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张莉:法治公安建设背景下的交通安全行政强制措施适用研究

信息来源:山东警察学院学报 发布日期:2018-09-10

【摘要】根据法治公安建设的要求,交通安全行政强制措施执法主体要有用法治思维考虑问题的能力和依法执法的能力,并有主动接受监督的自觉。然而,当前公安机关交通安全行政强制措施权行使过程中存在着传统思维习惯“错位”、执法依据“虚位”、执法监督“缺位”等问题,使得交警在采取行政强制措施时并不完全符合法治公安建设的要求。要解决这些问题,必须提高执法主体的法律素养,清理交通安全管理法律法规,树立保障人权的价值目标,完善权力制约机制等。

【关键词】法治公安;法治思维;交通安全;强制措施

法治公安是依法治国的重要内容之一,也是法治中国建设成效的重要指征之一。推进法治公安建设,不断提升公安机关的法治水平对于提升整个社会的法治水平有着十分重要的意义。目前,在交通安全领域,公安机关虽然在保证交通安全和畅通、交通环境的舒适度、公民权利的实现度、群众的满意度和幸福感方面做出了大量努力,但是随着人们法律意识的觉醒和人权保障理念的入脑入心,人们对公安机关依法管理道路交通安全、合法合理行使道路交通安全管理权力提出了更高的要求。特别是在“杭州宝马男拒绝配合执法案”[1]、“山东东营暴力抗拒执法案”[2]和“上海交警绊倒抱娃女子案”[3]等一些有影响的案件出现后,人们更是对公安机关交通警察实施行政强制措施的合法性提出了质疑。这就要求公安机关交通安全管理部门以法治公安建设为契机,回应社会公众的质疑,全面提升执法主体的业务能力,完善相关法律法规,实现交通安全行政强制措施适用的规范化。

一、法治公安建设对交通安全行政强制措施执法主体的要求

(一)具备用法治思维考虑问题的能力

1.有用法治思维对道路交通违法现象进行认知判断的能力。认知是人们获得或应用知识,进行信息加工的过程,是人最基本的心理过程。具体来说,就是人脑接受外界输入的信息,经过加工处理后转换成内在的心理活动,进而支配人的行为的过程。{1}交通警察对道路交通安全违法行为的认知是处理具体案件的逻辑起点,而法治思维是一种尊重人权和自由,保障秩序和安全,彰显民主和法治的思维。{2}在当前推进法治公安建设的背景下,交通警察必须具备用法治思维对道路交通违法现象进行认知判断的能力。交通警察基于法治思维的全面、客观的认知可以从整体上认知违法行为的性质和种类,违法行为所处的周边环境,违法行为人的年龄、性别、民族等个体信息,违法行为人的自身环境(是否在密闭空间、是否携带危险物品、是否怀抱或牵引婴幼儿等),违法行为人配合执法的主观态势等内容;可以从细节上把握违法行为,防止侵权。本文开头提到的“上海交警绊倒抱娃女子案”中,导致婴儿摔倒地上的根本原因就是执法交通警察未将女子怀抱婴儿的事实纳入到认知中,不具备以人权保障和安全维护为精髓的法治思维。

2.有用法治思维对道路交通违法现象进行逻辑推理的能力。逻辑推理是指根据思维规律由已知判断推出一个未知判断的思维形式或方法。{3}一般来说,每个人的思维规律都有差异,就同一个问题得出的结论也有所不同。然而在执法过程中对同一问题给出不同的结论,却被认为有违公平、公正原则,难以为公众所接受,因此,执法者必须统一思维方式,具备用法治思维进行逻辑推理的能力。具体到交通安全行政强制措施适用过程中,就是有法律明确规定的严格执行法律规定;法律规定不完善,需要综合法学理论和其他法律法规进行逻辑推理的,应当将法治思维作为逻辑推理的引领,充分权衡可以采用的各种手段及该手段侵害和保护的利益,按照比例原则的最小侵害理论,得出合法合理的结论。在前文所述的“杭州宝马男拒绝配合执法案”中,酒后驾驶车辆的驾驶人在车内,如果不及时打开车门,就有可能出现驾驶人身处危险、酒精挥发、社会效仿等不利后果;如果及时打开车门,驾驶人自身安全就会有保障,违法行为就可以继续予以查处,通过逻辑推理和两相比较,显然打开车门更为有利。而对于打开车门的方式,有找专业人员开车门或者找其家属开车门等多种选择,在对联系时间、到达现场时间、有无技术或有无备用钥匙等不确定因素进行综合考量的基础上,可以判断出通过专业设备砸破车窗玻璃,并做好车内驾驶人最大可能的安全保护是最快捷、最安全的办法。正是基于上述两个符合法治思维的逻辑推理,交通警察采取了破窗的方法解决了问题。由此可见,交通警察在采取行政强制措施的过程中,具备用法治思维进行逻辑推理的能力对保证人身安全和维护交通秩序有着重要的意义。

3.有用法治思维执行道路交通安全决策的能力。道路交通安全决策的执行不仅受道路交通安全决策执行者的认知和逻辑推理能力的影响,还受到决策的客体因素、主体因素、决策自身的因素和环境因素等一系列因素的影响和干扰{4},这使得决策方案往往不能按照最初的判断全面执行。具体来说,能够对道路交通安全决策执行产生影响和干扰的因素主要有:一是作为执法对象的变量因素,如人员数量、文化素养、法律水平、职业方向、配合程度、语言表达等。任何一个变量的出现,都会打破原有的决策方案,比如在非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的情况下实施“扣留车辆”强制措施,根据交警对违法行为现场的认知和逻辑推理,应当在开具《行政强制措施凭证》后将该车辆扣留。然而在决策执行时,车辆所有人拦阻妨碍扣留,非机动车所有人所在家庭因为扣留该车辆而失去收入来源等变量因素的出现,可能导致原有决策的变化。二是作为执法主体本身素质的因素,如急躁与否、耐心与否、沟通能力好否、应变能力好否、法律素养好否等。比如,交警在实施传唤时,按照一般思路,对交通事故当事人先出具《传唤证》,然后实施传唤。但是,如果执法交通警察表达的意思不明确,态度强硬,或者对执法对象的询问置之不理,就有可能使执法对象抗拒传唤,甚至出现暴力抗法的事件。由此可见,执法主体素质的高低会使执法过程出现变化。三是现场执法环境。从系统论的角度来说,政策就是处于一定环境中并与环境相互作用的系统。{5}比如,交通警察实施行政强制措施时,周边群众的态度对该行政强制措施执行的顺利完成有着重要的影响:周边群众谴责违法行为人,使其处于道德谴责的环境中,其就可能会自觉执行;周边群众帮着违法行为人抵制交警执法或者起哄,违法行为人就会受到鼓动,从而可能阻抗执法。由于存在上述对道路交通安全决策执行予以不当干扰的因素,交通警察必须有用法治思维执行道路交通安全决策的能力,用法治思维的不变应决策执行过程中的万变。

(二)具备依法执行交通行政强制措施的能力

1.能在法定权限内执法。根据《中华人民共和国道路交通安全法》及相关配套法律规范,采取交通安全行政强制措施必须满足以下要求:一是由交通警察采取,其他机关工作人员以及公安机关的辅警都无权采取该强制措施。二是符合该强制措施的启动标准。交通安全行政强制措施具有强制性特征,会对公民人身权利、财产权利等产生不利影响,因此,采取该措施,必须坚持审慎原则,在达到法律设定的标准后才可启动。三是根据不同的适用情形适用不同的交通管理行政强制措施种类。法律对每一种强制措施种类规定了具体的适用情形和适用要求,交通警察在执法时只能按照法律的规定适用该种类的强制措施。采取交通安全行政强制措施的这些条件要求交通警察必须具备法律意识,熟练掌握相关法律法规。

2.能遵循法定程序执法。程序正义注重的是过程的正当性,它要求在探寻事实真相时必须遵循正当的步骤、采取合法的方式,其意在将整个社会纳入可控的、可预期的场域,将“肆意因素”之于立法、执法以及司法行为的干扰降到最低限度。{6}交通警察在执法时,必须具备程序意识和权力有限观念,按照法律所设定的步骤、方式、时限等要素采取行政强制措施,使整个行政强制措施执行程序、环节和细节公开、透明、可回溯、可验证,将人为的干扰降到最低,最大限度实现公平正义。

3.能确保执法达到法律效果和社会效果的统一。交通警察应依法执法,给予执法对象一个公平公正的法律效果,但法律执行并不是法律单方面发挥作用,法律的运用者要考虑法律与事实、法律与社会、法律与其他社会规范的关系,{7}着力提升化解矛盾、解决问题的水平。因此,交通警察在执法时还需要考虑人文关怀和震慑力度等执法的社会效果,做到既坚持严格执法、依法办事,确保经济社会运行有序,又着眼于激发活力、服务发展;既依法执法,又不断改进执法方式,规范执法言行,转变执法态度,准确把握社会心态和群众心理,以法为据、以理服人、以情感人,努力使当事人既感受到法律的权威和尊严,又感受到人情关怀和温暖。

(三)具备主动接受监督的自觉

1.有遵守法律和纪律的自觉性。遵守法律和纪律是人民警察必须具备的职业素养,人民警察必须以宪法和法律为活动准则,忠于职守,清正廉洁,纪律严明,服从命令,严格执法。[4]因此,交通警察在执勤执法中当然应当具备遵法守纪的自觉性,精通法律规定,了解违法执法的法律责任;具有坚定的思想道德信念,并将正确的思想道德信念内化于心,外践于行。

2.有主动接受执法监督部门监督的自觉性。我国对于警察执法监督的主要途径有人大监督、涉警信访、警务督察、行政复议、行政诉讼、检察监督以及行政监督等七种方式,{8}监督方式呈多元化。一般来说,监督效果与主动自觉接受监督成正比例关系。然而,目前,交通警察在接受监督的过程中,往往表现出与监督对立的情绪,认为监督就是挑毛病、找问题,监督影响正常执法效率,对监督机关的监督不配合、软对抗、拖延,使得监督无法深入到案件的核心中去,无法弄清案件的来龙去脉,无法发现执法中的问题,无法得出执法违纪风险点,无法保障公民权益;同时,不尽如意的监督结果又助长了交通警察违法执法,最终走向恶性循环,从根本上损害了公安机关的执法队伍形象和人民群众的满意度。为了维护秩序、安全以及群众的切身利益,交通安全行政执法主体必须具备接受监督的自觉性,对自己的执法行为进行规范化评估,以提高执法能力。

3.有主动接受社会监督的自觉性。人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,维护人民的利益,全心全意为人民服务。[5]因此,交通警察在执法中必须自觉接受社会监督,包括人民群众的监督和新闻媒体的监督。具体来说,就是在执法过程中,应当做到执法依据公开、执法过程公开和执法结果公开,积极引导公民参与整个执法过程,为公民提供诉求表达渠道,积极保障公民权益,自觉接受来自社会各方面的监督。

二、交通安全行政强制措施适用中存在的主要问题

法治公安理念要求交通警察必须具备用法治思维考虑问题的能力和依法执法的能力,并有主动接受监督的自觉性,然而实践中交通警察在采取行政强制措施时却恰恰在这些方面存在缺失,同时相关的法律法规也存在一些问题。

(一)道路交通安全执法主体存在思维“错位”

1.固守传统执法理念。长期以来,交通警察在认识层面上存在案件处理结束即为有效处理的传统思维定势,不能准确把握法律效果和社会效果的统一,造成执法僵化。同时,其在行使行政强制措施权时更多地以“管理者”的角色出场,更多地追求秩序和安全,很少以“服务者”的角色开展执法工作,保障人权的价值追求显得不足。“海恩法则”警示我们,这些传统的思维和行为实际埋藏了执法隐患。

2.未严格遵守执法程序。在我国,执法中一直存在“重实体、轻程序”的问题。虽然近几年随着程序正义理念的深入人心,这些问题一定程度上得以缓解,但与法治理念的要求还有很大差距。比如交通警察在采取行政强制措施时,未听取当事人陈述或者申辩,甚至将当事人的陈述和申辩行为当作“态度不好”、“拒绝执行”、“妨碍执法”而加重处罚,不开具法律文书,不收集足以证明交通违法行为人具有违法行为的证据等现象仍然不同程度地存在,侵害了当事人的合法权益。

3.行使自由裁量权欠缺合理考量。交通法律法规为交通警察提供了执法量罚的“裁量空间”以使其能够应对一些特殊问题,使执法不仅合法而且合理。然而,实践中一些自由裁量权却被不恰当地行使,如“从局部利益出发,或更多考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素,对类似的事实、情节、后果作出不一致的执法结果,使公安行政自由裁量权的行使偏离正常轨道”。{9}这实际上是对法律的亵渎,违背了良法善治的基本理念。

(二)交通安全行政强制措施权行使存在依据“虚位”

1.部分交通行政强制措施的设定不具有合法依据。根据《行政强制法》第9条和第10条的规定,行政强制措施由法律设定,特定情况下可以由行政法规和地方性法规设定,但限制人身自由和冻结存款、汇款的强制措施只能由法律设定。然而,国务院颁布的《道路交通安全法实施条例》却规定:“机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的,应当接受测试、检验。”[6]这显然违背了《行政强制法》的规定,因为国务院颁布的《道路交通安全法实施条例》属于行政法规,其规定的有关交通管理强制检验措施需要按照规定的时间和地点通过获取机动车驾驶人体内血液的方式确定机动车驾驶人体内的酒精含量,属于限制人身自由的强制措施,应当由法律规定。

2.部分交通行政强制措施适用依据不规范。实践中,交通警察将治安管理领域的法律规范作为采取交通安全行政强制措施的直接依据已成为常态。比如,“传唤”在《道路交通安全法》中未作规定,而《治安管理处罚法》因其是治安管理常用措施而作了详细规定。交通警察在处理肇事后逃逸的交通事故,为弄清案情,需要传唤交通肇事嫌疑人时往往以《治安管理处罚法》作为依据来实施该措施。实际上,这模糊了治安管理和交通安全管理的界限,造成了执法依据的适用不规范。

3.部分交通行政强制措施适用依据含混。“强制措施”这一用语在一些法律规范中以集中例举的方式予以表述,如“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中,依法可以采取下列行政强制措施:(一)扣留车辆……”[7]在另外一些法律规范中分条文予以表述,如“因收集证据的需要,公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证,并开具行政强制措施凭证……”[8]这些表述方式清晰明确,适用时不存在依据不明确的问题。但是在部分法律法规中对其表述却不是非常明确,如“……醉酒驾驶机动车的,由公安机关交通管理部门约束至酒醒……”[9]对这里的“约束”是否属于强制措施,交通警察的认识尚不统一。这造成了执法依据含混,执法后果混乱。

4.部分交通执法活动缺乏有关强制措施的规范。交通警察在进行交通安全执法时,从交通违法的发现、处理到处罚的实现必须环环相扣,任何一个环节的缺失都会影响处罚的实现。比如,没有取得机动车驾驶证驾驶机动车的违法行为人,除给予罚款外,还可以并处15日拘留。然而,在拘留前,缺乏采取行政强制措施的规范,致使拘留很难实现。

(三)交通安全执法监督存在“缺位”

1.执法监督理念缺位。长期以来,交通警察对执法监督认识不深,认为“监督”就是“犯错误”后的“责罚”,“挑毛病”、“得罪人”,忌讳受监督,把监督当作执法的对立面,并未认识到监督的目的是规范执法,提高执法水平;而交通安全管理部门也存在重业务、轻监督的思想偏差。这些思想的存在阻碍了监督工作的顺利进行,使得交通安全管理部门在经费和警力严重不足的现状下,将更多的警力和经费投向执法,而对监督工作投入相对较小;也使得监督者和交通警察很难从思想深处自觉进行监督和接受监督。

2.执法监督合力缺位。我国交通安全执法监督主体既包括内部监督主体也包括外部监督主体,内部监督主体包括本级和上一级公安机关交通安全管理部门的监督,外部监督包括权力机关监督、监察监督、检察监督、司法监督、媒体监督和人民群众监督等。由此可见,我国交通安全执法监督主体呈多层次和多元化状态。然而,实践中,由于各监督主体工作的着力点、侧重点各不相同,开展监督活动时往往按照各自的思路和方法进行,各自为政,无法形成监督合力。譬如,有些监督工作采取的是一个监督主体牵头,其余相关监督主体参与的集体调查模式。这种模式的本意是发挥牵头主体的主导作用,然而实际上由于各监督主体自身工作方式的差异,最终出现互相推诿甚至拒绝工作安排的状况,影响监督效果。再如,有些监督工作采取的是某一监督主体展开调查后将调查结果转递给其他监督主体继续调查的递进调查模式,这种模式的本意是发挥各监督主体自身的工作优势,然而实践中由于接力的监督主体不认可前一个监督主体转递的监督结果,导致监督活动无法继续进行。

3.执法全过程监督缺位。交通安全执法监督应当事前、事中和事后全方位进行,然而实践中大多数执法监督都是事后监督,总体呈现出“案件发生-媒体关注-警方解释-遭受质疑-上级重视-多方介入-公布结论-责任追究-善后处理”的模式,{10}在违法执法案事件出现后才启动监督程序。事前审批环节和事中过程监督的缺位,导致监督的“巡逻兵”未能在违法行为处在萌芽状态时就发现并纠正,最终酿成违法的案事件,使得监督主体的精力不得不集中于事后的追责,而忽略事前预防性的监督。

三、交通安全行政强制措施适用的改进

(一)提升执法主体法律素养,适应法治公安建设的要求

1.树立合法合理适用强制措施的理念。林锡尧教授认为,“盖行政行为之合法性以正确掌握事实为前提,为遵守依法行政的要求,且为确保公益的实现,相关事实的调查,不能委由当事人意志决定,而应由行政机关依职权为之。”{11}因此,交通警察应当树立依法行政的理念,按照交通安全法律法规赋予的行政强制措施权执法。世界上大多数国家都将“法律至上”奉为最高准则,如美国执法人员采取调查措施时,一般来说,公众可以自由进出的营业场所,检查人员也像公众一样可以自由出入,无需事先申请搜索令,“惟若超过公众之地位进行监督检查,个人办公室和营业所如同个人之厨房和卧室,除非有特殊情况,否则须有搜索票才能进入检查。”{12}也就是说,在不同的情形下,交通警察职权的大小和范围是不同的,这就需要交通警察既要充分收集证据,又要加强对法律的理解和适用,以便准确区分不同的执法情形,准确界定每一种行政强制措施的性质,进而准确适用该措施。另外,交通警察应当树立良法善治的理念,合理行使自由裁量权。行政的妙处,乃在于懂得在不同的情况下应使用哪一部分权力,并做到宽猛得宜。{13}违法行为产生缘由的多样性和复杂性使得执法过程和结论不能千篇一律,需要根据不同的情形合理行使自由裁量权。因此,交通警察不仅要精通法律的规定,还要理解行政比例原则的精髓,正确认定现场的情形,发现造成违法行为的内因和外因,使采取的强制措施能够真正体现管理的实效和教育的真谛。

2.树立程序正义理念。正义不仅应当实现,而且应当以人们看得见的方式实现。{14}这就要求在执法过程中不仅要注重实体正义,而且应当关注程序正义。受西方法治思想的影响,我国长期存在的“重实体、轻程序”的思维开始逐步转变,但是还远远没有达到法治政府理念所要求的水准。因此,交通警察在适用行政强制措施时,必须全面树立程序正义理念。具体来说,体现在以下两个方面:一是道路交通安全执法主体应当依据交通安全法律法规规定的程序进行,扎实推进每一个执法步骤,全过程保证执法公正。二是准确把握道路交通安全执法程序正义的基本标准,即准确把握程序实施到何种程度才能满足正义的基本要求。比如,对酒后驾驶机动车的违法行为人采取检测其体内酒精含量的强制措施需要通知其家属,而在实施“通知”程序时,“通知”到何种程度才算通知呢?如不知道违法行为人家属电话号码或者电话联系不上时,是否需要查找违法行为人的住址或者去其常住地址通知其家人呢?对此,法律并没有明确规定。交通警察必须以程序正义为基本指导思想,以人权的充分保障作为尺度去确定程序实施的程度。

(二)清理有关交通安全行政强制措施的法律法规,加强执法规范化建设

正如前文所述,目前有关交通安全行政强制措施的法律法规存在合法依据不足、内部不协调等多方面的问题,需要通过法律清理的手段予以解决。不过,法律清理并不是简单的删删减减,废旧立新,需要依据《立法法》和《行政强制法》的要求进行。清理工作的重点主要有:一是确认下位法的规定是否有上位法的支撑,下位法是否超出上位法的规范范围。二是对性质和内容相同的强制措施所采用的法律术语予以统一。三是对一些本身属于行政强制措施的法律行为在法律条文中明确其“强制措施”的属性。四是对部分需要行政强制措施作为前置程序的行政行为进行清查,对其中没有规定将行政强制措施作为前置程序而又确有需要的予以补充。五是对行政强制措施的适用是“应当”还是“可以”予以统一。六是在充分调研的基础上,对上位法尚未规定而交通安全执法活动确有需要的部分强制措施,建议立法机关增加;对一些新情况、新问题,明确现有法律法规中是否有相应的措施可以应对,是否需要增加新的强制措施。

(三)树立保障人权的价值目标,促进社会公平正义

交通安全行政执法是一种典型的负担性行政活动,对交通违法行为人采取强制措施更是直接影响其人身权益和财产权益,稍有不慎就会对其造成不必要的伤害。因此,交通警察在执法过程中必须以人权保障为基本的价值目标,在交通安全与人权保障两者间达成平衡。具体来说,在各个执法环节交通警察都需要牢记人权理念,将人权保障的法律条文化为现实,不断矫正执法动机和功能。比如,交通警察将饮酒驾驶机动车违法嫌疑人带至医疗机构强制检测的路途中,必须时刻观察该违法嫌疑人的身体变化状况,时刻警惕违法嫌疑人出现逃跑、跳车、跳天桥等过激行为,以免出现不应有的伤害后果。

(四)完善权力制约机制,提高执法监督成效

阿克顿勋爵说过:“绝对的权力导致绝对的腐败,不受制约的权力必然产生腐败。”权力和监督是一对孪生兄弟,有权力必须有监督。交通警察作为交通安全行政强制措施权的行使主体,在行使权力的过程中如果不受监督,那么权力滥用一定是大概率事件。因此,必须完善权力制约机制,加强执法监督。一是扭转监督理念,促使交通警察树立“监督就是保护”的观念,懂得执法监督是执法活动的重要组成部分,进而自觉依照职权和程序执法。二是协调监督主体,确保多层次、多元化的监督主体能够协调合作、无缝对接,以便编织出严密的监督“网络”,形成监督合力,提升监督效能。三是构建完备的监督机制,实现内部监督和外部监督的结合,事前预防、事中公开、事后追责的结合,层层推进,无缝监督,并通过绩效考核机制检验监督成效。

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