此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 部门行政法学 >> 公安行政法 >> 正文

刘雪屏:公安行政执法适用依据的低位选择

刘雪屏| 时间: 2018-01-09 21:36:39 | 文章来源: 山东警察学院学报

“深入推进依法行政,加快建设法治政府”是全面推进依法治国的重要内容。公安机关是行政机关的重要组成部分,承担着大量的行政执法任务。合法性是公安行政执法的首要原则,而适用依据正确是公安行政执法合法性的必要条件,并直接影响公安行政执法的权威。2017年初,杭州市民潘洪斌上书全国人大常委会审查《杭州市道路交通安全管理条例》的建议得到回应,引发了社会关于公安行政执法适用依据的热议。公安行政执法适用依据的选择不仅仅是执法问题,还折射出我国立法中存在一些值得探讨的问题。

一、因公安行政执法适用依据引发的典型案例透视

适用依据的选择是公安行政执法必须面对的问题,只要执法就必然存在。长期以来,公安行政执法中适用依据的选择仿佛不是问题。但是,网络的普及与执法过程的公开,让一些公安行政执法适用依据的选择暴露在公众舆论之下并引发诸多讨论。

(一)杨化军“看黄片”被行政处罚案

该案发生在2010年,四川省宜宾市男青年杨化军(化名)喜欢上网,并时常浏览、下载一些“黄色”信息,后被宜宾市公安局处以警告并罚款3000元[1],理由是利用网络制作、复制、查阅淫秽、色情信息是违法行为。{1}公安机关处罚杨化军的依据是国务院批准、公安部公布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》[2]5条的规定:“任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播下列信息:……(六)宣扬封建迷信、淫秽、色情……”而全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)68条规定:“制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的,处十日以上十五日以下拘留……”《治安管理处罚法》并没有规定禁止“查阅”淫秽信息的行为。《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》关于查阅淫秽信息的禁止性规定是否具有合法性?宜宾市公安局选择与上位法明显不同的下位法作为执法依据,行政处罚是否合法?在选择执法依据时,是否需要判断《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》相关条款的合法性?

(二)钟永宏诉四川省交通警察总队高速公路支队成雅高速公路二大队案

2015年5月4日,钟永宏驾驶二轮摩托车在成雅高速公路上行驶时,被四川省交通警察总队高速公路支队成雅高速公路二大队(以下简称成雅高速公路二大队)罚款100元,处罚依据是《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)90条及《四川省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》第66条第4项的规定。钟某不服,起诉成雅高速公路二大队,他认为自己并没有违反相关交通法律规定,《道路交通安全法》并不禁止摩托车上高速公路,成雅高速公路二大队适用法律错误,禁止摩托车上高速公路的标志设置无效。{2}

本案争议的焦点问题有二:其一,禁止摩托车上高速公路的标志设置是否合法?其二,成雅高速公路二大队对钟永宏的行政处罚是否合法?事实依据、法律依据分别是什么?

四川省雅安市名山区人民法院(以下简称名山区人民法院)经审理认为,根据《道路交通安全法》39条的规定,公安机关交通管理部门有权根据道路和交通的具体情况,设置交通标志对摩托车驶人高速公路进行限制,认定了禁止摩托车上高速公路的标志设置的合法性。同时,法院认为:钟永宏违反禁令标志指示(禁止在高速公路上驾驶摩托车),根据《道路交通安全法》90条“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者二十元以上二百元以下罚款”以及《四川省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》第66条第4项“机动车驾驶人有下列情形之一的,处五十元以上一百元以下罚款:……(四)未按照交通标志、交通标线或者交通警察指挥通行的”之规定,成雅高速公路二大队对钟永宏予以行政处罚,事实清楚、程序合法、适用法律正确,最终,名山区人民法院通过驳回钟永宏诉讼请求的判决方式确认了行政行为的合法性。{3}

其实,设置摩托车禁行标志是针对不特定对象作出的能够反复适用的抽象行政行为,其合法性判断,应区分两种情况:一是公安机关交通管理部门根据《道路交通安全法》39条的相关规定实施的临时性禁止通行措施,二是禁止摩托车在高速公路上通行的常态措施。本案中钟永宏质疑的是第二种情况,即公安机关交通管理部门通过长期设置禁止摩托车在高速公路上通行的标志,实际剥夺了摩托车在高速公路的通行权。显然,成雅高速公路二大队和名山区人民法院都对该问题采取回避态度。

(三)潘洪斌诉杭州市公安局交通警察支队拱墅大队案

2015年10月10日,潘洪斌驾驶一辆悬挂外地车号的电动自行车,行驶到杭州环城北路莫干山路(系杭州市公安局《关于实施外地电动自行车限行措施的通告》中明确规定的禁止外地电动自行车通行路段)时,杭州市公安局交通警察支队拱墅大队(以下简称拱墅大队)依据《杭州市道路交通安全管理条例》48条的规定,扣留潘洪斌的电动自行车。潘洪斌提起了行政诉讼,诉称,根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)11条第1款的规定,法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。《道路交通安全法》89条规定:行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者5元以上50元以下罚款。拱墅大队选择适用了与高位法明显冲突的低位法,执法行为是否合法?在选择执法依据时,是否需要判断《杭州市道路交通安全管理条例》的合法性?

潘洪斌一审、二审都败诉,再审申请被驳回。{4}之后,潘洪斌向全国人大常委会书面提出审查《杭州市道路交通安全管理条例》的建议并得到回应,从而引发了《杭州市道路交通安全管理条例》的修改启动程序。本案争议的焦点及诉讼中杭州市拱墅区人民法院、杭州市中级人民法院、浙江省高级人民法院在审判中回避的问题实质为《杭州市道路交通安全管理条例》的合法性问题,即地方性法规《杭州市道路交通安全管理条例》和法律《道路交通安全法》、《行政强制法》的关系问题。[3]

二、公安行政执法适用依据的低位选择分析

(一)公安行政执法适用依据的低位选择

上述公安行政执法的三起典型案例中,争执的焦点问题实质都是公安行政执法中适用依据的选择问题。杨化军“看黄片”被行政处罚案中,宜宾市公安局选择适用了国务院批准、公安部公布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》。钟永宏诉四川交警案中,成雅高速公路二大队选择适用了全国人大常委会制定的法律《道路交通安全法》以及四川省人大常委会制定的地方性法规《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》处罚了钟永宏违反禁令标志指示(禁止在高速公路上驾驶摩托车)的违法行为。潘洪斌诉拱墅大队案中,拱墅大队选择适用了杭州市人大常委会制定的地方性法规《杭州市道路交通安全管理条例》。综上所述,我们不难发现,三起公安行政执法案例中都存在低位选择适用依据的取向,即倾向于选择和公安业务密切相关的行政法规、部门规章或是和执法机关具有密切地域关系的地方性法规。

(二)公安行政执法中适用依据低位选择的现实合理性

上述三起案件中,对于执法机关的警察来说,无论是《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》,还是《杭州市道路交通安全管理条例》,都是和他们有更密切联系的执法依据,这种低位选择具有现实合理性。公安行政管理复杂、具体,公安部公布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》和公安业务联系密切,相对于法律而言更直接、更具体、更具有可操作性。地方性法规对于公安行政执法较全国性法律也更为细化、更符合当地的实际情况。当然,低位选择执法依据还有更深层的原因,即公安机关双重领导、条块结合、以块为主的管理体制。公安部主管全国的公安工作,是全国公安工作的领导、指挥机关。鉴于行政管理的权威,公安行政执法中信任并低位选择公安部公布的规范性法律文件也就理所当然。同时,地方各级公安机关还要接受地方党政部门的领导,根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,公安局长是由同级人大常委会根据同级人民政府的正职首长的提名任命的,地方人大及其常委会也是广义的“块”,公安行政执法中低位选择地方性法规也在情理之中。

(三)公安行政执法中适用依据低位选择的违法可能性

从应然的角度,一个国家的法律应该是和谐统一的,在这种状态下,公安行政执法中适用依据的低位选择毫无问题。实践中,公安行政执法中适用依据的低位选择有现实的合理性,而且一般也不会存在太大的问题。但是,我国是一个一元、两级、多层次立法体制的国家,除了国家立法机关拥有立法权外,有权的中央行政机关也拥有相应的行政立法权,并且制定了大量的各级、各类行政法规和规章。同时,我国有权的地方国家权力机关及其常委会以及有权的地方政府也有相应的制定省级地方性法规、规章和设区的市的地方性法规、规章的权力。多层立法主体所立之法因为各立法机关性质、权力内容和范围的不同,形成了不同层级的法律、法规和规章。虽然各立法主体坚持立法统一的原则,很注重与其他法律法规的协调与衔接,但是由于法律、法规、规章数量众多,各级规范性法律文件难免会出现不一致。在这种背景下,公安行政执法的低位选择就存在着违法的可能性,执法者很可能选择适用违背上位法的下位法。适用依据的错误选择必然会影响当事人对公安行政执法结果的接受及公众对执法合法性的信赖,并由此产生对公安机关执法的不服从,进而影响法律的严肃性和权威性。

(四)公安行政执法中民警判断适用依据合法性的必要性

在公安行政执法中,民警是否需要判断适用依据的合法性呢?有学者指出,“既然法律、法规是行政行为的直接依据,逻辑上意味着行政主体不管其正确与否,不须审查,只管适用,即使其违宪,行政主体只要适用行为本身无瑕疵,也是适用依据正确。”{5}依据这种观点,执法依据正确与否是立法机关的事情,作为行政执法者无需关心。这显然不符合现行法律的规定。

法院是介于政府与人民之间的中立的裁判者,而不只是政府权威的维护者。{6}2014年修改的《行政诉讼法》在立法目的中将“维护和监督行政机关依法行使职权”,修改为“监督行政机关依法行使职权”,而且旧法中的维持判决形式已经被新法中驳回原告诉讼请求的判决形式所取代,目的就是强调行政诉讼对行政权的控制,强调人民法院对行政行为合法性的司法监督。人民法院判断具体行政行为合法性的要件主要包括:事实证据确实充分,正确适用法律、法规,符合法定程序,没有超越、滥用职权,无明显不当。由此可见,法院判断公安行政执法行为合法性的一个重要标准就是适用法律、法规必须正确,如果选择适用了违背上位法的下位法,公安行政执法行为就是违法的,要承担的法律结果便是被人民法院撤销。[4]因此,公安行政执法中民警判断适用依据的合法性非常必要。作为国家最高审判机关的最高人民法院,在总结全国多年行政审理判决经验的基础上,曾经提出一个指导意见:许多具体行政行为是依据下位法作出的,并没有援引和适用上位法。在这种情况下,为维护法制统一,人民法院在审查具体行政行为的合法性时,应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断,下位法与上位法相抵触的,应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。{7}显然,上述认为执法者无需判断执法适用依据的观点是错误的。而且,2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改后,我国拥有地方立法权的主体数量急剧上升[5],上下位法冲突的可能性还会增加,公安行政执法中民警适用依据的合法性判断就更为必要。

三、公安行政执法低位选择适用依据所折射问题的对策

公安行政执法中适用依据的选择之所以引发问题、带来争议,折射的不仅是公安行政执法的困惑,还有当前我国立法体制下存在的相关问题。

(一)加强规范性文件的备案审查制度建设,让实质性审查落到实处

为解决一元两级多层次的立法体制下不同层级的规范性法律文件的冲突问题,我国有一系列的法律制度设计。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)、《法规规章备案条例》,还有地方性法规如《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等都对备案审查制度从不同角度进行了规定。但实践中,审查有时流于形式,缺乏主动性和实质性,因此,违背上位法的下位法的出现也就成为可能。

杨化军“看黄片”被行政处罚案中,作为处罚杨化军依据的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》规定的“查阅”显然不是对法律《治安管理处罚法》的细化,而是一种新的禁止行为的创设。根据《立法法》的相关规定,国务院根据宪法和法律,制定行政法规。国务院各部委根据法律、行政法规等在本部门权限范围内制定规章。部门规章是执行性的,“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的根据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加义务的规范”[6]。从实质意义上判断,不难发现,《治安管理处罚法》处罚的涉及淫秽物品的违法行为,是妨害社会管理的行为,如果只是单纯在私人空间的个人查阅行为,则属于法律界域之外的个人自由,与公共利益和他人利益无关。显然,《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》对“查阅”行为的禁止是违背《治安管理处罚法》的。之后,案件经媒体曝光,引发社会热议,宜宾市公安局最终撤销了对杨某的处罚,理由是:杨化军的行为虽然违反了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,但尚无证据证明其向外传播,也没有以之作为牟利的工具,经复查,宜宾市公安局认为对杨化军的处罚适用依据不当。{8}而《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》违背上位法的规定至今依然存在,说明备案审查制度落到实处确实存在现实的困难。究其原因,大致有二:一是违背上位法的问题具有隐蔽性、专业性,备案审查部门往往不容易发现违法问题;二是因为审查是一种公开对抗的方式,“我们的文化传统讲究温柔敦厚,提倡和为贵,喜欢大团圆,而不崇尚对抗和冲突”{9},即使立法中的冲突问题被发现,也不愿拿到桌面上去解决。

潘洪斌诉拱墅大队案中,对于非机动车驾驶人违反道路通行规定的,在上位法《道路交通安全法》仅有警告、罚款等行政处罚的情况下,《杭州市道路交通安全管理条例》作为地方性法规,无权规定“扣留非机动车”的行政强制措施。“扣留非机动车”的规定同时违背作为上位法的《行政强制法》和《道路交通安全法》。因此,潘洪斌认为杭州市公安局交通警察支队拱墅大队依据地方性法规《杭州市道路交通安全管理条例》作出的扣留非机动车的行政强制措施违法。{10}

诉讼之后,潘洪斌向全国人大常委会提出审查《杭州市道路交通安全管理条例》的建议。2017年1月,潘洪斌收到了全国人大常委会法工委的回函,法工委答复“该条例扣车的有关规定与行政强制法相关规定的立法原意不尽一致”,回函还提及,杭州市人大常委会已表示,拟将该条例的修改列入2017年立法计划。{11}该案具有典型意义,是公民“建议审查权”的鲜活实践。公民建议审查规范性法律文件的事情之所以发生,说明规范性文件备案审查制度有时缺乏实质性,已经备案审查的规范性文件依然有可能违背上位法。

针对规范性文件备案审查制度存在的现实问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:要加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。为落实该决定的精神,2015年修改的《立法法》在规范性文件的被动审查制度之后又增加了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送的规范性文件进行主动审查”的制度。这正是基于行政立法和地方立法活跃、规范性文件参差不齐现状的制度应对,一定程度上会推进规范性文件实质性审查的落实,对维护国家的法制统一也会发挥一定的作用,从而在源头上尽量减少因法律规范的冲突给公安行政执法带来的无所适从。

(二)提升立法技术,做好法律和地方性法规的协调衔接

钟永宏诉成雅高速公路二大队案中,从形式上看,成雅高速公路二大队依据《道路交通安全法》及《四川省〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》对钟永宏予以处罚是合法的。因为,根据《道路交通安全法》39条的规定,公安机关交通管理部门有权根据道路和交通流量的具体情况,对机动车、非机动车、行人采取限制通行、禁止通行等措施。但是,仔细分析便会发现问题。限制通行和禁止通行的交通措施通常是临时性的,一旦道路通行情况有所改善,公安机关交通管理部门就会及时撤销限制通行和禁止通行的措施,恢复正常的交通秩序。{12}而该案中的禁止通行措施既不是《道路交通安全法》39条规定的临时性措施,也非《道路交通安全法》40条规定的遇有自然灾害、恶劣天气条件或重大交通安全事故情形下的交通管制措施,而是禁止摩托车驶人高速公路的常态措施。由于四川省山路较多,山区气候较为恶劣,鉴于摩托车在高速公路行驶的稳定性差、危险性大,这种常态措施非常必要,但却无法可依。为了应对这一现实问题,2015年9月25日四川省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《四川省高速公路条例》,该条例41条明确规定:禁止摩托车驶人高速公路。此条规定貌似使得四川省高速路上限制摩托车通行的措施于法有据了,然而法律冲突的问题接踵而至。

全国性法律和行政法规对摩托车上高速公路的问题是如何规定的呢?根据全国人大常委会制定的《道路交通安全法》67条可以得知,只要设计最高时速不低于70公里,摩托车就可以驶入高速公路。可见,《道路交通安全法》并没有禁止摩托车上高速公路。根据《道路交通安全法实施条例》78条和第83条的规定,高速公路应该标明行驶速度,摩托车不得超过每小时80公里,摩托车不得载人,以上条款完全可以说明摩托车是可以在高速公路上行驶的。根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》的规定,地方性法规的制定应当遵循不抵触原则,否则无效。《四川省高速公路条例》中禁止摩托车上高速公路的规定是否和《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》的相关规定相抵触呢?

由于缺乏法律的明确规定以及相关的司法解释,何谓“不抵触”,理论界和实践中都有不同的理解{13}。但是不管持何种观点,从内容上看,作为下位法的《四川省高速公路条例》作出与上位法《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》相反的规定,应该视为抵触,这毫无争议。但是,“不抵触”并不意味着地方立法是中央立法之下的亦步亦趋的二次立法、重复立法。我国《宪法》3条第3款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这就要求地方立法既要遵循“不抵触”原则,同时,又要基于当地政治、经济、文化发展水平甚至是地理环境,发挥地方立法的积极性和主动性,制定具有地方适应性的法规,这是地方积极立法的体现。我国地域广袤、地形复杂,高速公路建设状况有较大差异,普通道路的摩托车事故都层出不穷,何况在高速公路上骑行摩托车呢?

正是基于实际情况和现实需要,包括四川省在内的某些地方交通安全立法为解决当地的特殊问题,本着“父爱主义”[7]的立法精神作出了禁止摩托车上高速公路的规定[8]。此种规定并没有增加人们的义务,只是为了公共交通安全基于本地的高速公路状况作出的规定,而且实践证明这样的规定也得到了绝大多数交通参与者的认可和遵守,毕竟对于一个理性人而言,生命健康权优位于通行权等其他权利。但是这些具有地方特色、解决各地特殊问题的地方性法规却与法律、行政法规的规定不一致,令执法者左右两难、处境尴尬。现实中,有些摩托车骑手之间通过相互沟通交流,得知不同省份的地方性法规对骑行摩托车上高速公路的不同规定后,一路拿着《道路交通安全法》骑行,在途经某些省份被交警劝离时,因为先前已经具有在其他省份的通行体验[9],他们会强烈质疑禁止摩托车上高速公路的地方性法规的合法性,在得到交警的否定性回答后,有的强行通过。{14}

法律从来不是人类的任性,而是基于经济基础、地理环境等多种因素对人类理性的书写。为减少实践中执法的困惑和纷争,有必要从立法的角度做好法律和地方性法规的协调衔接。首先应由各省根据本地的实际情况对高速公路上骑行摩托车做出风险评估,再经过公众参与讨论、专家分析论证,然后根据座谈会、论证会、听证会以及书面征求意见的不同结果做出不同的处理:如果认为有必要在中央立法中作出禁止摩托车上高速公路统一规定的,就在《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》中作出统一规定;如果认为该问题在全国应该区别对待,那么就保留现行《道路交通安全法》允许摩托车上高速公路的原则规定,然后通过在相关法条后设置“但书”或“附则”的形式赋予地方性法规决定摩托车是否可以上高速公路的权力[10],让各地根据实际情况灵活处理。法律不可能面面俱到地顾及到每个地方的历史文化传统、经济发展水平。地方立法的使命就是通过地方创制性立法解决应由地方自己解决的问题。{15}如此处理,可以使法律、行政法规和地方性法规更好地协调衔接,从而化解执法依据的冲突。

(三)提高法理素养,立足说理性执法,提升公安行政执法中选择适用依据的能力

为打消被采访者的顾虑,得到真实有效的数据,笔者针对公安行政执法适用依据的选择动因进行了抽样调查,选项分别是长期执法经验、深度法理分析、请示法制部门。102位接受问卷调查的民警中,在派出所工作的34人,占33.3%;在治安部门工作的31人,占30.4%;在交警部门工作的37人,占36.3%,被调查人员基本涵盖了涉及公安行政执法的主要业务部门。从年龄结构上来看,30岁以下的32人,占31.4%;30岁至45岁的39人,占38.2%;45岁以上的31人,占30.4%,被调查者基本能够反映各个年龄阶段的情况。

由图1得知,无论是交警还是治安部门和派出所的民警,在公安行政执法中选择适用依据的动因中,排列顺序基本一致,基于长期执法经验选择适用依据的占首位,其次是请示法制部门,再次是深度法理分析。由图2得知,102位接受问卷调查的民警中,在公安行政执法中选择适用依据时,随着年龄的增加,选择长期执法经验的动因是逐渐增加的,而选择深度法理分析和请示法制部门随着年龄的增加呈递减趋势。由此可见,在选择公安行政执法适用依据过程中,日久天长而成的执法经验的作用不容忽视,深度法理分析则略显不足。公安行政执适用依据的选择,带有很强的仿效性,由于多年的实践经验和老同志的传帮带及公安法制部门的把关,这种仿效一般不会出错。但是每当执法依据遭受到行政相对人的质疑时,执法者便会茫然,因为他们的法理素养并不足以应对质疑,这让他们对自己的执法缺乏自信。当然,仿效有时也会出错。在深入推进依法行政、建设法治政府的背景下,民警不是执行法律的机器,而是拥有较高法律素养的执法者。伴随我国经济社会的发展,立法主体多样、立法活动频繁,规范性法律文件经常变动。这就需要在公安行政执法中,执法的民警有相应的法理素养。人民法院在审查公安行政执法行为合法与否时,依据的是法律法规,国务院部、委制定的规章以及省、自治区、直辖市的人民政府、设区的市的人民政府、自治州人民政府制定的规章只是参照。所谓“参照”,通说认为,人民法院认为行政规章没有违背法律、行政法规规定,应该遵照但不引用,违背则拒绝适用。2014年修改的《行政诉讼法》53条还增加了人民法院可以对规范性文件进行审查的规定。因此,必须提升公安行政执法中选择适用依据的能力。民警在选择适用依据前,首先要对法的效力层级做出正确的判断,清楚哪些立法主体制定的是法律法规规章,哪些主体制定的仅是规范性文件,并严格按照《立法法》规定的法律规范的效力层级判断其合法性和合宪性。然后依照上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的效力原则选择适用正确的法律法规。如果选择适用了违背上位法的下位法,即使执法行为事实本身正确,诉讼中也会被法院以“适用依据错误”予以撤销。

当然,现实中也会存在这样的问题,即公安行政执法的事实依据和法律依据都是正确的,但是行政相对人就是不理解,固执地认为民警执法有问题。这就需要民警在公安行政执法中立足法理素养支撑下的说理性执法,向执法相对人说明执法的事实、依据以及相对人的知情权、申辩权,讲清法理、事理,消除疑惑。这是落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“谁执法谁普法”普法责任制的要求。同时,说理的过程也是搞清事实依据和法律依据的过程,执法行为不规范、执法依据不正确、执法结果不公正,就不可能做好说理性执法。专业知识不扎实、法理知识不精通,就没有说理的底气。说理性执法对民警执法能力提出了更高的要求,不仅需要民警执法有据,而且能使行政相对人心服口服地接受处罚,做到案结事了,节约司法资源,减少不必要的涉案诉讼,取得良好的社会效果。必须强调的是,说理性执法的前提是公安行政执法的适用依据一定是正确的,否则难以自圆其说。在山东曾有一女子骑行摩托车在高速公路上强行闯卡,民警从交通安全和法律法规两个角度对姑娘进行劝说,但她一直不认同交警的说法。{16}根本原因是《山东省高速公路交通安全条例》关于禁止摩托车驶人高速公路的规定和《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》的相关规定不一致,从而将民警置于执法的尴尬境地。提高执法者的法理素养,增强执法的说理性是当前互联网背景下提升公安行政执法公信力的迫切需要,而法律法规的备案审查、法律和地方性法规的和谐统一是公安行政执法中提升说理能力的前提和基础。

公安行政执法的目的是维护良好的社会秩序,秩序的真正生命力源自大多数民众的自觉遵守。“如果大多数公民不愿意遵守该法律,那么强制就会变得毫无意义,以强制作为威胁手段也会丝毫不起作用。”{17}民众的违法行为通过公安行政执法予以纠正,执法的适用依据必须是正确的,这不仅要求立法部门、规范性文件的备案审查部门极为审慎,从源头上减少法律、规范性法律文件的冲突,同时,也需要执法者提升法理素养,立足说理性执法,不断提高公安行政执法中选择适用依据的能力。只有这样,才能不断提升公安行政执法的公信力。


[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们