应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行国家赔偿。这里错误的“限制出境”,应当包括违反职权、违反程序、违反法律规定等情形。赔偿的方法可以参照一般行政赔偿计算。

  四、我国限制出境措施执行程序的规范化

  限制出境措施实际上是个人出境自由与国家安全、司法权威等公共利益之间相互博弈的结果。公民为了维护公共利益,适度让渡了个人的自由,这种让渡应该以“最小比例”为限。尤其是在全面依法治国、全面推进改革的新时期,应该推崇“以人为本”“保障人权”的理念,摒弃那种动辄限制人身自由的思维。

  (一)应当在适用限制出境措施时坚持比例原则

  相关机关在裁量是否适用限制出境措施时,应当坚持“比例原则”,考虑适用的必要性。如果采用其他对当事人权益损害更小的手段,可以达到目的的话,就应尽量避免采用限制出境措施。如台胞蔡某被上海市M区法院限制出境案就是商业竞争对手通过恶意诉讼以达到限制他人出境的典型案例。自2015年7月祖国大陆取消台胞签注制度后,一般情形下持卡式台胞证即可以自由进出大陆。[14]台胞蔡某因与合作伙伴发生生意纠纷,对方以90万的债权担保为由将蔡某起诉至上海市M区法院,并申请限制蔡某出境。蔡某认为,此系竞争对手的恶意诉讼,目的在于限制其出境以要挟其和谈,因为其在大陆投资多年,旗下有公司、房产等产业,同时担任一家注册资本为1000万元的公司的法定代表人,即使败诉,其亦完全有能力履行上述债务,法院不应仅凭一方申请并提供担保就对其限制出境,还应判断限制出境措施的必要性和合理性。随着我国社会信用体系和其他配套措施的不断完善,对欠税、海关行政处罚等执行力度不断加大,对于仅仅涉及金钱或其他财务的行政处罚,并不是必然要启动限制出境程序,而事实上实践中限制出境的执行效果也常常达不到适用目的,因此,对于有能力清缴欠税欠款的人,可以通过加大财产清查力度等措施追查其钱物线索,进而强制划扣,从而达到诉讼顺利进行和保证判决得到执行的效果。对于确实没有能力清缴欠税欠款的人员,即使启动了限制出境程序,也无法实现保证诉讼顺利进行的目的。

  (二)应当明确适用机关的告知义务和告知程序

  当今社会,工作节奏日益加快,商机一闪即逝。进出边境时才被告知自己被限制出境,这对很多公民来说是非常严重的事件。带来的损失有时候是无法估量的。据不完全统计,仅上海浦东国际机场的T1和T2航站楼,每年都有几千名旅客因在登机之前才被告知自己被限制出境而不得不取消计划,并因此遭受各种损失。很多被限制出境人要求公开自己被限制出境的具体信息,并质疑边防警察等相关执法人员行为的合理性和合法性。知情权是公民的基本权利,因此笔者认为,除了涉及国家安全和刑事案件办案秘密的边控信息外,对于不涉及国家秘密、工作秘密的刑事司法边控、民事司法边控以及其他行政执法边控的信息,决定机关应当及时告知被限制出境人。同时应当执行告知程序,告知书应当以书面形式做出,载明当事人被限制出境的原因、期限、决定机关等具体信息。告知程序可以采取邮寄、公告、留置送达等多种方式,应保证被限制人能够收到告知书。有救济途径的,告知书中应当载明陈述、申辩、复议、诉讼等救济程序和救济机关。否则会严重影响公民的公正体验。[15]如北京男子王某,在携家人出国旅游时,在北京机场边检被告知其涉及刑事案件,不能出境,在接下去的两周内,王某奔走于北京市公安局、北京市海淀区公安分局、北京市刑侦总队、北京市出入境管理总队、辖区派出所等,均找不到做出限制出境决定的单位,而北京边检工作人员又表示,因涉及保密规定,他们没有权限透露做出限制出境的相关单位。[16]王某的遭遇具有一定的代表性,很多被限制出境的当事人都是在临出境的机场、海关才被告知自己被限制出境的。出于保密考量,边检一般不会向被限制人说明具体原因,也不会告知被限制人做出限制决定的具体机关,而做出决定的机关一般也不会到现场协助处置,这就导致被限制人既无法出境又无法救济的窘境。

  (三)应当严格限缩民事司法类边控措施的适用

  与刑事司法类、国家安全类和行政执法类边控措施不同,民事案件涉及的主要是财产关系,以限制人身自由方式保障财产权利的实现应是最后的选择。首先,民事审判过程中对一方当事人采取边控措施要慎重。非经一方当事人申请并提供相应担保不宜启动,启动之前应充分听取对方当事人抗辩意见,对方当事人若愿意提供担保的,一般不宜启动,已经启动的应该立即撤销。其次,民事执行过程中对法人“直接责任人”的边控要严格限缩,比如以控制渠道区分投资控制人(控股股东)和非投资控制人(实际控制人),从书面协议授权、掌握公章及财务账册、近亲属和关联关系三方面判断认定实际控制人等。[17]最后,当事人因民事司法被边控,有证据证明其确有出境治病、探亲等人道主义需求的,决定机关应及时解除边控,并通过担保等方式确保案件顺利进行。

  (四)可以对境内外居民尝试制度创新区别对待

  对大陆居民的限制出境,应根据其事由掌握不同的宽严政策,除了国家安全类的限制出境外,其他类型应从宽处理,尤其是民事案件类的限制出境应尽可能限缩适用,可以通过财产担保等方式替代。对于港澳地区居民,在“一国两制”已经成熟实施的背景下,在三地司法部门充分沟通协作基础上,可尝试建立统一边境区。[18]换言之,对于港澳居民的限制出境,可以允许其离开大陆返回港澳地区,但不允许其离开港澳。对于台湾地区,可以参照上述港澳地区的做法。鉴于两岸政治分治的现状,上述尝试应建立在双方“司法互助”充分展开的基础上,即条件成熟时,对于台商台胞尽管予以限制出境,但仍允许其返回台湾地区。此外,对于外国籍公民采取限制出境措施的,应视其国籍国是否与我国缔结司法互助协议,而采取宽严不同的政策。


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