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关保英:部门行政法在新时代的变迁研究

信息来源:《社会科学战线》2019年第4期 发布日期:2019-04-23

注释

1 法律典则是戴维·伊斯顿在政治学研究中使用的概念, 该概念是对部门法法典和规范的总称, 即是说, 其既不同于部门法法典, 也不同于支持部门法的其他相关规范, 用来指称法律的静态方面具有一定的合理性和独特内涵。行政法是由诸多法律规范构成的法律群, 它与其他部门法不同, 其他部门法通常都有一个基本法典, 如刑法典、民法典, 而行政法则没有这样的基本法典。在行政法体系中, 分布了不同的法律规范和规范性文件, 如果用法典称谓它们显然是不合适的, 因为规范性文件乃至于规章肯定不是法典, 但分布于行政法体系中的规范都有着一定的法律属性或者规范形式。基于此, 笔者认为, 戴维·伊斯顿法律典则的概念运用于行政法之中是比较恰当的, 它较为准确地表明了行政法体系中有复杂的行政法规范形式。

2 国务院法制办公室编著的《新编中华人民共和国常用法律法规全书》所收入的一般意义的行政法典仅包括《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《公务员法》《行政监察法》《行政诉讼法》《政府信息公开条例》《信访条例》等。它在100多个行政法典中, 尚未占到10%, 其他的如《治安管理处罚法》《食品安全法》《精神卫生法》《建筑法》《电力法》《邮政法》《广告法》等, 都是部门行政法的内容。参见国务院法制办公室编:《新编中华人民共和国常用法律法规全书》, 北京:中国法制出版社, 2016年, 第1-3页。

3 马克·艾伦·艾斯纳:《规制政治的转轨》, 尹灿译, 北京:中国人民大学出版社, 2015年, 第56页。

4 罗传贤:《行政程序法论》, 台北:五南图书出版公司, 2004年, 第3页。

5 哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》, 高家伟译, 北京:法律出版社, 2000年, 第33页。

6 关保英:《行政法学》下册, 北京:法律出版社, 2013年, 第401页。

7 孟鸿志:《论部门行政法的规范与调整对象》, 《中国法学》2001年第5期。

8 孟鸿志:《论部门行政法的规范与调整对象》, 《中国法学》2001年第5期。

9 目前, 我国中央层面上的行政法典则和文件的分布大体上是这样的比例:全国人大及其常委会所制定的法律占3%, 国务院制定的行政法规占15%, 而政府规章则占82%。通常情况下, 政府规章涉及的一般行政法的内容非常少, 而且多为实施细则。换言之, 政府规章的主要内容是部门行政法的内容。

10 有学者将部门行政法分为人事行政法、公安行政法、安全行政法、国防行政法、军事行政法、司法行政法、教育行政法、文化行政法、体验行政法、卫生行政法、城乡建设行政法、交通行政法、旅游行政法、应急管理行政法、档案行政法等。有学者则将部门行政法分为价格行政法、统计行政法、工业行政法、交通行政法、通信行政法、质量监督行政法、税务行政法、工商行政法、国土资源行政法、建设行政法、环境保护行政法、水利行政法、气象行政法、劳动行政法、计划生育行政法、公安行政法、民政行政法、社会团体行政法等。参见国务院法制办公室编:《新编中华人民共和国常用法律法规全书》, 北京:中国法制出版社, 2016年, 目录5-11页;湖南省人民政府法制局编:《湖南省法规规章全书》上册, 长沙:湖南人民出版社, 1999年, 目录2-13页。

11 参见国务院第63号文件:《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。

12 对于我国关于法律体系已经形成的论断, 学界相对比较认可, 但也有一些学者认为, 对我国法律体系而言, 如果相对柔和一点讲, 应当说基本形成, 因为无论在我国私法体系还是在公法体系中都缺少很多法典, 而在中共十八届四中全会上, 我们也强调要加强法律体系的建设, 指出我国还缺少一系列法律典则。

13 参见陕西省档案馆编:《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑, 北京:档案出版社, 1988年, 第1-5页。

14 瓦西林科夫主编:《苏维埃行政法总论》, 姜明安等译, 北京:北京大学出版社, 1985年, 第1-2页。

15 克拉夫楚克:《国家法·行政法》, 王庶译, 北京:法律出版社, 1955年, 第10-12页。

16 彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》, 杨伟东译, 北京:北京大学出版社, 2007年, 第7页。

17 2016年财政部、环境保护部发布了关于申报水污染防治领域PPP推介项目的通知;2016年财政部、发改委发布了进一步共同做好政府和社会资本合作有关工作的通知;2016年财政部、教育部、科技部、水利部、国家林业局、国家能源局等10余个部委或者直属机构发布了关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知等。

18 例如, 1958年制定了《中华人民共和国户口登记条例》、1997年制定了《中华人民共和国献血法》、1994年制定了《医疗机构管理条例》、1996年制定了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、1999年制定了《中华人民共和国会计法》、1997年制定了《中华人民共和国价格法》、1988年制定了《中华人民共和国标准化法》、1999年制定了《城市居民最低生活保障条例》。

19 1993年中共中央发布了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

20 2001年我国签订了入世议定书, 正式加入了世贸组织。

21 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 北京:人民出版社, 2014年, 第4页。

22 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话》, 北京:人民出版社, 2017年, 第45页。

23 关保英:《行政法学》下册, 北京:法律出版社, 2013年, 第568页。

24 我国行政法治与整个法治体系相比, 还存在着一定的滞后性。如果说我国法治体系中有关法律的规范体系还存在缺失的话, 主要是行政法体系中的缺失, 我们缺少统一的行政程序法, 缺少行政编制法, 缺少新闻法, 缺少个人信息保护法等。而就行政法治中的实施体系、监督体系和保障体系而论, 行政法治也相对滞后, 诸多行政法规范并没有得到很好地实施。总而言之, 行政法的实施体系与规范体系相比, 更显得滞后一些。

25 以《出版管理条例》为例, 其共设有9章, 除了第1章总则和第9章附则以外, 其余7章都凸显了行政主体对行政相对人的管理, 第11条规定:“设立出版单位, 应当具备下列条件: (一) 有出版单位的名称、章程; (二) 有符合国务院出版行政主管部门认定的主办单位及其主管机关; (三) 有确定的业务范围; (四) ……”。

26 迈克尔·塔格特:《行政法的范围》, 金自宁译, 北京:中国人民大学出版社, 2006年, 第225页。

27 威廉·韦德:《行政法》, 徐炳等译, 北京:中国大百科全书出版社, 1997年, 第5页。

28 托马斯·戴伊:《谁掌管美国——卡特年代》, 梅士、王殿宸译, 北京:世界知识出版社, 1980年, 第66页。

29 H.乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》, 张成福等译, 北京:中国人民大学出版社, 2013年, 第71页。

30 劳伦斯·索伦:《法理词汇》, 王凌皞译, 北京:中国政法大学出版社, 2010年, 第144页。

31 哈贝马斯:《在事实和规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》, 童世骏译, 北京:读书·生活·新知:三联书店, 2014年, 第348页。

32 宋华琳、邵蓉:《部门行政法研究初探》, 《浙江省政法管理干部学院学报》2000年第2期。

33 平特纳:《德国普通行政法》, 朱林译, 北京:中国政法大学出版社, 1999年, 第3-5页。

34 I.T.瓦西林科夫主编:《苏维埃行政法总论》, 姜明安等译, 北京:北京大学出版社, 1985年, 第39页。

35 2001年3月9号, 时任全国人大常委会委员长李鹏在九届全国人大四次会议上作全国人大常委会工作报告时指出, 关于法律部门, 法学界有不同的划分方法, 常委会根据立法工作的实际需要, 初步将中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门, 即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

36 《治安管理处罚法》对治安处罚设置了较为严格的程序, 包括调查、决定、执行等具体环节, 确立了回避制度、罚款决定和执行分离制度以及其他一系列制度, 这些制度都非常好地控制了行政权。

37 王名扬教授指出:“行政法是控制政府活动的法律, 它规定行政机关的权力、权力行使的原则, 和人民受到行政活动侵害时的救济手段。行政法的重点是行政机关行使权力的程序, 不是它的实体法。行政法涉及实体法时, 只是用以说明行政程序和救济方面的问题。”参见王名扬:《美国行政法》, 北京:中国法制出版社, 2005年, 第38-43页。

38 《海关法》本来是部门行政法, 从理论上讲, 它不应当涉及有关《行政组织法》的内容, 因为《行政组织法》属于一般行政法, 但《海关法》第72条将本来应当由《公务员法》所规定的内容作了进一步的列举。我们完善部门行政法, 就应当将部门行政法中涉及的一般行政法的内容回归到一般行政法体系之中, 这样的回归在我国十分必要, 但又有非常长的路要走。


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