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蒋悟真:科研管理政策改革释放的法治信号解读——以《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》为例

| 时间: 2019-07-26 16:59:18 | 文章来源: 《法学》2018年第10期


【摘要】:尊重科研人员的科研自主权和提升科研绩效一直是近年来我国科研管理政策改革的重要内容。2018年7月24日国务院发布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》正是科研治理变革的重要举措。细研该政策文件可以发现,政策改革走向与规则设计背后蕴含并释放出相关法治理念和精神信号,即以信任为前提的科研协作关系的建构,以契约为基础的科研权利运行机制的拓补,以及以理性为品质的科研绩效评价体系的打造等。解读这些法治信号并挖掘和提炼其中的法治元素,可以让我们预见未来科研管理政策的法治化转向趋势。

【关键词】:科研管理政策  法治信号  科研信任  科研契约  绩效评价


  科研自主性是科研活动赖以生存与发展的根本,是科学研究的基本属性,缺乏自主性的科学研究只能沦落为国家或社会发展的“婢女”。[1]但长期以来,我国科研管理机制并未能走出“计划”与“平均”的思维,行政权力过度干预科研活动,与科学研究的“灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性”等特质相背离。[2]可以想见,在行政主导型科研管理模式下,科研人员的科研积极性与创造性受制度桎梏所累,科研绩效难免低下,将极大制约我国科技水平的提升与国际竞争实力。可喜的是,近年来我国相关部门针对科研管理政策变革出台了一系列政策性文件,[3]昭示着我国科研管理政策变革正试图从行政主导的权力管理体制向多方主体参与的治理体系转变,希冀跳出传统科研管制思维向尊重科研权利的进路转变。[4]特别是2018年7月24日国务院发布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号,以下简称《通知》),其中明确提出要“尊重科研自主权”和提升“科研绩效”,其间释放出“建立完善以信任为前提的科研管理机制,按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权”等明显的法治信号(精神、理念与规则),且蕴含着丰富的法治元素,这些法治元素正是催生科研管理政策改革的驱动力和标志,也是未来科研管理立法中制度设计的重要依据。

  当前,我国科研管理整体上仍是政策主导,具有时宜性、对策性和不确定性等特点。在依法治国的宏观背景下,科研管理改革走向法治化的治理将是一种不可避免的趋势,也是科研规律的内在要求使然。[5]基于此,依据《通知》内容,领会和剖析其中所蕴含的法治理念和精神,挖掘其中诸多制度变革所显示出的规范价值,认真对待这份政策性文件的进步与不足,无论是对现行科研管理政策的适用与进一步完善,还是对未来科研治理政策的法治化都有所裨益。

  一、科研信任的维护及其制度构建

  科研信任是降低科研管理成本的“润滑剂”,是对科研管理政策的有效补充。[6]我国现行科研管理制度游离于对科研人员的信任与怀疑之间,不仅极大地减损了科研效率,更易激化科研管理机关与科研人员的矛盾。《通知》首次提出的“建立完善以信任为前提的科研管理机制”为我国科研管理政策转型提供了突破口,法治意蕴深刻。

  (一)科研信任的解析

  “信任是在社会不确定性增大时所启用的一种对他者的依赖方式”,是“通过求助他者来实现自己对未来的预期并由此发生的相应行为”,从而“简化社会运作的复杂性和降低交往中的社会成本”。[7]科研信任作为信任在科研领域的运用,是指面对科研过程中的各种不确定性风险,通过依赖或求助于科研主体自身人格尊严与道德素养等无强制约束机制的信任和特定约束机制的信任来实现对科研结果的预期,从而简化科研管理过程,提升科研管理绩效。当前我国科研管理政策更多地秉承行政主导的权力管理体制,试图通过严格的“过程控制”和惩罚机制来规范科研运行过程中出现的各种风险和恣意,从而达到科研管理之目的。这种对公权力的过度运用并不是以对科研人员自身人格尊严与道德素养等强制无约束机制的信任和特定约束机制的信任来实现对特定科研活动结果的预期,而是将科研人员视为科研管理的对象或客体,更多地强调科研人员对科研管理机关的单向度依赖与服从。正是由于传统科研管理制度自身并不以科研信任为制度建构之前提,更不以提升科研信任为目标,故而我国科研管理中面临着科研信任严重缺乏和科研管理绩效低下的双重困境。

  毋庸置疑,我国科研管理政策亟需对科研信任加以尊重。对科研信任的尊重意味着重构科研管理构架,给予科研人员平等的主体地位,赋予其充分的人、财、物等科研自主权,打破科研管理机关对科研管理权力的垄断,同时减少科研管理机关对科研活动的不必要干扰,以摆脱对科研管理机关的单向度依赖。科研信任作为复杂科研管理系统的简单化机制,可以有效地降低科研管理成本,提升科研管理绩效。建立以科研信任为核心的管理体制,契合了当代治理理念,因为治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,在公共事务的管理中还存在其他的管理方法和技术,以及公共机构与私人之间的合作。[8]《通知》提出建立信任的科研管理体制,其本质是将科研人员从科研管理对象转变为科研治理主体,明确科研管理的主要对象是科研事务而非科研人员,提升科研人员的尊严,并确保科研活动沿着科研规律的轨道运行。

  (二)构建以信任为前提的科研协作机制

  一方面,科研信任作为实现不同主体间科研权利(力)合理配置、维护良性科研治理秩序的前提,为简化科研管理、提升不同主体的行为预期提供了保障;另一方面,科研信任“以整体法律为基础”,“因为法律提供了风险的限制,各种形式的信任才能产生”。[9]为此,构建以信任为前提的科研协作法律机制成为我国科研治理法治化转向不可或缺的部分。《通知》所凸显的科研信任精神及其制度建构无疑将为我国科研协作法律机制的建构提供价值导向和制度支撑。当然,科研协作法律机制的建构需契合科研活动的基本规律,通过合理的权利义务配置确立科研活动参与主体的行为规则,建立起平等自由的科研协商治理机制,实现对不断扩张的科研权力的有效制约。

  1.赋予科研人员技术路线决策权

  科研计划书只是对科研活动的预先估计,在展开实质性研究之后,根据科研进程对科研计划作出适当调整实乃必要。当前我国科研管理政策对科研项目的技术路线管理过于死板和僵化,针对此情形,为了建立完善以信任为前提的科研管理机制,《通知》第4条赋予科研人员更大的技术路线决策权,科研项目负责人可根据科研活动之需,对科研活动的进程实施相应的调整。

  科研活动的不确定性与不可预测性决定了赋予科研人员技术路线决策权契合科研活动的基本规律。但是,科研人员在成为治理主体的同时也意味着要为自己的行为承担更多的责任,否则将引致科研自由的滥用。《通知》第15条虽规定要“强化高校、科研院所和科研人员的主体责任”,但对于具体的责任形态并无明确规定,故此,强化科研人员的责任承担成为必要。具体而言:一方面,科研项目负责人应及时将技术路线修改信息向项目依托单位或科研管理机关“备案”,并作出详细的变更说明;另一方面,科研管理机关应加强对技术路线变更的检查监督,如有必要可组织同行专家对技术路线变更的必要性、可行性等进行论证,科研项目负责人应对相关疑问及时做出回应,甚至可将其结果记入科研诚信记录,作为日后科研技术路线变更权限的重要参考。

  2.扩大项目承担单位科研经费的自主权

  根据当前我国科研项目管理政策,科研人员应严格执行批准后的项目预算,如需调整,应按规定报批。《通知》则进一步扩大了科研经费使用管理的自主权,将除设备费之外的直接费用的预算调剂权下放至项目承担单位(第5条),从而确保科研人员能够及时调剂预算资金,维持科研活动的正常运行。根据我国现行的科研管理政策,科研项目预算调整须经项目承担单位审批,但由此导致的法律责任却由科研人员尤其是科研项目负责人承担,这不仅有违权利与义务相统一的基本法律原则,甚至还可能无端耗费科研人员的时间与精力。

  为了充分落实科研项目负责人的经费使用自主权,一方面,可考虑将预算调整的“审批制”改为“备案制”,即将预算调整权限下放至科研项目负责人,由其根据科研项目的进展自行调剂,并于事后向项目承担单位备案,由项目承担单位实施事后形式审查,以确保科研经费能够在政策法规规定的范围内调整与使用;另一方面,应强化科研经费使用信息公开制度,其一应明确科研项目经费使用信息公开内容、公开时间以及公开次数,接受项目承担单位、科研管理机关甚至是社会公众的监督;其二是科研项目管理机关、项目承担单位或者社会公众对预算调整存疑的,可通过正当程序提出问询,项目负责人应及时作出回复。

  3.健全科研诚信机制

  科研活动的信息不对称性决定了科研管理机关需通过介入科研活动来了解科研活动的进程。对科研项目监督检查是确保科研项目按时、保质完成的重要保证。但是,我国当前的科研检查制度严重浪费了本就拮据的科研时间,极大地干扰了科研活动的进程,实践中就有科研人员有近三分之一的时间都耗费在各种各样的科研检查之中的极端案例。[10]

  频繁的科研监督检查既无助于科研绩效的提升,更凸显出科研管理机关对科研人员的不信任。为此,《通知》一方面要求合并财务验收和技术验收,仅在项目实施末进行一次综合性评价(第2条),另一方面减少对科研项目的检查次数,最大幅度地降低对科研活动的干扰(第6条),以实现“科研诚信与产出率之间的平衡”[11]。科研信用管理以科研管理规范为依据,以科研信用记录为基础,通过以守信激励和失信约束的奖惩机制来提升科研人员的科研诚信水平。在我国科研诚信建设长期滞后的现况下,减少对科研活动的非必要干扰需以提升科研人员与项目承担单位的诚信意识为支撑。

  基于此,应对科研人员的科研诚信机制、科研自律机制等提出如下要求:一是完善科研诚信档案制度。加强科研人员职业信用建设是提升科研绩效的行为基点。为此,需建立覆盖科研活动全过程的科研信用记录制度,完善信用评级,并按信用评级实行分类管理,加大对科研失信者的惩罚力度。二是建立科研信用激励机制。为建立“科学规范、激励有效、惩处有力”的科研诚信体系,[12]《通知》为科研能力突出、科研诚信良好的单位开辟了“绿色通道”,从预算编制、扩大经费使用自主权等方面予以支持,以期通过内生性激励建立守信激励和失信惩戒机制。三是构建科研自律机制。科学研究投入与产出测度的模糊性决定了充分调动科研人员的自觉性是科研管理体制改革的核心内容。但是,我国当前的科研诚信建设起步较晚,尚未形成一套规范、透明的科研诚信激励与科研失信处罚规则。在此背景下,需要构建科研人员内部自律与科研管理机关、社会公众外部监督相结合的科研诚信管理体制,最终形成“预防与惩治并举、自律与监督并重”的科研诚信体制。[13]

  二、科研管理契约精神的彰显及其制度优化

  强化契约精神是《通知》提出的又一法治亮点,贯穿科研服务、管理、责任追究的整个过程。[14]科研管理的契约精神是基于科研管理活动的基本规律体现出的一种对科研自由、科研平等以及权利本位的价值追求,[15]本质上是科研管理机关与科研人员达成的一种正式的或非正式的默契、规则或约定。以契约精神规范科研人员与科研管理机关的权责利配置不仅是科研项目治理的本质要求,更是改变传统“权力本位”的科研管理模式、构建以权利为中心的科研治理体系和彰显科研管理契约精神的应有之义。[16]

  (一)科研管理政策变革的路径检视

  在早期的科研活动中,科研政策制定者与科研人员之间基于相互信任以及科学所具有自动保证其诚信与产出率特点的共同假设,构建了科学社会契约的意识形态,即政府部门向科研人员提供充足的科研经费,但不干涉具体的、微观的科研活动,而科研人员独立地开展科学研究,并提供最终的科研成果。[17]但是,科研活动的信息不对称性、科研结果对科研人员利益的巨大影响所产生的道德风险以及趋向功利化的社会环境,对科学的社会契约提出了严峻挑战。基于此,西方国家在大力资助科研活动的同时,亦有意识地强化对科研活动的监管,并使其制度化与合法化,力图形成政府和科研人员之间的合作伙伴关系,即通过设立研究诚信办公室和技术转移办公室等“边界组织”来加强对科研诚信的监管,同时激励科研创新。[18]

  申言之,西方国家的科研管理政策虽然经历了由科学社会契约到合作保障的制度范式的演变,但契约精神自始至终贯彻其中。相形之下,我国科研管理政策长期受制于传统管理思维的禁锢,过于强调科研管理机关的管理职能而淹没了科研人员的主体性,科研管理机关与科研人员之间合作、契约色彩淡化而“管理—服从”色彩渐浓。科研管理机关对科研活动的干预应以实现特定的社会目标且负担最小才能实现科学自治与政府干预的平衡。[19]契约精神这一“无言协议”的缺失是当前我国科研管理失范的关键所在,坚持契约精神为导向是目前我国科研管理政策改革的核心。

  (二)以契约精神为基础的科研运行机制的优化

  从古代法到西方近代法治国的发展过程,就是“一个‘从身份到契约’的运动”过程。[20]契约精神彰显了法治文明的发展进程。我国科研经费治理的法治化转型应立基于契约精神,形成以契约精神为基础的科研权利(力)运行机制,为科研人员科研自主权的实现提供法律依据与制度保障。《通知》虽然强调彰显契约精神,但相关制度仍有待进一步完善。

  1.科研权利(力)的优化设置

  科研权利的配置直接关系到科研人员科研自主性的强弱。[21]《通知》第〕15条指出要“强化高校、科研院所和科研人员的主体责任”,并细化各科研主体的职责。但是,我国当前科研项目合同条款的设置明显有悖于契约精神的基本要求。一方面,科研管理机关重科研监管而轻科研服务,譬如,不少高校尚未根据中央政策建立起财务助理制度,科研人员为编制预算、支出经费等方面耗费了大量精力的现状未能得到有效改变;另一方面,科研人员在履行科研义务的同时未能享有相应的科研权利,例如,至今科研项目负责人的劳动报酬权仍未得到贯彻落实等。

  为了切实体现科研项目合同的契约精神,科研项目合同条款设置理应优化。具体而言,一是科研管理部门职责由管理向服务转换。协助科研人员履行科研活动不仅是转换科研管理职能的基本要求,而且是我国《合同法》规定的科研管理机关必须履行之基本义务。[22]因而要逐步淡化科研管理机关的管理色彩,在赋予科研管理机关监督、检查权力的同时,强化其服务意识。二是应明确科研人员的科研权利。科研项目管理政策以及项目合同要明确赋予科研人员在项目调整、预算编制、资金使用、人员调配以及劳动报酬等方面相当的自由与权利,真正体现出作为科研合同主体的法律地位。

  2.科研责任的合理厘定

  《通知》一方面提出要“建立相关部门为高校和科研院所分担责任机制”(第14条),另一方面又要求完善“法人担当的科研考核激励机制”,对政策落实到位、绩效突出的高校、科研院所,在科研项目、资金等方面给予倾斜支持(第16条),以期实现科研责任的合理承担。然而,我国当前科研管理政策的责任承担机制严重制约了科研人员的科研积极性。一是责任分担不平衡,对于科研管理机关的违约行为缺乏具体的规制。以科研经费拨付为例,因科研资助单位违反科研合同或科研政策的规定,不及时拨付科研经费的违约行为并无明确的法律责任。二是责任类型不符合科研契约精神。当前我国对科研经费的管理过于侧重经费的财政属性而忽视了其科研属性,且对于科研经费的管理只是简单套用针对行政人员的规定和经费管理办法,以追究刑事责任为主。

  其实,科研项目合同兼具公法和私法双重属性,这就决定了科研违约的责任类型应当加以细化。一方面,要构建民事责任、行政责任、刑事责任等多元化、多维度的法律责任体系。对于一般的违反科研经费管理规定的行为应认定为科研合同违约行为或者行政违法行为,以民事赔偿或者行政责任为主;[23]另一方面,要严格控制刑事责任的应用。非法占有科研经费将追究刑事责任在域外并不鲜见,[24]但关键是要保持刑法的谦抑性,合理区分科研活动的“无意过失”与科研活动中违纪违法行为的区别,为科研活动提供一个相对宽松的氛围,摆脱科研人员对科研经费使用上的“恐惧”。[25]此外,完善科研责任的承担方式还可从合同的一般规则入手,即为了约束科研人员认真履行科研职责,科研合同的双方当事人可以约定支付违约金、返还科研经费、解除科研合同等制裁措施,以保证科研合同的时效性。[26]

  3.科研权利救济机制的完善

  无救济则无权利,科研权利救济是科研治理不可或缺的要素,关乎科研人员权利的真正实现。但遗憾的是,《通知》全文鲜有体现科研人员权利救济之修辞。我国当前的科研管理政策也仅仅规定科研人员对于不予受理或者不予资助的决定有异议的,可以提出“复审”,但仍然缺失具体的程序性规定,尚未形成体系化、有约束力的制度规范。[27]

  为了真正实现“可查询”“可申诉”“可追溯”的科研权利救济体系,一是要健全科研人员科研申诉机制,对于申诉内容、提起时间以及审查对象等作出明确规定,二是要强化科研人员的司法救济。在司法实践中,科研管理是一个法律关系复杂的过程,可能构成了“科研立项决定+科研合同履行”的双阶段行政行为,[28]科研立项决定作为行政行为当无争议,理应可进入行政诉讼的渠道,而无论对科研合同的性质如何界定,提供恰当的司法救济在我国司法体系中也完全有其可能性。值得肯定的是,我国司法实践中已有个别法院将不予受理科研立项行为作为法院的受理对象的案例。[29]除了将司法救济纳入科研人员权利救济的基本方式外,还应将科研争端解决机制的选择权赋予科研项目合同的双方当事人,建立协商、复议、调解、仲裁或诉讼等多元化纠纷解决机制。[30]

  三、科研评价体系理性品质的回归及其制度完善

  科研评价体系是科研成果的监督机制,影响着科研的公平公正、科研人员科研权利和社会公共利益的维护。在传统的工具理性思维下,科研评价体系呈现出的“重物轻人”“重形式轻内容”“重数量轻质量”等特点导致了科研人员的主体性缺失、科研创新的活力不足、科研评价显失公平,甚至于滋生出科研腐败。因此,亟需对“价值理性缺位、工具理性越位”的科研评价体系予以变革,而《通知》传递出的法治理念和精神无疑可为我国科研绩效评价体系的合理建构提供方向。

  (一)科研评价体系的理性品质阐释

  科研评价体系应是价值理性与形式理性的统一。价值理性是指“通过有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他形式的——自身价值,无关于能否成功,纯由其信仰所决定的行动”[31],往往指向主体所追求的一系列的终极价值或理念。科研评价体系的价值理性是指科研评价体系以特定价值目标为导向,是主体在理性基础上实现科研评价体系对科研自由、科研公平、科研评价民主以及社会公共利益等终极价值的承载、型构和追寻。价值理性事关科研评价体系的正当性保障,是科研评价体系合理建构的价值导向。工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动,这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’”,[32]强调目的与手段的内在关系,通过特定形式合理性来实现对特定目的的追求。科研评价体系的形式理性致力于科研评价体系自身的功能,期望通过建构具有确定性、稳定性、可预测性、可实现性等形式合理性的科研评价机制,实现对科研评价目的的追寻。工具理性更倾向于借助精准的评价工具或方法来实现对科研绩效的评价。因为这种形式合理性的评价工具或方法可以使繁杂的科研评价过程变得简单、明确和可预测,从而减少人为的干扰因素。但是,科研评价体系的工具理性在凸显评价工具优势的同时也可能会忽视科研规律和科研的复杂特性,尤其是只服膺于科研管理机关单方需要的评价体系,这不仅会导致科研评价的不公平,而且更易造成对科研人员行为的误导——科研人员为了自身的发展,适应科研评价体系以追求自身利益的最大化,最终导致科研人员行为的功利化,甚至于科研人员自身的工具化,从而阻却了科研的创新和发展。就此而言,过度强调工具理性反而可能会导致科研评价的非理性。有鉴于此,科研评价体系应实现价值理性与工具理性的统一,即价值理性以追求特定的价值为目标,为工具理性的实现提供评价的价值基础和价值导向,保障科研评价的正当性和整体的方向性;工具理性为实现科研评价的价值理性提供必要的评价工具、标准与方法,防止价值理性沦为空洞的口号或辞藻。

  (二)以理性为品质的科研绩效评价体系的打造

  科研评价体系的合理打造不仅要考虑科研评价手段的合目的性,而且也应对科研评价体系追寻的价值正当性予以考量。《通知》从科研评价标准、评价方法以及评价激励等方面对科研评价体系予以变革,可为科研绩效评价体系的建构提供借鉴,但无论是从价值理性上还是从形式理性上都有待进一步深入。合理打造我国科研绩效评价体系仍需在价值理性与形式理性平衡的基础上实现价值理性的回归和形式理性的内在逻辑自足。

  1.评价宗旨的合理厘定

  评价宗旨是评价时期望达到的根本目的或价值追寻,是科研评价的精神统领和价值导向,影响着具体科研评价行为的正当性、合理性和有效性。传统科研评价体系往往过于注重工具理性,以提升公权力机关的科研管理效率为宗旨,而这也一直被广大科研工作者所诟病。《通知》在科研人员自主权的尊重、科研诚信的维护以及科研绩效保障等方面对传统科研评价宗旨予以了修补,但总体而言,其对科研项目绩效评价仍侧重于服务科研管理的需要,以提升科研管理效能为主要目的。故此,我国科研绩效评价宗旨亟需在价值理性与形式理性平衡的理念导向指引下予以重新厘定。

  首先,以维护和尊重科研自由为宗旨。科研自由是“学者从事传授与探索他所见的真理之工作所必需的;也因为(这种)自由的气氛是研究最有效的环境。”[33]科研绩效评价体系只有以维护和尊重科研自由为宗旨,才能使科研绩效评价体系在建构、运行中尊重科研人员的主体地位、保障科研人员的精神自由与科研自主权,克服科研评价投机或腐败行为,维护良性科研竞争秩序。

  其次,以实现科研公平公正与科研效率的统一为宗旨。公平与效率的统一是现代法律所保障的或值得保障的基本价值目标。[34]科研绩效评价体系只有在公平与效率相统一时才可以克服传统科研评价机制形式理性与价值理性双重不足之困境。科研公平的实现要以科研评价效率与科研资源配置效率为保障,而科研评价效率亦只有在科研公平的条件下才能够实现。

  最后,以维护社会公共利益为宗旨。科研绩效评价体系以维护社会公共利益为宗旨不只是基于科研行为自身特有的社会公共属性,更在于为形式理性下过度扩张的科研人员个人权利的合理行使提供限度,为科研评价主体的行为提供正当性证成。

  2.评价主体的多元化

  科研绩效评价涉及评价主体、组织与实施主体以及被评议主体等多元化的参与主体,是多元主体间互动并最终对科研成果作出评价的过程。不同主体在科研绩效评价过程中的话语权及影响最终结果达成的能力,对于科研绩效评价公平公正的维护至关重要。[35]我国现行的科研评价过程更多地是采取以科研管理机关为主、同行评议为辅的评价形式,尚无法很好地发挥多元主体间的互动与协商,存在评议主体与被评议主体间学术腐败之风险,影响评议的公平公正。是故,科研绩效评价主体急需向多元化转向。《通知》提出由项目承担单位自主选择有资质的第三方中介机构进行结题与财务审计(第2条),在应用示范类项目绩效评价中引入“推广相关方评价”和“市场评价”方式(第11条),是对我国科研绩效评价主体多元化的有益尝试,对打破以传统科研管理机关为主、同行评议为辅的评价形式弊端,提升评价的针对性与专业性具有积极和重要的意义,但仍有待作进一步的细化与完善。

  鉴于此,我国应考虑建立科研管理机关、同行评议专家、第三方主体、社会等多元化的评议主体机制,从而在发挥多主体间互动的基础上,发挥不同主体优势,采取定量、定性、社会实效等不同评价标准对不同科研成果予以评价。同时,发挥多元主体评价作用还应完善评价回避制度,特别是明确评价主体责任。评价主体由于受到评议准则和评议程序及方法等制度性因素以及个人偏见、个人道德和评议中的利益冲突等非制度因素的影响,[36]在“讲究情面、差序格局”的科研评价活动中难免会出现“水土不服”,[37]为了提升科研项目绩效评价的客观性与精准性,有必要明确评价主体的法律责任,构建相应的责任追究机制。

  3.评价标准的全面化

  传统科研评价标准存在“重形式轻内容”“重数量轻质量”“重过程轻结果”等特点,导致我国科研成果评价的失真与失实,阻碍了科研人员的创新积极性。科研项目成果的价值不仅局限于学术层面,更涉及与科研活动密切相关的科研环境、科研成果应用等科研活动的全过程。我国科研绩效评价标准应由重形式、重数量和重过程向重内容、重质量和重结果转化,以实现对科研成果在形式、内容、数量、质量、过程和结果等多种评价标准的综合运用。为此,《通知》不仅要求我国科研评价标准由重数量、重过程向重结果、重质量转变(第10条),依据不同的标准对不同项目予以分类评价,更强调构建起以“学术代表制”为核心的科研绩效评价体制与对目标导向类项目进行“绩效跟踪评价”(第12条),注重科研成果的实际效用,打破“唯量是从”的传统观念,颇值肯定。

  我国应该构建综合性的绩效评价指标体系,实现对成果学术价值、经济价值、社会价值的综合考量。但对科研项目的评价除了重视成果的评价外,还应重视科研经费的绩效评价。虽然我国出台了系列政策强调对科研项目资金的评价,[38]但迄今为止,对于科研财政资金主要进行合法性审查,一般只需要出具项目经费决算表和项目财政资助经费专项审计报告即可,应该逐步向绩效化评价转化。

  4.科研评价激励机制的建构

  法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生,使个体受到鼓励从而做出法律所要求和期望的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系模式系统的要求,取得预期的法律效果,营造理想的法律秩序。[39]科研评价激励机制对合理配置科研主体权责、激发科研人员科研创新活力、提高科研管理绩效具有重要作用。我国传统的科研评价政策往往只注重对科研人员与依托单位行为的惩罚,极少涉及评价激励机制。[40]科研绩效评价应坚持惩罚与激励的统一,合理发挥两种评价机制的功能。《通知》从优秀科研成果免检、创新性活动免责、科研绩效管理突出单位倾斜性支持、科研绩效评价结果应用等方面对评价激励制度进行了尝试和倡导,[41]为我国科研评价激励机制的建构提供了制度借鉴和完善方向,但相关政策仍有待进一步落实、明确和具体化。

  首先,科研评价激励机制功能的发挥应以科学的科研绩效评价体系为支撑。科研评价激励机制是我国科研绩效评价的子系统,其功能的合理发挥离不开整个科研评价系统,其中无论是优秀科研成果免检、科研绩效管理突出单位倾斜性支持还是科研绩效评价结果的应用都需要以合理评价标准或方法得出的合理评价结果为前提,否则无法发挥激励机制的功能。

  其次,科研容错纠错机制的完善。科研容错纠错机制体现出了科研管理机关对科研创新精神的精准认知,以及对科研创新过程中可能出现的偏差或错误的包容与接纳。[42]但是,科研容错纠错机制必须在严格的规范层面上予以审视,即一方面要出台统一的认定标准与程序,为科研考核激励的进行提供条件,另一方面要强化对科研容错纠错机制的法律监督,确保该机制的合理运行。

  最后,科研绩效评价结果应用机制的完善。科研绩效评价结果应用以强化科研项目绩效评价结果的约束性与激励性为目的,但其约束性与激励性的真正发挥仍寄望于相关配套政策的完善。具体而言,一是要发挥绩效评价结果在职称评定与收入分配中的功能,需要项目承担单位相应制度的完善和衔接;二是需细化科研项目绩效评价结果与科研项目管理的关系,构建与项目绩效评价结果挂钩的科研项目申请、表彰奖励以及经费拨款等制度。

  四、结语

  《通知》作为国务院出台的行政规范性文件,是推动我国科研治理的一次重要的政策变革措施。相较于以往的科研管理政策,《通知》试图在遵循科研规律与尊重科研人员科研自主权的基础上,不断地为过往施行的科研管制政策“解套”和“松绑”,从而优化科研管理,提升科研治理绩效。其中所体现出的治理思维与规则意识,彰显出法治的理念和对规则治理的现实渴求,凸显了我国科研治理的特定期望指向。我国科研治理法治化进路应该遵循科研活动的基本规律与原则,在法治框架内构建起多方主体间的新型科学社会契约关系,合理配置法权结构,全面维护科研人员的科研自主权,实现科研治理由“政策之治”向“法律之治”的转型。申言之,《通知》释放的法治信号折射和呼唤科研经费治理的法治化,一方面应在遵循科研治理规律的基础上,将成熟的科研管理政策上升至法律层面,尽快制定科研资助基本法或出台专门性的行政法规,[43]以巩固科研管理政策改革成果,实现科研管理“政策之治”向“法律之治”转变;另一方面必须坚持以科研自由、权力制约、科研契约、科研信任、制度理性等法治精神统领科研治理行为或科研立法,并以此作为评判科研治理行为或科研立法的核心指标。

  当然,通过对科研管理政策所彰显的法治理念与精神的解读来推进我国科研治理的法治化,必须对基于实用主义立场的法律工具主义和传统“政策先行、法律追认”的习惯进路保持警醒,否则,不仅无法实现科研治理的法治化,更将导致科研治理领域“政策法”[44]的泛滥与法律的工具化、空洞化和失落。也正因为如此,《通知》所释放出的法治信号仍需要学界同仁从更深入的法理和哲理上予以挖掘、提炼和阐释。科研管理入法既紧迫,也需认真对待!

  (责任编辑:谢青)


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