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徐丹彤:我国警察携带枪支的法律问题研究

| 时间: 2019-04-10 10:58:26 | 文章来源: 《湖北警官学院学报》2019年第1期


【摘要】:警察携带枪支行为具有公务枪支管理行为与使用行为的双重性质。其作为使用枪支行为的起点和重要形态,应当受到法律法规和行政规范性文件的严格规制。对警察携带枪支制度的完善可以从两个方面着手:宏观上,确立警察携带枪支的原则,主要包括最小携带枪支原则、安全携带枪支原则和便于使用枪支原则;微观上,进一步明确携带枪支的具体要求,细化携带枪支的禁酒规则及在航空器上携带枪支的规则等。

【关键词】:警察  执法  携带枪支  武力使用  法律规制


  一、警察携带枪支的含义和性质

  (一)警察携带枪支的含义

  警察携带枪支是指警察将配发的公务用枪随身带在身上或存放于随手可及的运输工具中的行为。我国公安部《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》中的用语是“佩带枪支”,与“携带枪支”的含义接近,可以替换使用,但二者也存在细微的区别:第一,携带枪支可以秘密进行,例如警察穿着便衣时携带枪支,携带的部位、方法各异,具有灵活性;佩带枪支则是公开的,佩带枪支的部位和方法均有规范化要求。第二,携带的枪支可以是手枪或长枪;佩带的枪支一般是指手枪。因此,“携带枪支”可以涵盖“佩带枪支”。本文采用“携带枪支”的表述,以求研究范围更加广泛全面。

  (二)警察携带枪支的性质

  关于警察携带枪支行为的性质,争议最大的问题是:携带枪支是否属于使用枪支的行为形态?对此存在不同观点。

  1.肯定论

  肯定论认为,“使用枪支”有广义与狭义之分,狭义上仅指开枪,而广义上则包括与开枪有关的发挥枪支效能的各种行为,除了拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪行为外,还包括携枪行为。例如有论者指出,使用枪支是“为一定目的而携带、配置、持握、使枪进入或者退出战斗状态、包括开枪射击在内的整个行为过程”{1}。据此,携带枪支被视为使用枪支的一种行为形态。

  2.否定论

  否定论认为,携带枪支不属于使用枪支的行为。例如有论者认为,“武器使用仅指人民警察与犯罪行为人对峙时用枪指向犯罪行为人的射击行为”{2}。还有论者指出,使用枪支“应是广义上的概念,除‘开枪射击’以外,还包括射击前的拔枪、举枪等环节”{3}。这些观点均没有把携带枪支视为使用枪支的行为,其在我国可以找到行政规范性文件的支撑。例如,《公安机关公务用枪管理使用规定》中将佩带、使用枪支并列;《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》更是在文件名称中即区分“佩带”和“使用”。

  域外的学术观点或警察政策一般也将携带枪支排除在使用枪支行为之外。例如在美国,使用枪支行为的性质属于扣押。扣押是指“用手或借助身体力量限制对方的行动自由”{4},是“执法官员借助武力或通过表明自己的身份剥夺或限制了个人的行动自由”{5};“只要执法官员并没有把武器掏出来,即使执法官员佩带着看得见的武器,也不会成为警察行为构成‘扣押活动’的支持性因素”{6}。在英国,“警察携带火器和武装警察出现本身不构成使用武力。为了警察手册确定的目的,警察把枪指向他人或向他人开枪,才构成使用武力”{7}。

  在笔者看来,警察携带枪支的行为具有双重性质。当它与枪支的培训、配发等制度紧密联系在一起时,可以视为公务枪支管理行为;而当它与警察执勤执法中拔枪、开枪等行为紧密联系在一起时,可以视为使用枪支行为。笔者在此着重分析将携带枪支界定为使用枪支行为的理由:第一,对于使用枪支应做广义理解。使用枪支是警察在履行职责过程中,为达到执法目的而运用枪支预防未然的违法犯罪、威慑和制止已然的违法犯罪行为,是以开枪为核心表现形式,由携枪、拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪等一系列行为构成的警察使用武力行为的总称。而携带枪支尤其是公开携带枪支,可以震慑潜在的犯罪分子,防范可能发生的危害行为,并有利于在紧急情况下制止犯罪,这与使用枪支的目的是一致的。因此,可以视为广义的使用枪支的一种行为形态,并且可以作为使用枪支的起点。第二,有国际规则的支撑。例如,联合国《执法人员使用武力和火器的基本原则》(1990年)第1条规定:“各国政府和执法机关应制订和执行关于执法人员对他人使用武力和火器的规章条例。”第11条规定:“有关执法人员使用火器的规章条例应包括有下列准则:(a)具体规定准许执法人员携带火器的各种情况并说明允许携带的火器及弹药的种类;??”该条规定隐含着将“携带火器”纳入“使用火器”范畴加以调整的意味。第三,将携带枪支纳入广义的使用枪支范围,有利于立法对其加以充分的规制,而立法对携带枪支行为的有效规制,不仅可以将使用枪支的行为全面纳入立法规制范围,而且对后续的拔枪、持枪、鸣枪、开枪等使用枪支行为会起到事半功倍的规制作用。

  二、警察携带枪支的规范依据

  枪支是警用武器的主要种类,是警察执勤执法中的重要装备。警察执勤执法时携带枪支必须依法进行,而国家有关警察枪支管理、使用的法律和政策中应有携带枪支的明确规范。

  (一)域外警察携带枪支的规范依据

  域外对于运用立法规制警察携带枪支行为大多比较重视。例如,俄罗斯《联邦警察法》第25条规定:“警察有权携带和保管枪支。发放、携带、保管枪支和警械的程序由联邦内务部门负责制定”。韩国《警察公务员法》第20条规定:“警察公务员在执行公务时可携带武器”。美国《国土安全法》第1113节(a)规定:“烟酒枪械爆炸物管理局的特勤人员,以及司法部长授权执行美国法律任何有关犯罪、扣押或没收条款的任何其他调查人员或官员,均可携带武器”。新加坡《警察法》第22条规定:“为了有效地履行职责,所有警官应当配备执勤所需的武器、弹药和其他装备”。前南斯拉夫黑山共和国《关于执行警卫时使用火器和其他强制手段方式的指示》第6条要求:“警卫人员在执勤时应持有武器,子弹上膛,关上保险,即:1.手枪——挂在武装带上;2.步枪——背在右肩上或持枪、枪柄靠脚。如果在哨所内执勤,步枪必须放在伸手可及的地方”{8}。

  上述有关警察携带枪支的规范具有以下特点:(1)从性质上来看,既有法律规范,也有警察政策规范;(2)从法律规范的层级来看,既有最高立法机关制定的法律,也有下位的法规等,阶位高低不同;(3)从规范的内容分工来看,《警察法》等高阶位法大多仅作出警察携带枪支的概括性授权规定,把携带枪支作为警察权的一项内容和警察地位的具体体现,未设定详尽的操作规则。在笔者看来,域外国家(地区)对于警察携带枪支行为之所以要在法律层级作出概括性授权规定而非完全交给下位法或警察政策去规制,是因为携带枪支行为兼有内部性和外部性特征。其内部性特征表现在:警察携带枪支涉及警察机关的内部管理,对警察携带枪支的主体、方法、条件、程序的内部制度约束,主要是通过警察机关制定警察政策加以规制;其外部性特征表现在:警察携带枪支与拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪等行为的衔接关系十分密切,不完全是警务用枪的内部管理行为,也是具有外部能见度和影响力的行为,既然是外部行为,就需要运用法律而非完全交由警察机关内部政策来规制。此外,对于警察携带枪支的行为,法律之所以仅作概括性授权规定,不设定详尽的规则,主要是因为携带枪支行为本身不会直接影响公民权特别是生命健康权,所以具体规则交给下位法和警察政策去设计或细化是可行的。

  (二)我国警察携带枪支的规范依据及其完善建议

  目前,我国内地对于警察携带枪支问题,《枪支管理法》以及《公安机关公务用枪管理使用规定》《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》《公安部五条禁令》《公安民警违反公务用枪管理使用规定行政处分若干规定》《广东省公安机关公务用枪管理规定》《湖南娄底市公务用枪枪支管理规定》等中央和地方的行政规范性文件中有所涉及。我国与邻国签订的双边协定中规定了携带枪支的排除情形。但是,我国警察携带枪支规范依据的层级不高,且缺失单独细致的规定,有待加以完善:

  1.提高规范层级

  如前文所述,域外不少国家(地区)的法律中有警察携带枪支的概括性授权规范,但值得注意的是,并非所有国家的《警察法》中都有关于警察携带枪支的规定。例如,越南《警察法》只规定了枪支使用事项,而没有授予警察携带枪支的权力。那么,我国最高立法机关制定的法律中有无必要授予警察携带枪支的权力?笔者认为,我国警察携带枪支虽然未必属于《立法法》8条第5项规定的法律保留事项,但仍宜由法律作出概括性授权规定。理由是:第一,相对于较低的枪支使用率,携带枪支是警察武装警务活动中更基础、更常态的行为;第二,警察公开携带枪支是一种能见度很高的警察行为,社会影响较大,备受公众瞩目;第三,警察携带枪支是开枪的前提,与开枪这一极端的武力使用行为关系密切。因此,笔者建议将警察携带枪支规定在警察根本法《人民警察法》中的“职责和权力”一章,明确授予警察这一群体枪支携带权,赋予警察充分的执法权限。

  2.作出单独规定

  警察携带枪支的行为虽与拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪等使用枪支的行为关系密切,但其有别于上述枪支使用行为,具有独立性:首先,携带枪支不等于一定拔枪、举枪、鸣枪和开枪。第二,携带枪支有其独特作用,例如可以防范危险或震慑潜在违法犯罪嫌疑人,因而不同于开枪具有的制止严重暴力犯罪行为、剥夺行为人犯罪能力的作用。第三,携带枪支在适用情形、授权程序等方面具有不同于拔枪、开枪等枪支使用行为的特殊性。因此,需要法律作出单独的规定,而不是以拔枪、开枪等使用枪支的规范来涵盖携带枪支。俄罗斯《联邦警察法》就规定了携带枪支和使用枪支(指狭义的“使用枪支”,即开枪)两种独立的权力。这是值得我国借鉴的。

  3.作出细致规定

  近年来,我国加大了对警察携带枪支行为的规制力度,出台的行政规范性文件作出了较以往更加细致的规定,不过,与域外的规定相比,仍显粗疏。例如,美国警察政策规定:“服用处方药品或采取其他医疗措施,可能导致嗜睡症状或有损反应、判断能力者”,不得被授权携带枪支。{9}而我国现实中虽然存在同样的问题,却缺乏相应的规定,制度的疏漏有待填补。再如,我国只有警察携带枪支的强制性规范,缺失选择性规范,警察携带枪支的授权与报告程序也有待细化。笔者认为,有关携带枪支的细致的规则,例如携带枪支的技术规范和纪律要求、注意事项等,可以由行政法规、公安部规章、公安部和省级公安机关的行政规范性文件(包括训练大纲等)加以规定,省级公安机关可以依据法律法规及规章的规定并结合当地治安状况、警察训练水平等实际情况制定实施细则。

  总之,我国对于警察携带枪支行为应当首先实现有法可依,进而做到规范系统完备,内容科学细致。

  三、警察携带枪支的原则

  通过立法确立警察携带枪支的原则,可以引领具体制度的构建,也有助于对警察携带枪支行为进行宏观指导。但目前我国在这方面的学术研究和立法实践比较薄弱。笔者认为可以在借鉴域外经验的基础上,结合我国警情,确立如下原则:

  (一)最小携带枪支原则

  警察最小携带枪支是武力使用最小化原则的必然要求。新西兰《警察通令》对于该原则有经典的表述:新西兰警察“应当始终坚持警察个人携带枪支和相关装备最小化,枪支和相关装备可见度最小化的原则”。笔者认为该原则的含义包括以下两个方面:

  1.携带枪支的数量最少化

  携带枪支数量最少化要求区分警种、案情等相关因素,警察在非工作时间、从事非警务活动或执勤执法无人身、财产安全风险时不携带枪支。即使是在警察普遍配枪的情况下,携带枪支也应当是理性的,并非人人携带、时时携带。实行该原则需要严格规范携枪警察的资质、携枪的数量以及携枪的时间、区域和任务类型。

  警察携带枪支数量最少化的理由是:携带枪支应当具有严格的必要性。警察携带枪支数量最少化的实质是通过合理确定携带枪支的条件,避免不必要的携带枪支行为,进而减少枪支的滥用或不必要、不合理的使用,减少枪支丢失、被盗、被抢等风险,甚至在一定程度上减少警察开枪自杀等悲剧发生。

  2.携带枪支可见度最小化

  携带枪支可见度最小化要求警察除了有必要公开携带枪支外,应当尽量以秘密、隐蔽的方式携带枪支。例如,美国斯普林菲尔德警察局《行政监督手册》规定:“警察不执勤时,如果选择携带配发的手枪,则不应暴露于公众视线之前”。香港《警察通例》第16-06条规定:一般情况下“当值期间应把所获发给的枪械装上子弹及携带并加以隐藏”。有必要公开携带枪支的场合主要是指武装执勤执法(例如武装巡逻)时或需要在特定时间(例如战时、反恐时)、特定地点(例如严重暴力犯罪案件频发地区)执勤执法时,一定的枪支可见度有助于威慑潜在的罪犯。除此之外,宜秘密携带枪支。

  携带枪支可见度最小化的理由是:(1)有助于实现社会和谐。警察携带枪支,虽可增加公众的安全感,但也可能引起公众的误解和恐慌。如刑警着便服办案就不应公开携带枪支。携带枪支可见度最小化在公众对警察携带枪支执勤执法的接受度较低时尤其重要。近年来我国警察的普遍武装化虽然有利于反恐和打击严重暴力犯罪,但人们一时还不能完全适应警察形象的转变,甚至“和平时期见到众多军警荷枪实弹上街,很多老外和港澳台人士一脸惊诧”{10}。(2)有助于减少警察所携带的枪支被罪犯发现进而盗窃、抢夺等风险。例如,警察个人单独执行任务时,由于缺乏队友配合,公开携带枪支易于成为袭击目标,此时就适宜采取秘密携带枪支的方式。

  需要说明的是,警察最小携带枪支原则不是绝对的。因为警察的武装化程度与警察性质、传统、治安状况等众多因素密切相关,在不同的时期、不同的地区,警察执勤执法时是否携带枪支会呈现出波动性,而这种波动性在一定意义上说也是合理的。例如英国警察传统上是非武装化的,大多数警察执勤时不携带枪支。但每当出现警察遇害事件,较高比例的警察会得到携带枪支的授权。而一旦发生警察开枪造成多起平民伤亡的事件,警察携带枪支便会受到严格控制。此外,北爱尔兰警察普遍携带枪支,警察局长为所有培训合格的警察长期配发手枪,上下班时间均可携带。这与当地受到北爱尔兰共和军的威胁这一特殊执法环境密切相关。总之,警察最小携带枪支原则针对的是一般情形,反恐等特殊情形可以构成该原则的例外。

  (二)安全携带枪支原则

  该原则的含义是:警察携带枪支具有风险性,应当防范风险,确保安全。这里的“安全”既包括公众和携带枪支的警察的人身、财产安全,也包括警察所携带枪支的安全。这就需要防止因枪支走火等意外或事故而危及人身、财产安全,防止枪支丢失、被盗、被抢、损坏。例如美国警察政策就规定:“得到携带枪支授权的个人有责任采取措施防止枪支被盗、丢失和非授权情况下的使用”{11}。

  要实现该原则,除了需要国家制定安全携带枪支的操作标准外,还应从以下几个方面着手:

  1.个人装备保障有力

  首先,携枪时使用制式装具。警察除非执行任务需要,不得使用非制式装具携带枪支。第二,携带的装备齐全。警察执行抓捕、武装巡逻、盘查等危险任务时,除枪支以外,还应当携带警械等其他装备,以有效保障所携带枪支的安全。第三,改进携带枪支的装备(装具)。携带枪支的装备(装具)要设计科学,枪支的安全装置(包括枪套、枪纲、枪锁等)要配套、齐全。针对警察携带枪支的腰带、枪套容易脱落或被抢等不足,应加强携带枪支装具设计的科学性,以提高携带枪支时的安全性。例如,香港警方根据手枪形状设计枪套,在佩枪警察保持控制能力的情况下,他人难以偷到、抢到枪支。

  2.使用安全的携带枪支方式方法

  携带枪支的方式分为公开携带与秘密携带、随身携带与运行携带(即枪支放置在警车上加以携带)等,分别适用于不同的情形。例如,警察个人行动时,宜采取秘密携带枪支的方式,以免枪支成为被盗、抢的目标。公开携带枪支执法执勤时警察应当二人以上,互相配合,依靠集体合力降低携带枪支的安全风险。

  关于携带枪支的方法,域外有很多确保安全的经验。例如,美国丹佛警察局《警察手册》规定:警察携带半自动手枪时应当“佩戴在利手一侧,并能使警察按照规定的方向拔出枪支。制式枪套能够遮盖手枪扳机和保险”。日本《警用手枪使用和管理规则》第12条规定:“着警服或特种服装佩带手枪时,要用挂扣把安全带固定在撞针上,盖上纽扣帽。”香港《警察通例》第16-05条规定:“人员须使用核准的枪袋佩带手枪。枪袋须紧系着穿在腰部的皮带。”以上这些规定强调了携带枪支方式方法的规范化,要求具体明确,考虑全面细致,而且原则性与灵活性相结合,对于安全携带枪支具有很强的针对性和操作性,值得借鉴。

  3.加强安全携带枪支的培训和监督

  首先,应当高度重视对警察携带枪支方式方法的培训。我国应当改变偏重开枪培训、忽视携枪培训的观念和做法,将携带枪支纳入技能培训体系,提高警察安全携带枪支的意识和技能。香港警方将防止枪支被抢的技巧纳入训练内容的做法值得借鉴。至于培训经费,笔者建议由中央财政和地方财政共同分担,避免各地财力不同导致训练效果的差异。其次,应当加强对警察携带枪支情况的监督检查。联合国《警察人权标准与实践:警察使用的人权袖珍手册》要求:“定期进行检查,确保警察只能携带官方发放的武器和弹药。规定对被查明拥有非官方发放的材料(特别是杀伤子弹、空头弹或达姆弹等物品)的警察实行适当的制裁”;“定期、突击检查拘禁设施、警察局和派出所,并检查警察携带的武器和弹药,确保符合法定规章”。其中既规定了检查目的和手段,又规定了惩戒措施,值得重视。

  (三)便于使用枪支原则

  该原则的含义是:警察携带枪支的主要目的是准备随时实质性使用枪支(拔枪直至开枪),携带枪支要服务于、有利于警察实质性使用枪支行为。该原则的具体要求包括:

  1.携带合适的枪支类型

  不同类型的枪支,功能、用途有所不同。携带枪支是为了实质性使用,因此,携带何种类型的枪支,要以执法需要为依据,应便于实质性使用枪支。例如,前南斯拉夫黑山共和国《关于警卫人员的武装和制服的条例》第6条规定:“在从值勤的地点算起伸延大于100米的项目中执行警卫的人员装备步枪”。第7条规定:“在封闭性场所或从值勤地点算起伸延不超过100米的项目中执勤的警卫人员和被委托了大量货币、珍宝和其他贵重物品的工作人员值勤时装备手枪”。{12}这些细致的规定显然是考虑到不同的枪支射程和作用的差异。

  2.携带枪支方式方法合理

  首先,携带枪支方式、方法应当有助于警察在需要使用枪支时能够迅速、容易和安全地获得枪支,能够迅速拔枪或从运输工具中取出枪支。例如,前南斯拉夫黑山共和国《关于执行警卫时使用火器和其他强制手段方式的指示》第6条规定:“警卫人员在执勤时应持有武器,子弹上膛,关上保险”,要求手枪挂在武装带上,步枪背在右肩上或持枪、枪柄靠脚。“如果在哨所内执勤,步枪必须放在伸手可及的地方”{13}。其次,设计先进的枪套等携带枪支的设备(装具),有利于警察快速拔枪。

  3.实行枪弹合一

  枪弹合一意味着不得枪弹分离。枪弹分离是指警察执勤执法时携带的枪支里无子弹,警察身边和乘坐的警车上也无子弹的一种枪支携带方式。简言之,就是只携带空枪。枪弹分离意在避免罪犯抢夺警察的枪支后利用枪支实施犯罪,同时防止携带枪支的警察滥用枪支。不过,枪弹分离的做法风险很大,并不可取。原因如下:首先,没有子弹的枪支就不成其为枪支,充其量只是金属物件。公安机关不能因为担心警察手中的枪支被抢就实行枪弹分离,防范枪支被抢应当单独制定安全措施,例如,单独行动时不公开携带枪支;我方形成力量优势时才拔枪使用;在工作时间、地点携带枪支等。公安机关也不能因为担心警察滥用枪支而实行枪弹分离,要防范警察滥用枪支,应当通过加强教育训练、监督检查和责任追究等方式加以实现。其次,这种做法与警察职责相悖,导致公众和警察在严重暴力犯罪面前失去安全保障,弊远大于利。

  域外普遍采用枪弹合一、弹不离枪的携带方式。例如,美国警察政策《执法和安保中携带枪支和使用武力》规定:“携枪的授权包含随枪带弹,除非地方政策另有规定”{14}。日本《警用手枪使用和管理规则》第13条规定:“警察官携带手枪时,如果携带的是旋转式手枪,则枪里应经常装着长官特别规定的数量的子弹,如果携带的是自动式手枪,则应该把装着长官特别规定的数量的子弹弹仓装入弹仓室”。香港《警察通例》第16-06条规定:当值期间一般“应把所获发给的枪械装上子弹及携带”。参考域外规定,结合自身警情,我国在实行枪弹合一的前提下,立法可以进一步要求:在一般的执法活动中,如果不存在实质性使用枪支的条件,携带枪支时不应子弹上膛,以免发生意外;而在对抗性执法战斗中,携带枪支应当子弹上膛,以便随时应对突发情况。

  4.将枪支置于合理的位置

  将携带的枪支置于合理的位置有利于警察迅速取用和收回,实践中我国有些警察从事反恐行动时将手枪置于胸口部位,也是为了便于取出。如果携带枪支的位置不合理,就可能导致严重后果。各种情况下携带枪支的合理位置应当通过科学论证加以确定,写入规范之中并严格执行。

  四、警察携带枪支的具体要求

  对于警察携带枪支的具体要求,域外有详尽的规定。我国对此也有不少规范。《公安机关公务用枪管理使用规定》第18条规定了佩带枪支的警察必须遵守的13项规定,例如:非警务活动严禁携带枪支;携带枪支必须同时携带《公务用枪持枪证》,所携带枪支的枪型、枪号必须与持枪证上登记的内容相一致;不得在经设区的市级以上人民政府公安机关确定的禁止携带枪支的区域、场所携带枪支,确因工作需要携带枪支途经上述区域、场所时,应将枪支寄存到当地公安机关治安管理部门或派出所并办理寄存手续;非工作需要不得携带枪支进入饭店、商场和歌舞厅等公共娱乐场所等。第19条规定了进入北京市区以及执行警卫任务等非经特别许可不得携带枪支的情形。《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》9条、第10条也对警察携带枪支提出了相应的要求。这些规定,涵盖携带枪支的纪律要求和技术要领,初步形成了警察携带枪支的规范体系。笔者在此着重探讨其中的两项规则:

  (一)警察携带枪支的禁酒规则

  警察饮酒会影响其机敏度和行动力,因此,警察携带枪支的一项常见和基本的纪律要求是不得饮酒。根据时间的不同,禁酒规则可分两类:

  1.警察携带枪支前的禁酒规则

  即“酒后不得带枪”。该规则触及警察携带枪支的资格问题。警察有携带枪支资格的一项具体要求是处于合格状态,一旦饮酒就可能处于不合格状态,从而丧失携带枪支的资格。对此,域外国家不仅规定了禁止饮酒的期间,而且设置了例外情形。例如,美国斯普林菲尔德警察局《行政监督手册》规定:“警察在下列情形不应携带枪支:处于饮用了含有酒精的饮料或服用了有损身心健康的药物期间。例外是:任务的性质所要求或警官的安全可能受到威胁时”。美国警察政策规定:“获授权携带枪支者在饮用酒精饮料后8小时内不得携带枪支,特定级别的长官有权对特工人员、监察人员、从事秘密工作的调查人员作出例外规定”{15}。该规定的特点是既有原则性,又有灵活性:由政策确立“饮酒后不得携枪”的原则,由长官规定例外,例外适用于特定的人员执行特定的任务,以满足实践的特殊要求。对于此项规则,我们目前尚缺乏相关规定。

  2.警察携带枪支时的禁酒规则

  即“带枪不得饮酒”。我国公安部《五条禁令》规定警察“不得携带枪支饮酒”,《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》10条规定警察佩带枪支“严禁饮酒”。笔者认为,警察携带枪支时饮酒如果同时符合下述条件,即构成违纪行为:(1)主动饮酒而非被动进行。所谓“被动”,是指基于警察个人意志以外的因素而无法控制。(2)饮酒的目的是满足个人嗜好或需求,而非出于完成警务工作任务之必需。(3)饮酒导致自控力、辨别力下降。至于携带枪支饮酒是否造成了严重后果,不影响违纪行为的成立。

  目前,我国警察携带枪支时不得饮酒是一项无例外的纪律要求,“严禁饮酒”“不得携带枪支饮酒”的规定体现了从严治警的精神,但应否绝对禁止警察携带枪支时饮酒,值得探讨,因为凡事“有原则就有例外”。笔者认为,禁止警察携带枪支饮酒的规则不宜绝对化,而是应将原则性与灵活性相结合,否则就会成为僵化的教条,难以适应复杂的实践需求。例如,警察在严寒地区夜间设伏、蹲守中为了御寒,可否适当饮酒取暖?再如,警察携枪到边疆地区少数民族证人家中调查取证时,当地有向客人敬酒的习俗,警察如果拒绝,证人就可能不愿提供证言,此时警察虽可努力向对方解释公安机关的纪律要求,但如果难以消除对方的疑虑,则宜尊重少数民族的风俗习惯。对于例外情形,我国香港《警察通例》第16-06条规定:“除非是在执行预先策划的秘密行动时有所需要,否则携带枪械或预料执行职务时将要携带枪械的人员,不得饮用含有酒精的饮品,如须在秘密行动中饮用这些饮品,分量应减至最少”。该条规定了“秘密行动例外”以及例外情形下的行为要求,是针对特殊情形做出的合理安排,体现出规则制定者的周详考虑。

  综上所述,我国可以借鉴域外经验,完善相关规则。(1)明确规定警察饮酒(包括服用有损身心健康的特定药物)后一定期限内不得携带枪支。(2)对于携带枪支不得饮酒的规则设置例外情形,例如执行特定的任务时,允许警察携带枪支前或携带枪支时为了执行任务的特殊需要,经过特定级别警察首长批准而最低限度地饮用酒精饮品。

  (二)在航空器上携带枪支的规则

  警察执法执勤时常常需要携带枪支乘坐民航飞机等航空器。“携带枪支是一柄双刃剑,利弊兼有”{16},而在航空器上携带枪支的弊端尤甚,因为可能影响到航空器的航行安全,一旦警察在航空器上开枪,会对航空器、乘客乃至地面的人员、财产构成灾难性后果。为了避免由于警察携带枪支对航空器的安全造成威胁,国外对此有特殊的要求。例如英国警察政策规定:警察使用航空器时携带枪支弹药“应与民用航空管理机构就允许携带的枪支子弹的类型、数量以及携带方式达成协议”{17}。美国警察政策要求警察应在登机前通知商业航空公司或军事客运服务代表,持有附全脸照片和书面授权的证明。还区分“飞行中不要求使用枪支”和“飞行中要求使用枪支”两种情形分别作了具体规定。例如,飞行中不要求使用枪支时,存放枪支的容器应适于航空运输,如果携带非抵肩发射的枪支,行李应上锁,钥匙由携带者保管。行李中的枪支应子弹退膛,并安全地置于行李内。对飞行中要求使用枪支时的携枪规则也有细致的规范。

  在我国,警察执法办案中需要携带枪支进入或乘坐民航飞机的情况也越来越多,例如警察出国参加维和任务,或从异地长途押解重罪犯等。对这种非常态行为,《公安机关公务用枪管理使用规定》第19条规定:警察乘坐民航飞机,非经特别许可不得携带枪支。《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》8条规定:“执行警卫任务需要乘坐民航飞机的,应当经省级以上公安机关批准”。但相比之下,我国的规定比较笼统,缺乏全面、具体的行为规则,有必要借鉴域外规定,全面构建具有可操作性的规则。第一,允许警察携枪进入停止状态的航空器(例如飞机起飞前或着陆后)执行搜捕等任务。在飞行状态的航空器上开枪的后果往往是灾难性的,因此携枪或持枪登上即将飞行的航空器原则上是禁止的,只有经过严格审批才能例外。第二,对警察携带枪支乘坐民用航空器作出细致的规范。为此,需要制定规则,明确警察与民航部门的协调关系,在警察需要携带枪支乘坐民航飞机的情形下,向民航部门发出通知、出示证明文件等,严格所携枪弹的存放要求等,使警察携带枪支乘坐航空器具有明确的行为规范。

  【责任编校:杨二慧】

【注释】

【作者简介】徐丹彤,中国人民警察大学政治工作系副教授,硕士生导师。

  【基金项目】河北省社会科学基金项目“我国警察枪支使用行为立法规制研究”(HB15FX002);中国人民警察大学2017年度国家社科基金培育课题“我国警察执法中武力使用规范体系研究”(SKJJPY201701)。


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