【摘要】 建立和推行权力清单制度是我国目前法治公安建设实践中的一个热点问题。在公安权力清单制度实践中面临着清单构成内容不科学、制定程序不规范、配套机制不到位等诸多困境。要突破当前困境，应加强顶层设计、健全公安权力清单相关立法，厘清公安权力、优化公安权力清单构成内容，注重多元协作、完善公安权力清单制定程序，强化监督保障、构建公安权力清单配套机制，如此方能让公安权力清单迸发出制度生命力。

【关键词】 公安机关；权力清单制度；实践困境；完善路径

政府及其工作部门推行权力清单制度是深化行政体制改革、建设法治政府的重要举措，对于全面推进依法治国具有重要意义。近几年来，各地方政府及其工作部门按照中央的部署要求，积极建立和推行权力清单制度，正以法治的思维和方式推进政府职能转变。作为政府重要组成部门和执法机关之一的公安机关亦不例外。2015年3月，公安部印发的《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》(以下简称《决定》)明确规定公安机关“要建立权力清单制度”。[1]诚然，权力清单制度在我国尚属一种处于试运行状态的新型管理模式。当前，在实践中虽已有许多地方公安机关向社会公布了权力清单，但考察和分析各地方公安机关已公布的权力清单，不难发现在公安权力清单制度实践中面临着诸多困境。因此，如何更好地促进公安机关建立和推行该制度，已成为一项具有理论和实践意义的重要课题。与实务部门对权力清单的极为重视相比，法学界鲜有学者深入研究公安机关建立和推行权力清单制度的相关问题。[2]本文拟通过对已公布的若干地方公安机关权力清单进行实证研究，探讨公安权力清单制度实践中的关键性问题，并寻求具有针对性的解决对策，以期抛砖引玉，更好地推进公安执法规范化建设和全面建设法治公安。

一、公安权力清单制度的内涵阐释

“清单”一词较为常见，根据《现代汉语词典》，其是指详细登记有关项目的单子。{1}而“权力清单”在我国则是一个舶来品。“权力清单”作为一种彰显民主、开放理念和限定式思维的管理模式，已经在欧美国家提出并有效运用了几个世纪，{2}但其在我国的出现仅十余年的时间。[3]“权力清单”起源于我国地方政府的行政体制改革实践，之后在党的十八届三中全会、四中全会先后通过的重要决定以及党中央、国务院联合发布的有关推行权力清单制度的重要文件中均被明确肯定和要求推行。[4]如今，“权力清单”已经被多份党中央和国务院文件确定为全面建设法治政府的重要制度之一。那么，究竟何谓权力清单制度？党中央和国务院文件虽有提及权力清单制度，却未明确界定其内涵。学界对权力清单制度内涵的理解和阐述也是众说纷纭，但大多数学者从权力清单制度的内容和任务视角对其作出解读。例如，有学者认为，“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是准确及时向社会公布，主动接受社会监督。”{3}还有学者认为，“权力清单制度就是指政府及其职能部门依法以清单公开的形式对行政权力事项进行清理，锁定职权边界、责任及流程的一种权力制约机制。”{4}综上可见，权力清单制度作为一项行政体制改革领域的新型管理制度而具有丰富的内涵，其包含了涉及权力清单的制定、公布、实施等整个流程的相关机制。

具体到公安权力清单制度，其内涵至少应包括公安权力清单的构成内容、制定程序、信息公开、监督保障及其法律效力等多个方面。其中，就公安权力清单的构成内容而言，又涵括了全面梳理和彻底清理公安法定权力、科学划分公安权力、明确公安权力行使主体及依据、编制公安权力运行流程图等多项要素。公安机关作为各级政府的重要职能部门之一，应积极贯彻落实中央文件要求，切实建立和推行权力清单制度，这“对于规范公安执法、和谐警民关系、加强公安廉政建设具有重要意义”{5}。

二、公安权力清单制度的实践困境

目前，全国各级各地公安机关均积极建立和推行权力清单制度并取得了初步的成果。但毋庸讳言，地方公安机关在实践中仍面临着诸多困境，在一定程度上消解了权力清单制度的应有功效。

(一)公安权力清单的构成内容不科学

针对公安权力清单的构成内容是否科学、规范的问题，本文以下列两类公安权力清单作为研究样本，一是省、自治区、直辖市公安厅(局)的权力清单；二是省会城市(省、自治区政府所在地的市)公安局的权力清单。作此选择的理由如下：第一，省、自治区、直辖市公安厅(局)在权力清单制度设计与推行实践过程中具有特殊地位，其对上需要执行国务院、公安部有关权力清单制度的指导意见，对下需要监督和指导下级公安机关的权力清单制度建设，故对其自身的权力清单有研究的必要性。第二，省会城市公安局在我国地方基层公安机关的警务改革和制度建设实践中历来具有代表性，因而也有必要将其权力清单作为研究样本。第三，上述两类公安权力清单目前绝大多数已向社会公布，[5]故对其进行研究具有可行性。通过对已公布的上述两类公安权力清单进行考察、统计和分析，可以发现，公安权力清单在构成内容方面存在如下问题。

1.公安法定权力梳理不全面

职权法定原则是包括行政权力在内的国家公权力在行使过程中应遵循的首要基本原则。根据2015年中共中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)的明确要求，地方各级政府工作部门应当对行使的直接面对公民、法人和其他组织的各项权力，分门别类进行全面彻底的梳理，并逐项列明设定依据，汇总形成该部门的法定职权目录。因此，对法定职权的梳理是否全面彻底，是判断权力清单构成内容是否科学的首要因素。就公安机关而言，根据我国《 宪法》《 刑事诉讼法》《 人民警察法》等法律的规定，法定的公安权力应包括行政职权和刑事职权两大类。据此，对公安法定权力的全面梳理，不仅应梳理各项公安行政权力，还应梳理公安机关依法享有的刑事司法权力。其中，就公安行政权力的梳理而言，由于“行政并不仅限于执法，而且也包含了立法和司法职能的意味，实质是一个集立法、执法、司法三权于一身的复合体”{6}，故不仅应梳理具体的公安行政执法权力(行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政检查权、行政确认权等)，还应梳理具有准立法性的公安行政规范性文件制定权和具有准司法性的行政复议权等。然而，从已公布的上述两类公安权力清单来看，对公安法定权力的梳理并不全面，其表现在两个层次：首先，普遍存在只梳理公安行政权力而未涉及其刑事权力的问题。目前仅有极少数公安权力清单对刑事权力作了梳理，例如上海市公安局在列出“行政权力清单”的同时，还明确列出了“刑事权力事项清单”；杭州市公安局的权力(职责)清单中既包含了行政权力(职责)，也包含了刑事权力(职责)。在此问题上，上海市和杭州市公安局可谓走在了全国公安机关的前列。其次，对于公安行政权力的梳理，上述两类公安权力清单的梳理对象一般都局限于公安行政执法权力，而对行政执法权之外的公安行政规范性文件制定权、行政复议权等均“置之度外”。

2.公安权力划分标准不统一

按照科学、合理的标准对公安权力尤其是公安行政权力进行准确、全面的划分，是公安机关有效实施权力清单制度的基础。有学者指出，“权力清单的本质是将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单，实为行政行为清单。”{7}《指导意见》规定，在制定权力清单时，可将行政权力划分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政奖励、行政确认、行政裁决和其他类别共计10类(9+X)。然而，考察上述两类公安权力清单可以发现，各地对公安行政权力的划分标准并不统一。大多数地方的公安权力清单在采纳《指导意见》规定的“9+X”的基础上，结合地方实际，对公安行政权力的归类有所增减，并在行政权力的类型命名和事项范围方面均存在差异。

首先，在减少行政权力类别方面，各地公安权力清单中均未列出行政裁决这一权力类型，同时各自又删减了其他一些权力类型。在此以省级公安权力清单为例予以说明(见表1)：例如，北京市公安局权力清单在《指导意见》规定的“9+X”的基础上删掉了行政裁决和行政给付；又如，陕西省公安厅权力清单在“9+X”的基础上删掉了行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政裁决等5类，进而将公安行政权力划分为行政许可、行政处罚、行政确认、行政奖励和其他类别共计5类(4+X)；再如，新疆维吾尔自治区公安厅权力清单只保留了行政许可、行政处罚和其他类别共计3类(2+X)，即在“9+X”的基础上删掉了7类。此外，省会城市公安权力清单亦呈现出与上述相同的问题(见表2)。

其次，在增加行政权力类别方面，各地公安权力清单也是差异纷呈。例如，青海省公安厅权力清单在“9+X”的基础上增加了一类行政权力，即行政收费(含权力事项73项)；长沙市公安局权力清单在“9+ X”的基础上增加了两类行政权力，即行政征用(含权力事项1项)和行政备案(含权力事项16项)；广州市公安局权力清单在“9+X”的基础上增加了行政指导(含权力事项23项)。又如，湖南省、石家庄市、长春市、济南市的公安权力清单均在“9+X”基础上删掉了行政检查，同时增加了行政监督；而在兰州市、哈尔滨市、呼和浩特市的公安权力清单中均将“行政检查”修改为“行政监督检查”。再如，太原市公安局权力清单在“9+X”的基础上将“行政征收”修改为“行政征收征用”。此外，在省级公安权力清单中，有北京、上海、重庆、安徽、青海、宁夏等5地，均在“9+X”的基础上以“行政审批”代替了“行政许可”。

再次，对于“9+X”中的“X”即“其他类别”的行政权力究竟应包括哪些权力类型和事项，目前尚无统一的标准，因此各地公安权力清单中归入“其他类别”的行政权力事项存在着明显差别。例如，南昌市公安局权力清单将“其他类别”的行政权力(含权力事项51项)进一步细分为：备案(含权力事项17项)、审核转报(含权力事项1项)、行政监督检查(含权力事项20项)、年检(含权力事项4项)、行政调解(含权力事项2项)、其他审批权(含权力事项4项)、其他(含权力事项3项)；而其他绝大多数地方的公安权力清单中均未对“其他类别”的行政权力作进一步的类型细分，只是分别在“其他类别”中逐条列出数目不等的行政权力事项。例如，北京市公安局权力清单中“其他类别”列出的权力事项75项；哈尔滨市公安局权力清单中的“其他类别”则含权力事项141项。显然，“其他类别”所包含的权力事项数目在上述两类公安权力清单中占有相当高的比例(见表1、表2)，这就使得公安权力清单难免有过于粗略之嫌，而且一些涉及责任大、风险高的行政权力事项往往被归于“其他类别”中隐蔽难见，这与法定权力清单

表225个省会城市公安局权力清单中的行政权力类别及其事项数目

┌────┬───┬───┬────┬───┬───┬───┬───┬────┬───┬───┐ │ │行政许│行政处│行政强制│行政征│行政给│行政检│行政奖│行政确认│其他类│事项合│ │ │可 │罚 │ │收 │付 │查 │励 │ │别 │计 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │合肥 │11 │133 │8 │0 │0 │0 │0 │9 │14 │175 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │福州 │9 │1064 │39 │0 │0 │38 │0 │5 │35 │1190 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │沈阳 │25 │415 │4 │0 │0 │0 │0 │0 │1 │445 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │兰州 │26 │295 │40 │38 │0 │4 │0 │7 │18 │428 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │广州 │37 │296 │16 │0 │1 │38 │12 │2 │43 │445 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │南宁 │21 │218 │21 │0 │0 │11 │3 │8 │27 │309 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │贵阳 │9 │243 │6 │0 │0 │0 │0 │1 │1 │260 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │海口 │17 │334 │29 │0 │0 │6 │0 │1 │41 │428 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │郑州 │13 │116 │6 │0 │0 │0 │0 │0 │7 │142 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │哈尔滨 │41 │63 │67 │6 │0 │25 │7 │92 │141 │442 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │石家庄 │17 │31 │25 │0 │0 │0 │2 │13 │20 │108 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │武汉 │21 │8 │0 │0 │0 │0 │0 │5 │18 │52 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │长沙 │17 │218 │34 │12 │1 │38 │1 │20 │12 │353 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │长春 │30 │161 │31 │12 │0 │2 │0 │4 │27 │267 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │南京 │29 │1100 │45 │1 │0 │0 │1 │6 │7 │1189 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │南昌 │13 │260 │49 │4 │0 │0 │2 │23 │51 │402 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │西宁 │11 │534 │23 │0 │0 │4 │1 │2 │6 │581 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │济南 │0 │128 │47 │0 │0 │0 │1 │6 │67 │279 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │太原 │16 │253 │31 │2 │0 │0 │1 │3 │20 │326 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │西安 │27 │309 │31 │0 │0 │15 │1 │6 │24 │413 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │成都 │7 │744 │24 │0 │0 │0 │0 │6 │29 │810 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │昆明 │21 │941 │57 │0 │0 │56 │8 │3 │68 │1154 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │呼和浩特│13 │755 │36 │0 │0 │17 │1 │8 │9 │836 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │银川 │18 │232 │24 │0 │1 │15 │7 │7 │31 │335 │ ├────┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤ │乌鲁木齐│19 │521 │24 │0 │0 │2 │0 │0 │15 │581 │ └────┴───┴───┴────┴───┴───┴───┴───┴────┴───┴───┘

注：杭州市公布了职权与职责合一的清单，其模式较为特殊，故表中未予列举。此外，拉萨市尚未公布公安权力清单。

化的初衷背道而驰。

除上述情形之外，还有少数地方的公安权力清单并未参照《指导意见》规定的“9+X”分类方式对公安行政权力进行划分。例如，河北、福建、黑龙江三地的省级公安权力清单中均只列出了行政审批这一权力类型。又如，杭州市公安局将权力清单与责任清单合二为一，进而划分为“部门职责”“与相关部门的职责边界”“事中事后监管制度”以及“公共服务事项”四个模块，并在每个模块中再分别罗列相关的具体公安职权或职责。此种做法可谓独树一帜，但杭州市将权力清单与责任清单合二为一，即没有单独编制责任清单，不免有重权力、轻责任之嫌。

3.公安权力事项数目不一致

我国《 行政许可法》《 行政处罚法》《 行政强制法》等法律明确规定了法律、法规、规章对于行政许可、行政处罚、行政强制的设定权，故从应然角度来讲，相同级别、不同地方的公安权力清单中的同类行政权力事项应是大体一致的，但上述两类公安权力清单中各类权力事项的数目及其相加的总数均相差甚远(见表1、表2)。例如，上海和天津同为直辖市，但上海市公安局权力清单中行政许可权事项有275项，而天津市公安局权力清单中行政许可权事项仅为29项；又如，南京和武汉同为省会城市，南京市公安局权力清单中行政处罚权事项有1100项，而武汉市公安局权力清单中行政处罚权事项仅为8项；再如，云南省公安厅权力清单中各类权力事项相加的总数是975项，而相邻的贵州省公安厅权力清单中各类权力事项相加的总数仅40项。出现上述如此巨大的差异，不可避免地会弱化公安权力清单的权威性和公信力。这些差异的产生“应该是个体差异的结果(权力判准因各种因素有所不同)，而不是所谓不懂法、缺乏专业知识水平的体现。解决此类因个体差异所导致的认识偏差问题的最好办法就是提高行政部门的协作能力，建立职权整理的协同机制。”{8}

4.公安权力运行流程不明晰

权力清单制度不仅重视实体问题，也着力于疏通行政程序。因此，要从规范公安权力运行和便民高效的角度，制定和公布公安权力运行流程图，以直观的方式明确公安权力运行的方式、步骤、时限等，从而提高公安权力运行的规范化水平，进而消除权力设租寻租空间，也让公众办事更为方便。截至2017年5月1日，在作为研究样本的31个省、自治区、直辖市公安厅(局)的权力清单中，仅有上海、重庆、河北、山西、辽宁、吉林、海南、宁夏等8个地方公布了公安权力运行流程图；在作为研究样本的26个省会城市(拉萨除外)公安局的权力清单中，尚有福州、兰州、贵阳、哈尔滨、石家庄、南昌、济南、昆明、西宁、乌鲁木齐等10个尚未公布公安权力运行流程图。此外，在已公布的公安权力运行流程图中，有不少还存在着流程图过于简单或不规范的问题。例如，南宁市公安局的权力清单，其权力运行流程图中未明确每个工作环节的承办机构、办理要求、办理时限等要素。上述诸如只公布公安权力清单却不公布权力运行流程图以及已公布的流程图编制不精细等问题，给公众造成了公安权力运行流程不明晰的负面印象，进而影响公安权力清单发挥其应有的功效。

(二)公安权力清单的制定程序不规范

虽然《指导意见》中并没有明确规定权力清单的制定程序，但是公安机关制定权力清单无疑是一种行政活动，故而公安权力清单的制定程序应属于一种行政程序。那么，其作为一种行政程序，就应具备参与性、时限性、公开性等程序性要求。

首先，就参与性而言，公安权力清单的制定程序明显存在公众参与性不高、民主性不足的问题。目前，公安权力清单一般均由公安机关自行拟定，具体由公安机关内部法制机构牵头、各业务机构予以配合协助。公安机关法制机构拟出权力清单后，再报政府编委办或法制办进行合法性审核后予以公布，有些地方的基层公安机关甚至是仅对权力清单作自行审核后直接向社会公布。在公安权力清单的编制过程中，公众无法参与其中，只能是被动地接受既定的制度安排。由于公众参与和民主协商明显缺位，出台的公安权力清单很难具有良好的群众基础。{9}

其次，就时限性来讲，从保障行政效率的角度出发，制定并公布公安权力清单必须遵循一定的期限。如果某一行政程序没有时限要求，则在一定程度上也意味着该行政程序的非正义。根据《指导意见》的要求，“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门权力清单的公布工作”；《决定》也明确要求在2016年年底前，以清单形式向社会公开公安权力。然而，截止目前仍然有少数地方尚未在中央和公安部明确要求的期限内制定和公布出公安权力清单。以湖北省为例，襄阳市和神龙架林区两地截至2017年5月1日尚未向社会公布公安权力清单。

最后，就公开性来说，公安机关切实推进警务公开，应将制定权力清单的整个过程予以公开，尤其是清单制定程序的最后一步应公开，即通过向社会公布公安权力清单，把各项公安权力“晒透”，除保密事项之外，应把每项公安权力的类型、名称、编码、依据、实施主体、运行流程图和监督方式等内容，在政府门户网站或者公安机关门户网站上向社会公布，接受社会监督。目前，各地的公安权力清单在政府门户网站公开的较多，而公布于公安机关门户网站的则较少，这不便于公民直接通过公安机关门户网站了解、查询公安权力清单，不利于公民对公安执法活动开展监督和保护自身合法权益。

(三)公安权力清单的配套机制不到位

第一，欠缺监督追责机制。有权必有责，用权须监督，这是法治之下的公权力良性运行所应有的内在逻辑。职权与职责相统一，也是行政法治原则的必然要求。公安机关权力清单制度建设的实践表明，在大多数已公布的公安权力清单中只列明了权力类型、事项名称、法律依据等内容，而没有公布相应的“责任清单”，亦未明确应如何追究公安机关未按权力清单行事的法律责任。倘若缺乏严格的权力监督与追责机制，就无法有效防范公安权力的滥用问题，已公布的清单就会形同虚设，沦为“权力白条”。

第二，欠缺动态调整机制。法定的权力并不是一成不变的，随着我国政府职能变迁、社会经济发展等客观因素的影响，作为权力清单制定依据的法律、法规、规章需要被废止或不断修订以适应社会变迁。所以公安权力清单的内容也不会一成不变，清单上明示的公安权力也应作相应的调整。但是在实践中，许多地方仅仅是公布了公安权力清单而已，尚未构建起权力清单公布后的动态调整机制，既未做到对公安权力事项的实时跟踪调整，也未实现对网络上权力清单信息资料的同步更新。

三、公安权力清单制度的完善路径

(一)加强顶层设计，健全公安权力清单相关立法

公安机关有效建立和顺利推行权力清单制度，亟需进一步完善顶层设计，要在顶层设计中解决法律缺位、法律滞后、法律冲突等问题，通过健全公安权力清单相关立法，实现公安权力清单从地方差异到标准统一。

首先，在中央层面上应及时加强相关立法，对权力清单制度作出明确且统一的规定。“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”{10}深入推进权力清单制度建设，必须注重法律制度层面的设计和规范，先立后破、立法先行，确保重大改革于法有据。从权力清单制度实践来看，各地出台的权力清单没有统一的尺度和标准，这必然在一定程度上影响权力清单制度的社会公信力。为此，有学者就建议国务院应尽快制定颁布《政府权力清单条例》，对权力清单的编制、公布和实施机制以及权力清单的性质、法律效力等问题予以全面、统一的规范。{11}就公安机关推行权力清单制度而言，公安部可以根据《 立法法》、《 规章制定程序条例》的有关规定，制定有关公安机关推行权力清单制度的实施办法，对公安权力清单的构成内容、制定程序、信息公开、监督保障等方面作出统一的制度性安排。特别是应统一规定公安权力清单的构成内容，包括科学划分公安权力尤其是公安行政权力、明确公安权力行使主体及依据、编制公安权力运行流程图等，应确保同级异地的公安权力清单在内容上具有相对统一性。为确保公安权力清单的统一性、严肃性和严格性，在公安部与各省级政府之间、省内同级异地公安机关相互之间，均应建立公安职权职责整理的协同工作机制，以寻求最大共识。对于同级异地的公安权力清单，通过协商确定相对统一的内容格式，尽量避免出现差距甚远的现象；同时基于地域差异，给予各地方少许的调整空间，并将差别限定在合法、合理的限度内。

其次，应全面清理公安法律、法规、规章和行政规范性文件，严格规范公安权力的来源和依据。在深入研判全面深化公安改革新形势的基础上，将不再符合改革形势、不再适应发展规律的公安法律、法规、规章通过法定程序进行修订或废止；对需要加强公安监管而当前立法有所缺失的领域，则尽快启动立法程序，以立法的及时跟进，确保公安权力清单的统一性、权威性和公信力。同时，鉴于列入权力清单中的公安权力均应以法律、法规和规章作为依据，故还应对实践中大量存在且可能作为公安权力行使依据的行政规范性文件进行全面的清理，加大对公安行政规范性文件的合法性审查力度，并明确各级公安机关制定行政规范性文件的权限，从法律制度层面明晰公安权力的来源和依据。

(二)厘清公安权力，优化公安权力清单构成内容

围绕公安法定权力这一核心要素，全面优化公安权力清单的构成内容，是公安机关推行和完善权力清单制度的重要基础和关键环节。

第一，厘清公安机关的法定权力。确保公安权力清单内容具有科学性、合理性的关键因素是全面梳理、准确划分公安机关的法定权力。如前文所述，公安法定权力不仅包括各项公安行政权力，还包括公安机关依法享有的刑事司法权力。首先，就公安行政权力而言，各地应遵循《指导意见》的规定，统一适用“9+X”的分类模式，对各项具体的公安行政执法权力进行划分。因为，对行政权力的分类标准进行统一，并不具有现行法律规范和法学理论研究上的障碍，既然采用一致的标准有利于公安权力清单公信力之树立及其应有功效之彰显，则宜采用《指导意见》规定的“9+X”分类标准。对于少数地方公安权力清单中增加列出的“行政监督”或“行政监督检查”，可将其归入“行政检查”权力类型中；对于增加列出的“行政收费”，因其在性质上属于一种无偿征收，故应将其归入“行政征收”权力类型中；对于增加列出的“行政指导”，由于其不具有强制性，则可归入“其他类别”权力类型中。对于部分地方公安权力清单中列出的“行政审批”权力类型，根据《 行政许可法》和法律优位原则，应以法定的“行政许可”来取代，如此才符合行政法治的要求。对于“X”即“其他类别”这一权力类型，则应将其空间压缩至最小的状态，过滤掉其中可以明确归入非“其他类别”的行政权力事项，防止隐形权力叠加在“其他类别”权力类型中“暗箱操作”。譬如，在南昌市公安局权力清单中，现归属在“其他类别”权力类型中的“年检”(含权力事项4项)，可将其归入“行政检查”权力类型中；同理，还可将“其他类别”权力类型中的“其他审批权”(含权力事项4项)归入“行政许可”权力类型中。此外，公安行政权力除了应包括各项具体的公安行政执法权力之外，还应包括具有准立法性的公安行政规范性文件制定权和具有准司法性的行政复议权等。其次，就公安刑事权力来说，可借鉴上海市公安局刑事权力事项清单的规定，将公安刑事权力划分为案件受理、侦查、强制措施、证据、回避、执行刑罚、律师参与刑事诉讼、特别程序等八个方面共计48项。

第二，编制规范的公安权力运行流程图。“权力清单中的流程图具有程序控权功能”，{12}公安权力运行流程图作为公安权力清单的重要内容之一，不可或缺。在编制公安权力运行流程图过程中应注意：如果同类公安权力的不同事项在运行流程上基本类似，应制作普遍适用的流程图，并在流程图的备注栏列举出哪些事项适用该流程图；对于同类公安权力的不同事项在运行流程上有关键性差异的，则应单独编制流程图，并在清单中作出标注。此外，流程图应细化具体工作环节及每个环节的承办机构、办事时限、监督方式等，要能真正实现优化程序、简明扼要、提高行政效率、方便群众办事、规范公安行政裁量权之目的。在实践中，能否编制出规范化、精细化的公安权力运行流程图，体现了公安机关编制权力清单的技术水平和责任态度。

第三，列出公安行政服务职能清单。建设服务型政府是我国全面建设法治政府、深入推进政府机构改革的趋向之一。服务型政府与法治政府是紧密相连、内在统一的，而提供公共服务正是服务型政府的重要职责。公安机关作为承担多项公共服务职能的政府工作部门，应强化其公共服务职责，有必要将其履行的各项公共服务职能及其具体事项予以单列，并与公安权力清单一起公布，作为公安权力清单的“辅单”，以促使公安机关在公众监督下更好地为社会提供优质的公共服务产品，尽可能减少“服务怠政”现象的发生。

(三)注重多元协作，完善公安权力清单制定程序

英国行政法学家威廉·韦德曾说：“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”{13}程序具有独立的价值。科学、民主、规范的清单制定程序既是公安权力清单发生法律效力并最终得到落实的前提，也是公安权力清单获得权威性和公信力的基础。

第一，在编制、修订清单的过程中设置民主协商程序，提升公安权力清单的民主性与科学性。当下，政府权力的运行已由单向转变为互动式，公众参与已成为监督政府权力运行的重要途径。公安机关应主动吸收公众参与到公安权力清单的编制和修订工作中。因为，衡量各项改革的是非成败，公众最有发言权。故而在清单的编制和修订过程中，应注重多元协作，倾听各方的意见，主动接受监督。因此，应参照《 立法法》第 36条的规定，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，为公众提供建言献策的畅通渠道。其中，座谈会与听证会应尽量吸纳公安机关以外的其他人员，包括地方各级人大代表、司法机关代表、行业组织代表、新闻媒体代表以及普通民众代表等，确保各利益群体能充分表达其合法合理的意愿和利益诉求；而对于论证会则可邀请相关领域的专家学者对有关专业问题进行充分论证，为公安权力清单的编制和修订工作提供权威的理论支撑。{14}

第二，完善公安权力清单的公布程序，提高公安机关法定职权和职责的透明度。“阳光是最好的防腐剂”，公安权力清单及其运行过程的公开程度直接影响到其实施的效果。因此，对于公安权力清单的全部内容，既要公布在各级政府门户网站，同时更应公布于各地公安机关的门户网站；既要在政府或公安机关门户网站公开，也要在政府的行政服务中心和公安机关及其办事机构的政务公开栏、电子显示屏等宣传平台上公开；既要公开公安权力的名称、法律依据、行使主体等静态信息，也要公开公安权力的运行流程、结果、数量等动态信息。此外，根据党中央、国务院和公安部有关文件规定的时限，对于少数地方尚未按时公布公安权力清单的，应规定限期尽快向社会公布，否则应追究有关领导和工作人员的行政责任。

(四)强化监督保障，构建公安权力清单配套机制

有效建立和顺利推行公安权力清单制度，还需要构建完善的配套机制，以优化制度供给效应。

第一，构建公安权力清单的动态调整机制。公安权力清单需要在实践中不断调整、完善，以适应逐步发展的社会环境。因此，应根据法律、法规、规章的修废和社会经济的发展，对列入公安权力清单的权力事项进行动态调整、实时更新，及时将不需要公安机关行使的权力依法从清单中删除，并将依法增加的公安权力通过有权机关审查后及时地公布在清单里，确保公安权力清单的动态性和时效性。此外，应构建公安权力清单实施成效的监督评价机制。此种成效评价机制应由普通公民、行业专家、法律机构等第三方作为评价主体，其着眼于对公安权力清单制度的实践成效给予及时、客观的评价，并将评价结果及时传输给公安权力清单的动态调整机制，以便公安机关及时发现权力清单实施过程中的漏洞并及时进行修复，确保实现公安权力清单的公共性、参与性之价值目标。

第二，建立配套的公安责任清单及严格的问责机制。在向社会公布公安权力清单的同时，还应制定和公布公安责任清单，明确公安法定职责的违法履行、不当履行、不履行、不全面履行的责任情形、责任形式、承责主体以及追责程序。将公安责任清单与公安权力清单相应列出，有利于实现责任与权力的匹配，有利于明确公安机关及其执法民警违法不当行使职权或不依法履行职责所应承担的法律责任。此外，要对公安权力清单中所公示之权力的行使和公安责任清单中所公示之职责的履行实施有效的刚性约束，则有必要构建严格的责任追究机制，即应以权力清单和责任清单为依据，对公安机关及其执法民警违法不当行使职权或不依法履行职责的行为进行责任追究，并通过明确问责主体和对象、完善追责程序、公开追责过程等，增强责任追究机制的可操作性和正当性。

第三，搭建公安权力清单运行信息平台。应结合信息化政府建设，以信息化手段提高公安权力运行的公开透明性。首先，建立公安权力事项及其权力运行的信息共享平台，将公安权力清单中的每个权力事项进行有序编码，整合不同级别、不同地方公安权力清单的关联信息，全面实现公安权力清单的衔接整合与权力运行过程的可视化。同时，搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以补充、完善。其次，委托专业机构管理维护公安权力清单信息运行系统，并实时更新动态信息。最后，以“便利、互动、安全”为原则，引导公众对公安权力清单开展网络监督。{15}

四、结语

任何制度的建构及其发展完善，均需遵循从实践中来再到实践中去的发展轨迹，公安权力清单制度概莫能外。该制度旨在依法以清单公开的形式锁定公安法定权力的边界、流程及责任，其是深化公安执法规范化建设、全面建设法治公安的重要举措。然而在实践中，建立和推行该制度并非如列出“菜单”那般简单，其面临着诸多不容小觑的制度性困境。因此，亟需我们深入地检讨该制度在实践中产生的各种问题，进而探寻科学合理的应对路径，并及时反哺实践、及时纠偏，如此才能有效推进制度建设，才能焕发出制度的生命力。