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陈越峰:“互联网+”的规制结构——以“网约车”规制为例

陈越峰| 时间: 2017-03-29 22:36:38 | 文章来源: 法学家

【摘要】 “互联网+”能够提升效率,也会放大风险,如何形成完善的规制结构亟待研究。网约车的规制问题引发热议。其中,是否规制、如何规制和谁来规制,是争论激烈,也是规制结构探究尤为重要的三个问题。在是否规制的决断上,需要明确政府—市场的活动边界。经济学知识和交通管理数据显示,网约车运营有着负外部性、信息不对称、形成垄断结构等特点,政府规制有着必要性,《行政许可法》提供了实定法上的判断和支撑根据。在规制方案上,应当建构平等、妥当和动态的规制体系。政府规制应当平等,以建构公平的竞争环境;应当根据运营形态妥当设定,以实现目的—手段的有效匹配;还应当能够适时调整,实现动态规制。为了实现有效规制,还需要在中央和地方立法之间进行妥当分工,实现中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有机结合。最终,形成“互联网+”规制的系统合作框架和分层分类结构。

【中文关键词】 网约车规制;“互联网+”规制;政府规制;行政法治

一、问题及其研究角度

(一)“互联网+”的规制问题

“互联网+”在2015年3月5日举行的十二届全国人大三次会议上的政府工作报告中首次被正式提出。国务院希望通过“互联网+”行动,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。[1]“互联网+”能够提升效率,却不能担保带来完美的无需规制的市场。“互联网+”在市场机制运作中,引发权力、财富、秩序的重新配置,也未必是我们都能接受的“美丽新世界”。以P2P为代表的互联网理财行业的野蛮发展,留下惨痛的教训。深陷理财陷阱的投资者的合法权益与资金安全,是监管层需要正视的问题。[2]国务院深化“放管服”改革的指导意见提出,对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况进行分类监管,创新监管方式。既要营造公平竞争环境,又要进行审慎有效监管,防范可能引发的风险,促进新经济健康发展。[3]

“互联网+”的规制难点在于业态错综复杂、利益多元交织。其中蕴含的规制问题,可以主要分为三类:第一类是“互联网+”的传统业态本身的规制问题;第二类是互联网共同的规制问题;第三类是“互联网+”形成的新业态、新模式引发的规制问题。关于各传统业态的规制研究成果可谓汗牛充栋,本文研究不从这一角度展开。关于互联网治理问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加强互联网领域立法,完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规,依法规范网络行为。有关“互联网+”行动中信息安全等互联网上的共同问题,也不是本文的研究重点。本文着重关注并加以研究的是上述第三类问题。关于“互联网+”形成的新业态、新模式的规制问题,可能存在两种偏颇的解决思路:一种是以“互联网+”的传统业态的规制框架简单套用,可能出现削足适履的倾向;另一种是将“互联网+”作为教条,不加具体分析即认为“一加就灵”,对潜在的甚至实际的风险视而不见,从而可能陷入绝对“自由放任主义”的误区。

(二)本文的研究角度

在互联网出行领域,网络出行服务商最初以打车软件的形式出现,形成了“出租车+互联网”业态。这拓展了巡游出租车(以下简称“巡游车”)驾乘双方信息搜寻的方式。加上资本提供司机奖励和乘客补贴的推动,一时间积聚了海量出租车、司机和乘客。

此后,打车软件运营商带着积累的巨量乘客用户,通过“四方协议”(先将私家车挂靠在租赁公司,再通过一家劳务派遣公司聘用车主,从而由专车网络平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司、司机共同签订的一份协议)接入租赁公司车辆,甚至接入无营运资格的私家车,开展运输服务,形成了“互联网+私家车”的营运业态。网络预约出租汽车(以下简称“网约车”)与巡游车形成了直接的竞争,在资本“补贴”形成的价格优势之下,巡游车的运单量不断下降。[4]实际上松动了城市出租汽车营运车辆的数量和价格规制,导致出租车营运资格证的市场价值也直线下降。在国内不少地方,巡游车和网约车从业者发生了直接冲突,有的还形成了群体性事件。一些地方的交通主管部门也将网约车作为非法营运车辆查处。实际上,网约车在全世界范围形成了冲击,引发巡游车行业的强烈反弹,形成了治理难题和规制创议热点。[5]

在全球范围内,对优步(Uber)等网络出行服务的规制创议,已经相继提出。我国交通运输部于2015年10月10日发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见(征求意见稿)》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法(征求意见稿)》),并于2016年7月27日发布。此后,各城市也陆续发布实施细则。在此期间,有关网约车及其规制的研究和评论相当热烈。

在“互联网+”行动风起云涌的大背景中,本文以网约车规制问题为例,探究“互联网+”的规制结构。本文的具体研究尝试全面回答规制结构创议的上述三大问题,即规制的必要性论证、规制方案的妥当确定、规制立法权限的合理划分等问题。这一议题的国内实践、立法和研究与国外几乎同步,[6]因此不一定能够借鉴现成的国外经验,但也有可能提炼出真正的中国经验。

二、是否规制:政府—市场活动边界

“互联网+”的规制结构问题,首要在于厘清政府—市场的活动边界,需要对规制的必要性进行论证。网约车平台公司主张,网约车创造就业机会、减少出行、减少交通拥堵、减少污染。[7]交通主管部门认为,移动互联网预约用车服务对于满足市场高品质、多样化、差异性需求,推动市场资源配置,缓解出行难等问题,具有一定的积极作用。[8]交通管理研究者也指出,平台企业充分利用城市交通地理信息及消费者行为和生产者运营时空大数据的优势,可实现精准的个性化出行服务,降低社会成本。[9]正因为网络出行服务有着这些积极作用,世界各国政府总体上没有在法律上予以断然禁绝。然而,它的运行是完全交由市场调节,还是需要纳入规制框架,则还需要论证。

(一)经济学通说

经济学通说揭示,“市场失灵”导致生产或消费的低效率,而政府在医治这些疾病中往往能够扮演一个很有用的角色。[10]一般认为,当存在诸如公共产品、信息不对称、自然垄断、外部性和社会公正等情况时,政府应该加以干预。[11]桑斯坦在回应对规制的批评时,曾严肃地指出:“对私人秩序和私人市场所持有的不成熟的和轻率浅薄的信念,时常使有价值的公共方案被弃绝或无法得到实施。如果不分青红皂白地抛弃或拒绝实施所有的公共方案,就会存在一种严重的风险:对市场通常优势的激赏将导向极其不幸的方向。”[12]

讨论“互联网+”规制问题的前提是,不能不假思索地认为市场机制必然能够完美地调节。以网约车规制为例,任何具备经济学常识的政策制定者都会审慎地考察网约车运营的客观状态,全面分析市场机制调节的空间和效果,探讨政府规制的必要性。

(二)法政策分析

在讨论网约车规制的必要性时,我们需要论证网约车运营是否存在标志着“市场失灵”的负外部性、信息不对称和垄断等情形。

1.负外部性分析

交通工程学者指出:“作为城市交通系统中一种面向公众提供服务的营运方式,网约车‘共享’的不仅是车辆,还有紧缺的道路空间。道路是城市公共资源中尚无法计量、也不能限量使用的设施(环境),并不等于使用无成本、增长无约束。”[13]网约车运营是否有负外部性,主要看其是否增加城市的交通拥堵。对此,高德公司在2015年度分析运用交通大数据揭示,运营车辆日均出行里程对道路的占用率是非运营车辆的5倍至10倍之多。高德公司分析认为,互联网打车软件在带来便利性的同时,也改变了人们的出行模式(公交转约车),互联网约车在某种程度上势必会增加存量车的周转率,形成增量出行需求,增加城市运营车辆的数量,也会不同程度地加重城市拥堵。[14]

在国外,优步研究院以英国伦敦为例,进行优步网约车服务对交通拥堵的研究,得出优步合作司机车辆业务对伦敦交通拥堵造成很小影响的结论。然而,伦敦的优步合作车辆接入量、日订单量及其所占机动车和运营车辆出行比例都很低。[15]这一结论未必适用于接入车辆和出行数量巨大的其他城市。在美国纽约市,市长先是取消了网约车的接入量限制,同时展开了拥堵影响分析,[16]其发布的研究报告也给出了没有显著增加城市拥堵的结论。[17]因此,真正准确地揭示网约车运营是否具有造成或加剧道路拥堵等负外部性,需要网络出行平台公司开放其运营数据加以分析。

如果进行定性分析,以下四个方面需要加以充分考虑。一是我国网约车接入量、日运单量(即使剔除刷单)与伦敦和纽约不是一个数量级;在我国,私家车的家庭平均保有量没有美国等国家和地区高,而网约车接入量则比美国等国家和地区要高很多。[18]二是巨额补贴和奖励投入使网约车的价格低,我国大城市的出行方式主要是公共交通,因此减少的很可能是公共交通出行。三是可能刺

激私家车购入和接入,网约车平台公司以高额补贴吸引大量私家车接入,甚至以省出“养车钱”来刺激购入私家车,存在着增加私家车购入、增加出行率和空驶率,从而在整体上加剧拥堵的可能性。四是数量众多的异地牌照车辆在特大城市、省会城市从事运营,也会加剧交通拥堵。[19]

2.信息不对称分析

网络车平台公司不开放数据或选择性开放数据,形成第二个规制的理由,即需要对信息不对称、不完全进行矫正。[20]管理者认为,“专车”平台使乘客和驾驶员的供需信息能够快速匹配,供需双方的信息不对称的状况得到了很大程度的矫正,服务质量的评价和保障也有了信息化手段的支撑。[21]研究者认为,“互联网专车打破了巡游车需要规制的理论假设,即信息不对称。”[22]但是,专车平台矫正了一部分信息不对称,也催生了新的信息不对称。

专车的运输服务,以安全为基本要求,对车辆、驾驶人员的技能、保险等需要有相应的规范。然而,网约车公司在资本驱动下追求高速扩张,车辆和用户规模、运单量对于其在资本市场的估值有着显著的意义。在这一商业逻辑之中,寄希望网约车公司对司机设置基本的从业条件并进行背景审查、对车辆的安全性能设置标准并进行检验是不现实的。在缺乏激励和约束的情况下,由专车平台进行自我规制,不可能奏效,也会产生新的信息不对称问题。[23]有效的政府规制则将大大减轻消费者对安全进行审查的负担,降低消费者因信息不对称而无法对安全进行审查的风险。

无论是网约还是巡游,出租车的消费者都无法享有不受限制的选择权。其理由在于交通运营于特殊市场环境中,不受规制的出租车司机将获得一种情境性支配地位。而消费者既无法对不同的出租车价格和服务进行比较,甚至可能在上车后面临敲诈性的价格或服务。[24]网约车运营运用信息平台进行撮合,比起巡游车以扬招和察看来传递信息效率更高,信息的充分性更强,巡游车运营过程中的信息不对称的状况有所缓解。然而,乘客至多知道大致的车型类别(神州专车可以选择司机),并不能精确地知道确切抵达车辆和司机情况,消费者对可能影响人身安全的信息也不能充分掌握。在网约车公司“动态调价”时,消费者也不清楚实际的供需状况和消费数额。在对车辆、司机缺乏有效审核和信息披露的情况下,这一信息不对称的副作用将会更加突出,甚至影响乘客的人身和财产安全。[25]这些问题是市场机制无法调节、事后监管无法弥补的。

3.垄断及其他事项分析

网络车与巡游车形成了直接竞争,网约车运营公司提供的补贴和奖励,使得乘车价格远低于巡游车,实际上是无正当理由以低于成本价的价格提供服务,构成一种不正当竞争。持续的冲击,可能会使巡游车运营体系崩溃。网约车的定价由运营公司确定,在恶劣天气或高峰时段等情况下,其动态调价机制使运营价格相当于巡游车的3倍至4倍甚至更多。在交通运输部等七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)发布之前,滴滴出行与优步中国达成合并协议,并在规章发布后对外公布,合并之后的市场占有率将达到90%左右。[26]在网约车公司取得垄断地位之后,如何规制其滥用市场支配地位的行为,是非常值得关注的重要问题。巡游车即使垄断,基本上还只是一城一地的垄断,网约车的垄断则将是全国范围的。因此,为了促进公平竞争和保护消费者权益,车辆标准、价格规制等就成为必须考虑的政策选项。此外,平等对待、社会公正也是讨论是否规制网约车时所要重点关注的问题。[27]

综上所述,网约车运营存在着负外部性、信息不对称,可能形成垄断结构。由于中国出租车运营需要事前许可,它还引发了利益失衡现象。在平台经济的运作下,它还可能在其生态中形成失衡的利益分布。此时,市场机制无法完全有效调节,政府规制就成为了必要。

(三)实定法依据

我国《行政许可法》12、13条对政府和市场的活动边界作出了原则性界定。这两条规定体现了有限政府的理念,其目的在于减少政府干预的范围和程度,让市场在资源配置中发挥越来越大的作用。但是,“市场化改革并不等于取消政府职能,更不是走向无政府主义。政府仍然需要承担经济调节、市场监管、社会管理与公共服务的职能”。[28]根据该法第12条第1、3、4项的规定,“直接关系人身健康、生命财产安全的特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项”“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”,可以设定行政许可。而第13条又对第12条的规定作了限缩,“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”“市场竞争机制能够有效调节的”“行业组织或者中介机构能够自律管理的”“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”,可以不设行政许可。这两条规定,为特定事项上的事前审批、私主体自治、市场机制、行业自我规制和事后监管等多种调节机制设定了政策选择顺序。《行政许可法》的上述规定为“互联网+”规制确立了实定法上的框架。

网约车运营涉及司机乘客的生命财产安全,网约车公司和驾驶人员提供公众服务并且直接关系公共利益,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质,网约车辆属于直接关系到公共安全和司机乘客生命财产安全的重要设备,因此属于可以设定许可的事项。私主体因信息不充分而无法自主决定,市场竞争机制因负外部性或特定主体处于垄断地位而调节失灵,网约车公司自我规制因缺乏约束和激励机制而无法奏效,政府的事后监管则往往于事无补,此时政府规制中事前许可的必要性得以成立。

三、如何规制:建构平等、妥当和动态的规制体系

制订完善的规制措施要懂得复杂的科学技术和经济学知识,还要权衡各方的利益诉求、面对巨大的政治压力。[29]在我国简政放权和行政审批制度改革的背景下,如何对存在“市场失灵”的某些领域进行规制,更加考验政策制定者[30]“互联网+”的结构又增加了规制的复杂性。

政策制定者需要构建一个公平的竞争环境,使有关市场参与主体受到平等规制。平等的规制并不是等同的规制,基于合理分类形成的区别对待符合平等原则的精神。政策制定者还需要根据上位法的立法目的和规制目的,妥当地设置规制措施,以实现目的一手段的有效匹配。此外,“互联网+”的形态还在发展,网络出行服务在不同地区、不同城市是否有不同的影响,也有待不断更新认识。网约车经营服务还可能发生变化,政策制定者也需要动态地调整规制措施,对规制措施能否实现目的加以动态评估。因此,有必要在立法框架中为适时调整规制措留下空间。

(一)平等规制:建构公平的竞争环境

出租车一直是受到规制的交通方式,包括许可的引入、数量限制和特定质量控制的配置。[31]在公平的制度环境中,如果巡游车最终被市场淘汰,那是运营者和从业者需要面对和接受的。但是,如果与其有直接竞争关系的网约车完全不受规制地“野蛮生长”,那么巡游车运营者和从业者不可能不在法律和政治上提出挑战。

网约车的出现,对巡游车的规制措施提出了重新审视的要求,需要考虑运营业态的变化带来的市场机制的调节能力、自然垄断的可能性及其范围、信息不充分的程度和表现等方面的变化,据此调整政府活动的边界,创新并妥当设定政府规制措施,合理配置权利义务。在美国加利福尼亚,出租车获得了平等竞争的工具。加州规制者允许巡游车使用预订服务的移动应用,新技术在一个应用云计算的智能手机上运行,从而促进公平竞争。[32]

不同的规制措施需要经受“法律面前人人平等”原则的检视。在新加坡,有研究者提出,公平的竞争意味着在优步和出租车之间适用同等的规制标准。[33]在美国新泽西,立法以与对待出租车的同等方式规制出行分享服务运营商,包括要求司机的背景调查、保险和车辆检测等。[34]在美国芝加哥,联邦地区法院法官沙龙·约翰逊·柯尔曼(Sharon Johnson Coleman)在裁决中说:“芝加哥对交通网络提供者和出租车的不同规制措施或将违反平等保护。”[35]美国联邦第七巡回上诉法院在该案上诉审判决中,将网约车和巡游车的关系类比为“养猫”与“养狗”“开咖啡店”与“开茶店”的关系,[36]其实并不一定准确。因为,网约车和巡游车在提供运送服务上没有实质性差别,在细分市场上直接竞争,巡游车运单量的急剧下降是显而易见的证据。[37]巡游车运营受到严格的政府规制,此时以网约车是另一种事物,主张其不受规制是非常牵强的。

在我国,交通运输部指出,网约车作为新生事物出现时,尚无相关法律法规规定,从而在数量调控、价格制定、车辆安全、报废管理、保险制度、税费缴纳等方面与巡游车存在政策差异,形成不公平竞争。[38]遵循相同对象、同等保护的原则,如果对不同对象的规制措施在权利义务上有不同程度的配置,就需要论证规制对象本身不同,并在合理区别的基础上进行分类规制。

(二)妥当规制:目的—手段的有效匹配

在过去的三百年里,规制的需要和确保合适规制方式的需要一直是出租车规制的关键要素。[39]创设一项政府规制需要进行规制措施的选择,对规制措施所要达成的目的进行确定。创设规制措施时,需要考虑上位法的立法目的,也应考虑到这一措施本身希望实现的目的。

根据国务院制定的行政法规《道路运输条例》(2012)和主要地方性法规、部委规章等立法文本规定的立法目的,[40]安全保障、出租车作为公共交通补充的普遍持续服务和合理价格运营、出租车运行负外部性和信息不对称的矫正,应当是规制创议的立足点。多方利益的平衡是对即时市场运行结果的预先防范和调整。因此,着眼于准公共性,需要着重从安全、出行效率/道路畅通和准公共服务的角度审慎考虑规制的措施。[41]

在运营规制上,将网约车运营业态的主要组成要素分为出行服务网络提供商、出行服务运营商(承运人)、车辆与司机三层,再对三层要素结合形成的业态进行分别定性,并实行分类规制。[42]如果巡游车利用网络平台进行信息撮合和支付结算等,运送服务本身是由其独立完成并承担责任,此时巡游车是承运人,出行服务网络提供商是中间平台。《暂行办法》规定“网约车平台公司承担承运人责任”,适用于平台公司接入网约车运营服务的业态,由于网约车平台公司在整个运营服务中所起的作用和地位,由其承担承运人责任是妥当的。因此,一概地认为网络出行服务商提供的只是信息撮合服务,这种认识不准确。

网约车运营中,以职业车辆和专职司机为基本运营要素的业态,在业态、功能上与巡游车几乎等同,因此,在资质资格审查方面,没有理由不对公司、车辆和司机实行事前批准。真正构成与巡游车不同业态的网约车,是非专职车辆和非全职司机,应当尽可能规定分类规制措施。例如,在劳动关系的认定上,交通运输部等七部委《暂行办法》规定网约车平台公司与驾驶员“签订多种形式的劳动合同或者协议”,遗憾的是,各城市的实施性规定都没有对全职和兼职司机作出分类规定。

对巡游车市场的研究显示,电话预约调度市场和巡游出租市场存在差异。没有任何准入规制,巡游车的市场供应一定会过剩,导致车辆和司机质量退化。在“电招”市场,准入限制常导致车辆的供应短缺。因此需要采取弹性的准入规制规范、公司层面的准入资格、营业区域限制和服务要求等。[43]交通运输部等七部委制定的《暂行办法》没有对专兼职车辆、司机作出进一步分类规制,由此产生的影响值得在实施过程中加以研究。

在规制措施方面,事前许可条件的妥当设定尤为关键。其中,车辆标准,司机准入条件,数量规制和价格规制是特别重要的方面。

1.车辆标准

在车辆标准及其检测方面,美国加州立法规定了车型,并要求车辆没有明显改装。立法还要求交通网络公司通过具有资质的第三方对车辆进行19个方面的检测。[44]我国进行网约车规制创议时,有主张车辆配置应当交由市场去调节,“人民群众愿意坐的车,就是好车”。但是,基于安全设定车辆用于经营服务的条件,甚至适当调高车辆等级,以调节接入车辆数量,进而降低加剧拥堵的程度也是符合立法目的的。《暂行办法》规定了车辆的基准条件,并规定按照高品质服务、差异化经验原则由出租汽车行政主管部门确定车辆的具体标准和营运要求。北京、上海、广州、深圳、成都等地分别确定了排量或轴距或计税价格的具体标准。

2.司机从业条件

司机的从业标准,通常包括专业技能和负面记录。专业技能通常主要是驾驶技能,例如,美国加州立法规定,司机需持有加州驾照、年满21周岁、需提供一年的驾驶记录等。[45]英国伦敦还要求为司机提供城市熟悉度培训。负面记录包括犯罪记录和交通违法违章记录。[46]美国奥斯汀则规定,网约车司机要通过基于指纹的背景调查。[47]

我国《暂行办法》对司机从业标准作了基准性规定,在驾驶技能方面,规定了三年驾龄;在负面记录方面,规定无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录,无饮酒后驾驶记录等与安全守法驾驶直接相关的条件,还规定了无暴力犯罪记录这一与乘客安全有直接关联的条件。此外,《暂行办法》还将“城市人民政府规定的其他条件”作为开放性条件,以利各城市作出因地制宜的规定。但是,《暂行办法》只是依据国务院根据《行政许可法》14条第2款的规定,以决定形式(国务院第412号令第112项)设定的行政许可的实施性规定。各城市规定的其他条件,应当具有合法性和合目的性,不得与上位法规定相抵触。遗憾的是,北京、上海等城市为司机从业设定的户籍条件与规定司机准入条件的立法目的不相契合。根据《行政许可法》16条第4款的规定,法规、规章……对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。增设户籍条件的具体规定,与《宪法》《就业促进法》存在抵触。

3.数量规制

研究显示,出租车牌照的数量控制在西方国家城市得到普遍运用。不能成功限制许可数量,缺乏运营者的选择标准,将导致新运营者大量涌入、普遍的低利润、更低的运载率(更高的空驶率)、更高的费用、更低的服务质量和中心城区的交通拥堵。20世纪30年代的大萧条时期,这一现象在许多美国北部城市发生,促使政府规制出租车业,特别是进行数量限制。数量控制的具体措施,从严厉到宽松,共有固定数额上限、比例数额配置、必要性证明、特许经营、最低标准、自由准入等六种。[48]

《暂行办法》和各城市实施细则都没有作出明确而严格的数量限制。北京和深圳规定实施网约车运力规模动态调整机制,进行总量评估,杭州明确规定数量实行市场调节,政府只在必要时进行临时管控,上海和成都未作规定。各城市都对车辆设置最低标准,起到数量控制的作用,只不过这种方式比较宽松。考虑到网约车专职和兼职车辆的营运时间的差别,其接入量还可以作出分类规制,专职车辆的接入量应当与巡游车的数量控制相衔接。兼职车辆的接入量可以允许有更为动态的调节,但是应当对其营业时间规定上限,例如以通常的周工作时间40小时为基准,确定运营时间低于1/2或1/3。由于顺风车、拼车运行属于真正的分享出行,顺风车不增加出行次数,拼车减少出行次数。因此,在车辆和司机的数量方面可以不作硬性限定,但日接单量应当受到限制。

4.价格规制

网约车专职车辆和巡游车形成直接的竞争。尽管《暂行办法(征求意见稿)》试图将二者分隔为两类市场,但事实上是无法完全区隔的。只有在价格上实施适当规制才能够实现这种区隔。采用政府指导价,还是市场价,可以由各地城市政府进行规定。《暂行办法》最终规定:网约车实行市场调节价,城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。各地的实施细则中,上海、成都规定实行市场调节价;北京、深圳规定本市网约车运价实行市场调节价,必要时可实行政府指导价,杭州则规定实行市场调节价,但政府在必要时可实行临时价格管控。

实际上,比较可行的方案是,设定最低价格和最高价格,在允许网约车公司实行动态调价机制的基础上,规定最低价格,可以维护市场公平竞争,增加市场多样性;规定最高价格,则能够保护乘客消费者。规定最低价格因为涉及反垄断和反不正当竞争,是巡游车经营服务者所强烈关注的。规定最高价格则是因为在城市交通领域,价格的市场调节机制无法完美运行。在高峰时段、中心城区、恶劣天气和重大节庆、集会等情境中,需求的价格弹性很低,供给随着价格上升而增加到一定程度后,因为道路资源稀缺,一旦出现拥堵,此时供给的增加不会带来运力的增加,价格上升的边际效用递减。在这种情况下,因为供需存的时空不对称性,或者说运力在时间上的不可储存和地点上的不可转移,价格调节机制已经失灵,如果再任由价格动态调节,实际上是对乘客权益的肆意侵夺。[49]最低价格和最高价格的设定应当有数据的支撑。如果测算确有难度而无法规定,也至少应当规定“禁止无正当理由以低于成本价的价格提供服务,禁止以不公平的高价提供服务”。这一规定也能够在形成垄断结构的情况下起到规制垄断行为的效果。

除事前许可之外,为矫正信息不对称的情形,还应当作出信息披露的针对性规定。信息披露的对象包括静态、固定信息和动态、运营信息,特别是涉及安全、车辆、价格、供需情况等方面的信息。从规制创议来说,需要充分考虑到信息披露设定的必要性和适当范围。这将为实行更好的监管提供基础,也为适时地调整规制措施提供依据。信息披露可以更加充分地运用互联网、大数据实现有效规制,其效能及其潜力值得充分关注和挖掘。

(三)动态规制:规制措施的适时调整

对规制目的的实现状况和规制手段的妥当性还需要适时进行评估,做规制影响分析,包括成本—收益—风险的综合分析。在规制创议时和在规制措施运行后也需要适时地进行再评估。

在英国,伦敦市交通局决定撤销运营人员必须在的士预定和行程开始之间至少等待五分钟,不允许应用程序显示可以立即使用的车辆数目,以及必须提供预定服务等规定。同时,也将增加规制措施,包括所有司机的英文水平、地理测试以及在乘客行程开始前确保资费合理。[50]

在美国加州,优步之前规定,禁止有非暴力犯罪和非性犯罪记录的人士成为优步司机,其中包括盗窃和支票欺诈犯罪,优步会对申请者进行犯罪记录调查。现在优步将开始允许更多有非暴力犯罪记录的人士成为优步司机。[51]

优步在印度新德里的运营中因发生司机性侵乘客的案件而被禁止运营,受害人向美国法院提起诉讼,除赔偿外,请求法院判令优步增加对所有司机进行新的分层筛选和独立的背景调查,并增加安全措施,包括防篡改摄像头和GPS定位系统。[52]此后,优步在新德里申请了地方通讯出租车牌照,从而恢复了运营,而规制者一直推动优步公司更像传统出租车服务那样运营。[53]

这些都充分说明,网约车规制不是毕其功于一役的事。互联网出行服务在发展,规制措施也有待检视效果。这就需要对规制措施进行适时调整。实现动态规制,在立法框架中留下足够的空间。

四、谁来规制:中央—地方权限划分

在对如何建构规制体系有了方案之后,就会涉及由谁设定规制措施的问题。关于网约车运营规制措施的制定权限,也是引发讨论的重要问题。

(一)国务院主管部门的框架立法和地方的因地制宜立法

有论者认为,出租客运属于地方事权,因此其立法也属于地方性事务,网约车的运营规制应由地方先行立法,交通运输部制定规章会使地方试点失去空间。[54]也有论者主张,即使进行中央立法,也应当由国务院制定行政法规。交通运输部制定的《暂行办法》,是设定网约车许可,而部门规章无权设定许可。[55]

从实定法上的权限看,我国《宪法》3条第4款规定,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”;第5条第2款规定了法制统一原则。除民族区域自治和基层群众自治之外,我国宪法上并没有设定一般意义上的地方自治制度。《立法法》对立法权限的划分,也没有地方专属立法事项的规定。[56]因此,从形式合法性的角度来说,没有哪项事务是专属于地方的,只要中央认为有必要,都可以对这个事务进行管理。

但是,中央国家机构不可能这样“任性”。在不需要中央作出统一规定的事务上强加规定,既会消耗中央的立法资源,也不利于发挥地方的主动性和积极性,因地制宜地处理相应事务。因此,在中央—地方立法权限的实际行使中,需要对事务本身的性质进行准确的界定,对基本上属于地方性事务的事项,应当由地方进行立法为宜,而只有超越地方性的国家事务,才由中央立法进行统一规定。或者虽然基本属于地方性事务,各地都有立法需求,但缺乏立法动力和能力,此时可由中央进行框架性立法。如果地方不立法,则这些规则可以发挥基本的调整作用;如果地方有因地制宜作出规定的需求,就可以在相应方面作出地方性的规定。

出租车运营服务、网络出行服务基本上在城市范围内,容易给人以地方性事务的感觉。但是,出租车运营服务管理有不少事项需要中央作出统一规定。例如,运行安全、反垄断和消费者权益保护、价格规制和劳工权益保障等问题,都是超越地方性的国家事务。到了网约车时代,金融结算和支付问题、网络安全和个人信息保护问题等,不只是地方性事务,甚至可能超越国界,成为全球性事务。如果这些事项都由各地方加以规定,效率不高,也可能影响法制统一。当然,基于通行效率和出行效率的考虑进行的车辆数量的规制等,就不需要中央统一规定,由地方政府,特别是城市政府来自主决定更为妥帖。这一点在《暂行办法》和各地各城市的实施性规定中已有了充分体现。

在全球范围内,不同国家由于不同的体制,这一问题有的由地方治理,有的由中央治理。在英国,出租车规制大部分在区域及其权力下放的政府层级;残疾人士无障碍接入服务的权力由英国政府保留。美国有着类似的模式,适用于出租车数额控制规制的措施在城市层面,豪华轿车和汽车服务的规制措施则在州层面。根据对英国的观察,大都会城市通过规制实现良好运行,非中心城区管理者则更大范围地放松规制,取消了许可的数量限制。类似的模式在美国各地和许多其他西方国家也能够明显看到。唯一的例外是爱尔兰在全国范围内取消了进入限制,包括首都都柏林。因为爱尔兰在国家层面提供出租车服务,而不是通常的在区域和地方层面授权决策。[57]

国务院机构改革方案曾经明确出租客运管理属于地方事权,国务院的主管部委也有调整,建设部、公安部的规章废止之后,还有地方性法规和地方政府规章加以规范,实施出租客运许可。有论者据此认为这应该由地方管理,中央没有管理权限。但是,交通运输部的职责中包括“负责指导城市客运管理,拟订相关政策、制度和标准并监督实施”。[58]因此,交通运输部以制定部门规章的方式进行指导管理,符合组织法律规范的规定。

《暂行办法》考虑到网约车经营服务业态的特点,一方面作了框架性立法,基于改革共识的“最大公约数”设定了规制框架;另一方面又将是否设定车辆的具体标准,实施数量规制和价格规制留给城市人民政府进行规定。

(二)国务院部门规章具体规定许可内容的合法性

在确定了中央—地方权限划分之后,中央立法本身的合法性需要得到确证。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第112项设定了三项许可:出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证。根据《宪法》89条第1项,国务院有权根据宪法和法律,发布决定。《行政许可法》14条第2款则规定,必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。这些确需保留的行政审批项目,一经国务院决定设定许可,就不再是原来的低层级的规范性文件设定的许可,如果这些规范性文件继续存在,那么它们就成为国务院设定许可的具体规定,1997年的建设部、公安部令第63号——《城市出租汽车管理办法》就成为了国务院设定的三项许可的具体规定。有人认为该规章被废止,国务院决定设定的许可也失效了,这种观点是错误的。因为这些规范性文件被废止,不影响国务院设定的行政许可的效力,只不过可能因为缺乏具体规定而无法实施而已。[59]

国务院组织法》10条第2句规定,根据法律和国务院的决定,主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。根据《立法法》80条的规定,交通运输部作为国务院部委,有权根据国务院的决定,在本部门权限范围内,制定规定。《行政许可法》16条第3款规定,规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,作出具体规定。根据国务院批准的交通运输部三定方案,将指导出租车管理确定为交通运输部职权。随后,交通运输部制定了《出租汽车经营服务管理规定》,继续执行国务院第412号令,对设定的许可作出了具体规定。

有意见认为,根据《行政许可法》14条第2款第2句规定,除临时性许可事项外,以决定设定的行政许可要及时制定行政法规或提请全国人大及其常委会制定法律。[60]但是,该规定实际上为国务院设定了“努力义务”,并不能由此推断在法律上有完成时限的明确要求,国务院作为最高国家行政机关有权自主设定议事日程并加以实施。也许还有意见认为《行政许可法》18条规定,设定行政许可应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限,据此认为国务院没有给交通运输部提供制定规章的合法依据。但是,《行政许可法》也并没有要求对许可的具体规定必须在设定许可的同一法规范当中作出。对此,需要在改革转型的背景中加以理解。

(三)暂时不宜制定行政法规

前已述及,有观点认为,不应制定部门规章,而应制定行政法规。但是,如果针对国务院第412号令第112项全面制定行政法规,那么除非行政法规只作出框架性规定,在特定事项上授权地方立法,否则地方政府就只能进行执行性立法,无法充分发挥自主性和积极性。网约车的运营业态还在变化,分享经济的运行还在持续发展,其运行规律有待观察,相应的规制策略也有待研究或及时调整,此时制定行政法规的条件并不成熟。另外,制定行政法规需要纳入相应的立法规划,审议程序要求也更为严格,规范网络约租车运营还能否等待那么长时间,无论是国务院还是地方政府能不能承受相应的风险,这也是需要审慎考虑的。

此外,在《暂行办法(征求意见稿)》讨论中,有意见认为,其规定的某些事项,属于国家发改委、国家工商总局、人力资源和社会保障部、信息产业部和中国人民银行等部委的权限范围,交通运输部无权单独制定部门规章加以规定。对此,《规章制定程序条例》16条已有规定:起草部门规章,涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的,起草部门应当充分征求国务院其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的,应当充分协商;经过充分协商不能取得一致意见的,起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。因此,行政规章制定涉及多部委事务时,起草部门有权在进行通盘考虑、征求意见、充分协商基础上作出全面规定。《暂行办法》最终由七部委联合发布解决了这一争议。

在世界范围内,互联网出行服务商兴起引发的冲击波既深入又持久,如果在中央层面设定规制框架,既有利于网络出行服务商在合法框架中加速发展,又有利于其他市场参与主体展开公平的竞争。地方在此框架基础上,可以因地制宜地作出相应规定,根据运营状况或规制实践,适时调整规制措施。中央—地方立法的系统一合作是实现有效规制的重要方面。

五、“互联网+”规制的系统合作框架与分层分类结构

“互联网+”便捷交通形成的网约车新业态、新模式形成了规制问题。在多元利益交织时,市场从来只奉行优胜劣汰的“丛林法则”,政府要在“市场失灵”之处发挥作用,同时奠定公正和稳定的基石。《行政许可法》授予、限定了政府以许可方式干预市场的范围。政府也还有许多强度不一的规制工具。

互联网出行服务的出现,是“互联网+”的新业态。它既受到全球化的影响,又凸显地方治理的需求。“互联网+”规制需要地方治理经验,也需要全球治理合作。但是,在资本全球运作的大格局中,主权国家的法律调控对于正当性的供给有着不可或缺的作用。

“互联网+”规制结构问题的理论提炼需要更多的积累。理论的探讨可以保持开放性,一直持续下去。政策的制定不可能无休止地进行下去,它需要在具有合法性和正当性的框架中,经充分讨论和审慎权衡后,形成决定性的意见并加以实施。即使一时无法形成某种整全性的理论思考,法政策的讨论与分析也必须及时展开。“互联网+”的规制结构,也可能由此需要呈现出更强的动态性,需要根据“互联网+”形成的相应体系的发展水平、结构变化和风险变迁动态演进,有效地捕捉风险并配置监管资源。

鉴于“互联网+”形成的新业态、新模式的复杂性,本文尝试提出“互联网+”系统—合作框架中的分层—分类规制结构。系统—合作框架,包括对“互联网+”业态体系的系统治理和多元主体的合作治理。前者强调不要割裂地观察“互联网+”的运营要素并展开片面的规制研究,进而在规制政策上作出偏颇的选择;后者倡导政府—“互联网+”运营者—利害关系人—“互联网+”用户在内的多元利益主体展开合作,特别是政府—“互联网+”运营者之间的合作治理,对于减少行政审批方便人民群众办事,实现有效、高效治理有着重要意义。然而,《暂行办法》对合作治理的规定并不充分,有关研究也有待继续展开。

“互联网+”规制结构的分层规制,是指规制对象的分层。本文重点讨论了网约车规制中多元运营主体的权利义务分层,即网络出行服务商、承运人—运营者、车辆和司机的分层。分层规制还包括城市的规模分层,即特大城市—中等城市—小城市的分层。“互联网+”规制结构的分类规制包括规制对象和相应规制措施的分类。就网约车规制而言,规制对象基于交通系统的属性分类,即公共交通—补充公共交通(巡游出租车、网络预约出租车、公共租赁自行车)—私主体交通活动(私家车—租赁车—非营利的顺风车和合乘)。规制措施的分类,包括许可(事前批准)或事后备案(认证)—标准(目的—性能—规格)—信息披露等。《暂行办法》有了分类规制的框架,但是规制措施的分类体现得不够充分。

最后,本文以网约车规制为例进行的“互联网+”规制结构研究,主要不是法的解释和适用作业。基于农耕和工业文明制定的法律制度体系,在信息化和互联网全球化进程中受到冲击。由此产生的政策应对需求,也使司法面向、以合法性审查为中心的行政法(学)的传统框架受到冲击,以政策制定与行政过程为关注重点的政府规制研究将发挥越来越重要的作用。

【注释】

[1]参见《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》,国发〔2015〕40号,2015年7月4日。

[2]参见曹蓓:“迷雾中的投资者”,《凤凰周刊》2016年第6期。例如,22万人参与,涉及资金400多亿元的泛亚交易所,最终不过是一个局,绝大多数投资者血本无归。参见吴如加等:“断崖人生:泛亚投资者群像”,《凤凰周刊》2016年第6期。

[3]参见《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》,国发〔2016〕30号,2016年5月23日。

[4]当然,由于大量的巡游出租车受奖励的刺激竞相成为网络约租车,加价和小费又松动了出租车的运价规制,街头扬招变得困难了。参见“首例因打车软件‘拒载’案开庭”,载《东方早报》2014年8月28日。2014年9月5日,上海市交通委员会发布《关于规范出租汽车手机软件召车等网络预约服务管理的通知》,规定禁止加价功能,搞奖励活动要先上报。

[5] See Taxi drivers in European capitals strike over Uber-as it happened, available at http://www.theguardian.com/politics/2014/jun/11/taxi-drivers-strike-uber-london-live-updates,2016-1—20.

[6]美国《芝加哥大学法律评论》2016年第1期对谈在线专题论文集以“草根创新与规制调适”为主题进行了研讨,似乎也很难说就已经有了非常系统深入的研究。参见The University of Chicago Law Review Dialogue Online Symposium, Grassroots Innovation & Regulatory Adaptation, available at https://lawreview.uchicago.edu/page/dialogue,2016年11月30日访问。

[7]参见“Uber创始人特拉维斯·卡兰尼克:‘我其实并不好斗’”,载中国经济周刊网http://www.ceweekly.cn/2016/0118/139428.shtml,2016年1月20日访问。

[8]参见交通运输部“2014年度第六次例行新闻发布会文字实录”,载交通运输部网http://www.moc.gov.cn/2014wangshangzhi-bo/2014Sixth/index, html,2016年1月20日访问。

[9]参见荣朝和:“出租车新业态的监管挑战”,载财新网http://opinion.caixin.com/2016-01-12/100898405.html,2016年1月20日访问。

[10]参见[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学(第17版)》,萧琛主译,人民邮电出版社2004年版,第24、28页。

[11] See Stephen Breyer, Regulation and its Reform, new edition, Harvard University Press,1984, chapter 1.中文译本参见[美]史蒂芬·布雷耶:《规制及其改革》,李洪雷等译,北京大学出版社2008年版,第1章。

[12][美]凯斯·R ·桑斯坦:《权利革命之后:重塑规制国》,钟瑞华译,中国人民大学出版社2008年版,第11页。

[13]陈小鸿:“‘共享经济’不能成‘网约车’逃避监管的理由”,载《经济日报》2016年10月20日。

[14]参见“2015年度中国主要城市交通分析报告”,载中国网http://union.china.com.en/emdt/txt/2016-01/20/content_8531600.htm,2016年1月20日访问。北京交通发展研究中心郭继孚研究员在交通运输部2015年11月9日召开的规范网约车发展座谈会上,也以数据证明由于网约车的迅猛发展,北京市自2015年以来拥堵指数明显上升,其中车流量增加10%,车速总体下降9%,交通拥堵指数上升20%。他认为,网约车虽然不是拥堵指数上升的唯一因素,但却是毫无疑问的一个重要因素。

[15]截至2015年3月,伦敦获得牌照的租车公司营运车辆占机动车总数的3.3%,营运车辆日出行总次数占伦敦机动车日出行总次数不足2.5%,高峰时段仅有约4000辆优步合作司机在线。参见《UBER政策研究周报》第1期(2015年8月31日至9月6日

[16] See NY Mayor de Blasio and Uber Reach Deal, http://www.enbe.com/2015/07/22/uber-nyc-growth-cap-tktkt-.html,2016年1月20日访问。

[17] See Latest Battle, Uber notches win over New York City, http://www.cnbe.com/2016/01/15/in-latest-battle-uber-notches-win-over-new-york-city.html,2016年1月20日访问。

[18]纽约市政府出租车管理委员会数据显示优步等网络出行服务商纽约日订单12万,而滴滴出行在北京(市场份额超过90%),日呼叫订单即超过100万单,为全球第一,日完成订单量是美国纽约日订单数的8倍。参见“滴滴份额超Uber十倍移动出行市场格局尘埃落定”,载中国新闻网http://www.chinanews.com/it/2015/12-02/7652806.shtml,2016年1月20日访问。

[19]例如,自2015年以来,异地牌照车辆在深圳注册的网约车超过30万台,长期驻点深圳非法营运。参见“深圳通报‘专车’平台管理五大问题将清理不合格司机和车辆”,载新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm,2016年5月27日访问。

[20]互联网金融运营过程中,信息不对称也是“市场失灵”的一个主要表现。“互联网+”看起来使信息传递更为便捷、充分,然而对于消费者、投资者而言,这并不意味着信息对称、信息完全。他们无从得知投资款项被如何使用。

[21]参见王全宝:“交通运输部官员:出租车行业改革存在三难”,《中国新闻周刊》2015年第41期,第42页。

[22]傅蔚冈:“互联网+与政府规制策略选择”,《中国法律评论》2015年第2期,第52页。

[23]有学者将网约车规制寄望于网络平台的自我规制,参见熊丙万:“专车拼车管制新探”,《清华法学》2016年第2期,第148页。然而,2016年3月29日,深圳市交通、公安、交警、市场监管、网监等部门在约谈滴滴、优步、易到、星星等五大网约车平台时,通报经深圳公安部门初步排查,在深圳网约车驾驶员群体中发现吸毒前科人员1425名、肇事肇祸精神病人1名、重大刑事犯罪前科人员1661名,参见“深圳通报‘专车’平台管理五大问题将清理不合格司机和车辆”,载新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm,2016年5月27日访问。

[24]参见[英]安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英译,中国人民大学出版社2008年版,第230页。

[25]参见“专车司机强奸女乘客获刑4年”,载《京华时报》2015年11月19日;“女教师搭滴滴顺风车遇害网约车安全谁来保障?”,载新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2016-05/04/c_1118803958.htm,2016年5月27日访问。

[26]参见“滴滴出行与优步中国宣布合并”,载中国网http://finance.china.com.cn/roll/20160802/3839422.shtml,2016年11月30日访问。

[27]参见周汉华:“从历史角度看待出租汽车改革的创新意义”,载中国政府网http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2947757.htm,2016年1月20日访问。

[28]周汉华:“行政许可法:观念创新与实践挑战”,《法学研究》2005年第2期,第6页。

[29]参见注[12],第29页。

[30]放松规制之后,竞争太激烈,使航空公司削减飞机的保养费,核动力发电厂削减在安全方面的投资。参见注[12],桑斯坦书,第285页。

[31]See James Cooper, Ray Mundy, and John Nelson, Taxi! Urban Economies and the Social and Transport Impacts of the Taxicab, Ashgate Publishing Limited, New edition (2010), p.173.

[32]See California Approves Flywheel, the App That Makes Taxis Work Like Uber, http://www.theverge.com/2015/12/22/10647506/fly- wheel-california-taxiOS-taxi-uber,2016年12月5日访问。

[33] See Toh Yong Chuan, Regulate Uber and GrabCar with a Llight Touch, http://www.straitstimes.com//opinion/regulate-uber-and- grabcar-with-a-light-touch,2016年12月5日访问。

[34] See Bill to regulate Uber, Lyft moves forward in N. J. Assembly, http://www.nj.com/traffic/index.ssf/2015/03/bill_to_regulate_uber_lyft_moves_forward_in_nj_assembly, html,2016年12月5日访问。

[35] Chicago’s differing regulations of Uber vs taxis may violate equal protection, judge says, http://cookcountyrecord.com/stories/510639525-chicago-s-differing-regulations-of-uber-vs-taxis-may-violate-equal-protection-judge-says,2015年11月24日访问。

[36] Illinois Transportation Trade Association, et al.vs. City of Chicago and Dan Burgess, et al., Nos.16-2009,-2077,-2980(7th Cir.2016).

[37]《经济学人》以纽约为例,分析了2013-2015年的运营数据,认为出租车和优步不是“零和”博弈,但是数据显示,优步快速增长的主要部分来自于替代出租车,而不是补充出租车,See Taxis V Uber: Substitutes or complements?, http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/08/taxis-v-uber,2016年12月5日访问。

[38]参见注[21]。

[39] Supra note 31,p.175.

[40]参见《上海市出租汽车管理条例》(2006)第1条;《广州市出租汽车客运管理条例》(2009)第1条;《北京市出租汽车管理条例》(2012)第1条;交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》(2014)第1条;《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(2016)第1条等。

[41]国外的研究显示,出租车规制的传统目标主要包括:公共安全;消费者保护;普遍服务;服务质量;服务的合理利润;减少交通拥堵和污染。See the Fundamentals of Taxi regulation and the Quebec Experience, http://www.taxi-library, org/qebc0295.htm,2016年12月5日访问。

[42]在世界各城市,税费缴纳的问题都是形成共识的焦点问题。See Sao Paulo proposes Uber fee in attempt to regulate app, http://www.reuters.com/article/brazil-uber-saopaulo-idUSLlN14I0TM20151229,2016年12月5日访问。

[43]See B. Schaller, Entry Controls in Taxi Regulation: Implications of US and Canadian Experience for Taxi Regulation and Deregulation, Transport Policy Vol.14, No.6(2007), pp.490-506.

[44]See Basic Information for Transportation Network Companies and Applicants, http://www.cpuc.ca.gov/uploadedFiles/CPUC_Public_Website/Content/Licensing/Transportation_Network_Companies/BasicInformationforTNCs_7615.pdf; CPUC Decision 13-09-045 Adopting Rules and Regulations on TNCs, http://docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Published/G000/M077/K192/77192335. PDF,2016年12月5日访问。

[45] Supra note44。

[46]Supra note 44。

[47]See Austin Council Approves Stricter Rules for Uber, Lyft, http://www.texastribune.org/2015/12/17/austin-city-council-approves-new-uber-regs-uber-th/,2016年12月5日访问。

[48] Supra note43.

[49]交通学者陈小鸿教授、经济学者黄少卿副教授在华东政法大学崇法论坛“网约车规制:多学科视角中法与公共政策制定”的研讨中,有集中的阐述。城市经济学和交通经济学的已有研究成果也有支持。经济学的一般理论在城市交通场景中的约束和限定条件需要被充分认识。

[50]See Uber Avoids London Regulations It Said Would Be the “End of Uber”,http://blogs.wsj.com/digits/2016/01/20/uber-avoids-lon-don-regulations-it-said-would-be-the-end-of-uber/,2016年12月5日访问。

[51] See Uber Eases Screening Requirements for Drivers with Criminal Past, http://abc7news.com/business/uber-eases-screening-require-ments-for-drivers-with-criminal-past/1158533/,2016年12月5日访问。

[52] See Uber sued in U. S. over alleged India rape, http://money, cnn.com/2015/01/30/technology/uber-india-delhi-rape-lawsuit/index.html,2016年12月5日访问.

[53] See Uber restarts in New Delhi, http://money.cnn.com/2015/01/23/technology/uber-delhi-india/?iid=EL,2016年12月5日访问。

[54]参见顾大松:“‘专车’立法刍议”,《行政法学研究》2016年第2期,第75-76页。

[55]参见张效羽:“互联网租约车规章立法中若干法律问题分析”,《行政法学研究》2016年第2期,第67-68页。

[56]参见徐向华、林彦:“《立法法》修正案评析”,《交大法学》2015年第4期,第66页。

[57] Supra note31, p.174.

[58]交通运输部网http://www.moc.gov.cn/sj/yunshs/jigouzhn_yslis/201410/t20141013-1705910.html/,2016年12月5日访问。

[59]有学者认为,交通运输部的规章草案违法增设许可、违法增设许可条件,参见注[55],第60-61、64-65页。这种观点对《行政许可法》第14条第2款、国务院第412号令第112项和交通运输部规章之间关系的认识是不准确的。

[60]有学者认为,以决定形式设定许可,11年过去了,未制定法律、行政法规,缺乏严肃性、影响权威性,参见王军:“出租汽车经营行政许可之合宪性分析”,《行政法学研究》2016年第2期,第40页。

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