完善法规范是解决教育纷争的根本保障

——从西北政法大学“申博”复议案看我国学位制度的完善

杨建顺

引言

西北政法大学“申博”,不服陕西省学位委员会对新增博士学位授予单位立项建设申报的评审结果，向陕西省人民政府提起行政复议并“被依法受理”，被称为中国高等学校对教育行政部门提起行政复议的“第一案”。2009年7月18日，北京大学宪法与行政法研究中心和教育法研究中心（筹）共同举办了“学位制度建设——西北政法大学‘申博’案法律分析”研讨会。我应邀参加了此次研讨会，由此案引发了诸多思考。下面谈的几个问题就是这些思考中的部分内容。

一、关于本案的意义

从1999 年的刘燕文诉北京大学及其学位评定委员会案，到2009年的西北政法大学“申博”复议案，跨度10年，两个案件都给人们带来了对我国学位制度的反思契机，两个案件都被评价为“里程碑”式的案件，而前一案件的结局已经在某种程度上提示了后一案件的发展走向，起码可以说，在中国目前阶段尚未制定解决该类纷争的具体法规范的情况下，仅以程序法治的原则来进行判案，尽管可以说有其必要性，也能体现其未来发展的必然趋势，但是，其可行性则是不能不令人质疑的。

1999年，海淀区人民法院受理了刘燕文的起诉，并依法作出一审判决，曾一度成为令学界和实务界为之欢欣鼓舞的标志性事件之一。然而，该案的第二审予以发回重审，海淀法院只能以过了时效为由驳回刘燕文的诉讼请求。一度受理并作出判决的案件，竟然不能中断其时效！不容否认的一点是，该案的结局恰好证明了，仅以程序法治原则判案而没有具体法规范支撑，要获得实质性救济是很艰难的。

2009年，西北政法大学“申博”复议案，作为中国高等学校对教育行政部门提起行政复议的“第一案”，具有极其重要的意义。本案的重大意义就在于它为人们思考我国的学位制度，思考对于高校和教育行政主管部门的冲突从内部调解到选择行政复议的必要性和可行性，思考专家和学术的独特品位及其在现代教育评价中的定位等问题，提供了重要的契机和途径。

然而，该复议案的发展走势基本上可以从前述刘燕文案的结局得到一定的参考。且不说关于本案提起行政复议是否依法、受理是否依法、主体是否适格、程序是否合法等问题在实务界和理论界皆有不同观点，单就提起复议后乃至将来诉至法院后，行政复议机关作出复议决定和法院作出行政诉讼判决将面临无相应法规范依据的难题这一层面来考虑，该案的发展走势也许会很令人尴尬。我的观点是——该复议案件的提起本身是否有足够的立法依据尚是值得探讨的问题；对该案件的审理因无相应法规范可依，因而决定了其结果将必然地无法依法作出支持申请人申请的复议决定，如果将来提起行政诉讼，同样也无法依法作出支持诉讼请求的判决。

尽管如此，本案的重大意义并不会因为其结果或者发展走势如何而受到影响。

本案给人们提供了思考的契机，理论界的深入剖析一定要全面展开，切忌浅尝辄止，仅停留在实务描述的层面，甚至仅“提升”为政治评议高度，而不去进行深层次的学术理论探讨和架构；本案给人们提供了思考的契机，实务界的全面梳理和立法跟进、制度建构一定要及时展开，对于涉及高校重大利益甚至国家教育事业发展长远利益的教育发展规划，名额等资源配置和评审、评比等评价机制的完善，教育领域中各类主体之间的利益协调及争议解决机制的建构和完善，自律性解决、协调性解决、行政性解决、司法性解决乃至政治性解决等，各种各样的所谓多元化纠纷解决机制的建立和具体运用，都应当以相应的法规范认可、支持和提供具体规程为基本前提。只是说这样的案件很重要，一定要以此为契机进一步推进学位制度改革，促进学位制度中的程序改革，助推整个教育法制的发展，等等，就像刘燕文案之后我国学位法立法工作一直在进行却至今没有完成一样，相应的立法不能及时跟进，岂不枉费了该案的作用和意义？！

二、对我国学位制度的总体认知

我国1980年制定并于1981年起施行的《学位条例》，所确立的是国家学位制度，在学位制度安排上注重行政管理方面的功能，这样一种制度安排，与当时我国刚刚恢复高等教育和初创学位教育的现实相一致，在其后一个时期中确实发挥了规范、引导和促进我国学位制度乃至教育事业发展的重要作用。但是，伴随着我国高等教育事业的不断推进，尤其是教育体制改革的不断深入，高等学校和教育主管行政部门之间的关系发生了很大变化，而在学位授予的制度建构方面一直没有任何进展。虽然2004年对该条例进行了修正，但只是强调了学位论文答辩委员会的组成要有外单位的有关专家参加，而对学位授予制度本身并没有任何改革。

《学位条例》对学位授予单位的规定非常粗放，只是规定“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”学位授予单位及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。至于具体如何确定学位授予单位的制度安排，则根本没有规定。实践中形成了硕士点、博士点授权的制度，于是，是否拥有学位点便成为了高校评比、排名的诸多因素中的重要因素之一，硕士生导师、博士生导师之类的奇怪头衔也就成为了许多高等院校教师的荣耀，单位和个人皆为争取学位点而不遗余力。

我国改革开放以来学位制度的建立和发展，其成就斐然，这是有目共睹的。但是，“博士生满地跑，博士生导师用评选的，博士点评审暗箱炒作”之类尖刻的评论也在一定程度上揭示了我国学位制度在长期运作中面临诸多问题。学位制度改革势在必行。但是，教育部在推进学位制度改革过程中并没有遵循立法先行的基本路径，而是通过国务院学位委员会《博士、硕士学位授权审核办法改革方案》和《关于做好新增博士、硕士学位授予单位工作的指导意见》，形成了《关于做好2008-2015年新增博士、硕士学位授予单位立项建设规划工作的通知》，便将长期以来的学位点制度改为“新增单位立项建设规划”制度。这种改革路径的选择和总体思路是值得深刻反思的。需要特别确认的是，这种立项建设规划不以专业而是以学校为对象的基本价值判断并不是基于学位本质的制度架构，是与学位授予本身的规律性相违背的，当然，这也是本案争议的本源所在。

三、“新增单位立项建设规划”的合理性问题

（一）新增单位应当着眼于特定学科而不是整个学校

招收硕士生、博士生的资格，应当只是基于某一个学科的实力而授予，而不是以某大学的综合实力为标准。具体说来，即使某大学诸多方面的指标皆不上档次，但如果该校的某个专业学术水平很高，则该专业应当具有招生资格；即使某大学某专业的诸方面指标都不上档次，但某专业的某位教师学术造诣很深，则该教师就应当有资格带硕士生、博士生。这是学位制度本来应当最为关注和作为其正当性支撑的要素。

然而，在我国，无论是以前的学位点申报，还是目前的新增学位授予单位立项建设规划的申报，都具有极大的不合理性。相比之下，以前的学位点申报还在一定程度上强调了专业特性，具有一定的合理性，而此次规划将申报对象锁定为学校，其不合理性更为突出。博士、硕士乃至学士学位的授予，应当着眼于各种专业的特点，制定符合该专业特点的资格、资质和标准要求，定期甚至不定期地按照实际状况进行全面的考核打分。凡是符合标准要求的院系专业都应当获得学位授予权，应当有资格招收博士生、硕士生或者本科生；不符合标准要求的，不管你大学在什么地方，有什么特殊理由，都不应当获得学位授予权。以学科专业为单位，而不是以学校为单位；以学科专业的教师水准为着眼点，而不是以其他诸多不相关因素为评价依据，这是学位制度健康发展的基本保障。在目前我国学位制度框架下，所授学位是国家学位，而不是学校学位，各专业的各类学位授予应当有国家统一的标准要求。当然，更彻底的学位制度改革，就是将国家学位改为各高等院校的学位，这样便可以避免为“申博”之类的事宜而展开无为的争吵了。不过，这种设想不过是“幻想”，是根本不具有可行性的。

学位授予资格的评审可以更加标准化、制度化和程序化，作为国家学位制度要设计一个基本准入标准，既不是最低，也不是高不可攀，而是一个明确的、业内人士通过全力拼搏皆有可能达到的标准。让符合此标准的人皆有资格带硕士生、博士生，并不是意味着该资格是终身的，而是依然需要根据不同的情况进行调整，诸如建立和完善硕导、博导评价机制，以避免、起码做到尽量减少硕士、博士培养过程中的混乱，确保所培养的硕士、博士皆能达到一定水准以上，在一定程度确保人力资源和智力资源的最大化效用。没有相应的评价机制作保障，没有浮动的升降机制作支撑，完全放开硕导、博导准入，奢望凭学校、院系以及导师的名声来评价一个博士，真的不具有现实可能性，即使在不久的将来也是无法期冀的。只有遥远的将来才有可能实现的事情，我们现在并不是不应当去设想，但是，至少从剖析本案和讨论目前中国学位制度的角度来看，也许是不宜提倡的。

其实，“硕士导师”、“博士生导师”之类的头衔也应当取消，难不成过些时日还要再搞出个“学士生导师”的头衔不成？凡是被聘为具有硕士、博士学位授予权的院系副教授以上职称的，都应当有资格带硕士、博士；凡带硕士、博士的，就应当是导师，没有什么可以特别拿来炫耀的。另外，人文社会科学领域不宜将是否有课题项目经费作为是否可以带博士生的标准。近年来许多高校在这方面的所谓“改革”，完全是背离博士生培养规律的“改恶”，而绝不是改善！

（二）新增单位立项建设规划在期间设置上的不合理性

在没有法规范支撑的情况下，搞一个规划，将迄今为止每隔2年进行一次的学位点评审制度改为以8年为期的新增单位立项建设规划申报制度，且不说其合法性问题，仅就这种期间设置上的不合理性来说，就是值得我们深刻反思的。我国高等教育需要不断发展，每一所高等院校都在不断发展之中，从媒体报道可以看出，许多学校为申博而不遗余力，这种趋势有助于推进学校增加相关领域的投入，最终促进教育事业的发展。至于申报、评审过程中出现诸多腐败现象，那是强化相关约束机制的问题，应当从完善监督制约和责任机制的角度考虑改革，而不应简单地用8年期的立项建设规划申报制度来取代2年期的学位点评审制度。更进一步从完善学位授予单位确定制度的角度来看，应当将定期评审和不定期评审结合起来，建立完全开放式、滚动发展式的评审制度。并且，相关评审不应局限于申报期间提交资料，而是应当全面建立和充实各高等院校数据库，在教育行政主管部门设立相关数据汇总、归类和评析的平台，对经查验核实符合标准者，一律授予其学位授予单位的资格。

（三）新增单位立项建设规划在指标分配上的不合理性

关于指标分配的问题，这绝不是仅将其归于“计划经济的色彩”便能够作出正确判断的问题。问题没有那样简单。市场经济同样需要分配指标，而且指标配置也是市场经济条件下解决稀缺资源帕累托最优配置的一个重要辅助手段。问题的关键在于，相关指标配置应当在充分全面调查研究的基础上制定明确的标准，建构确认和决定等一系列完整的程序，并且，整个过程应当是透明的，作出决策的理由应当是公开的，相关理由起码在业内人士看来应当是明白的、充分的，因而是可以理解、具有可支持性的。本案涉及的地区分类限制问题，相关标准很不明确，也是缺乏国家学位统一标准要求这种观念的体现。通过一个通知，建构一种规划，添加一个附件“地区分类及立项建设单位限额”，把全国划为四类地区，分别确定是否有指标或者几个指标，为该领域带来诸多政治考量的色彩，却大大减低了其对学位本质所要求的统一标准的重视。只有建构以学位本质所要求的统一标准为重要判断依据的新增单位评审制度，才能够彻底解决至少最大限度地减少该领域的矛盾。

教育资源的调配，应当体现公平、公正与合理的理念。本案所涉及的这种指标配置，很难让人得出体现了这种理念的结论。陕西省分到2个名额，而参加“申博”的有8所院校，陕西省学位委员会认为这8所院校都已具备申报资格，这也说明各院校的情况大致相当，没有悬殊的差异，其不同只是每所院校皆有各自专长的专业学科而已。既然如此，陕西省就应当有8个名额，却只得到2个名额。这种名额配置之不合理性可见一斑。并且，本来是不同类型的院校，其专业领域不一样，研究内容不一样，学科性质不一样，根本就没有可比性，正所谓“异类不比”。将不同院校的一些数据放到一起，一味强调某院校比另外的院校更有资格或者没有资格，这种做法本身是值得商榷的。

四、评审标准、程序与诚实信义的问题

“限额”促使8所并无实质可比性的院校进入了利益角逐之中。作为“申博”的各院校，本应当如实地填报自己的数据，靠自己的实力努力打拼，通过正当程序，进行公平竞争。这应当是其参加“申博”角逐的基本前提。在坚持了这一前提的情况下，“申博”失败，除了首先从自身找原因之外，通过各种途径寻求救济，包括申诉、行政复议乃至提起行政诉讼，都是值得肯定的。长期以来，诸如评某某奖、评某某课题项目，评某某家乃至评学位点之类活动中被暗箱操作或者潜规则击败者，往往只能选择私下发发牢骚之类的方式来发泄不平不满，对相关结果也只能忍气吞声，随其自然。在这种意义上，本案具有重要的价值导向作用，它至少提示人们应当积极寻求法律救济途径。

本案所反映的有关评审标准不明确和程序不健全等问题，都是值得我们深刻反思的。同时，在“申博”过程中有些院校数据造假问题，也应当引起我们足够的关注和重视。

程序维护公正？不见得。我们必须强调的是，只有正当程序或曰公正程序得以正确运用的情况下才能够维护公正。那些不公正、不正当的程序，或者那些本来公正、正当的程序一旦被用歪了，不仅不能维护公正，而且还会冠冕堂皇地排挤公正，维护不公正！在这里，对程序公正问题不想深入展开，只谈在数据造假情况下如何体现诚实信义原则。

我所讲的“诚实信义”原则，是日本的用法，它大致相当于我国通用的“诚实信用”原则。之所以不采用“诚实信用”这个术语，是想特别突出“义”字。讲义气，容不得造假。这是最简单的命题。

发现有些学校报评材料造假，陕西省教育部门决定重报重审，但对造假的学校没有严肃处理。这种做法违反了陕西省学位委员会《关于开展新增博士、硕士学位授予单位规划立项建设工作的通知》的规定，没有“进行核查、作出相应处理，并公布核查情况及处理结果。”这也在一定程度上表明，该《通知》所强调的“坚决制止不正之风和违规违纪行为，严禁在规划立项建设过程中采用不正当手段干扰规划立项建设工作”，只不过是一种口号甚至是摆设，根本没有实效性。这当然不利于公平竞争、程序正义的实现，也有悖于诚实信义原则。

在目前学术腐败不断蔓延的背景下，从大学本身的使命出发，应当对造假者予以应有的制裁，起码应当取消其此次“申博”的资格。这里不存在重报重审的问题，重报重审本身就是违反程序，就是对不诚实做法的纵容和支持。据悉，本案中所有院校重新填报的数据和其前面填报的数据都存在悬殊的差异。我没有看到相关数据，只能说如果这是事实，如果大家都在造假，是否只有“严重”造假者才应当受到惩处呢？以五十步笑百步，还奢谈什么公正程序？所以，如果这是事实，就不应该有后续的相关争议了，此次“申博”便应当就此终止了。省学位委员会都不能按照《通知》履行职责，还奢谈什么“坚决制止不正之风和违规违纪行为”？还奢谈什么大学精神？这种状况怎能不令人忧心忡忡呢？！

建构诚信社会，建设诚信政府，首先应当从教育领域尤其是高等院校特别是“申博”的院校做起。所以，我主张，如果所有院校都有造假行为，那么，本案中被认为都已具备申报资格的这8所院校都应当失去此次“申博”资格。

五、关于评审运作规程的两个问题

本案中专家组设计是有问题的。这是此次研讨会与会代表的一种共识。关于专家组应如何构成、专家组的构成应如何兼顾专家的专业素养及学科均衡，以及专家评审应如何定位等问题，人们已进行了诸多探讨，我在这里就不赘述了，只想就有争议的评审运作过程中的两个问题补充阐述我的观点。

（一）出席人数和委托出席问题

出席人数不过半数，不仅违反一般的法原则，而且也违反了《陕西省学位委员会工作试行办法》关于“学位委员会会议必须有全体委员半数以上出席，才能举行”的具体规定。所以，如果本案中出席人数不过半数这一事实得以确认，则其违法性是毋庸置疑的。

本案中涉及到委托人出席的问题，引起了诸方面的争议。需要强调指出的是，相关法规范都没有对此作出明确规定，因此，委托出席不存在是否合法的问题，只是个是否合理的问题。主张委托出席构成了明显的程序违法因而本案中委托投票是无效的，这种价值取向是值得肯定的，但这样的法规范解释方法具有“事后确定”之嫌，是值得商榷的。要认定该行为或者做法违法，其前提是关于委托出席的法规范已经存在，当据以判断的法规范本身不存在时，不宜笼统地以“违法”论之。

从理论上说，委托出席不是理想的状况，但是否允许委托出席等问题应当是制度设计中予以明确规定的事项。所以，关于什么会议可以委托出席，什么会议不可以委托出席；哪些人员可以委托出席，哪些人员不可以委托出席；以及委托出席应履行哪些程序等，都应当在制度设计层面予以明确规定。的确，本案涉及到对8个院校评价问题，能否胜出关系到该校未来发展的大事，要求评审者有相当的资质、资格和学术素养，所议事项本质上是不宜允许委托出席的。但是，如果委员会的组成人员皆是该领域的专家，平时对参评的8个院校情况有充分而准确的了解，委托他人出席表明自己的评审意见又有什么不妥呢？需要确认的是，我并不是主张应当提倡委托出席这种做法，相反，我主张应当强调三分之二以上绝对多数出席的会议规则。但是，在目前这种要求简单多数的会议规则之下，将近半数的人不出席都可以形成决议，对因特殊情况确实不能出席而委托他人出席的情况不能容忍，从法理上是说不过去的。这总比那些根本不出席的人要表现出更强的责任心吧。总之，从制度建构的层面来看，应该是分几个层次，有些是不应当允许委托出席的，有些则是应当允许委托出席的，至于委托的条件、程序、委托的审查和批准等，都应当制定明确的法规范，这是讨论委托出席是构成违法的前提条件。

（二）在极短的时间内能否审阅浩瀚的申报材料问题

与会人员对本案中涉及的数小时内作出决定是否构成程序违法的问题给予了特别关注和强调，我本人也特别重视这个环节。在极短的时间内要审阅浩如烟海的申报材料，很显然是违反常理的，是不可能的事情，因而可以用“滥用职权”的法理来论之。但是，有另一方面的因素需要引起我们的关注，那就是评审组是由“专家”组成的，这种“专家”身份决定了其在该领域有高深造诣，平时的专业累积决定了其能够在短时间内作出通常人们认为不能做到的事情。当然，这又牵涉到专家组的专家是否其所议事项领域的真正专家的问题，牵涉到专家组的产生和构成问题，这里不予涉及。我谈这些，只是希望法学家们在探讨有关程序问题或者“滥用职权”问题时要综合考虑诸方面的因素，不宜简单套用一般法理。当然，就本案而言，如果对“申博”院校第一次填报材料造假行为忽略不计的话，对重报的材料是否属实没有充分核实和研究，便在数小时内作出决定，当然是有问题的，这一点是毋庸置疑的。不过，还需要考虑的一个因素就是，诸多评奖、评课题项目或者评某某家之类的活动，甚至诸多学位论文的评审工作，通常皆是在极其有限的时间内完成的，这种惯常的做法如果被忽略，得出的结论或许难免观念论之嫌。

六、关于救济途径和方式

关于本案所涉及的主体资格、行为属性（阶段性、过程性、成熟性乃至其对相关权利、利益和地位影响的重大性）等问题，以及程序正义和专家评审结果的效力、定位等诸多问题，都值得我们进行深层次的思考和探索。这里无法全面展，只想强调一点，即就目前的制度架构而言，从本案的实效性解决的角度来看，首先进行申诉，在教育行政主管部门不采取积极补救措施或者所采取的措施难以令人满意的情况下，再启动复议程序，乃至最后提起行政诉讼，这可能是比较稳妥的途径选择。

“申博”失败后，西北政法大学于4月20日向陕西省政府递交了《行政复议申请书》。我对其选择这种救济途径的勇气表示敬佩，对本案的重要意义也有充分的认知。但是，现在进入了8月份，不仅已过了2个月的复议期限，而且也超过了可以延长的1个月期限，迄今尚未看到关于本案后续进展情况的报道。这至少表明径行通过复议途径解决本案所涉问题的艰难性。

既然选择了行政复议这种救济途径，就应当为这一途径的实效性探寻制度支撑。没有相关的制度支撑，无论学者如何强调“本案被诉行为属于已经成熟的行政行为”，无论如何强调本案诸要素皆符合行政复议的构成要件，对于西北政法大学“申博”的胜出这一实质性诉求的实现来说，皆是无济于事的。目前不存在相关法律依据，只能适用一般的法原则来进行该复议案件的审理。目前通过法律途径来解决这个案件，无论是复议还是诉讼，都必须首先解决诸多悖论，比如要推翻专家组评审结果等，由于没有相关的具体规范作为依据，其可能带来的一系列连锁反应简直是不堪设想的。10年前刘燕文案的最终结果就是前车之鉴。

结语

在目前缺乏具体法规范支撑的背景下探讨西北政法大学“申博”复议案的法律解决途径，这本身就是个难题。以本案为契机，我们认识到完善我国学位制度乃至整个教育制度尤其是教育评价和纠纷解决制度的重要性和紧迫性。教育纷争的解决，需要科学，需要理性，需要高度的政治智慧，更需要一系列法律制度的支撑，需要科学公正的教育评价制度作为保障。所以，为了不再出现这种虽然可以提起行政复议甚或行政诉讼但却得不到实质性救济的尴尬局面，建立和完善包括专门的教育评价和仲裁制度等在内的法规范和制度，当是摆在我们面前紧迫而重大的课题。亡羊补牢，未为晚矣！

2009年8月6日(星期四)下午定稿

《完善法规范是解决教育纷争的基本保障》，载于劳凯声主编：《中国教育法制评论》第8辑，教育科学出版社2010年12月版，第237－247页。发表时略有更改，若引用，请参见作者发表稿。