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卢超:“社会稳定风险评估”的程序功能与司法判断

卢超| 时间: 2017-04-02 23:19:20 | 文章来源: 浙江学刊

摘要

随着近年来社会矛盾的不断加剧,“社会稳定风险评估”条款成为各类公共政策的拘束性程序要件。以《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条为例证,中央以及地方层面围绕征地拆迁事项出台的社会稳定风险评估程序,实践运作中带有政策倡导与群众动员的隐性功能,并且以防范信访与群体性事件为核心目标展开,这给征收决策的合法性判断带来了冲击。更为重要的是,针对违反社会稳定风险评估程序的行政行为,司法表现出一种模棱两可的回避态度,国家更多是通过行政问责的模式进行政治处理,而不是通过行政诉讼的司法手段予以调整,这更加表明了社会稳定风险评估程序介于“法律——政治”之间的特殊性质,使其未来的制度走向呈现出不确定性。

一 、社会稳定风险评估程序机制的铺陈推广

经济分权、市场化改革与地方发展型政府模式带来了当代中国经济建设的高速发展,然而伴随改革红利的渐次消褪,地方经济分权所附带的各类社会矛盾逐步递增,尤其是土地征收、社保政策、国企改制、环境污染等地方公共政策议题激发了大量的群体性事件与社会抗争现象。[2] 面对日益增长的社会冲突压力,社会稳定风险评估作为一类特殊的行政程序机制,由地方予以首创并得到中央的认可推广。[3] 中央早在“十二五”规划纲要便提出,要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2012年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发[2012] 2号)中指出“开展重大决策社会稳定风险评估,对于促进科学决策、民主决策、依法决策,预防和化解社会矛盾,构造社会主义和谐社会,具有重要意义”。2014年2月,国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调“健全重大决策社会稳定风险评估机制,把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛”。中共中央十八届三中全会、四中全会进一步明确了社会稳定风险评估机制的国家战略地位。与此同时,近年来地方程序立法进程中,大多数地方行政程序规定中亦将社会稳定风险评估设置为地方政府公共决策的必经程序之一。[4]

社会稳定风险评估制度在各地的铺陈,延续了当代中国从地方试验到中央承认的政策推广模式,[5] 从涵盖范围上,社会稳定风险评估程序贯彻到了地方重大公共决策与项目建设的前期审批环节之中,可以说,“社会稳定”作为一套独立于经济评价体系的价值评判指标,与经济层面的放松规制(De-regulation)改革是两套并行不悖的话语体系。[6] 与此同时,在具体的公共政策领域,各地亦纷纷出台了各类涉及社保政策、土地征收、环境项目建设等具体化的社会稳定风险评估程序规定,尤其是土地征收领域的社会稳定风险评估机制,其程序运作已经逐步相对成型,一方面是由于土地征收引发的群体性事件与信访数量在比例上占据相对多数,社会稳定风险评估存在制度建设的急迫需求;另一方面则是由于2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的修订,使得风险评估在该领域有了一个从中央到地方大规模立规建制的契机。通过对土地征收领域社会稳定风险评估的制度考察,可以进一步从中窥探出社会稳定风险评估所蕴涵的程序隐性功能,风险评估所引发的公共政策不确定性以及稳定风险评估与合法性判断之间的冲突张力。

二、土地征收领域内的“社会稳定风险评估”程序装置

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定:“市县人民政府作出房屋征收决定之前,按照相关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。”与之相对应,各地亦随即出台了地方层面的“国有土地上房屋征收与补偿实施办法”,其中对于社会稳定风险评估的内容与程序均有专门条款予以规定,譬如《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第18条规定:“作出房屋征收决定前,房屋征收部门应当根据项目情况,组织拟订社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告应当说明项目情况,从合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行分析,并报同级人民政府审核。”除此之外,诸多地区还进一步出台了更加具体的《国有土地上房屋征收社会稳定风险评估意见》以及《农村集体土地征收征用社会稳定风险评估办法》等等细化的规定。通过对地方土地征收规范性文件的梳理不难发现,[7] 各地规范性文件中涉及社会稳定风险评估的款项中,体现出几项较为明显的制度共性与功能特征。

(一) 隐性功能——群众动员与政策倡导

作为一项特殊的行政程序,与传统的公众参与程序机制相比,风险评估程序并非以权利保障为核心主旨。国家意图借助风险评估程序来制约地方政府的公共决策,实现经济发展与社会稳定之间的某种微妙平衡。更为关键的是,从功能主义的视角考量,风险评估程序中的各类装置在实践运作过程中,发挥了极强的政策宣传倡导与群众动员的隐性功能。[8]

尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有规定风险评估所应依循的法定程序流程,但地方出台的规范性文件对此均有细化规则,尤其是将听证、座谈会、民意调查等机制创设为风险评估的程序装置,典型譬如《赣州市贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见(试行)》第10条规定:“房屋征收部门应当通过搜集相关资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式征求被征收人和有关单位等多方面的意见,并对征求的意见进行归纳和整理,形成房屋征收项目社会稳定风险评估报告,抄送同级信访、维稳部门。”[9]

也有地方规定中特别强调了专家意见在风险评估中的作用,譬如《汕头市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施办法(试行)》第5条规定:“社会稳定风险评估应当制定风险评估方案并建立专项档案,通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就国有土地上房屋征收项目方案在拟征收范围内征求意见,对社会稳定风险进行预测和评估,也可组织相关部门和专家、学者评估论证。”[10] 由于社会稳定风险自身影响因子的复杂性与不可定量化特征,使其不同于技术性风险评估程序,很难借助公众—专家的风险规制框架予以解释,[11] 并且被拆迁方与专家等不同主体的参与基础存在利益与技术的区分,公众参与并非在一个法律维度上运行,[12] 最为关键的是,不同于科技风险评估所尽可能秉持的价值中立立场,作为国家治理工具的社会风险评估程序,自始带有明确的价值判断与立场倾向,亦即国家借助社会稳定风险评估制度,尽可能地去蠡测社会风险的客观量值之外,更重要是旨在通过评估程序的运转,发挥舆情引导与群众动员的隐性功能,实现政策倡导、沟通协调的制度隐含目标,这类制度隐性功能在实践中极为重要,但在学理探讨中往往容易被忽视。[13] 这种政策宣传与舆情导控的隐性功能在各地的规范性文件中亦有体现,譬如《宁夏回族自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第12条规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,房屋征收部门应当通过抽样调查、重点走访、舆情跟踪等方式组织社会稳定风险评估,报市、县级人民政府研究决定。社会稳定风险评估的主要内容包括:……征收补偿方案征求公众意见情况;……宣传解释和舆论引导情况。进行社会稳定风险评估时,应当邀请被征收人代表、人大代表、政协委员、律师等人员参加,广泛听取意见”。[14]

可以说,围绕社会稳定风险评估所设定的座谈、听证会等程序设计,外观上似乎是现代行政法意义上的公众参与装置,其实质内核却更多体现了当代中国群众动员的国家治理传统,[15] 国家旨在通过社会稳定风险评估的程序运作,去正面宣传倡导征地开发建设的经济—社会意义,有意模糊城市开发经济增长与道义逻辑之间的边界,[16] 实现对于普通群众的动员教化之目的,[17] 由此增进被拆迁群体对于国家开发建设的认同感,从而在源头上预警并规避可能触发的集体信访与群体性事件。社会稳定风险评估程序这种政治动员逻辑亦深刻体现在诸多地方规范的群众话语中,[18] 甚至可进一步断言,社会稳定风险评估程序在制度外观与精神内核之间的罅隙张力,使得现代行政程序的诸多构造装置并未发挥期许的法定钳控功能,群众动员的政治蕴涵远远大于法律意义,这也间接导致了合法性判断价值在风险评估程序中的消弭流失。

(二)内嵌冲突——风险评估中合法性判断的式微

社会稳定风险评估制度内部的张力与矛盾,不仅表现在上文所述的程序法定功能与隐性功能之间,更为明显的冲突体现在风险评估的内容事项上,尤其是合法性评估在其中的尴尬处境。从各地关于土地征收社会稳定风险评估的条款中可以看出,社会稳定风险评估的具体内容往往囊括了合法性评估、可行性评估、稳定评估等多重事项,但合法性评估在其中更多是一种象征性意义,实际功能几乎可以忽略不计,尽管合法性瑕疵在理论上可能会加重社会不稳定系数,但是土地征收决策的合法性与否与社会稳定之间并没有必然联系,一个实体和程序上合法的征收决定也完全可能会引发群体性事件。甚至严格而言,风险评估之中是否应当包含合法性评估是存在疑问的,因为如果一个土地征收项目自身存在合法性瑕疵,本没有资格再继续进行社会稳定风险的后续判断。

实践运作中,社会稳定风险评估条款真正具有拘束功能的其实是合法性评估之外的事项。以地方层面的评估规定为例,《新疆自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第16条规定社会稳定风险评估应当包括合法性评估、合理性评估、可行性评估、可控性评估。[19] 尽管在该项规定中社会稳定风险的可控性评估被列为最后一项,但实践中这一评估内容才是核心之重,风险评估条款最为根本的制度目标便是要防范群体性事件,防止因为土地项目建设引发大规模的信访与社会冲突,尤其是需要评估判断补偿资金、补偿安置等具体政策能否满足当事人的心理预期,同时也需避免引起其他项目中被征收人的攀比,从而诱发地区性群体性事件与信访事项。因此,补偿标准过低或者过高均有可能带来地区性的社会维稳压力,这些考量因素远远超出了合法性判断的涵盖范围。与此同时,将合法性评估罗列在社会稳定风险评估条款具文中,这种做法在地方层面是主流范式,征收行为的形式合法性判断尽管通常内嵌在风险评估条款之下,但实践操作中显然无法真正成为评估关注重点。

另外,各地风险评估条款中往往强调特定区域内公共政策的外溢影响,这远远超越了合法性判断的涵盖范围。譬如《成都市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施意见》第4条规定“风险评估包括以下内容:(1)征收项目的实施是否符合有关法律法规的要求,是否是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要;是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入了市、区(市)县国民经济和社会发展年度计划;(2)征收项目实施的各项准备工作是否充分,包括征收补偿方案是否进行了论证并征求公众意见,征收补偿费用是否及时到位,征收法规政策的宣传公示是否到位等;(3)征收项目的实施是否会引起征收片区内或周边居民的严重不满,征收补偿是否与同类地区的项目存在明显的不公平;(4)是否具备征收项目的社会稳定风险防范对策和预案措施;(5)是否存在可能引发群体性上访或影响社会治安的群体性事件的不稳定因素;(6)是否存在其他不稳定隐患”。[20] 该规定中第(3)项非常鲜明的揭示了地方公共政策的外溢效应——特定地区的公共决策可能会引起更广泛区域的社会稳定风险,典型便是,较高的补偿政策尽管可以消解该特定地区的稳定压力,但却可能会导致毗邻区域遭受不同政策待遇的当事人的不满,这是由地方分权背景下政策罅隙引发的难题,“地区发展主义导向下的区域政策的碎片化是当代中国地方政策过程一个值得关注的现象,决策过程中的条块分割的碎片化决策过程,导致单项政策之间呈现出明显的不一致性,这些政策罅隙与政策差异现象,往往直接演化为社会稳定的风险源”[21] 。尤其对于土地征收政策而言,秉持“都市经营理念”的地方政府,[22] 其在法定要求之内对于具体的经济补偿方式与标准具有很高的政策裁量空间,不同地方政府基于各自财政能力的差异以及开发项目的实际情况,采取的差异化的补偿政策往往会成为“社会不稳定”的诱因,尽管这些差异化的补偿政策可能均满足形式合法性要求,但却造成了风险外溢,从而引发地区性的维稳压力。

因此,在稳定风险评估实践运作中,合法性评估与稳定风险评估之间的张力与冲突几乎很难调和,假设一个带有公益性质的征地项目完全符合所有的形式合法要件,但却因为被拆迁方以群体性事件为表现形式的激烈对抗而无法通过稳定风险评估,从而迫使征地项目暂停或最终流产,这不仅会给更广范围内的公共利益带来损失,也会给公共财政或商业资本的前期投入造成信赖利益受损等法律难题。除此之外,更为棘手的则是,社会稳定风险评估可能会诱导作为利益相关者的被拆迁方,在无法通过法定化的公众参与程序进入地方公共决策过程的背景下,以制造社会不稳定的方式打开“政策之窗”[23] ,通过群体性事件或者集体访等手段影响最终的征收决策。[24] 因此,尽管旨在防范公共政策引发的社会不稳定后果,但风险评估程序本身却意外打开了社会抗争的“潘多拉魔盒”,诱导被拆迁方通过群体性事件等公众抗争方式对政策过程施加影响,[25] 在政府“维护稳定”与公众“破坏稳定”的两造博弈中,[26] 征收决策的合法性判断更加隐遁不彰,社会稳定而非合法性争议最终成为双方谈判的终极筹码。

更为复杂的是,十八届四中全会所做的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中将稳定风险评估与合法性审查设定为重大行政决策程序中的两项并列程序,这种并列设置模式也体现在近年各地出台的行政决策程序规定之中。而社会稳定风险评估程序内部又复设了一项合法性评估的要求,这使得合法性审查与稳定风险评估之间的关系愈加晦涩不清,但即便是独立于风险评估程序之外的行政决策合法性审查,由于其仍然是一项由法制办操作的、行政系统内部的审查装置,其对于公共决策的审查功能事实上受到极大限制,远远不及容易开启“政策之窗”的社会稳定评估程序对于公共政策的拘束效果。这种旨在强调合法性判断的复式架构体系,反而更加映衬了合法性控制难以有效运行且易于被架空的尴尬地位。

(三)实用目标——防范信访与群体性事件作为核心要旨

正如前文所述,尽管社会稳定风险评估在具体规范细则上包裹着合法性判断的外衣,然而实践中针对信访与群体性事件的实用主义治理才是真正的制度目标。从都市变迁的角度来看,上世纪90年代以来,伴随分税制改革的影响,都市土地开发成为地方政治的首要议程,[27] 在土地财政的经济激励下,地方政府需要从土地开发与运营过程中创造经济价值并获取官僚晋升资本。[28] 无论是“地方政府都市化”[29]抑或“双层经营结构”[30]等理论模型,均是对地方政府在都市化进程中策略行为的理性化解释。然而在地方政府的都市跃进策略下,征地拆迁进程引发了大量的信访与群体性事件,[31] 集体访与越级上访给上级政府乃至中央政府的社会秩序带来冲击,[32] 带有暴力色彩的群体性事件则直接威胁到政治秩序的合法性。[33] 因此,国家尤其是中央政府需要采取有效措施去平衡地方经济发展与社会稳定之间的关系,抑制城市化进程中日益突出的社会矛盾。

早在2003年、2004年国务院就先后出台过《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》[34] 与《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》,[35] 这两个通知中均针对拆迁信访事项做出专项部署,要求建立拆迁信访工作责任制与拆迁纠纷矛盾排查调处机制,并通过督查组的形式对拆迁问题突出、影响社会稳定的地区进行监督检查,督促整改。2010年针对不断恶化的拆迁冲突矛盾,国务院进一步颁布了《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,[36] 并要求“城镇房屋拆迁立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。要控制拆迁规模,对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证”。而且早在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前,地方层面已有很多地区先行先试,规定了土地征收社会稳定风险评估所应依循的程序环节。

中央政策对于社会稳定的强调构成了对地方政府城市化进程的拘束,为了确保地方政府围绕都市化开展的各类经济发展行为不会对社会稳定构成挑战,中央一方面强调地方政府的信访责任,通过一票否决对地方政府施加压力,另一方面通过巡查督查等手段来实现督促监控。但由于信访制度的缺陷以及监控成本过高,通过社会稳定风险评估的法定程序推广,在制度成本上不仅相对低廉,而且更加符合法治主义、程序主义的国家治理潮流。[37] 当然风险评估制度的程序主义建构有着极强的工具主义色彩,更多体现了中央对于地方关注事项的调控排序,意图在不改变地方经济竞争的宏观格局前提下,迫使地方政府将社会稳定放置于一个优先级的价值序列之中,最为明显的便是,目标责任书这类鲜明反映出中国科层治理特色的政策工具在风险评估条款中大量出现。[38] 典型譬如《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第14条规定:“征收范围所在地区人民政府及相关部门按照有关规定进行社会稳定风险评估,将评估报告报市房屋征收管理办公室,并签订维稳目标责任书。”维稳目标责任书的制度形式表明了风险评估程序的工具主义目的,目标责任书考核的是量化结果而非程序流程,因此,风险评估以是否发生威胁社会稳定事件的最终结果为导向,风险评估的程序装置依附于社会稳定的实体判断之下,自身并不具备独立的程序价值。再例如《郑州市人民政府关于加强国有土地上房屋征收与补偿工作监督指导的通知》中规定:“各级人民政府在作出房屋征收决定前,要按照有关规定进行社会稳定风险评估。对应当进行社会稳定风险评估而未进行社会稳定风险评估或虽进行了社会稳定风险评估但仍引起重大信访问题或群体性事件的,不得实施征收并要严肃追究相关部门责任。”[39] 这一条款印证了社会稳定风险评估程序的“后果主义”特征,亦即社会稳定风险评估程序的核心宗旨在于防范信访与群体性事件,因此,即便按照法律规定履行了风险评估程序,但是如果仍然出现了大规模群体性事件,那么将推定该评估程序存在瑕疵,对于地方政府依旧要按照维稳目标责任书进行事后的政治追责。

三 、法院对待“社会稳定风险评估条款”的审查态度

社会稳定风险评估条款尽管从外观上似乎体现为形式法意义的程序装置,但是从实践运作中却不难发现,这种行政程序装置反映出明显的“后果主义”特征,是否引发社会不稳定的后果远比是否依循评估程序本身更为重要。司法实践中的典型表现便是,即便行政机关的征收决定未能依循社会稳定风险评估程序,通常不会单独由于违反法定程序而被判定撤销,[40] 譬如“郑五花等与东方市人民政府房屋征收决定纠纷上诉案”中,法院判定认为“东方市政府作出的征收决定不完全符合上述法定程序,存在程序上的瑕疵,但该程序瑕疵并不影响征收决定的正确。故原告以被告征收决定程序违法为由提出的上诉不成立,应不予支持。”[41] 在此个案之中,尽管被告未能严格履行社会稳定风险评估等程序要求,但法院判定这一程序瑕疵并不足以做出撤销或确认违法判决,可以说一方面源自“违反行政程序”司法审查自身的复杂性,[42] 另一方面则在于土地征收这类与地方经济发展紧密关联的“多中心议题”, [43] 地方法院缺乏制度能力去肯定行政程序的独立价值,怯于在行政诉讼中进行更为严格的合法性判断。

而与之相反的是,行政机关依循社会稳定风险评估程序的案件事实,通常一般辅助性地用来加强对征收行为程序合法性的论证。譬如,“付世全诉商城县人民政府房屋行政征收案”中,二审法院认为“商城县人民政府通过入户调查、发放调查登记表、组织听证会等形式广泛征求了公众意见,并进行了社会稳定风险评估,评估经合法程序被通过。商城县财政局出具证明证实征收补偿费用已专户、足额储存到位。被上诉人做出房屋征收决定前对征收范围内房屋情况组织调查登记和信息汇总后予以公布。以上程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,上诉人称房屋征收决定程序不合法的理由不能成立,本院不予支持。”[44] 又譬如,“于树森与昆明市盘龙区人民政府房屋行政征收纠纷上诉案”中,法院认为“区政府在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估,经过了政府常务会议讨论决定,征收补偿费用足额到位,专户存储、专款专用。在征收决定作出前后,通过《宣传手册》等方式作了宣传解释工作。因此,本案中被告所做出的征收决定符合法定程序。”[45] 再譬如“李连友与被上诉人新乡市卫滨区人民政府行政撤销纠纷案”中,二审法院判定认为“被告组织对征收范围内的房屋开展调查、认定和处理,并进行社会稳定风险评估,广泛征求公众意见后拟定了房屋征收与补偿方案,因涉及被征收人数较多,经新乡市卫滨区人民政府常务会议研究决定做出征收决定,符合法定程序”。[46] 再譬如,“贾铁牛与上蔡县人民政府房屋行政征收上诉案”中,法院认为“上蔡县人民政府在作出房屋征收决定前,依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,对拟定的征收补偿方案进行了公告……并进行了社会稳定风险评估,在征收补偿费用已到位的情况下,作出了房屋征收决定并进行公告等程序事项。因此征收决定事实清楚,程序正当,应予支持。”[47]

那么,违反社会稳定风险评估这一特殊的行政程序究竟会导致何种法律后果?对于这一问题的解读,涉及到风险评估程序的性质属性与行政诉讼的价值目的这两个核心命题。如果强调行政诉讼维护当事人合法权益的主观诉讼之价值,那么社会稳定风险评估程序的履行与否,的确与原告利益相关度并不够紧密,因为社会稳定风险评估作为对地方公共决策的一种程序拘束,更多旨在维护一种以社会稳定为宗旨的客观秩序,关注重点并非是原告与利益相关者的合法权益之保障。尤其是新《行政诉讼法》的修改过程中,一、二审稿曾经对于撤销判决中违反法定程序情形分别增加了一项要件,一审稿中要求行政行为违反法定程序的同时“且可能对原告权利产生实际影响”,二审稿则修改为“违反法定程序,不能补正的”,尽管这一限定最终并未被《行政诉讼法》第70条所吸收,[48] 但将“行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”之规范最终纳入至确认违法的判决情形,本质上而言,新《行政诉讼法》更倾向于在违反法定程序司法审查判断中强调对主观权益的保障,而非对行政权力的合法性纠塑,行政程序自身的客观独立价值有所限缩。

就此,从法院的事后审查态度,反而更容易倒推出社会稳定风险评估的制度性质,社会稳定风险评估程序装置尽管表现出形式法规范的外观特征,然而却缺乏以司法审查为后续保障的法定拘束力,风险评估程序条款体现了政治逻辑对法律逻辑的渗透,该评估程序强调的是维续社会稳定的实用主义目标,政治后果判断高于法律程序价值本身,如果征收行为最终没有引发群体性事件,那么单纯的违反该风险评估程序,很难通过法院触发《行政诉讼法》中“违反法定程序”的撤销判决,然而一旦出现了群体性事件与上访现象,地方政府无论是否遵守社会稳定风险评估程序,均将可能承担相应的政治责任。因此,本质上而言,社会稳定风险评估程序发挥的是一种政治拘束功能,如果地方政府违反这一程序并触发了社会不稳定,对这一违反法定程序的行政行为,国家更多是通过行政问责的模式进行政治处理,而不是通过行政诉讼的司法手段予以调整。

四、余论

社会稳定风险评估条款是政治控制“法律化”的一种典型体现,尽管社会稳定风险的控制事项以“法化”的方式进入了具体法律条款中,然而这类条款的行政实践运作与司法审查态度却体现出鲜明的政治化色彩,维护社会稳定的“后果主义”导向远高于评估程序之价值本身,法院断然不会单纯因为违反评估程序而予以撤销,违反风险评估程序所需承担的不利后果是官僚政治责任而非具象化的法律责任。如果将其放置在经济分权背景下的中央-地方关系中,可以说,社会稳定风险评估既可以视为中央对地方权力的收缩限制,也可以视为中央—地方之间围绕城市化与经济发展议题的相互承诺与问责,[49] 在某种程度上而言,将近三十年的经济发展经验表明,中央默许了地方政府只要不触动社会稳定的红线,为了保证地方经济发展的持续增速,城市化等公共决策中的形式合法性议题可以做出适当让步。[50] 随着十八届四中全会所做的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对于“重大公共决策合法性审查”的强调部署,社会稳定风险评估制度究竟是传统分权模式的延续,还是能够与之协调配合,加强对于公共决策形式合法性审查的重视,仍然需要进一步的实践观察。

社会风险评估机制的逐步推广,在一定程度上说明了当代中国公共政策制定过程中,由于群体性事件的增加以及维稳压力的加大,“社会稳定”等政治因素有可能将进一步挤压公共政策“合法性判断”的空间,使公共政策过程增加了不确定性的风险。另外值得注意的现象则是,在推进国家治理现代化的话语体系下,风险评估程序作为一类在外观上颇具科层化、法治化的技术治理手段,在实际程序运行中却往往会诉诸政治动员、群众路线的非正式治理传统,这反映出国家治理建构过程中历史传统的强大生命力。[51] 在治理现代化的后续进程中,围绕社会稳定风险评估程序的建制与完善,如何协调旧式治理传统与现代程序法治之间的关系,实现司法拘束与政治问责之间的恰当平衡,将是一项持续性的议题。

 

注释

[1] 本文的正式版本刊载于《浙江学刊》2017年第1期。

[2] Kevin O’Brien (ed.), Popular Protest in China, Harvard University Press, 2008;刘能:《当代中国群体性集体行动的几点理论思考——建立在经验案例之上的观察》,《开放时代》2008年第3期;刘能:《当代中国转型社会中的集体行动:对过去三十年间三次集体行动浪潮的一个回顾》,《学海》2009年第4期;彭勃:《社会冲突困局与地方发展主义》,《经济社会体制比较》2009年第2期。

[3] 2005年四川遂宁在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》,这一地方性文件成为全国各地“风评”办法的蓝本,被称为“遂宁模式”,各地的社会稳定风险评估政策很大程度上借鉴了这一制度模板。有关“遂宁模式”可详见,廉如鉴、黄家亮:《关于遂宁模式的反思:探索重大事项社会稳定风险评估工作的新思路》,《长春市委党校学报》2012年第1期。

[4] 譬如《江苏省行政程序规定》第30条、《山东省行政程序规定》第29条、《兰州市行政程序规定》第17条均规定“决策事项承办单位应当对重大行政决策方案草案进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估;未经风险评估的,不得作出决策”。

[5] 关于政策试验中国模式的理论探讨,可详见,韩博天:《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复实验》,《开放时代》2009年第7期;周望:《中国“政策试点”研究》,天津人民出版社,2013年。

[6] 社会稳定风险评估成为重大项目建设行政审批的前置性环节,典型譬如国家发改委印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资[2012]2492号),这似乎与当前行政审批改革所强调的放松规制趋势相悖逆,但从本质而言,这恰好反映了社会稳定风险评估的政治考量特征,相比较行政审批改革中的经济成本分析,社会稳定因素在当前的重要程度远远超过经济发展因素。可参见骆梅英:《行政许可标准的冲突及解决》,《法学研究》2014年第2期。

[7] 本文对于土地征收社会稳定风险评估的考察,更多集中在国有土地上房屋征收而非集体土地征收领域,一方面是集体土地征收领域缺乏自上而下全国统一的立法规则,各地关于集体土地征收的风险评估规定更多是参照国有土地风险评估模式;另一方面而言,集体土地征收由于涉及到集体土地所有权性质、村集体组织、土地增值收益分配等极为复杂的宏观制度难题,这些制度变量使得社会稳定风险评估程序愈加难以标准化、客观化运作。

[8] 譬如章剑生教授认为行政程序蕴涵了维护社会稳定的客观功能,以及朱芒教授从实证研究中推论认为,听证程序在行政处罚中承担了化解纠纷的隐性功能,详见,章剑生:《现代行政程序的成因和功能分析》,《中国法学》2001年第1期;朱芒:《行政处罚听证制度的功能》,《法学研究》2003年第5期。

[9] 《赣州市贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见(试行)》(赣市府发[2012]7号)。

[10] 《汕头市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施办法(试行)》(汕府(2014)11号)。

[11] 风险规制的理论视角可见,顾大松:《论我国房屋征收的社会稳定风险评估机制的功能定位及其架构——一个风险规制的行政法学视角》,《江苏行政学院学报》2012年第4期;成协中:《风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析》,《法学论坛》2013年第1期;金自宁:《风险决定的理性探求》,《当代法学》2014年第6期。

[12] 譬如朱芒教授对于城市规划公共参与的类型化区分,可详见,朱芒:《论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析》,《中国法学》2004年第3期。

[13] 譬如有实证研究认为,社会稳定风险评估程序尽管在基层实践中并未有效地发挥政策否决功能,但却实现了政策倡导与基层民主建设的隐性功能,可详见,卢超、马原:《基层社会稳定风险的实践运作与功能异化》,载《行政法论丛》总第18卷,法律出版社2016年版;朱德米:《开发社会稳定风险评估的民主功能》,《探索》2012年第4期。

[14] 《宁夏回族自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》(宁夏回族自治区人民政府令(2013)第62号)。

[15] 王绍光:《不应淡忘的公共决策参与模式:群众路线》,《民主与科学》2010年第1期;邓顺平:《我国政策执行中的群众路线研究》,《中国行政管理》2015年第11期。

[16] 施芸卿:《增长与道义:城市开发的双重逻辑》,《社会学研究》2014年第3期;施芸卿:《再造城民:旧城改造与都市运动中的国家与个人》,社会科学出版社,2015年。

[17] 有关“革命教化政体”的理论阐释,详见,冯仕政:《中国国家运动的形成与变异——基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。

[18] 譬如,“对涉及居民利益的重大决策事项进行社会稳定风险评估,始终把人民赞成不赞成、拥护不拥护、满意不满意作为检验决策正确与否的根本标准,从源头上预防和解决影响社会稳定的突出问题,正确反映和兼顾不同方面群众的利益,可最大限度地增加和谐因素,减少不和谐因素,确保经济社会持续和谐稳定”。详见,《喀什市房屋征收社会稳定风险评估实施意见》(喀市政办发 [2012] 65号)。

[19] 《新疆自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》(新政府令187号)。

[20] 《成都市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施意见》(成房发〔2011〕68号)。

[21] 朱德米:《决策与风险源:社会稳定源头治理之关键》,《公共管理学报》2015年第1期;朱德米:《政策罅隙、风险源与社会稳定风险评估》,《经济社会体制比较》2012年第2期。

[22] Fulong Wu, Jiang Xu and Anthony Gar-On Yeh, Urban Development in Post-Reform China: State, Market and Space, Routledge, 2007, pp.193-230.

[23] 约翰·金登:《议程、备选方案与公共政策》,中国人民大学出版社,2004年,第208-231页。

[24] 各地出台的评估办法中多数均强调群体性事件对于项目建设决策的否决效果,譬如《淮安市征地项目社会稳定风险评估实施办法(试行)》第11条规定:“征地项目涉及的大部分群众有意见、反应特别强烈,可能引发大规模群体性、恶性事件或者已经发生群体性上访事件并且没有息访,征地项目暂不实施;征地项目涉及的部分群众有意见、反应强烈,可能引发矛盾冲突的,暂缓实施。”

[25] 蔡永顺的研究表明,社会抗争能否导致政策变更或利益兑现,取决于两个主要因素,“首先是社会抗争行为对政府所施加的政治压力;其次是政府公政策调整所需担负的政府成本”。详见,Cai Yongshun, Collective Resistance in China—Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford University Press, 2010, pp.155-183.

[26] 李静君、张永宏:《制造同意:基层政府怎样吸纳民众的抗争》,《开放时代》2012年第7期。

[27] 陈映芳:《城市开发的正当性危机与合理性空间》,《社会学研究》2008年第2期。

[28] 周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社,2008年;周飞舟:《以利为利:财政关系与地方政府行为》,上海三联书店,2012年。

[29] You-Tien Hsing, The Great Urban Transformation——Politics of Land and Property in China, Oxford University Press, 2010.

[30]曹正汉、史晋川:《中国地方政府应对市场化改革的策略:抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究》,《社会学研究》2009年第4期;曹正汉、史晋川、宋化盛:《为增长而控制——中国的地区竞争与地方政府对土地的控制行为》,《学术研究》2011年第8期。

[31] 刘东亮:《拆迁乱象的根源分析与制度重整》,《中国法学》2012年第4期。

[32] Li Lianjiang. 2013. “The Magnitude and Resilience of Trust in the Center: Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China.” Modern China 39 (1): 3-36.

[33] 有关群体性事件的国家治理探讨,可见,冯仕政:《社会冲突、国家治理与群体性事件概念的产生》,《社会学研究》2015年第5期;于建嵘:《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》,《中国政法大学学报》2009年第6期。

[34] 国办发明电[2003]42号。

[35] 国办发[2004]46号。

[36] 国办发明电[2010]15号。

[37] 渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》2009年第6期。

[38] 目标责任书不仅包括经济事项,也包括维护社会秩序、公共安全、环境保护、依法行政等诸多非经济指标,通过目标责任书的设定可以调整地方官员的激励结构,由此建立地方各地政府之间的多种委托—代理关系。详见,托尼·赛奇:《盲人摸象:中国地方政府分析》,《经济社会体制比较》2006年第4期。

[39] 《郑州市人民政府关于加强国有土地上房屋征收与补偿工作监督指导的通知》,郑政文〔2012〕3号。

[40] 文中涉及社会稳定风险评估的行政诉讼案例均来自北大法宝、北大法意以及《人民法院案例选》,严格来说,这些案例从数量上并不具备统计学上的样本意义,但从个案与群案的判例理路中不难窥测出法院对于“违反社会稳定风险评估程序”情形的审查态度。

[41] 郑五花等与东方市人民政府房屋征收决定纠纷上诉案,(2013) 琼行终字第203号。

[42] 于立深:《违反行政程序司法审查中的争点问题》,《中国法学》2010年第5期。

[43] 汪庆华:《中国行政诉讼:多中心主义的司法》,《中外法学》2007年第5期。

[44] 付世全诉被上诉人商城县人民政府房屋行政征收案,(2013)信行终字第52号。

[45] 于树森与昆明市盘龙区人民政府房屋行政征收纠纷上诉案,(2012)云高行终字第93号。

[46] 李连友与被上诉人新乡市卫滨区人民政府行政撤销纠纷案,(2013)新中行终字第28号。

[47] 贾铁牛与上蔡县人民政府房屋行政征收上诉案,(2013)驻行终字第21号。

[48] 在行政诉讼法修改稿审议过程中,有常委委员提出“法定程序具有独立的价值,如果强调‘可能对原告权利产生实际影响’,将不利于行政机关程序观念的树立”,详见,江必新:《新行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社,2015年,第260-261页。

[49] 经济分权带来的中央—地方之间交互问责机制,详见,Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993.

[50]“地方经济分权大背景下,中央政府倾向于将经济发展的主导权赋予地方政府,并获取分权所带来的财政利益与合法性收益”。Cai Yongshun, “Power Structure and Regime Resilience: Contentious Politics in China”, British Journal of Political Science, v. 38, (3), July 2008, pp. 411-432.

[51] Sebasitan Heilman and Elizabeth Perry ed., Mao’s Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Harvard University Press, 2011, pp.1-29.


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