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戚建刚,张景玥:论我国高校突发事件应急预案体系之优化

法治政府网| 时间: 2016-07-21 22:14:17 | 文章来源: 湖北警官学院学报

【摘要】 我国高校突发事件应急预案体系面临“违法性”的困境和“虚化”的困境。产生困境的原因是,我国教育行政主管部门,以及高校管理者将高校突发事件应急管理及与之相匹配的应急预案体系和国家行政机关的应急管理及与之相匹配的应急预案体系等同起来,尚未从法理角度深刻认识到因高校应急管理与国家行政机关应急管理之间存在巨大差异,从而需要一种不同于国家行政机关应急预案体系的现实。优化高校应急预案体系需要遵循相对自主性原则和依法行政原则。以此为基础,高校应急预案体系需要对分级制度、分期制度、救助性应急措施制度、限制性应急措施制度和保护性应急措施制度加以重新规定。

【中文关键词】 高校突发事件,应急预案体系,高校应急管理,基本原则,核心制度

一、问题的提出

当前我国业已进入“高风险社会”,曾经作为社会一方“净土”的高等学校(以下简称“高校”)也开始饱受各类突发事件的困扰。2008年以来,国内高校相继发生了“11·14”上海商学院火灾事件{1}、重庆工商大学教师集体维权事件{2}、“7·20”兰州大学宿舍楼爆炸事件{3}等一系列重大突发事件。它们严重影响了高校的教学、科研、生活秩序以及师生的生命与财产安全。基于全球化与社会转型加速,以及社会差距不断拉大等因素,在未来相当长的时期内,高校突发事件的数量和规模都将持增长趋势。{4}面对频繁发生的高校突发事件,行政法理论界和高校管理部门都需认真反思这样一些问题:为何作为预防高校突发事件第一道防线的应急预案体系处于失灵状态?该如何设计出符合高校突发事件应急管理实际需要的应急预案体系?对于这些难题,学界同仁虽然作了一些研究,但依然处于远不如人意的境地。为此,实有必要从新的视角对之展开进一步研究。

二、高校突发事件应急预案体系面临的困境及原因

(一)困境之表现

从学理上讲,高校突发事件应急预案体系主要由总体预案、专项预案和部门预案所构成,它是国家行政机关和高校管理部门为了让高校突发事件应急管理转变为常态管理,根据宪法、法律和法规等的规定,对高校突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责,以及预防与预警机制、处置程序、应急保障与恢复措施等事项作出规定的规范性文件。{5}从历史角度来看,我国高校突发事件应急预案体系是随着2007年《突发事件应对法》的实施而建立起来的。在很大程度上,它是国家行政机关和高校管理部门为了履行该法第17条所规定的“国家建立健全突发事件应急预案体系”的法定义务而开展的一项重要“工作”。然而,从实践来看,它们主要面临着两大困境。

1.“违法性”困境。分析我国高校应急预案,不难发现它们的合法性正在不断遭受质疑。由于我国缺乏统一的高校突发事件应急管理法律规范,《突发事件应对法》也没有对国家行政机关或高校管理部门应对高校突发事件作出明确的规定,但高校又面临着大量的突发事件的威胁,这就使得教育主管部门制定的应急预案和高校自身制定的应急预案发挥了“法律规范”的功能。可是,这类“法律规范”却出现直接与国家法律相冲突的现象。例如,《清华大学突发公共事件应急预案》在第3章第1节对信息报送作了这样的规定:“针对突发公共事件的情况,按照保密工作的各项要求,确保整个事件的信息处理过程不出现失密、泄密情况。电话传真、计算机网络等信息报送手段必须有严格的保密措施。”然而,《突发事件应对法》对包括高校在内的单位的信息报送并没有规定保密条款。《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》在信息报送环节却规定应当坚持迅速、准确、直报、续报的原则。又如,《兰州大学突发公共事件应急预案》在第7章关于事故灾难类突发事件应急处置的规定中授予该校后勤管理部门诸如切断电、气等强制措施的权力;在第8章关于公共卫生类突发事件应急处置的规定中授予该校突发公共卫生事件应急处理工作组根据需要对人员进行疏散或者隔离的权力;在第11章关于考试安全类突发事件应急处理的规定中授予该校考试管理部门和工作人员监控互联网,封锁网站的权力。然而,依据《突发事件应对法》第45、49条的规定,此类强制性措施应由高校所在地的县级以上地方人民政府来行使,它并没有授予包括高校在内的单位。更为重要的是,《行政强制法》第10条第3款明确规定,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这就意味着从法律效力的位阶上仅仅属于学校的规范性文件的《兰州大学突发公共事件应急预案》对该校管理部门设定强制措施的做法违反了《行政强制法》的规定。再如,国内许多高校的应急预案通常授予学校保卫部门收集证据、封锁现场、控制肇事者和责任人员等本质上应由公安机关来行使的治安管理权力。然而,根据教育部、公安部于2002年12月18日联合发布《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》的规定,此类治安管理权力应当由设在高校的公安派出所来行使,对于不设公安派出机构的高校,其保卫机构在公安机关的指导下,负责防范、制止和协助处理针对教职工和学生的不法侵害,维护学校的教育教学秩序和安全稳定。此外,《治安管理处罚法》已经明确规定治安管理权力应当由公安机关来行使。由此可见,保卫部门仅仅是高校的一个职能部门而已,它们不具有公安派出所的法律地位,也无权行使治安管理权力。高校应急预案授予保卫部门治安管理的权力其实违反了上位法律规范。

2.“虚化”困境。分析我国高校应急预案,同样可以发现它们存在没有体现学校自身特色,以及过于原则、缺乏可操作性等“虚化”现象。从理论上讲,高校的应急预案在宗旨、基本原则、框架结构、管理体制设计等方面沿用国家或教育行政管理部门所制定的应急预案的规定倒也无可厚非,因为这些内容是高校突发事件应急管理的共性问题,然而,如果抹煞各个高校应急管理的特殊性,简单照搬或模仿上级主管部门的规定则必然导致虚化。这是因为,上级主管部门的应急预案作为预防和处置全国范围内的突发事件(包括高校)的规定,它们所设计的应急管理制度必然相当原则和宽泛。而我国目前2800多所高等学校分布在全国各地,不同地区的高校所面临的突发事件的类型、风险源等存在较大差异。以自然灾害类突发事件的预防工作为例,位于西北部的许多高校(如兰州大学)在制定本校自然灾害类突发事件应急预案时就无需过多关注台风、洪涝、海啸等灾害,而应偏重于干旱、沙尘暴等灾害。这种差异性必须在不同高校的应急预案中体现出来,实现因地制宜、因校制宜的基本要求。然而,部分高校的应急预案却出现了“同质化现象”。如,《兰州大学突发公共事件应急预案》第9章与《湖北大学突发公共事件》第8章的规定基本雷同,两部预案不仅都规定了“校园渍水灾害事件的处理办法”,而且所采用的措施与所使用的话语完全一样。又如,《南京大学突发事件总体应急预案》直接照搬了《教育系统自然灾害类突发公共事件应急预案》的诸多原则性规定。这种情形的存在无疑是简单模仿上级主管部门的应急预案或者相互之间照搬的结果。

除了因同质化而导致的虚化之外,高校突发事件的应急预案还因过于原则和缺乏可操作性而导致虚化。如,《安阳工学院突发事件处置办法》只有7条,共326字。对于如何预防和处置灾害事故,该办法第5条仅作出这样的规定:“应及时组织人员抢救,疏散无关人员,同时报告领导和有关部门”。又如,《中南财经政法大学维稳工作方案》在第4章关于工作措施的规定中,通篇是类似于“把握大局,统筹兼顾;加强领导,齐抓共管;坚持以人为本”等号召性和鼓励性的话语,缺乏以“行为模式和后果”为主要构成要素的法律性话语。再如《三峡大学科技学院突发公共事件应急预案》在第2章对突发公共事件的级别划定作了类似于《突发事件应对法》第3条第2款的规定,即根据突发公共事件的紧迫程度、形成的规模、行为方式和激烈程度、可能造成的危害和影响、可能蔓延发展的趋势等由低到高分为:一般事件(Ⅳ级)、较大事件(Ⅲ级)、重大事件(Ⅱ级)和特别重大事件(Ⅰ级)四个等级。至于这四个等级的具体标准是什么,该校的应急预案则未作任何规定。而对于如何处置“各种非法集会、游行、示威、请愿、集体罢餐、罢课、上访等以及带有民族宗教或其他政治性的影响校园安全稳定事件”,该办法则仅有一个条款,即“各种政治性、群体性事件的应急处理,由于涉及人员多,涉案人员的情绪较为激动,要以规劝、说服教育等缓和性措施和谨慎地使用强行隔离、带离、疏导等强制性措施相结合达到处置目的”。

由于高校突发事件应急预案存在上述两大困境,当国家行政机关或高校管理部门“依据”这些预案来预防和处置突发事件时,不可避免地会出现种种合法性危机,诸如预防不足、过度处置、迟延或乱作为等,不仅无法有效应对突发事件,反而可能会进一步侵害师生员工的合法权利。在实践中,2013年10月发生的“河北承德技师学院恶性斗殴事件”{6},2015年1月“湖南大学转学事件”{7}、12月“清华大学实验室爆炸事件”{8}等具有较大影响的恶性事件,以及不断见诸报端的大学生自杀事件都从不同侧面体现了现行高校应急管理制度的落后及应急预案的非理性。

(二)原因之分析

人们不禁会问形成这些困境的原因是什么?对此,有学者认为是教育与宣传不够{9}。也有学者认为是总体指导思想落后、法制和危机观念淡薄{10}。笔者认为,这些观点并没有切中我国高校应急预案体系陷入困境的原因。不仅是因为这些理由过于宽泛,而且还因为对于法律人才和高级知识分子云集的高校而言,它们显得过于牵强。依笔者之见,真正的原因是:我国教育行政主管部门,以及高校的管理者由于长期受到高校行政化的意识、习惯和实践的浸润与影响,将高校突发事件应急管理及与之相匹配的应急预案体系和国家行政机关的应急管理及与之相匹配的应急预案体系等同起来,尚未从法理角度深刻认识到因高校应急管理与国家行政机关应急管理之间存在巨大差异,从而需要一种不同于国家行政机关应急预案体系的现实。既然高校应急管理类似于国家行政机关的应急管理,那么体现在国家行政机关应急管理预案体系中的理念、原则、制度、措施等就可以原封不动或稍作改良而直接“嫁接”到高校应急预案体系之中,国家应急法律规范授予给行政机关的应急权力也可以选择性地纳入高校应急预案体系之中。这就解释了高校的应急预案体系为何会授予高校职能部门实施强制措施的权力,以及其他存在违反上位法情形的“困境”。同理,既然都是高等学校,既然与国家行政机关的应急管理相同或相似,那么彼此的应急预案体系相互模仿或“抄袭”,以及照搬教育行政管理部门应急预案体系的做法也就情有可原。这就解释了高校应急预案体系为何会出现过于原则,缺乏可操作性的“困境”。然而,如果深入分析高校突发事件的特点和发生原因,剖析高校应急管理的特殊性,便可发现高校与行政机关在应急管理上存在重大差异,这种差异性决定了高校需要一种不同于国家行政机关的应急预案体系。

1.高校突发事件呈现出特殊性。从当前我国频繁发生的高校突发事件中可以发现,高校突发事件除了具有与《突发事件应对法》第3条第1款所规定的一般突发事件相同特征外[2],还具有两大较为突出的特征:(1)强烈的社会敏感性。这根源于高校突发事件的发生地点、人员和类型的敏感性。高校是青少年聚集的场所,是培养社会主义接班人的地方。根据权威词典的解释,高校是培养中级以上各种专门人才的教育机构,高等学校要求学生成为德、智、体全面发展的专门人才{11},而此类地点如果发生突发事件,特别是伤害学生身体和生命健康的事件,自然会引发强烈社会关注,因而地点具有敏感性;高校突发事件,特别是涉及大学生安危的事件牵动着家长和社会公众的心,因而人员具有敏感性;高校突发事件本身也是一些十分敏感的问题,如政治性事件、涉及师生切身利益的事件、败坏师德师风类事件、考试舞弊和暴力伤害事件,以及自杀事件等{12}{13}。这就使得依据《突发事件应对法》的规定不属于或不适宜由国家行政机关来应对的突发事件,不需要或不适宜启动国家行政机关应急预案的突发事件,比如,发生在2013年4月的复旦大学研究生黄某中毒案{14},就属于高校突发事件,需要高校突发事件应急预案来加以规范。(2)突出的易发性和易扩散性。学校作为一个较大规模人群共同生活的特定社会单元,具备公共事件易发的先天条件,并且一旦发生突发事件,往往具有不易控制、传播快的特点。{15}这是因为,在学校人口构成中占绝大多数的学生群体具有年轻化的特点,其人格塑造往往尚未完全成熟,对敏感事件容易产生情绪化反应{16}。高校管理与中小学管理也存在较大差异,相对宽松与自由的高校环境决定了高校突发事件一经发生,极易在高校师生员工间扩散并迅速蔓延至全社会。此外,高校基础设施建设质量问题,甚至学生饮食及食品安全,食堂伙食质量、份量、价格和食堂工作人员服务态度,以及食堂就餐环境都可能诱发突发事件,从而导致事件的产生和扩大。许多在其他场景下不易引发突发事件的因素,在学校环境下都可能成为突发事件的导火索而造成突发事件扩散,产生巨大的社会反响,如2003年1月6日因一起简单的交通肇事事件而引发的安徽合肥5000多名大学生的游行事件就是很好的证明。{17}

2.高校应急管理体现出特殊性。与国家行政机关应急管理相比,高校突发事件应急管理也具有特殊性。(1)高校法律身份或地位的多重性。在高校应急管理中,与在行政应急管理中行政机关通常处于管理者的单一法律身份或地位不同,高校往往具有多重法律身份。一是在国家法律规范授权的情况下,对于某些类型的突发事件的某个环节进行应对时,高校是主管者,享有与国家行政机关基本相同的法律地位。从行政法学理而言,它们是行政主体。比如,《突发事件应对法》第22条前半句规定:“所有单位应当建立健全安全管理制度,定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况,及时消除事故隐患。”据此,包括高校在内的所有单位有权对事故类突发事件的预防阶段实施检查,并采取消除隐患的措施。此时它们的法律地位就是行政主体,是高校应急管理的主管者。二是国家行政机关的管理对象。如,《突发事件应对法》第20条规定:“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施”。据此,在县级政府对包括高校在内的单位责令采取安全防范措施的法律关系中,高校成为行政相对人,是县级人民政府的管理对象。三是国家行政机关的协助者。如,《突发事件应对法》第55条规定:“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序”。据此,当发生高校突发事件时,包括高校在内的组织应当按照当地人民政府的命令,协助维护校园秩序。由此可见,在应急管理中,高校具有与国家行政机关截然不同的法律身份。(2)高校应急管理人员的特殊性。高校应急管理人员是指在高等院校从事行政管理工作的群体,主要包括学校领导干部、行政工作人员、教师、保卫工作人员、后勤工作人员等。他们在高校突发事件发生过程中承担应急管理职责。然而,与国家行政机关应急管理中通常具有专业的应急人员,并且通常是行政管理的专家相比,高校应急管理人员的成分和职责比较复杂。既有在学院或学校层面从事教学和科研工作的管理人员,比如,院长和副院长,校长和副校长,也有专门从事意识形态教育,学生日常事务管理的辅导员或班主任;既有属于高校事业编制的管理人员,如,教务部、后勤保障部等部门的处级干部,也有临时聘用人员,比如,楼道与宿舍的管理人员,食堂卫生人员;既有掌握一定应急管理职能的管理人员,如,保卫部的保卫人员,也有大量的缺乏应急管理职能的管理人员,如,校园建设部的工作人员,楼道管理人员。多元的成分来源与多重职责集于一身构成了我国高校应急管理人员的显著特征。

以上分析足以表明,高校应急管理不同于行政机关的应急管理,与之相对应,高校应急预案体系与包括教育主管部门在内的国家行政机关的应急预案体系存在差异。如果教育主管部门或者高校管理者沿用传统的国家行政应急管理思维来制定高校应急预案体系,势必产生“虚化”的困境。那么如何化解这种困境呢?这就涉及到如何优化我国高校应急预案体系问题。

三、优化高校突发事件应急预案体系之主要内容

对于该问题,学界同仁已经有了一些研究,主要是从两个层面来入手:一是完善我国高校应急预案需要遵循的原则,比如,有学者提出以人为本、依照法律、科学管理、依靠师生等原则;{18}也有学者提出完整性、针对性、预见性、日常化等原则。{10}二是设计主要的制度,比如,应急组织机构及职责,应急报告和响应程序等。{19}笔者认为,这些研究虽然具有一定的启发意义,但并没有真正从法理角度来科学阐述如何优化我国高校突发事件应急预案体系问题。因此,有必要作进一步探讨。

(一)原则之确定

正如美国学者迈克尔·D·贝勒斯曾经说过:“原则有制定良好与不好之特征,它们是可以相互衡量权衡出来的。”{20}贝勒斯的话隐含的一层意义是,原则的形成具有一定主观性,不同时代学者可以对时代要求的理解来归纳不同原则。优化我国高校应急预案体系需要遵循的原则同样应当体现研究者所欲达到的目标,并反映时代要求。笔者认为,这个目标就是符合高校应急管理实际特点,有效保障高校正常的教学和科研秩序,维护师生员工合法权益。为此,优化高校应急预案体系需要遵循的原则有两项。

1.相对自主性原则。相对自主性原则是指,高校教育主管部门或高校管理者在制定高校应急预案体系时,在遵循国家应急法律和国家应急预案基本原则和框架基础之上,应当体现高校应急管理的特色,授予高校及其内部职能部门、高校下属各行政院系等主体一定的自主性应急权来应对高校突发事件。从内容来分析,相对自主性原则体现为高校相对于国家行政机关的“相对自主”,以及特定高校之间的“相对自主”。换言之,特定主体在制定高校应急预案体系时,应当将作为整体的高校及其实施应急管理与国家行政机关及其实施应急管理相对区别开来,以及将某一特定高校及其实施应急管理与其他特定高校及其实施应急管理相对区别开来。从词义上来理解,“相对”是与“绝对”相对应的一个概念,意指特殊的、有限的和比较的。{21}“自主”则是与“他主”相对应的一个概念{22},意指行为人不受他人干涉的、自己掌握自身的意志和行动。之所以是“相对”,是因为高校突发事件及其应急管理与国家行政机关所要应对的突发事件之间存在共性,比如,一定的社会危害性。如果从外延来分析,高校突发事件与国家行政机关所应对的突发事件之间存在交叉与重合关系。由此,作为规范高校应急管理的应急预案体系就应当与国家行政机关的应急预案体系保持相对的一致性,比如,它们可以有选择性地吸收《国家突发公共事件总体应急预案》所规定的组织体系、目的与依据等内容。然而,由于高校突发事件及其应急管理又具有自身的特点,因而高校应急预案体系就应当体现这种特色,在这种特色范围之内,高校突发事件应急预案体系就应当体现“自主”。比如,《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为预防与应急准备、监测与预警、救援与应急处置、事后恢复与重建四个阶段,但在高校突发事件应急预案体系设计过程中,如果将高校的所有突发事件统一规定为四个阶段,则显然过于细致,不太符合高校应急工作的实际。这是因为,高校突发事件的类型虽表现多样,但较为常见和频繁发生的多为《突发事件应对法》调整领域内的,因而需要国家行政机关来应对的、危害程度较低的一般突发事件(如伤亡在5人以下的治安事件、一定范围的安全卫生事件、宿舍火灾等)以及虽不属于《突发事件应对法》调整,因而不需要或不适宜由行政机关来应对,但需要高校管理者予以处置的突发事件(如高校教学管理事故、大学生自杀、集体作弊事件等)。这些突发事件的预防、监测和预警往往连带进行,分成多个环节开展应急工作不仅浪费公共资源,而且不利于高校管理部门的有效应对。由此,高校突发事件应急预案体系应当在区分不同类型突发事件的基础之上,规定相应的处置阶段,而不是一律照搬国家的规定采用四个阶段模式。

可是,这仅仅是相对自主性原则的一个方面。该原则另一方面内容是特定高校应急预案体系之间的“相对自主”。所谓“相对”,是指虽然我国高校以及高校突发事件类型与数量诸多,因而不同高校之间的应急管理存在一定差异,但它们之间也存在相同或相似之处。这种相同或相似的应急管理决定了不同高校在制定自身的应急预案体系时可以相互参照,彼此借鉴。比如,针对大学生自杀事件的应对,不同高校的应急预案体系之间可以借鉴的内容就非常之多,因为此类事件是当前我国高校应急管理中共同存在的问题。又如,高校应急管理的组织架构问题,不同高校之间其实是一致的,因为,我国高校普遍实行党委领导下的校长负责制。可是,不同高校所面临的突发事件,及其应急管理又存在一定的特殊性。在这种特殊范围之内,特定高校的应急预案体系就应当体现“自主”。比如,理工类高校将会面临实验室爆炸等突发事件,而文科类高校则不会出现此类突发事件,那么两类高校的应急预案体系对突发事件类型的规定就应当有所区别。又如,地处东南沿海地区的高校的应急预案体系就应当多关注台风、暴雨等自然灾害,而地处内陆的高校的应急预案体系就应当多侧重干旱、沙尘等自然灾害。即使是同处于一个行政区域内的高校,比如,共处武汉市的华中师范大学和中南财经政法大学,虽然都是文科类学校,但它们地理位置存在较大差异,面临的突发事件风险也有所不同。这种差异性就应当在各自学校的突发事件应急预案体系中体现出来。

2.依法行政原则。作为高校应急管理“法制化”载体的高校突发事件应急预案体系遵循依法行政原则似乎是理所当然的。对此,我国一些学者也表示赞成。{23}{24}然而,高校应急预案体系如何遵循和体现该原则,不但现有研究没有加以深入分析,而且也是长期困扰高校应急管理者的难题。笔者认为,正确理解依法行政原则需要结合相对自主性原则,从两个层面来加以论述。

第一,对于自主性应急管理范围之内的事项,高校应急预案体系中的相关条款只要不违反狭义的依法行政原则的基本要求即可。所谓高校应急预案体系中的相关条款,主要涉及到五类:一是对高校突发事件予以分类的条款;二是对高校突发事件予以分级的条款;三是授予高校管理部门实施救助性行政应急措施的条款;四是授予高校管理部门实施限制性行政应急措施的条款;五是授予高校管理部门实施保护性行政应急措施的条款。{25}所谓违反,即指直接相抵触,或发生冲突,即高校应急预案体系中的相关条款直接与国家法律发生抵触。如果对某一事项,高校应急预案体系中的相关条款作出了规定,但国家法律却没有规定,就不存在违反的问题。所谓狭义,是从制定法律主体的角度来分析,即指全国人大及其常委会。这里的关键是如何理解“法”。对此,有学者可能会提出疑问,既然已经确定了制定主体是全国人大及其常委会,那么所谓的“法”就是指由其制定的规范,为何会出现需要注意的问题。这是因为,对“法”的理解除了从制定主体角度加以分类之外,还可以从法律规范所调整的事物的状态角度进行分类,比如,应急状态法律、紧急状态法律、动员状态法律、平时(正常)状态法律。从学理上而言,当高校发生突发事件时,高校管理部门就应当宣布进入应急状态,此时,就应当适用应急状态下的制度规范,比如,高校突发事件应急预案。由此可见,这里的“法”其实包括应急状态下和正常状态下的法律。而这两种不同状态下的法律则存在明显不同。{26}于是,问题就在于,所谓不违反狭义的依法行政原则,到底是不违反全国人大及其常委会制定的正常状态下的法律规范,还是不违反其制定的应急状态下的法律规范。对此,有学者可能会当然地认为,既然高校突发事件应急状态也是“应急状态的一种”——虽然是“自主”范围内的应急状态,那么这里的“法”应当是全国人大及其常委会所制定的应急状态下的法律,换言之,全国人大及其常委会制定的正常状态下的法律,高校应急预案的相关条款可以直接违反。笔者认为,这一观点是错误的。正确的观点应当是不违反全国人大及其常委会所制定的正常状态下的法律以及应急状态下的法律。理由在于,高校自主性应急管理的事项范围是有限的。从《突发事件应对法》所规定的立法宗旨来看,如果需要中止国家正常状态下的法律,那么该地区所发生的突发事件已经超过了高校自主应急管理的范围,需要由国家行政机关来直接应对。{27}综合起来,所谓对于自主性应急管理范围之内的事项,高校应急预案体系中的相关条款不能违反狭义的依法行政原则的基本要求是指,上述五类条款所规定的事项不能与全国人大及其常委会所制定的应急状态下和正常状态下的法律相冲突或抵触,特别是高校管理部门实施的限制性应急措施不能违反国家的法律规范,比如,《行政强制法》和《行政处罚法》等。而对于其他四类条款,特别是给高校管理部门施加保护性职责的条款所规定的事项,即使国家法律没有规定高校管理部门的此类职责,高校应急预案体系也需要作出尽可能详细的规定。

第二,对于不属于自主性应急管理范围之内的事项,高校应急预案体系中的相关条款应当遵循广义的依法行政原则。这里的“相关条款”其实也指前文所述的五大类条款。关键问题是如何理解“广义”和“法”。笔者认为,这里的“广义”,从主体角度理解,是指享有立法权的国家立法机关和行政机关,{28}比如,享有行政规章制定权的省级人民政府。这里的“法”则不是指正常状态下所适用的法,而是指应急状态下所适用的法,主要指宪法中的紧急状态条款、统一的《突发事件应对法》、单行的应急法律、行政机关制定和发布的应急性法规和规章。理由在于,对于不属于高校自主性应急管理范围之内的事项,其实是由国家行政机关来应对,高校主要扮演协助者和配合者的角色,有时还是行政机关的管理对象,而国家行政机关将适用应急状态下的国家法律规范。对于此类事项,高校应急预案体系不能直接对国家行政机关进行授权,即使授权也没有宪法依据。如果高校应急预案需要规定行政机关的职权,也只能是“照搬”国家应急法律的规定,或者将国家应急法律的现有规定系统化。综合起来,所谓对于不属于自主性应急管理范围之内的事项,高校应急预案体系中的相关条款应当遵循广义的依法行政原则是指,上述五类条款所规定的事项应当严格依据国家立法机关和行政机关所制定的应急性法律、法规和规章。

(二)核心制度之设计

那么,高校突发事件应急预案体系到底要规定哪些制度呢?如前所述,学界已经有所研究。对之予以重复,无助于指导高校应急管理实践。在此,笔者将从上述两项原则,以及五种类型的条款出发,设计出高校应急预案体系的核心制度。

1.分类制度。高校应急预案体系规定分类制度的法律意义在于,高校突发事件类型不同,高校管理部门所采用的应急措施也会不同,这是遵循适应性原则的基本要求。分析当前我国教育系统的应急预案体系,[3]以及一些重点高校的应急预案体系对高校突发事件分类的规定,主要是在沿用《突发事件应对法》所规定的四类突发事件的基础之上,[4]增加规定了两类,即网络与信息安全类和考试安全类突发事件。笔者认为,这种规定值得肯定,但依然存在改进的空间。具体而言:在上述六大类突发事件分类基础之上,不同高校针对自身的实际情况,既可以增加新的突发事件大类型,比如,突发舆情类事件,学生心理障碍类事件,学校领导干部生活作风类事件;也可以在六大类框架之内有选择性地规定一些典型的突发事件,比如,对于留学生居多的高校,可以规定涉及留学生的伤害事件。总之,高校管理者在制定本校应急预案体系时,应详细考察和分析本校所面临的突发事件风险,在参照国家法律法规和教育部应急预案的分类基础之上,有所创新和突破。

2.分级制度。高校应急预案体系规定分级制度的法律意义在于,高校突发事件级别不同,高校管理部门所采用的应急措施也会不同,这是遵循比例原则的基本要求。对高校应急预案体系的制定者而言,分类制度应当比较容易,但分级制度则显得相当困难,也是困扰他们的一个问题。同样,分析当前我国教育系统的应急预案体系,以及一些重点高校的应急预案体系对高校突发事件分级的规定,主要是沿用《突发事件应对法》第3条第2款所规定的分级标准,[5]以及国务院的《特别重大、重大突发公共事件分级标准》,教育部的《教育系统突发公共事件应急预案》以及相关配套预案所规定的分级标准。比如,《湖北大学突发公共事件应急预案》第1章第5条规定,突发公共事件按照事件的紧迫程度、形成的规模、行为方式和激烈程度、可能造成的危害和影响、可能蔓延发展的趋势等由高到低一般分为:特别重大事件(I级)、重大事件(Ⅱ级)、较大事件(Ⅲ级)、一般事件(Ⅳ级)。具体情况按照国务院、教育部和省市各类突发公共事件应急预案中事件级别划分原则来划定。然而,问题在于,《突发事件应对法》、国务院以及教育部所规定的分级标准适用于包括教育部在内的国家行政机关的应急管理。对此,《突发事件应对法》第7条第1款明确规定,县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。依据此条规定,在突发事件应对过程中,高校自身将成为该行政区域内的国家行政机关管理对象。由此不难发现,高校直接沿用国家行政机关的分级标准来应对本校发生的突发事件,从法理上讲存在很大障碍,而且也不符合高校应急管理的实际。可行的化解途径是,从相对自主性原则出发,分三种情况来处理:一是对于那些到达《突发事件应对法》、国务院以及教育部所规定的分级标准,需要由高校所在地行政机关来应对的突发事件,高校管理者不宜规定在高校突发事件应急预案体系之中。当然,为了体现完整性,高校管理者认为有必要规定的,则直接“照搬”国家和教育部的分级规定。二是对于那些尚未到达《突发事件应对法》、国务院以及教育部所规定的分级标准,不需要由高校所在地行政机关来应对的突发事件,高校管理者应当在该校的应急预案体系中详细地规定分级标准。三是对于那些虽然到达《突发事件应对法》、国务院以及教育部所规定的分级标准,但不太适宜由高校所在地的行政机关来应对的突发事件,高校管理者应当在该应急预案体系中规定分级标准。比如,单个学生“跳楼”事件。依据《教育系统事故灾难类突发事件应急预案》的分级标准,如果高校发生死亡3人以下事件的,就应当由国家行政机关来处置和应对,属于一般级别的突发事件。然而,从实践来看,我国大学生“跳楼”事件频繁发生,但尚未见到行政机关启动相关应急预案来处置的。对于此类事件,从预防到善后处理一般都由所在高校来处理。对于具体的分级类型,从高校的行政管理体制出发,规定两个级别较为适当,即学院(系)与职能部门为一个级别,学校层面为一个级别。对于具体的分级标准,则需要根据突发事件对高校教学和科研秩序,以及师生员工的合法权益破坏程度的大小来确定。但需要注意的是,应将高校突发事件与高校里发生的一般事件区分开来。换言之,不能无限制地扩大高校突发事件的范围,将那些对学校的公共利益不产生损害的事件也作为高校突发事件来对待。

3.救助性应急措施制度。它是指在高校突发事件发生之后,规定高校管理部门对师生员工等主体实施救济、帮助或援助措施的规范。该项制度的功能是减少和避免学校师生员工的损失,属于授益类行政行为,实现的方式是直接提供,比如,对受到伤害的学生提供医疗救助。高校在实施此类制度过程中处于行政主体的法律地位。分析当前我国教育系统的应急预案体系,以及一些重点高校的应急预案体系对救助性应急措施的规定,可以发现共同存在的问题是过于原则,缺乏可操作性,对高校管理者的约束力不强。比如,《清华大学突发公共事件应急预案》第6章仅用一个条款规定了救助制度。在实践中,这已经产生了不良的社会影响。比如,2015年12月18日,清华大学实验室发生爆炸事件,导致一位学生死亡。清华大学的救助性应急措施被媒体指责为“敷衍”。{29}笔者认为,出现这种情况的一个重要原因是,目前的高校应急预案体系尚未分清高校的职责与国家行政机关的职责。在高校管理者看来,根据《突发事件应对法》第7条的规定,应对突发事件是国家行政机关的职责,救助性措施也要让行政机关来实施。可是,在国家行政机关看来,既然突发事件发生在高校内部,高校就有职责履行相应的救助性措施,并且受到救助的主要是高校的师生员工。笔者认为,为了改变这种原则性、缺乏约束力的现象,高校应急预案体系应当结合相对自主性原则和依法行政原则,需要区分高校自主性应急管理范围内的事项的救助,以及自主性应急管理范围之外的救助。对于前者,只要不直接违反国家法律的规定,高校应急预案体系应当作出尽可能详细的规定,特别是因突发事件而造成师生员工财产损失的情形,高校应当在分清各方主体过错的基础之上,以公平原则为基础,履行全面的救助性措施的职责。对于后者,则需要区分不同的高校突发事件类型,对于发生在高校内部的安全事故等主要因人为因素造成的突发事件,高校应急预案体系需要规定高校承担主要的救助性措施职责。对于自然灾害、公共卫生类等主要因非人为因素造成的突发事件,高校应急预案体系需要规定高校承担“首负”的救助性措施职责,即高校首先承担救助性职责,超过高校自身能力范围之外的,应当由国家行政机关来承担。

4.限制性应急措施制度。它是指在高校突发事件应对过程中,规定高校管理部门实施限制师生员工和其他主体人身自由、财产权利和政治自由等的规范。如前所述,我国高校应急预案体系的一大困境是面临直接与国家法律相冲突的情形,而这种冲突的表现之一是它们规定了高校管理者实施限制性应急措施的权力。从调研来看,一些高校管理者也认为如果不授予高校管理部门实施限制性措施的权力,那么如何有效应对高校的突发事件?笔者认为,根据前文所阐述的依法行政原则的基本要求,对于高校自主性应急管理范围内的事项,高校应急预案体系直接为管理者创设限制师生员工或其他主体权利的做法是一种违法行为。对于高校管理者而言,需要改变传统的“管理”就是“限制”的思维,而应当将“管理”视为“服务”,同时,强化对突发事件预防阶段的保护性措施。对于高校自主性应急管理范围外的事项,由于目前国家缺乏调整行政机关或高校应对高校突发事件的统一法律规范,而教育系统的应急预案毕竟不是法律,也无权为行政机关和高校管理部门创设限制性措施。但行政机关和高校管理部门又亟需此类权力。为解决该难题,从长远来看,国家需要制定统一的校园安全法,由统一的国家法律来授权高校管理者实施限制性权力;从近期来看,行政机关,特别是高校所在地的行政机关可以通过行政委托的方式来委托高校管理者行使部分由国家法律明确规定的限制性应急措施,而高校应急预案体系可以规定行政委托制度的基本框架。

5.保护性应急措施制度。它是指在高校突发事件应对过程中,规定高校管理部门对高校的公共设施、师生员工等的合法权益予以保护的规范。在高校突发事件发生过程中,行政机关和高校管理部门应当对高校的公共设施、师生员工等的合法权益提供比平时更为严格的保护。同样,分析当前我国教育系统的应急预案体系,以及一些重点高校的应急预案体系对保护性应急措施的规定,可以发现存在与救助性应急措施制度类似的问题。笔者认为,由于保护性应急措施制度的实现方式主要是迅速消除突发事件的危险源,划定危害区域,维护学校正常的教学与科研秩序,抢修被损害学校的公共设施。此类措施,通常不会涉及到对高校师生员工合法权利的限制,因而,只要不违反国家法律,高校应急预案体系就应当作出详细的规定。同时,应急预案体系还应当明确,对于高校自主范围内的应急管理事项,保护性应急措施由高校自行实施。对于高校自主性范围之外的应急管理事项,高校应当协助行政机关共同实施。此时,应急预案体系可以规定行政契约、协助方式等制度的基本内容,从而真正实行高校和行政机关有序、规范地实施保护性应急措施制度。

【注释】 【作者简介】戚建刚(1976—),男,浙江杭州人,中南财经政法大学法治发展与司法改革中心研究员,法学院教授、博士生导师,研究方向为行政法;张景玥(1987—),女,新疆昌吉人,中南财经政法大学法学院博士研究生,研究方向为行政法。

【基金项目】国家社科基金后期资助项目(项目编号:15FFX016);中南财经政法大学“研究生创新教育计划”(项目编号:2014B0503)。

[1]比如,孙少平:《论高校突发事件应急预案的制定和应用》,《中国职工教育》2014年第22期;陈晖,裴俊杰:《高校突发事件应急预案管理思考》,《宁波广播电视大学学报》2012年第3期;芮鸿岩:《高校突发公共事件应急预案编制》,《扬州大学学报(高教研究版)》2010年第4期。

[2]即突发性和严重的社会危害性。

[3]主要是《教育系统突发公共事件应急预案》以及与之相配套的专项应急预案。

[4]即该法第2条所规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

[5]按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。

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