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许育典:大学自治在台湾地区的建构与内涵

许育典| 时间: 2018-06-08 21:13:10 | 文章来源: 法学教育研究

【摘要】 如何确认大学自治的内涵,厘清大学如何在其自治范围内,行使专业判断,是一个重要前提。因为类型化出大学自治的内涵,不仅是大学学生救济的起点,也有助于形成法院进行审判时的判断依据。本文尝试针对大学自治的定义、大学自治的类型化以及对大学自治的监督进行深入探讨,期待能对高等教育法制的未来发展有所贡献。

【关键词】 大学自治;台湾地区;高等教育法制发展

一、前言

台湾地区“大法官”在2011年的第一个释字中,撬开了大学生救济的紧箍。过去,学生被认为是特别权力关系的一环,纵使其权利受到侵害,亦不得请求救济。如此的见解渐渐受到挑战,1995年的释字第382号,虽为学生的特别权力关系开启一扇窗,但却在释义学上被解释为仅限于当局的侵害必须改变学生的身份,才有救济的可能。经过16年后,“大法官”日前做成的释字第684号,终于使拘束学生的特别权力关系,确定走人历史。

在释字第684号作成后,大学仍会享有其自治的权限,并依其权限订定校规、处罚学生等,但如学校自治权限的行使,侵害到学生权利时,则属于基本权冲突的状况,没有何者应该被优先保护的问题。相对地,应该在个案中进行利益衡量,找寻出一个双方利益可以达成的最大公约数。如此一来,类型化出大学自治的内涵,便显得相当重要。[1]

更确切地说,“大法官”在释字第684号解释理由书特别提到,大学教学、研究及学生之学习自由,在“法律”规定范围内享有自治之权。为避免学术自由受不当干预,不仅行政监督应受相当之限制,“立法机关”亦仅得在合理范围内对大学事务加以规范,受理行政争讼之机关审理大学学生提起行政争讼事件,亦应本于维护大学自治之原则,对大学之专业判断予以适度之尊重。因此,类型化出大学自治的内涵,是大学学生救济的起点,并有助于形成法院进行审判时的判断依据。所以,本文以下尝试针对大学自治的定义、大学自治的类型化以及对大学自治的监督,加以深入探讨。

二、大学自治的定义

事实上,所有国家权力必须合法地结合在选民的政治意志上,这也是民主法治国家的基本内在核心。对此,德国《基本法》第20条第2项第2句明定,所有国家权力的执行是透过立法、行政及司法这三个国家权力的特别机构来达成。而且,《基本法》第20条第3项将立法与合宪秩序(verfassungsmaBige Ordnung)相结合,要求立法权应受宪法的限制。这样的想法对大学自治具有以下的意义:如果大学执行治理权并要对他人权利有所干涉,就需要一个法律的基础。在无法律的场域里,独立的治理权行使是被排除的。但例外的情况是,自治已被置入法的基础中。例如,《基本法》第5条第3项第1句可以导出,立法者必须同意让大学进行自治。[2]在立法者必须同意让大学进行自治的基础上,则何为“自治”便是一个值得探讨的概念。

自治(Autonomie)从其文义来理解,可被理解为一个机构自己的立法权。若以此概念为基础,那么大学自治仅涉及所谓的规章自治(例如,大学颁布自己的基本规章、就读与考试规章、博士攻读规章、授课资格规章等)。但广义的自治概念,也显示出一个机构在立法、行政、司法方面,尽可能不受国家影响的能力。如此一来,大学不再只有规章自治,学术自治、人事权限以及财政自治还应属于大学自治的一环。简单来说,自治概念表明某一程度地独立于国家。[3]与此相对地,自治行政( Selbstverwaltung)权则把独立履行职责的形式带进视野,例如,公权力与私权利的行为方式、自治行政的组织形式、透过权利确认的自治行政以及规范执行等。[4]

事实上,宪法不承认自治行政的广泛概念,因为这样的概念可能易引起众多既存自治行政模式的相互夹缠。所以,自治行政在法律上的范围,毋宁是极大程度地依当时情况而定,并且从个别法的关联性被描述。[5]但是,不可否认地,自治行政保障综合大学,更确切地说是一般高等院校,作为研究与教学场所的先决条件。进一步来说,虽然单一高等院校的续存不被视为个别政治主体,但是,自治行政保障一般高等院校得以身为一个机构的继续存在。为了达成此目标,自治行政权确保了大学法律上的独立性,因而大学应首先被排除为一“国家行政部门附属者”(Trabantin der Staatsverwaltung )。因此,大学除了形式上独立外,还有实质的行政独立性,亦即在其权力范围内的研究、教学事务,不需要他人的指示且具有依循学术履行的法律上独立性。[6]

整体而言,只要与大学自治行政的议题有关,就是大学自治的范围。重要者如就读规则、考试规则以及被视为大学自治古典意义的攻读博士和授予大学授课资格规则。由此看来,凡涉及研究与教学组织的规则,就会有自治行政的问题。因此,大学自治虽代表着大学某程度独立于国家之外,但是,“法律”直接规定的事项,即非属于大学自治的范围。不可否认地,大学自治毋宁是一整合概念,大学有关自治事项繁多,例如,(1)研究计划的撰写与执行;(2)教学纲要的设置;(3)课程的设计;(4)学术的合作;(5)教学与研究的协调;(6)组织特别是预算的托管,这包括支出、学术机构与工作团队的设置和运作、订出学术共同任务的参与额度等;(7)就学与考试规则的订定;(8)大学教师与研究人员的人事任命……。[7]因此,以下乃分别从学理与实务面向,去对何为大学自治进行类型化。

三、大学自治的类型化

(一)学说理论对大学自治的类型化

1.规章自治

既然大学学术自由是宪法保障的基本权,则基于法治国的理由,必须透过普遍以及与此相关的规定,让大学内成员清楚了解其权利义务关系,[8]此乃大学自治最原始的意涵:规章自治(Satzungsautonomie )。其实,规章自治下大学的管辖权可以被理解为:在法的职务范畴内,所有法律框架内的事务经由自身所订的法律来调节。透过阐释重要的、形式法律的授权,就已产生对法律所指派任务范围的限制。对大学而言,其任务范围首为研究与教学的维护。但此限制终究也是从学术自由的基本权而来。举例来说,大学得颁布自己的基本规章、就读与考试规章、博士攻读规章、授课资格规章等。[9]但是,如果大学规章本身形式或实质的违法,则其是无意义且没有效力。在法院的法律争讼中,审理的法庭可以不对违法的章程加以适用。此时,法院在个案得视为法规的欠缺而进行类推适用,或等学校基于校内程序订定新章程。

至于大学规章的订定程序,亦属于大学自治的一环,原则上应由大学自行决定。然而,自治规章的生效需要经过公告,是一个法治国原则普遍的要求,[10]而大学校规作为自治规章的一环,则大学在订定/修改自治规章时,除了应预先公告外,还须赋予学生表示意见的权利。在此,须加以强调的是:大学规章的公布,不像法规命令般,受到严格的限制,应让大学基于成本的考虑,而选择相应的公布程序,只是这个公布程序的选择,应在学生一入学时,即利用新生训练的机会,对学生进行告知。

其实,一开始规章就只有一个功能,即在一个法律自主的整体里,于其自主范围内,颁布对其属员与部属有效力的法律。[11]不同于法规命令,此自治规章一般不针对所有国家公权力臣属,而是针对在一特殊人事化法律关系里的成员。[12]不可否认地,与大学的研究、教学任务相关的学术委员会,例如,学术评议委员会(akademischer Senat)、院务会议( Fachbereichsrat)的议事规则(Geschaftsordnung)也是属于大学的自治章程。然而,议事规则有一特别性质,因为它只对内作用,也就是说,只触及委员会成员而非所有大学成员。所以,议事规则订定后的公告,应不像其他自治规章受到那么严格的公告要求。[13]

2.人事自治

大学在人事任用上的参与权对学术自由的保障,具有特别的价值。[14]就连一个非专属于学术运作过程的公职遴选决策,应征者仍可透过做成决定者各自的学术专业性,免于受到不合于学术的聘任决定。因此,自治行政权在专家参与的范围内,可某程度地阻止主管机关将它的干预扩展至大学的人事遴选决策。[15]如此一来,人事自治(Personalautonimie),是最基本的大学自治事项,例如,大学要聘任校长、院长、系主任、教师、职员等,基本上都由大学自己决定。由此看来,有关聘任或解聘的人事事项,都是由大学自己决定,教育主管部门不能干涉。但是,这些人事事项也不能放任,所以“大学法”“教师法”均有规定其要件:须具备何种资格,才能做大学教师。即使是解聘也有限制,目的即在保障大学教师的讲学自由,例如,在美国有永久聘任的制度,保障大学教师可自由发表言论;否则学校可以随时以大学自治为理由,反而成为解聘的武器。所以,解聘有一定的要件、程序,必要时也应召开公听会,要让大学教师有一定的救济机会。

3.学术自治

若从功能性来理解并联结学术自治及学术自治行政为大学带来的特殊绩效,我们可以这样说:学术自治(W issen schaftautonimie)是独立的。[16]学术自治,是指大学可自行决定与学术有关的一切事项,例如,要进行怎样的研究计划、自行决定受委托研究的题目,或一切与讲学有关的事项,均是学术行政的自治。教育主管部门虽可立法做适当的限制,但限制须符合《宪法》第23条的规定。其实,目前即使是大学自行决定必修科目,仍有先天上的一些限制,例如,法律学系的必修科目,会受到“国家考试”科目的影响,由于“国家考试”有许多科目是必考的。由此看来,“考试院”如果规定哪些科目必考,一定会影响到大学自治的范围,所以,这些必考科目虽由“考试院”决定,也应要求有法律的依据。

4,管理自治

大学为维持其校园的秩序,应享有所谓的管理自治(Managem-entautonimie)。管理自治,指的是大学有权制定自己的管理规范,以维护大学内部的安全与秩序。通常大学为维护校内的安全与秩序,会设置校警以行使其独立的警察权。虽有声音认为大学自治应不包含管理自治,但是,本计划基于管理自治的目的而主张大学自治应包含管理自治。不可否认地,管理自治并非直接涉及“学术”事项,但是,管理自治的落实与否却会影响着学术自治的行使。举例来说,如果军警可以任意进入校园,则容易假借着秩序维护的名义,对大学的学术进行监控,因而管理自治会间接影响着学术自治的落实。

因此,原则上,大学可自己聘任校警,校警的身份应该是学校的职员,并非大学外面的警察,外面的警察一般而言不能进入大学。这并非意味着大学自治使得大学拥有治外法权,而是在学术自由的范围内,大学拥有自律权,将维持大学校园的安全与秩序,交由大学的管理机关自行负责,以免除国家权力的不当介人。大学自治的这个内涵,也不是完全排除检警在大学校园内的犯罪侦查;而是因为大学本身特别强调自由开展的本质之故,限制只有在紧急或其他不得已的情况下,例如,大学的校内发生了凶杀案件,此时大学校长一般应同意大学外部的警察权进人侦查,亦即学校不能主张绝对的大学自治。

总之,大学并不是一个“国中之国”,检警单位在紧急或其他不得已情况下也可介入,这有些类似国会议事自治的情况。检警单位在大学校园的警察权行使,通常须得到大学校长的同意,才可以在大学校园内进行。这也是大学校长家宅权的存在必要性。也就是说,只有最熟悉大学精神的大学校长,在学术自由与犯罪侦查的利益衡量下,做出不得已的妥协同意决定,大学外部的警察权才得以在大学校园内行使。因此,在大学校园内的搜索,仍须事前取得大学校长的同意。

5.财政自治

根据主流观点,拥有自治行政权的大学不具有财政自治(Finanzautonomie),因为惯例上经济与预算的领导是属于国家的事务。在此观点下,只要国家还供应大学经费,基于民主为本的议会预算权,就必须给予国家基本的干涉权。有问题的是,预算权中对研究与教学根本重要的范围,如被划归国家行政的范围,自治行政权将因此不具意义。如此一来,在一个广义自治行政概念的基础下,必须衡量邦实现大学自治的义务,因此,当大学在研究与教学的作用受到干扰(也包含间接干扰)时,自治行政权具有消极防御权。[17]更确切地说,财政自治,涉及大学内部经费运用的自由决定权。例如,在德国的邦大学法,有限制学校的经费至少有1/3,要用在学术研究方面,不能用在其他方面。又如,近来台湾地区通过5年500亿元的迈向一流大学预算,只能运用在提升学术质量的发展上,也具有正当性。

(二)释宪实务对大学自治的类型化

如上所述,大学自治属于一整合性概念,就台湾地区历年来的“大法官”解释来看,大学自治主要可以被类型化为:

1.组织自主权:为建全大学组织,当局应赋予大学有内部组织的自决权,纵然为立法机关,亦不得任意以“法律”强制大学设置特定之单位,致侵害大学之内部组织自主权(释字第380号、第450号、第563号、第626号)。

2.研究的自由:举凡与探讨学问,发现真理有关者,诸如研究动机之形成,计划之提出,研究人员之组成,预算之筹措分配,研究成果之发表……(释字第380号、第450号、第563号、第626号)。

3.教学的自由:诸如课程设计、科目订定、讲授内容、学力评定、考试规则…...(1)课程设计的自由:大学认为无须开设某种课程,而“法令”仍强制规定应设置与该课程相关之规划及教学单位,即与“宪法”保障学术自由及大学自治之意旨不符。倘各大学依其自主之决策,认为有提供学生某种课程之必要,自得设置课程相关之单位,并依法聘请适任之教学人员(释字第380号、第450号、第563号、第626号)。(2)科目订定的自由:大学具有自行决定必修科目的权责。如“大学法”规定军训必修,“大法官”认为违反相关规定(释字第380) 。 (3)学力评定的自由:有关学生之学业成绩及品行表现,大学有考核之权责,其依规定程序订定章则,使成绩未符一定标准或品行有重大偏差之学生予以退学处分。

4.毕业条件的订定:大学为确保学位之授予具备一定之水平,自得于合理及必要之范围内,订定有关取得学位之资格条件(释字第380号、第450号、第563号、第626号)。

5.入学资格的订定:大学对于入学资格既享有自治权,自得以其自治规章,于合理及必要之范围内,订定相关入学资格条件,如大学招生简章的订定(释字第626号)。

6.学习的自由:选择科系与课程之自由(释字第380号)。

7.学生自治:大学应保障并辅导学生成立自治团体,处理学生在校学习、生活与权益有关事项;并建立学生申诉制度,以保障学生权益,如学生会的组成(释字第380号、第563号)。

8.人事自治:大学中对于人事管理,当局应仅得予以资格限制,不得课予过度干涉,并赋予其自治权,如私立学校董事的选任(释字第659号)。

四、对大学自治的监督

当局国家有义务透过法秩序的建构,来落实大学自治,但是,自治并不能毫无节制,亦即,完全没有国家监督的大学自治在宪法上是不可能的。[18]所以,当局对于学术及大学教育的发展,除应加以扶助与奖励外,也应基于监督的职责,确保大学成为“学术公正组织”,使其学术制度的运作,能符合“宪法”客观基本价值秩序的要求。[19]否则,不仅使大学自治无发展空间,甚至导致学术自由的丧失。

由此看来,当局欲经由“法律”的规定,来监督大学自治是可以的。然而,有一个反面的问题是:仅在法律的授权范围内,大学才享有自治的权限吗?之所以会有这个疑问,是因为德国大学纲领法( Hochschulrahmengesetz, HRG)第58条第1项第3句中明确指出:各大学在法的范围内享有自治权。然而,这表示什么呢?是否大学只是把国家律法的执行当成自身事务来做的独立行政主体(Verwaltungstrager) ,或者大学具备专有的、竞争的权利,能赋予其在自己影响范围内自定义权利并执行?[20]其实,如此的见解,似乎误会了大学自治的内涵与监督是两个层次的问题。如上所述,大学自治是为了落实学术自由,进一步被“宪法”所保障的一种制度,也就是说,大学自治是直接源自基本权的制度,所以,大学自治具有“宪法”位阶的效力。

简单来说,大学自治是“宪法”层次的制度性保障,其内容并非局限于立法形成的范围,相对地,大学自治的核心领域也将会构成“立法者”形成自由的界限。

五、结语

学生行使其权利救济前,必然已与大学发生相对应的冲突,却无法透过校内程序获得解决,才有进一步提起行政争讼的问题。因此,如何确认大学自治的内涵,厘清大学如何在其自治范围内,行使专业判断。更确切地说,为避免学术自由受当局不当干预,不仅行政监督应受大学自治的相当限制,“立法”机关亦仅得在合理范围内对大学事务加以规范,受理行政争讼的机关审理大学学生提起行政争讼事件,亦应本于维护大学自治的原则,对大学自治的专业判断予以适度的尊重。

但是,大学自治虽为一个常被引用的词汇,然而,何谓大学自治,却是一个不容易说清楚的概念。因此,本文一开始必须从大学自治的内涵出发,从学说、实务来厘清大学自治的应然面貌。除了对大学自治进行定义并对其内涵进行类型化外,大学自治究竟在台湾地区的定位何在,亦是在进行大学法制的建构时,无法被回避的问题。本文在此针对大学自治的定义、大学自治的类型化以及对大学自治的监督,尝试加以分析,期待对高等教育法制的未来发展,有所贡献。


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