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曹鎏、杜宏伟:我国学校突发事件问责制的现状与规制

法治政府网| 时间: 2016-05-20 08:27:16 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 近年来,我国学校突发事件应急管理体系建设虽然取得了长足发展,在一定程度上有效避免或减少了突发事件的发生,但是在实践中由于人为因素导致学校突发事件发生的事例仍然大量存在,这与学校突发事件问责制的不完善有着相当的联系。基于此,通过对我国学校突发事件问责制现实困境的分析,“对症下药”,以期建构能够回应现实需要的学校突发事件问责理论,实现对学校突发事件问责制的有效规制,进而为其规范化、制度化和法制化提供充分的理论支撑。

【中文关键词】 学校,突发事件,问责制

保障校园安全是全社会安全工作的一个重要组成部分,它直接关系到全体师生的人身安全和全社会的和谐稳定。近年来,我国学校突发事件应急管理体系建设虽然取得了长足发展,在一定程度上有效避免或减少了突发事件的发生,但是在实践中由于人为因素导致学校突发事件发生的事例仍然大量存在,这与学校突发事件问责制的不完善有着相当的联系。基于此,本文旨在通过对我国学校突发事件问责制现实困境的分析,“对症下药”,以期通过对问责制基础理论中最亟待解决的问题入手,进而实现对学校突发事件问责制的有效规制。

一、当前我国学校突发事件问责制面临的现实困境

(一)责任意识未建立

责任意识的形成和逐步强化是问责制完善和发展的基础,而它的缺失也将对学校突发事件问责制的推进带来巨大的阻力。教育部于2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》第二十一部分仅规定要“健全安全风险的事前预防、事后转移机制”,却未涉及事后责任追究机制方面的内容。

根据中国政法大学法治政府研究院“我国学校应急管理与学校安全立法”课题组(以下简称“课题组”)调查问卷的结果显示,当被问及应急响应分为哪几个阶段时,有93.3%的被调查者将责任追究排除在外。[1]这在一定程度上反映出我国教育部门工作人员和学校管理人员责任意识普遍缺乏、没有真正重视学校突发事件的事后责任追究工作的基本现状。导致责任意识缺失的原因主要包括以下三个方面:

第一,“官本位”[2]的传统思想对建立健全学校突发事件问责制产生了巨大的思想障碍。究其原因,在于“有权必有责、权责相统一”的责任意识没有得到普遍树立,在学校管理工作中,更多强调权力的行使,而非责任的承担。

第二,问责文化环境不成熟。责任意识的树立需要与之相适应的问责文化。我国行政问责制的大规模施行始于2003年非典事件,短短十余年间,利于问责文化培育和发展的客观环境还没有真正建立。[3]

第三,对权力监督制约机制的认识不到位。部分教育部门工作人员和学校管理人员认为学校具有一定的“自治权”,无需受到监督与制约,否则会对学校的工作起到阻碍作用,这些认识不足在一定程度上导致问责制在实践中遭遇软阻抗。

(二)相关法律制度不健全

学校突发事件问责制的施行需要以完善的法律法规作为基础和依据,这也是依法治校的基本要求。然而,中央层面的问责法尚未出台,学校突发事件问责制的相关规定也不完善,尚未形成对该领域整体性、全面性和系统性的法律保障。虽然教育部曾于2014年2月在其专门制定的《教育重大突发事件专项督导暂行办法》(以下简称《暂行办法》)中明确建立了教育重大突发事件督导问责机制,但对问责的规定较为原则、笼统,对于推进学校突发事件问责制的有效施行,缺乏可操作性,以至于学校突发事件问责过程仍然带有一定的人治色彩,与问责法治的要求尚有距离。实践中,问责程序不规范、问责对象不准确、问责范围不明确等问题较为突出,立法的滞后性已经大大影响了问责制整肃吏治、以儆效尤功能的发挥,如何在《暂行办法》的基础上对问责制进行全面、细致规范理应成为亟待解决的现实难题。

(三)问责主体薄弱

问责主体旨在解决“由谁问责”的问题,即当出现问责事由时,有权对相关人员开展问责的个人或组织的统称。在我国高校突发事件问责实践中,问责主体较为单一,主要表现为本系统内的“上问下责”,即主要由本级人民政府或党委对相关教育部门和所涉学校问责,或者由教育部门对所涉学校和相关责任人问责,这种缺乏系统外的异体问责的制度弊端是明显的,因为突发事件的发生往往具有复合性,当上级机关也负有一定的连带责任、间接责任时,就很难保证问责结果的公正性与合理性,且具有动力不足的劣势,也难以保障问责程序开展的及时性和有效性。

(四)问责对象不准确

鉴于引发学校突发事件的多因性,学校与社会和政府的联系日益密切,学校突发事件中的各种法律关系也变得更加复杂。随着行政管理体制改革的深入推进,政府职能转变逐渐加快,虽然教育部门已将部分管理权逐步转移给学校,但是在突发事件领域中,教育部门和学校的职责权限并未做出明确规定,实践中极易产生“有权无责”、“有责无权”、“权责交错”等各种混乱问题,问责对象的准确性难以保证。在学校突发事件问责对象的界定上需要注意以下两个问题:第一,问责对象应当是责任人,而非单位。根据委托代理理论,行政官员的责任实质上就是政府责任的转移,政府责任主要就是依赖包括行政官员在内的公务员的具体行政行为来完成的,故问责对象应当落实到个人,而非由单位代位承担。第二,问责对象应当重点落实领导干部。在已有的学校突发事件问责案例中,经常出现问责对象找不准,对于应当承担主要责任的对象(如单位主管领导)并不追究责任,而是往往通过追究较低层级的工作人员的责任而了结程序。

(五)问责范围不全面

问责范围直接决定了问责的广度和深度。问责的范围只能是特定的,且必须与其所担负的使命相匹配。问责范围既不能太窄,否则会降低其固有的价值;问责范围也不能太宽,否则将会对问责应有功能的发挥产生消极影响。因此,作为学校突发事件问责制中不可或缺的构成要素,问责范围必须予以明确且宽严适度。目前我国学校突发事件问责范围还存在着以下三个问题:第一,“抓大不抓小”。问责范围主要局限于社会关注度高、生命财产损失大的“大事”,而对影响范围较小的突发事件则不了了之,例如对于工作效率低、执行不力等“小事”很少问责。时间长了,就造成相关责任人员缺乏问责意识,为“大事”留下隐患。第二,“忽视不作为”。问责范围主要针对突发事件中滥用职权或不正当行使职权的行为,缺乏对突发事件预警人员的不作为或故意拖延行为进行问责。不管是作为,还是不作为,只要造成了损害的发生,均应对其问责,缺少任何一方面的问责制都是不健全的。第三,“看后不看前”。学校突发事件问责制应当关注于突发事件的整个过程,包括事前预防、事发应对和事后处置等各个环节。每个环节中的相关责任人都应当纳入到问责范围。目前我国学校突发事件的问责重点是对事发和事后执行不力的问责,较少对事前问责的关注。

(六)问责程序不规范

我国问责制还处于起步发展阶段。问责程序仍不健全,实践中普遍采用“权力问责”的方式,距离“制度问责”的目标仍有差距。虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》)第三章规定了“实行问责的程序”,但是对具体的问责程序并没有做出详细规定。目前,学校突发事件问责主要是依据一些行政法规、部门规章、规范性文件及学校自身的制度规定,这些规定往往很少涉及到问责程序或对问责程序只做笼统规定,可操作性不强,弊端明显。比如,问责启动程序容易受到一些社会舆论等非制度性因素的影响,有时启动较为随意;调查程序的不规范容易导致对问责对象失职行为的性质、情节和危害后果等要素无法准确把握;缺少申诉程序,将会使问责对象的救济权利无法得到有效保障,等等。问责合法不仅应该包括实体合法,还应当包括程序合法。实际上,通过程序正义来促进实体正义的实现,正是通过程序本身所固有的独立价值以消弭难以通过精准的实体规范来限定问责的具体标准所可能招致的不利后果所作的不二选择。

(七)责任与过错不相适应

根据“课题组”调查问卷的结果显示,关于“责任追究机制对学校突发事件应对的作用”这一项,大部分受访对象都认可问责制的重要性。[4]但是,潜在的问责对象的认可程度要明显低于问责对象范围以外的高校学生。当然,一方面源自于人性中趋利避害的本能,但同时,问责结果是否合理,即问责结果与过错程度能否相适应,也成为最令调查对象担忧的内容。通过梳理学校突发事件问责案例后发现,实践中,对责任人的问责力度往往受到法律之外的一些因素影响,比如社会环境、大众舆论、受害人压力和其他利益主体干预等方面都有可能影响到问责处理结果。究其原因,不仅在于法律上缺乏对责任主体的清晰界定,更在于缺少对问责标准的合理设计,所涉行政官员的过错大小、造成的损失以及影响程度、主客观之间的因果关系等要素均应当成为影响问责结果的重要考量。

二、学校突发事件问责制的基本原则

为了确保学校突发事件问责制得以良性运转,首当其冲应当解决基本原则问题。所谓突发事件问责制的基本原则是指能够反映问责制的本质特征和价值,并贯穿于学校突发事件问责制运行的始终,对学校突发事件问责法律规范的制定与实施具有普遍规制作用的根本法律准则。[5]可见,基本原则对于实现问责机制的有效规制至关重要:既能够指导和约束问责法律规范的制定和实施,又可以通过其拾遗补缺功能弥补现有法律规范之不足。笔者认为,我国学校突发事件问责制的基本原则体系应当涵盖以下五个方面:

第一,依法问责原则。依法问责原则是法治原则在问责领域的集中体现,它是实现问责制法治化的基本前提,它是贯穿于学校突发事件问责立法及其实施各个阶段的根本性指导原则。依法问责首先要求“问责法定”,这是依法问责原则隐含的基本前提,即将问责制中的核心要素上升到法律层面,也是确保问责制真正具有震慑力的必要条件。然后,在“有法可依”的基础上,注重问责法律的实施问题,即问责主体的所有活动都必须在法定的权限和范围内进行,任何逾越法定边界的行为都将被视为无效,正所谓“无法律、则无问责”。

第二,权责一致原则。权责一致原则是构成学校突发事件问责制的逻辑前提和理论基础,它是指问责对象享有的权力与其承担的义务必须具有高度的一致性和密切的对等性。在“有权必有责、权责相统一”的理念指导下坚持权责一致原则,可以确保教育部门行政人员和学校管理人员所应承担的责任不仅在“量”上与其享有的职权相对应,[6]更重要的是符合“度”的要求,这也是确保问责制得以发挥其监督制约功能的关键。

第三,比例原则。比例原则是指被问责对象受到的制裁方式,必须与其自身过错大小、造成的损失及其影响程度等客观事实成比例,这是确保公平、理性问责的基础和前提,这在一定程度上能够避免责任与过错不相适应的现象。它不仅能够有效地指导并约束学校突发事件问责法律规范的制定、解释和适用,更为重要的是,当法律规定本身比较抽象或者宽泛时,该原则能够充分发挥其填补法律空白或者漏洞的作用,形成对问责主体裁量权的有效规制。

第四,单位责任与个人责任相结合原则。根据《暂行办法》的规定,在学校突发事件中可以将被问责对象分为相关单位和负责人两种。在问责的过程中不可偏失任何一方,在追究学校管理责任的同时,还应当检视教育部门的监管责任。在学校及教育部门承担责任之后,并不意味着个人责任的减免,相应的责任人员也要为自己的过失负责,接受相应的惩罚。

第五,直接责任与间接责任相结合原则。直接责任是指责任人因自身主观过错而对自己的违法或不当行为造成的后果负责,间接责任是指问责客体对与其有特定联系的他人之违法或不当行为因领导不力而应当承担的责任。在学校突发事件问责实践中,学校管理人员要对其自身违法或不当行为造成的重大损失和不良后果承担直接责任,学校主要负责人以及教育部门行政人员也要承担一定的监管责任,两者相互结合,缺一不可。

三、学校突发事件问责制的构成要素

为了规范问责制的运行,需要对包括问责主体、问责对象、问责范围、问责程序以及问责方式共五方面的构成要素逐一形成有效规制,这也是实现公平、理性问责的基本前提。

(一)问责主体

问责主体揭示出相关责任人应当对谁负责的基本逻辑,其广度和深度直接决定了问责机制是否符合民主政治的基本要求以及行政权运行的基本逻辑。目前我国学校突发事件问责主体比较单一,主要由本级人民政府、党委或教育部门进行问责。由于问责主体与问责对象之间存在着“上下关系”、“内部关系”,直接导致了学校突发事件问责的力度与效果不尽如意。

以对问责机制影响程度的不同,问责主体可以被细化为问责发起主体和问责决定主体两大类,其中前者为问责程序启动提供线索来源,后者为整个问责流程的主导者。完善学校突发事件问责主体应当注意以下两个方面:第一,扩大问责发起主体,增加系统外的异体问责。学校作为公共行政组织,在一定范围内行使着公共行政权,除了应当向教育部门及本级政府负责之外,还应当向社会公众负责,我国问责制的本质特征也正是反映了“为民负责、受民监督”这一基本理念。但是由于社会公众本身具有广泛性的特质,这就决定了此种问责方式只能具有间接效力。因此,社会公众更多的是通过间接手段(批评、建议、申诉、控告、检举、举报等方式)作用于问责决定主体,问责程序是否正式启动还要经过有权主体的严格审查。第二,强化部分问责决定主体职责。根据问责对象的不同,学校突发事件问责决定主体应当包括本级人大及其常委会、人民政府、党委和教育部门。但是在具体实践中,本级人大及其常委会在问责程序中往往只是扮演“橡皮图章”的角色,各级政府、党委却在整个问责的全过程中代为发挥主导性的关键作用。这就可能导致本应当成为问责对象的教育部门转而成为问责主体,在一定程度上规避了责任的承担或将应当承担的责任“转嫁”于学校及其管理人员之上。因此,还应当重点加强人大及其常委会、政府对教育部门监管责任的问责。可见,学校突发事件问责主体应当且必须是一个由多方共同参与、相互协调配合的有机结合体,而且应当采用以同体问责为主,融合多元主体“共治”的模式。

(二)问责对象

问责对象的不明确直接影响到学校突发事件问责制应有功能的发挥。[7]依据单位责任与个人责任相结合的基本原则,学校突发事件的问责对象应当包括单位和个人,前者主要是指突发事件所涉的学校及相应的教育部门,后者则应涵盖教育部门和学校的相关领导、具体责任人。依据直接责任与间接责任相结合的原则,学校突发事件的问责对象不是单一的,而应包含多个主体。根据权责一致原则的基本要求,基于学校突发事件处置全程中的不同职权分配,承担直接责任的问责对象主要是指负有岗位职责的学校直接管理人员,承担间接责任的问责对象则是指负有领导责任的学校相关负责人以及教育部门的相关领导。在划分教育部门与所涉学校之间的责任分配时,应当根据学校突发事件的过程不同,具体问题具体分析,而不能单纯以突发事件发生在校园为由,将责任完全推诿至学校领导及具体负责人。因此,学校突发事件问责对象应当涵盖教育部门和学校两个单位,具体包括教育部门和学校的相关领导干部、具体岗位责任人等个人。其中,问责对象应以个人问责为主、单位问责为辅,并重点落实对相关领导干部的问责。

(三)问责范围

从学校突发事件发生的过程性来看,问责范围应当涵盖预防与应对两个方面。预防是保障学校安全和应对突发事件的重要环节,合理恰当的预防措施能够有效地将突发事件防范于未然。学校突发事件预防责任应该包含两类:第一类是指负有学校安全管理职责的相关岗位责任人在突发事件发生的可能性增大时,由于失职或不作为所承担的责任;另一类预防责任是指学校第一责任人或主管责任人在接到政府或教育部门的预警信号后的不作为。而应对是及时有效遏制学校突发事件失态扩大发展的重要手段,科学的应对手段能够有效减少校园的恐慌,维护学校的稳定,减少全体师生的伤亡和财产损失。学校突发事件应对的责任范围应该分为决策责任与岗位责任,其中前者是指在学校发生了突发事件之后,教育部门和学校领导干部因不当行使决策权而承担的责任,后者则是指学校突发事件应急管理过程中相关岗位人员因应对不力而承担的责任。可见,问责的范围应当是特定的,且必须与其所担负的使命相匹配,即问责的范围必须宽严适度,以实现对在学校突发事件应对过程中存在过失或者不当行为的责任人员的科学、理性问责。

(四)问责程序

依据法律和事实来进行问责、规范问责程序,是发展和完善学校突发事件问责制的必由之路。与实体正义相比,程序公正亦具有独立的价值。[8]程序是保证问责活动规范有序运行的关键,在整个学校突发事件问责过程中有着十分重要的作用。学校突发事件问责程序应当包括以下四个阶段:第一,启动阶段。这是一个问责程序进行的起始环节,决定着后续问责程序能否得以展开。启动程序应当包含依申请启动程序和依职权启动程序两种情形,前者主要指社会公众等异体问责主体在法定权限内向问责启动主体提供问责线索来源以申请问责,后者指问责启动主体直接发现符合问责范围的事件时,有权在法定管辖范围内直接启动问责程序。第二,调查阶段。该阶段是指问责主体依法全面收集各种证据,查清问责所涉事实是否存在,并在核査完有关事实之后(包括失职行为性质、情节和危害后果等要素),提出初步处理意见。在调査过程中,问责主体应采取检査、审查和听取意见等方式全面掌握案情,认定证据事实,以避免问责权力的恣意和专断。第三,决定阶段。该阶段是指问责决定主体根据调查结果,对问责对象做出是否问责的判断。若符合问责构成要件,则需依法对相关责任人员作出问责处理决定,并告知问责对象有申诉的权利。需要注意的是,问责决定主体在选择问责方式时,应当重点对问责对象是否具有责任豁免与责任减轻等情节予以考虑,以确保最终责任的认定与其主观过错程度相适应。第四,申诉阶段。该阶段是指当问责对象对问责决定不服时,有权在法定期限内向问责决定主体提出申诉,请求复审。复审的主体应当是问责决定主体的上一级领导监督机关,审理方式可以以书面审理为主。

(五)问责方式及其适用

学校突发事件问责制应当明确规定问责对象所应承担的责任类型和内容。基于学校突发事件中相关责任人员所享有的权力属性和内容,其被问责后受到的惩罚应当具体涵盖行政责任、道德责任和法律责任三种类型。[9]根据《公务员法》、《公务员处分条例》以及《问责暂行规定》的相关规定,行政责任的承担方式主要有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等;道德责任的承担方式有公开道歉、引咎辞职等;法律责任的承担方式有刑事制裁、经济赔偿和行政赔偿等。其中,行政责任和道德责任更多的是针对学校相关负责人以及教育部门的监管者,本质上是一种领导责任、间接责任。而所涉学校的具体工作人员则要为其失职行为承担直接责任,主要为行政责任和法律责任两种,行政责任针对一般违法违纪行为,如果情节严重涉嫌犯罪的,还应追究其刑事责任。

问责的适用是指问责决定主体根据学校突发事件的导因不同,按照规定的程序确定应当采取何种问责方式的专门活动。笔者原本希望能够设计出一套明确而又有针对性的学校突发事件问责制运行图,以形成对具体问责实践强有力的指导和规范。但是囿于目前法律尚未做出全面、统一的规定,特别是个案中诸多要素的不确定性又迥然有异,希冀对每一种问责方式的适用条件及其程序作出具体细致的规定,这既不现实也不可能。因此,对于学校突发事件问责制的具体适用,还需要问责主体重点考量以下几个因素:学校突发事件的起因、造成的损失大小以及社会影响程度、教育部门的监管职责、所涉学校的校长及副校长的领导责任、直接岗位管理人员的主观过错程度及其与损害后果的因果关系等因素。

四、结语

规制学校突发事件问责制不仅是推进学校法治建设、认真贯彻落实依法治校理念的现实需要,同时对于厘清学校突发事件中教育部门与学校之间的责任划分也具有重要的指导意义。此外,问责制也是实现学校治理能力现代化的一项重要法律制度。学校突发事件治理能力的高低与教育部门的治理水平、学校自身的治理能力都有着直接的联系,从这一角度来说,完善的学校突发事件问责制将在一定程度上推动教育部门行政人员和学校管理人员责任意识的树立与养成,通过约束相关责任人依法履职行权,督促其运用法治思维和法治方式来预防和处理学校突发事件,将习惯运用的人治思维、行政思维逐步转变为法治思维,将传统的人治手段、行政手段逐步转变为法治方式,从而进一步提高学校应急管理能力和水平。可见,完善问责制不仅对于学校应急管理能力的提升有巨大促进作用,对于实现学校突发事件应急管理目标有着重要的意义,是促进学校突发事件治理能力现代化的强大推动力,这实际上也是通过推进学校治理能力现代化来深化教育领域的综合改革,以适应国家治理能力现代化建设的必然需求。

本文载《行政法学研究》2015年第5期

【注释】 本文是中国政法大学马怀德教授主持的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善学校突发事件应急管理机制研究”的阶段性成果,项目编号:10JZD0042。

[1]课题组曾在2011年7月至2011年12月专门对1144名学生、87名各学校的中层领导以及42名各学校校级领导(涉及约86个城市)开展问卷调查。

[2]正如有学者所概括的,中国传统政治文化的核心就是“官本位”,具体表现在三个方面:一是万般皆下品,唯有做官高;二是一人得道,鸡犬升天;三是官进则荣,官退则耻。参见胡良俊:《浅议我国领导干部引咎辞职制度》,载《学术探讨》2004年第12期。

[3]正如有学者所概括的,中国传统政治文化的核心就是“官本位”,具体表现在三个方面:一是万般皆下品,唯有做官高;二是一人得道,鸡犬升天;三是官进则荣,官退则耻。参见胡良俊:《浅议我国领导干部引咎辞职制度》,载《学术探讨》2004年第12期。

[4]课题组调研结果显示,关于“责任追究机制对学校突发事件应对的作用”这一问题,受访的重点大学学校领导认可度为65.6%,重点院校与非重点院校的中层领导为67.4%,非重点院校的中层领导为72.6%,重点院校的在校学生为73.8%,非重点院校的在校学生为75.7%。

[5]参见曹鎏:《行政官员问责的法治化》,中国法制出版社2011年版,第63页。

[6]参见胡建淼等:《领导人行政责任问题研究》,浙江大学出版社2005年版,第37页。

[7]参见田宝军、齐子玉:《教育行政问责的发展趋势与当前高校行政问责制度完善的对策》,载《河北大学学报》(哲学社会科学版)2013年第5期。

[8]参见宋冰编:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第376页。

[9]参见田宝军等:《教育行政问责的责任体系》,载《河北大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。

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