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苏宇:接处警法制的理论反思与制度革新

苏宇| 时间: 2017-03-04 20:22:10 | 文章来源: 当代法学

【内容摘要】自建国以来,新中国接处警法制取得了较大发展,但其适用的法律规定分散而又相互交叠,部分程序法制缺失,先期处置措施尚需界定,一般性执法原则有待构建。这一缺憾产生的原因主要是对接处警的法理定位不清,导致理论供给缺失。对此,我们应正确认识接处警的权力属性,推进先期处置措施的有限度形式化,并形成接处警一般执法原则,同时加强相对人的程序性请求权,发展具有针对性的外部监督与审查机制,从而完善接处警法制。

 

接处警,即对警情的接收和初步处置,是许多行政及刑事案件办理的首要环节,决定公民的重大合法权益能否得到及时、有效的保护,某些接处警活动所引发的案件如 “太原12·13案件”[1]、“庆安枪击案”[2]以及其他一些重要案件[3]也引起了社会舆论的广泛关注。接处警环节正日益成为警察权运行法治化的重要环节,推进接处警法制的完善,已经成为当前政府法治建设的一项不可忽视的任务。

一、接处警的概念界定及其法理内涵

当前的主流学界与法律规范均未就接处警给出清晰的界定。自公安部《110接处警工作规则》、各地的接处警工作规范及相关实践观之,接处警是指自公安机关接到报警后至人民警察向公安机关报告初步处理结果前,公安机关及其人民警察对警情所作的一系列初步处理活动的总和。从法理上看,接处警并不是单一的行政行为,而是整个警察执法活动中的一段行政活动过程,其中包含了一组事前不能完全确定类型与范围的行政行为(Verwaltungsakt)及行政活动(Verwaltungshandeln)[4]的组合。这一过程主要由以下环节构成:(1)询问与应答,即初步确认接收到警情,了解清楚警情关键细节。此举动在大陆法系的行政法学中并不构成典型意义上的行政行为,但对于警情之分流、派警之决定有着重要意义,110报警服务台如认为报警的有关事务不属于公安机关的职责范围,报警服务台将作出不派警的决定,并告知相对人权益救济、事务处理或纠纷解决之途径。(2)派警,即由110报警服务台或指挥中心指派警力前往警情发生的相关地点,此举动系一内部指令。(3)出警,即人民警察根据派警的指令赶赴现场。(4)现场处置,此环节可能包含一种或多种行政行为或活动,例如行政调解、行政强制、行政指导、行政命令甚至当场作出的行政处罚等,视具体的警情类型而定;个别情形下可能涉及警械或武器的使用。(5)报告初步处理结果,在现场处置结束后,由出警的人民警察向指挥中心等主管接处警的机构报告。这一组过程在行政法学中似乎难以由单一概念进行完整的概括。它显然不是特定的单个行政行为,也很难说是一个行为阶段或阶段性行为,只有当接处警活动结束、治安案件立案后开始的调查、决定等才属于行政处罚行为的一部分;如果警情作为刑事案件立案,相关接处警活动在目前的法律框架中更不属于行政行为的一阶段。还有一些处警活动自身就可能是一个完整的事实行为,如围捕危险野生动物,也不是行政行为的一阶段。此外,接处警活动中也可能包括行政确认、行政强制、行政调解等多个完整的行为或活动。因此,接处警应当被认为是在警察治安行政过程或刑事司法过程中自接到报警至报告处警结果的一段行政过程,包含由报警引致的、以先期处置措施为中心的、不完全事先确定的一系列行政行为或行政活动的组合。

接处警对于公民权益保障及社会秩序的维护意义重大。首先,接处警决定了相对人的切身权益能否得到及时的公力救济,也很大程度上影响到能否立案、案件的初步定性与证据的及时收集等关键事项。其次,接处警过程中有可能包含某些即时强制措施,甚至包括警械或武器的使用,它们来不及通过深思熟虑的行政程序进行,但又可能对某些重大法益产生不可挽回的侵害。再者,它是公安机关与公民共同维护社会秩序的一种重要合作方式,公民提供分散的、难以集中获取的社会治安信息,对于公安机关及时维护社会秩序提供了不可或缺的支持,这在无具体被害人的案件中尤为突出。但是,当前我国的接处警法制尚有较多可改进之处,对公民权益的公力救济及警察职责的正常履行未能形成充分的保障。因此,梳理接处警的法理内涵,系统地完善相关的法律制度,诚为必要。

二、我国接处警法制的演化与现状

(一)接处警法制的演化历程

我国接处警法制的现状与其制度演化历程密切相关。在110报警服务台建立以前,新中国的公安机关缺乏统一的接处警机制。我国当代公安机关统一接处警机制的建立,源于广州110报警台的建立。新中国建国前,广州就有00盗警电话;1973年又设置了110匪警电话。[5]1986年1月10日,广州市公安局把原为盗(匪)警电话的110扩大职责职能,拓宽服务范围,建立了全国第一个110报警服务台,开始全面受理群众对于刑事案件、治安案件的电话报警和各类紧急求助事项。1987年,公安部发出《关于在大中城市公安局普遍建立110报警服务台的通知》,要求全国推广广州的做法。[6]但是,当时尚未有针对接处警工作的统一规定,接处警实践亦无相对明确的程序规则。

1991年开始的“漳州110”报警服务台实践使得接处警进一步向综合化、规范化、快速反应的方向发展。[7]1996年,公安部“漳州会议”推广漳州110报警服务台接处警模式,基本奠定了至今为止治安、刑事、求助案件等统一接处警,110指挥中心接收、记录警情并指派警力的模式,但尚未形成正式的、系统的规定。进入21世纪,公安部开始探索接处警的具体规则。2001年,公安部颁布《公路巡逻民警中队警务规范》(已修订),对公路巡逻民警中队的接处警工作提出若干规定。2003年,公安部发布《110接处警工作规则》,对接处警提出了系统的规范化要求,也是迄今为止惟一一个全国范围内对接处警工作进行全面规定的规范性文件。《110接处警工作规则》分八章五十六条,包括总则、基本要求、受理报警、受理求助、受理投诉、警务保障、附则等内容。《110接处警工作规则》第五十五条规定:“省、自治区、直辖市公安厅、局可以结合实际,制定本规则实施细则,并报公安部备案。”据此,各地公安部门也制定了各自的接处警工作规则,部分县、市又据省一级人民政府公安部门的工作规则制定了实施细则,基本上形成了伞状的规范性文件结构。

接处警法制从地方实践开始早早摸索发展,却又迟迟未能形成具备较高法律位阶的规定,这使得接处警的法律依据日渐分散。随着法治建设沿着不同部门法的思路不断推进,接处警工作的许多方面逐渐由不同的法律规范分别调整。这些法律规范之间尚未得到充分整合,但已经使接处警的主要工作基本上有法可依。由此,接处警工作已经初步全面纳入规范化的制度框架之中,与平台初建时相比已有了巨大的进步。

(二)当前接处警法制的制度缺陷

不过,接处警的相关法制尚远未臻于完美无缺,自当前制度实践观之,由于法理定位模糊、相关法律制度未经充分整合,导致存在以下几个方面的问题:

第一,接处警的法律规范分散而又相互交叠,容易造成适用上的混乱。如前所述,当前接处警适用的法律规范比较分散,一定程度上形成了相互交叠的状态。例如,在治安案件中,警察从现场强行带走违法嫌疑人,既可能适用《中华人民共和国治安管理处罚法》(简称《治安管理处罚法》,下同)、《公安机关办理行政案件程序规定》所规定的口头传唤乃至强制传唤措施,也可能适用《人民警察法》、《公安机关适用继续盘问规定》所规定的继续盘问措施。不仅如此,治安与刑事案件的强制到案措施,实际上是交错、互通的,例如盘问与继续盘问既适用于治安也适用于刑事案件;传唤与强制传唤虽然只适用于治安案件,但与《刑事诉讼法》中规定的传唤与拘传在行为的表现形式上十分近似,可以先进行口头传唤,然后根据案情应用具体的文书以确定传唤的实际类型。由于部分案件在发案时难以立即判明是治安还是刑事案件,甚至同时包含多个治安和刑事案件,所以强制到案措施的安排往往具备此种混合性,方便灵活应用,但二者之间的关系尚未完全理清,造成一些案件在法律适用上较为随意,也意味着强制到案措施的裁量权细化工作颇为复杂。

接处警过程中警察强制权适用的无序性,根源于缺乏统一的立法思路和立法框架。传唤制度在新中国的警察行政法中出现较早。1957年《治安管理处罚条例》就规定了传唤制度,1986年《治安管理处罚条例》和2005年《治安管理处罚法》、2012年的《公安机关办理行政案件程序规定》均专注于传唤制度,而没有涉及盘问与继续盘问的内容。1995年《人民警察法》(包括2012年修订的版本)则专注于盘问与继续盘问,没有涉及传唤的内容。《人民警察法》和《治安管理处罚法》两部重要立法在这一问题上没有充分协调,造成了这一局面。2004年《公安机关适用继续盘问规定》对此作了若干区分,但也仅规定“从其住处、工作地点抓获以及其他应当依法直接适用传唤或者拘传的”(第九条第四项),或者“县、市、旗公安局或者城市公安分局其他办案部门和设区的市级以上公安机关及其内设机构的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,应当依法直接适用传唤、拘传、刑事拘留、逮捕、取保候审或者监视居住”(第十三条第二款),不得适用继续盘问。但对公安派出所而言,继续盘问与传唤仍然一定范围内可以通用;尽管继续盘问制度目前已经在一定程度上虚置,[8]仍会引起到案措施的复杂化,需要在立法上进一步协调。

第二,接处警规范欠缺总则式的规定,既缺乏对先期处置措施的一般性界定,又缺乏可操作的接处警一般执法原则。《110接处警工作规则》第十七条规定:“110报警服务台的指挥调度一般限于先期处置,但要对案事件情况及时了解掌握并根据领导指令进行协调性指挥。”在此,“先期处置”是一个关键的不确定法律概念,它的内涵与外延相当模糊:“先期处置”是否限于现场处置?仅限于控制现场还是也包括早期的调查取证?可以采取什么样的措施?“先期”延伸至何时为止?对此并没有明细的限定。“一般限于”的规定也没有表明例外的情形,这就导致对关键概念的理解不清晰。

不仅如此,先期处置措施还需要明确可操作的一般执法原则。目前先期处置措施在法律规范中是分散的,执法者只能“按图索骥”,却难免有所不逮:属于未形式化行政活动(informelles Verwaltungshandeln或informales Verwaltungshandeln)[9]的一些措施如驱离现场、设置隔离带等,在实践中并不容易判断合法性与合理性之边界;即使部分处警措施表面上属于某种行政行为而似乎有法可循,但也很难根据基于行政行为种类的既有立法进行调整,而只能诉诸单独适用于具体措施的行政法规或规章,这就不利于行政行为立法中的一般原则涵盖接处警的先期处置措施。例如,作为一个重要的警察法理论问题即,处警时使用武器或非约束性警械是否适用《行政强制法》?《行政强制法》第二条第二款规定:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”但使用武器或非约束性警械似乎并不适用“暂时性限制人身自由”的界定。即便认为使用武器或非约束性警械属于即时强制,《行政强制法》第十九条有关即时强制措施的规定也不适用,因为即使事后补办批准手续时行政机关负责人认为不应当采取此种措施,也事实上已不可能按照第十九条的规定解除这些措施。再者,如果认为此种措施实属限制人身自由的强制措施,则《行政强制法》第二十条的告知、通知、期限、解除等方面的规定几乎全不适用,这些规定只能针对人身自由受一定时间限制的情形,而不是即时性的伤害或制止。可见,《行政强制法》并没有充分考虑使用武器或非约束性警械的情形,实践中遇有此种情形也几乎只能由《人民警察法》及《人民警察使用警械和武器条例》调整,而主流行政法学对此缺乏深入研究。此外,诸如行政调解、徒手制服(违法犯罪嫌疑人)、紧急救助等在目前的行政法中也缺乏充分的规定。因此,接处警法制中迫切需要对先期处置措施进行总则式的界定,并提供可操作的一般执法原则。

第三,接处警程序法制缺乏体系化设计,相对人的程序权利缺乏保障。在接处警的程序法制中,大量看似细节的问题无法为现有的程序法制所解答。例如,如何防范应立案而不立案、应出具文书而不出具的行为?从制度上如何保障执法记录仪的普遍使用、保证执法过程全覆盖?接处警记录单是否可以向当事人交付复印件作为反馈的方式,特别是在可能涉及第三人隐私的情况下能否向报案人交付?[10]同样地,对于警情分级、处警时限等关键的程序要求,目前相关立法中也缺乏足够权威的规定。在警情分级方面,警情的定级对于相对人权益的救济力度有很大影响,但现行规范基本上均仅为内部规定。在时限方面,相关规定则仍须进一步明确。《110接处警工作规则》第十二条规定:“对紧急和非紧急报警、求助的出警时限,由城市和县级公安机关根据市区或者城镇规模、警力资源和道路交通状况等情况决定并予公布,接受公众监督。”对此,诸多地方性接处警工作规则作出细化规定,并建立了具体的时限制度。[11]但是,由于地方性接处警工作规则也并非完全系统明了,且位阶偏低,部分规定更难以从外部查找,违反规定之行为亦欠缺明确的法律后果。这一系列的程序法问题均是未来接处警程序法制建设中需要给出系统规定的事项。

程序法制的一些缺失看似细微,却会对相对人的权益保障产生重大影响,案前告知程序即为一个典型例子。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条至第五十一条对公安机关受理行政(尤其是治安)案件提供了详细的规定,确立了“三分法”的处理规则,特别是如果认为不属于公安机关职责范围,应当书面告知当事人向有关主管机关报案或者投案,并规定了制作受案回执单的要求,还规定了对报案人的信息保密及对涉案证据的部分保全措施。但是,在实践中,对于不属于公安机关职责范围的报警案件,当事人往往不知道书面告知的要求及相关的行政复议、行政诉讼规则,如果公安机关未按要求进行书面告知,相对人未来寻求司法救济的关键证据就会缺失。再者,受案回执单及受案登记表的制作均由受案单位进行操作,部分民警在实践中由于担心在执法质量考核中出差错,往往采取少受案、少装卷、尽量装“精品卷”的办法应对,存在不及时填写受案登记表、对110指挥中心回复不实等情形。[12]这对于案件的后续监督与救济造成相当大的障碍。

第四,法律位阶偏低,缺乏有力的监督与约束。除时限问题,接处警的其他规定也存在法律位阶偏低的问题。《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律中涉及接处警具体规范的内容很少。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部制定的规章,但接处警方面的规定略显不足;《110接处警工作规则》是公安部制定的行政规范性文件,对接处警作了专门的规定,此规定虽经常被法院裁判文书援引以论证公安机关及其人民警察是否尽到作为义务,但不可否认,在人民法院援引法律规范进行司法审查的过程中,《110接处警工作规则》在法源的效力位阶上存在明显缺陷。2011年1月18日公安部发布的公告中,《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》均未收录《110接处警工作规则》,[13]仅收录了《公安边防海警接处警工作规范》。总体上看,接处警工作的规范化仍欠缺较高位阶的法规范支持。

三、我国接处警法制现状之理论反思

接处警法制之所以仍未尽如人意,其深层原因颇为复杂。自学理视角观之,接处警的复杂法理内涵造成了其定位的困难,导致理论供给的深层缺失,这主要体现在以下几个方面:

(一)立法思路脱离既有部门法学体系

警察行政活动与刑事司法活动的人为二分,导致接处警法制使用了第三方框架进行建构,既导致了前文所述的法律规范分散、交叠之情形,又没有充分吸收传统部门法的体系化思考成果。我国学界对警察权[14]采取了较为独特的定位与理解。治安管理处罚与刑事处罚的二分并非我国大陆地区所独有,[15]但我国学界将其扩展到警察权属性的理解中,导致一系列的后续问题。早前我国学界对警察权的属性存在相当大的争议,有观点认为我国的警察权具有行政权和司法权的双重性质,有观点认为其属于行政权,还有观点认为其应属司法权;警察机关基于侦查权进行的行政与刑事司法活动也被人为分割开来。[16]2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称2000年《若干解释》)将“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”排除在行政诉讼范围之外,由此,与刑事诉讼程序有关的警务活动内容(如涉及打击犯罪的接处警)往往得不到行政法学的充分关注。同时,刑事诉讼法学对侦查活动的规范一般是从侦查立案开始,对于案前措施的规定较为欠缺,这就导致接处警的一部分内容成为两部门法均未能充分关注的薄弱带。由于此种人为二分早已存在,加上我国公安部门在组织建制(如层级完备的大量执法勤务机构)、职位设置(如广泛保留政委与指导员等)、衔级、警务指挥体制等方面长期保留着鲜明的军事化痕迹,与其他行政机关以及检察机关、审判机关有明显差异,警察领域的一些重要立法(如《人民警察法》、《人民警察使用警械与武器条例》)在制定之时即试图独立于任一已经成型的部门法学框架,尝试在一种未有充分法教义学基础的理论框架之中“另起炉灶”。这种另辟蹊径的体系又未与《治安管理处罚法》、《行政强制法》等主要基于传统部门法学视野的立法充分对接,导致出现思路分歧。如须依托某一成熟、融贯的传统部门法体系完善接处警法制,势必需要先调整立法思路的定位。

(二)行政法学传统视野不足

行政法学传统视野的不足,导致传统的行政法学未能对接处警提出清晰的法理定位与规范要求,使接处警难以直接纳入行政法的框架。接处警的大量内容本属于警察行政法调整的范围,但传统上着力于行政行为一点的行政法学理论框架,限制了行政法的视野。传统行政法研究某个行政行为,只是研究行政行为体系中的一个“点”,并未及于整个行政过程的“线”、“链”乃至“面”和“体”。[17]对于接处警的相关内容,传统的行政法学仅在治安管理处罚方面以行政处罚分析,如涉及行政强制、行政给付等其它行为,则以相应的行政行为类型加以分别认识与调整。这样就形成了所谓的“局部性考察”:“传统的行政法学只注重各种行为形式的最终法效果,没有充分考虑到导致该效果发生的过程,并且不注重各种行为形式之内在关联,而将其割裂开来分别探究各自的法律性质……”。[18]此种传统认识方法对于可能汇集多种行政行为形式、行为阶段及未形式化行政活动的接处警活动难以提供切中肯綮的分析,因为法律形式理论(die Rechtsformenlehre)着重于根据法律关系的变化而形塑行为形式,却未能对不完全确定的行政行为与活动之组合提供某种理论框架,更不能就一系列程序制度设计提供充分的分析。如果只聚焦于部分形式化的行政行为,如行政处罚及部分行政强制措施,就有可能难以回应行政过程中表面上看似程序细节或行为上游阶段的众多关键问题。同时,行政程序法的传统视野也未能对位于刑事或治安案件立案以前的接处警活动给予充分关注;听证、回避、说明理由等片段式的行政程序制度亦无法涵盖内容相当丰富的接处警活动。总之,鉴于接处警的性质与内容,行政法学的传统视野未能提供有效的体系性支持,导致出现前述一系列缺失。

(三)实践与理论的联系存在欠缺

在部门法学的传统视野未能提供充分法理支持的基础上,相对独立的警察立法亦未能提供充分的抽象思考,警务领域实践素材向理论思考的转化存在欠缺,导致接处警规范的总则层面规定不足。对接处警的深入研究要求对基层公安机关的工作有较丰富的实践认识,但由于公安工作的特殊性和复杂性,学者缺少对基层实践状况的深入了解,导致相关法制建设缺乏充足的理论资源。例如,接处警活动中有时需要使用警械或武器,在人民警察使用武器的法律要求问题上,就存在部分过分理想化的观点。事实上,实战中使用武器的判断时间往往十分紧张、心理波动也较大,射击动态目标的精度有限,[19]此处的法律认识需要一种情境化的条件判断,[20]不能一概以事后的、静态的详细分析代替瞬时的决定,但目前行政法学的主流理论中对此甚少反思,甚至导致某些立法考量存在盲点。接处警活动还涉及另外一些情境化判断,例如紧急救助、控制现场、谈判、紧急处置危险物品、解救人质等,这些活动相对地也更少受行政法学界主流的关注,实践素材向部门法学知识转化的渠道不畅,学界的理论供给又缺乏源头活水,行为的形式化程度不足,最终造成法制建构的粗疏或缺失。

由此,接处警活动的法治化,需要在几个层面上进行相应的制度完善:首先,我们需要从法理上对接处警进行清晰的定位,准确认识接处警的属性,将接处警活动纳入较为成熟的行政法理论框架之中。其次,我们需要同时从行政行为与行政程序法制着手,对接处警活动进行系统、全面的调整。相应地,接处警活动的监督与审查也须得到进一步加强,并基于接处警活动的情境化判断特征,形成有针对性的审查标准,使接处警活动能够受到更加精准、合理的规范约束与调整。

四、我国接处警法制的制度革新

如前所述,接处警法制的完善需要在整合现有法律规范及理论认识的基础上,明确接处警的权属定位,以行政法的一般原则及有关规定作为主要基础,兼顾与刑事诉讼法制的衔接,完善有关法律规则。同时,我们需要对部分关键的警察措施加以形式化,形成具有适当规范密度、可理解性及可接受性的执法原则,并针对性地完善有关行政程序。

(一)权力属性的准确定位

接处警法制如须纳入行政法的框架而加以完善,首先需要明确接处警活动的行政权属性。接处警活动属行政权而非司法权之运用,是必须澄清的根本法理认识。

我国宪制中对权力架构的理解,并没有接受美国式的三权分立设计,而是在《宪法》中仅规定了立法权、检察权和审判权,并规定了行政/执行机关而与三者相提并论,[21]但并没有规定行政权,更未规定司法权。实际上,“司法权”之概念迄今为止并未得到我国正式立法的认可,而仅仅是学理上的概念。相比之下,行政机关行使行政权(至少是“行政权力”)已经得到了后续立法的认可,《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《保险法》、《建筑法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》等均有对行政机关运用“行政权力”的承认,而此种“行政权力”之表述与行政权在本质上并无二致。[22]在我国,警察执法的权力在规范上只能属于行政权的运用,而不可能是司法权的运用。

在界定警察执法活动的权力归属时,部分学者根据2000年《若干解释》中行政诉讼的受案排除范围否定公安机关侦查权的行政权力属性,[23]这一论断既不成立,也不适用于接处警的权属界定。首先,是否属于行政权的运用与是否为行政诉讼所受案并不能一概等同,行政机关制定行政法规、规章以及真正意义上的行政指导、行政调解等行使行政权的行为亦未纳入行政诉讼的受案范围,此规定并非对行为的权属作出决定,更不能将相关行为排除于行政法范围之外。其次,我国《宪法》界定权属的主要标准与行使有关权力的主体紧密相关,检察权与审判权均有明确的主体归属,而公安机关属于行政机关,所行使的权力只能是行政权力,不可能是立法权、检察权或审判权。再者,我国也未采取美国式的区分执行权与行政权的立场,[24]警察机关的执法活动也不能简单参照美国对行政权的理解,被基本排除于行政权的范围之外。不仅如此,即使侦查权可以划入所谓的“刑事司法权”范围,接处警亦非“依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”,针对接处警的行政诉讼已屡见不鲜。对此,我们应当认识到接处警是行政权的运用,将接处警法制纳入行政法学的框架与视野之中,以成熟的理论体系对其进行深入的完善。

在行政法的框架中,不仅相关立法思路可以得到统一协调,行政法学传统视野关注不足的问题也可以得到系统的探讨与解决。一方面,在行政法的框架下,很多原先分散的问题,例如各种强制到案措施,都可以在行政强制措施的法理框架之下完成从一般原则到具体规则的完整建构;刑事案件与行政案件的先期处置措施也完全可以以传唤制度为基点进一步整合。另一方面,对于当前行政法中暂时未完全解决的问题,也可以随着这些警察措施全面纳入行政法学视野而得到更充分的探讨,进而得到深入的解决。在行政法学对接处警法制的完善提供体系化支持的同时,接处警法制及先期处置措施的规范化亦可为行政法学进一步探索即时强制及应急行政等主题提供更多的素材。

(二)接处警措施的有限度形式化

自行政法之框架对接处警法制进行完善,如前所述,需要从行政行为法制与行政程序法制同时着手,对其进行系统的全面调整。在行政行为法方面,接处警活动法治化水平的提升,需要梳理、整合与清晰界定接处警活动中包含的种种行政及刑事案前措施,实现接处警活动中主要措施的形式化。

所谓“形式化”(formalisierung),即从行政活动的复杂现实中,抽离出个别要素,并分析其在行政关联性上的意义,再赋予所截取的行政活动片段以一定发的要求与法律效果。[25]为行政活动赋予一定法律形式的意义通过行政行为的功能得以体现,它可以使行政机关的行为形成较为稳定而清晰的外部预期、内容设置、程序要求、实体要求、违法责任、执行能力与开放的救济渠道。[26]目前我国接处警活动中可能包含的行政救助、行政调查、行政调解、设置隔离带、保护性约束、即时强制措施等行为在形式化程度上尚显不足,在规范密度与精度方面需要加强。我们可以考虑通过《公安机关办理行政案件程序规定》、《110接处警工作规则》等法律规范的扩充与完善,通过专门的章节来对接处警活动中常见的行为加以一定程度的形式化,限制过于宽泛的判断余地与裁量空间,也避免公安机关实施接处警活动时出现法律依据不清、职权边界不明等情况。

由于接处警活动范围宽广、内容芜杂、情势变化迅速,各地的执法资源也存在明显差异,此种形式化应是有限度的。例如,接处警活动中可能遇到精神病人、需要紧急救助的伤病人员、妨碍执法的第三人,群体性事件等,都是公安机关已有一定经验积淀的执法情境,可以形成一定的应对模式与程序,基于行政救助、行政强制、行政命令等既有的行为形式之组合亦足以在规范上预设与规范相应的警察措施;但对于处置难以预料的突发事件、保护或控制过于混乱的现场、柔性执法化解矛盾等情形,仍然需要为未型式化行政活动保留一定的灵活性余地。在理论层面,“形式理论之重要的发展任务,在于加强与扩大行政行为克服复杂之决定情势的能力。复杂之决定情势有着更高之解释、形成及稳定之需求”。[27]但是,在制度设计层面,我们未必有充裕的时间等待形式理论的进一步成熟,而应该在接处警活动的有限形式化及保障形式选择自由之余,为非形式化行政行为留下余地。当然,我们还需要借助警察执法权力清单、一般执法原则等对此进行有力的约束与指引。

(三)接处警执法原则的系统构建

接处警法制的完善,除进行有限度的行政活动形式化以外,还迫切需要微观层面上的一般执法指引;需要在公法学一般原则的基础上,构建内容清晰、简明易行的执法原则。它所要求的并不仅仅是理论上的定位和整合,更要求对警察权在微观层面运行状况的深刻理解,部分发达国家及地区警察权运行法治化的经验在此可资借鉴。

单纯从法律文本上看,西方各国联邦及州、省、邦等对执法原则的表述通常较为简要,通常仅以一两个关键词如“必要”(necessary)、“有效”(efficient)等统领警察执法原则。单纯基于此种宽泛的原则,警察在实际执法中远不能确定需要采取何种措施、采取至何种限度。以德国警察法中的比例原则为例,即便法学界对比例原则的具体运用之判断亦有分歧,况且我们无法期待每一位警察都能达到法学家的水平。对此,警察执法的原则往往构成多层次的体系,指引警察作出具体的判断。以接处警中的使用武器为例,加拿大不列颠哥伦比亚省警察执法使用武器之法律原则,即由四个层次构成:首先是1998年《警察法》(Police Act)第2条规定的提供“充分而有效”的警务与执法活动的宏观原则;其次是1998年《专业行为规制法》(Code of Professional Conduct Regulation)第6条的迅速及时、勤勉尽责与第10条(b)款的必要性约束;再次是1998年《警察使用武器规程》(Police Firearm Regulation)第5条第(3)款规定的武力升级原则,即在警察使用武器前,需要确认一般辅助手段或更低等级的武力不可用或将导致无法掌控危险局势,此种原则较之迅速及时、勤勉尽责原则等在操作指引的层面上有了进一步的明确性,构成了第三层的执法原则;最后是《警察使用武器规程》第5条第(1)款列举的拔出武器及第(2)款列举的开火之目的限制,前者包括保护自身与他人之生命、抓捕或拘押警员认为危险之人物;后者包括保护自身与他人之生命、确保有效抓捕有合理怀疑危险的人物、杀伤危险动物、人道主义处理严重受伤且继续受折磨的动物、为避免行将发生的人身伤害而在确保安全的前提下进行警告性射击等,此种原则在更为深入的层次上得以细化,构成具有较强可操作性的第四层执法原则。此种层次化的原则体系与判例所确立的具体规则相结合,最后集中为一种系统整合各种警察措施在内的伞形规范层次结构,形成清晰而有效的执法指南。在许多其他问题上,各地也不乏可支撑多层次原则的法律规定,如美国佛罗里达州的《拦截拍搜法》(The Florida Stop and Frisk Law)、威斯康星州的《死亡调查专章》(Investigation of Deaths, Chapter 979)、密歇根州的《911紧急服务赋能法》(Emergency 9-1-1 Service Enabling Act)等等,值得我们有选择地广加借鉴。

我国警察法制在多层次执法原则上的相对欠缺,以及警察问责案例(包括免责与追责两方面的案例)的权威性指引效果尚未充分形成,使得国内的警察法中既急需具备充分规范意义的高层次执法原则,也需要补充足够丰富而清晰的微观执法原则。这些执法原则必须是凝聚社会广泛共识的法规范。一方面,法律原则可被视为“最佳化命令”(Optimierungsgebote),[28]必须尽力使原则所包含的价值获得最大化的实现,这涉及重大法益的价值碰撞与权衡,而价值的权衡与取舍牵涉到众多主体的潜在利害关系,如无民主之基础,势必有损原则设定与运用的正当性;另一方面,公安机关基于自身规定及习惯的执法活动正日益面临学界、媒体与公众舆论的压力,也使我们必须考虑执法规范依据本身的社会共识问题。对此,接处警一般执法原则的确定应当抱持多方合作、寻求共识的开放性立场,尽可能地通过对话与协商整合诉求、增进合意,通过反思、开放的过程增进规范本身及其解释的可接受性。[29]特别是接处警过程中警察使用武力的情形,常常成为社会舆论焦点,尤须事先寻求充分的社会共识支持,补强执法依据的正当性基础。

(四)程序性请求权与执法程序一般指引的补充

在行政程序法方面,接处警法制需要为相对人配置充分的程序性请求权,对涉及相关人重大实体权益的环节施加有力的程序约束。此种程序性请求权区别于公法上的实体性请求权,[30]专为保障相对人及第三人应当享有的程序性权利与利益而设。

在接处警的程序制度中,报警登记制度、不受理告知制度、出警时限制度、处警情况反馈制度等与当事人的权益保障密切相关,而程序性请求权相对匮乏,对此进行相应的补强,殊为必要。最关键的程序性请求权,是相对人获得完整的报警记录、不受理的书面告知以及处警情况书面反馈的权利。目前,公安部为破解有警不接、有案不立等难题,已经采取了一系列措施,如《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》中提出的“接报案和受案立案办案结案全过程可溯式管理”,就是重要的改革方向。但是,还有一些难题需要更精致的制度设计,主要是报警人直接前往公安机关报警、无110报警记录的情况下如何获得有效证明,尚须有力的程序性请求权配置。对此,除引入自动生成记录的电子报警措施(如移动通信设备的报警应用)外,还可考虑设计内容合理的制式表单,要求对报警人一律交付表单,支持程序性请求权的被动实现。

除此以外,接处警法制也需要在足够权威的法律位阶之上,对处警时限、警情分级等关键问题作出统一指引,有力地保障相对人及时获得公力救济;即使保留一定范围的地方立法权,也必须根据上位法之目的作出合理、清晰的规定并向全社会公布,接受外部监督。

(五)专门性审查标准的建立

接处警法制的完善,还需要根据警务活动的专业特性,针对性地调整审查标准。一方面,接处警活动中的大量判断与裁量是在非常短暂的时间内作出,甚至常常是在未来得及全面收集信息和进行研判分析之时、基于不完全信息而依托经验乃至直觉作出的判断,其质量未必能达到静态条件下反复斟酌的水准;另一方面,当事人是否有违法犯罪嫌疑、是否需要采取强制措施、是否需要采取有力措施控制现场、需要对哪些人员立即进行救助,都涉及一定程度的专业判断,对此,应当引入专门性的审查标准,进行富有针对性的审查。

此种审查标准要求既严格依法审查警察职权行使的合法性、控制行政权力的滥用,又审查考虑民警在特定时空下作出行为的期待可能性,考虑警务实践的特点,在对行政行为是否不当进行审查时,引入专业判断及情境审查标准[31],尽可能保障审查结果的公平性。同时,在接处警的更多情形下,警察的某一行为是羁束性行政行为,或者属于常规裁量事项,此种情形下即应采取常规的审查标准进行审查,严格保证接处警的依法进行。

结语

接处警法制的建设意义深远。接处警活动为所有后续程序的警察职权行使奠定了基础。在接处警活动中,公民与政府产生广泛的接触;接处警工作的质量,决定着广大人民群众的重大合法权益是否能够得到及时的保障,深深地影响到公民对政府的印象;同时,接处警工作又需要数以万计的基层执法机构日夜运作,需要数目庞大的基层执法人员时刻待命、迅速反应、不容有失,这一切不折不扣地检验着法治政府的建设成果和依法行政的实际水平。接处警法制的建设也是任重道远:它跨越法律部门而又牵涉广泛的事务类型;它要求反思对接处警的既有法理定位及立法思路;它连接广大人民群众与众多基层执法机构,容易触发舆论聚焦;它涉及极为丰富的实务情境,需要清晰的理论定位与精细的制度供给。因此,接处警活动法制的完善必然是一项艰巨的挑战,但只要定位清楚、框架分明、理论与实践的联系足够紧密,制度的完善就有了最坚实的基础。

 

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