摘 要：将教育行政执法整合划入综合行政执法是教育行政执法体制改革的重要内容。当前的教育综合行政执法改革实践呈现出以民办学校和校外培训机构为重点执法对象、集中行使行政处罚权为主要内容，以及下移执法重心至镇街为重要措施等基本特征。针对执法主体转变制度依据不足、教育综合行政执法的专业性体现不够、教育行政部门与综合执法部门衔接不畅等问题，尤其针对处理“双减”政策下教育行政部门校外教育培训监管执法与教育综合行政执法改革趋势之间的关系，应完善执法制度供给、加强执法队伍建设，创新执法协作机制。
关键词：教育行政执法；教育综合行政执法；“双减”执法
教育行政执法是教育行政主体为实现教育行政目标，依照法定职权和程序，针对特定事项和特定行政管理相对人，适用法律规范并产生法律效力的活动。推进教育行政执法体制改革，是贯彻落实党中央探索跨领域跨部门综合执法重要部署的重要体现，更是法治政府建设和行政执法体制改革的重要构成。2014年以来，教育部先后发布《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》和《关于加强教育行政执法工作的意见》，通过整合调整行政执法力量，将分散在部门内部不同机构之间具有共同特征的执法权相对集中，并积极推进教育领域综合执法，探索将教育事项纳入地方政府综合行政执法范畴的改革模式。
近年来，北京、上海、浙江和广东等地相继开展改革试点工作，将部分执法权从教育行政部门内部转移至地方政府综合行政执法部门，教育领域执法逐步转向“综合执法”，即教育综合行政执法。尽管教育综合行政执法改革的实践探索不断，但教育综合行政执法在2021年新颁行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中隐身，却让人们在关注其合法性和可能性之余，也对综合行政执法部门承接教育行政执法职权的专业性和有效性表示担忧。尤其在“双减”政策遇上教育行政执法“综合转向”之时，如何理解教育行政部门校外教育培训监管机构执法的政策要求与综合执法部门实施教育行政执法的改革探索之间可能存在的不一致性，有效落实对校外教育培训的监管执法，更成为社会广泛高度关注的话题。
本文基于教育行政执法改革的历史流变，尝试运用法律解释方法，证成教育作为综合行政执法的特殊领域，分析其基本特征，并针对存在的现实问题，探寻提升教育综合行政执法水平的改革路向。
一、教育作为综合行政执法的特殊领域
我国综合行政执法改革经历了从无到有、从试点执法到全面执法、从同领域集中执法到跨领域综合执法的历程。1996年，《行政处罚法》第十六条正式开启了相对集中行政处罚权改革；2004年，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》首次明确综合执法试点改革可以采取相对集中行政处罚权与行政许可权的方式展开。2007年，国务院法制办公室（以下简称国务院法制办）决定“统一使用相对集中行政处罚权并在全国推广试点工作”。2013年，党的十八届三中全会提出了相对集中执法权，推进综合执法。综合执法的再一次提出，不仅明确了综合执法改革的重要地位，也区分了综合执法和相对集中行政处罚权的不同内涵。
相对集中处罚权是对行政处罚权的集中，而综合执法的范围要比相对集中行政处罚权更大，不仅限于统一行使行政处罚权，还包括与之相关的行政检查权、行政强制权。2021年，修订后的《行政处罚法》正式提出推行建立七个领域的综合行政执法制度，不仅赋予综合行政执法法律地位，而且扩宽了综合行政执法改革的范围，为教育领域推行综合行政执法制度提供了可能。
（一）综合行政执法之时代内涵
作为一种改革探索，综合行政执法改革不但丰富了我国的行政管理体制，而且有利于构建权威高效的行政执法制度。探究综合行政执法的时代内涵，回应教育领域综合行政执法改革的合法性及其可能性，是教育综合行政执法改革的逻辑基础。在综合行政执法改革的上位法缺失，具体法律法规及其规范性文件尚不充分的条件下，可以借助法律解释方法探明综合行政执法的内涵。
基于学理解释，综合行政执法是由单一行政主体独立执法。根据解释的效力不同，法律解释可分为正式解释和非正式解释。非正式解释虽然是无权解释，但是对提高公民以及执法人员的法律意识有重大作用，甚至有时会被国家认可有法律效力而成为立法解释。学理解释就是非正式解释的重要组成部分。通常认为，综合行政执法的主体是公权力机构，包括政府部门以及授权的其他独立行政执法组织，其执法对象是公民、法人和其他组织。但究竟是通过单主体还是多主体实施综合行政执法，学术界存在不同观点。第一种观点出现在1996年《行政处罚法》出台前后，认为综合行政执法是多主体的联合执法或共同执法。第二种观点认为综合行政执法是单一主体的独立执法。第三种观点则认为，综合行政执法因为缺乏法律依据，无法享有独立、完整行政职权，并不能算是单一行政主体。目前，对综合行政执法内涵的理解，第二种观点得到了较多研究者的认同。学界基本认同综合行政执法是将原本分散于多个执法主体的行政执法权整合后交由一个执法主体集中行使的执法体制。
基于行政解释，综合行政执法实质在于集中行使部分行政职权。正式解释包括立法解释、司法解释和行政解释三种。由于综合行政执法缺乏立法解释和司法解释，更多的是通过行政解释来进一步明确综合行政执法的含义。行政解释是指在行政管理活动中，国家行政机关对有关法律、法规如何具体应用贯彻的问题所做的说明。综合行政执法最开始是相对集中行政处罚权。2003年，中央机构编制委员会办公室（以下简称中央编办）提出“综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革”，这一行政解释不仅区分了相对集中行政处罚权与综合行政执法，且扩大了综合行政执法的范围。综合行政执法除了集中行政处罚权，还集中行政管理、行政执法等行为。为了进一步整合政府部门间相同相近的执法职能，减少执法部门，建立行政高效的综合行政执法体制，2014年，党的十八届四中全会将综合行政执法分为重点领域内综合执法和跨部门综合行政执法两种模式。2018年2月，中共中央进一步明确综合行政执法的领域，提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合行政执法队伍，并对行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了五个综合行政执法改革指导意见。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，国务院文化和旅游部、农业农村部、市场监督总局、交通运输部、生态环境部先后印发贯彻落实本领域综合行政执法改革的系列文件。显然，有关国家行政机关的上述行政解释皆属于国家行政机关在“进一步明确界限”与“具体应用”的两种法律解释中分工配合，同时又是中央部门和地方部门之间的分工配合，以及立法部门、司法部门和行政部门之间的分工配合。综合行政执法改革突出了“综合”特征，整合了行政处罚及其行政处罚相关的行政检查、行政强制等职能，集中了综合行政执法领域，逐步归并执法机构，统一执法力量。
基于文义解释，综合行政执法旨在提高行政执法效率和执法水平。法律语言不能达到符号语言那样的精确度，它总是需要解释。文义解释是法律解释的重要组成部分，是指依照法文用语之文义及通常使用方式为解释，据以确定法律之意义。其解释方式是通过确定法律条文的字面意义，而不用考虑立法意图，也不用顾及应用该解释的结果是否公平或合理。《辞海》对“综合”的解释是把事物各个部分、侧面、属性按内在联系有机地统一为整体，以掌握事物的本质和规律，而“行政”则被界定为“国家立法、司法以外的一类国家职能”。这就表明，行政是与立法、司法相对的概念，而“执法”则是“国家公权力机关执行、实施、使用法律规范的行为”。由于我国法律法规及规章之外的其他行政规范性文件数量庞大且在实践中发挥重要作用，规范性文件一般也被作为执法的效力依据。综合行政执法是区别于传统分散行政执法的相对综合，是由单一综合行政执法机构独立执法，通过集中行使部分行政职权，达到提高国家整体执法效力的目的。
（二）教育综合行政执法改革中的实践探索
在全国综合行政执法改革背景下，在教育领域探寻综合行政执法不仅成为一种可能，也逐渐成为一种实践。而各地实践探索中遇到的问题，又反过来促使人们不断反思其合法性、可能性、专业性及其有效性，努力破解理论与实践“两张皮”的难题，持续推进教育综合行政执法改革工作。
首先，历史流变使教育综合行政执法成为可能。教育行政执法是适用教育法的基本方式，也是实施有效教育管理的基本保证。我国教育行政执法正在经历由单独执法向综合执法转向的重要阶段。单独执法即“单主体”对“单事项”，系由单一执法主体即教育行政部门独自承担执法工作。综合执法即“单主体”对“多事项”，系在综合行政执法改革的大背景下，通过整合政府机构职能，集中行政执法职权，将教育领域的部分执法职权交由综合行政执法局承担，以整体提升教育行政执法效力，教育进而成为综合行政执法部门执法的多个事项之一。而作为行政执法转向的中间阶段，联合执法则具有过渡性质，也是当前尚未开展教育综合行政执法改革地区教育行政执法的主要形式。联合执法即“多主体”对“单事项”，系由教育行政部门作为执法主体联合其他行政管理部门进行执法，建立由教育局牵头，发展改革、市场监管、民政、公安、应急管理、生态环境、卫生健康、食品药品、城管、税务等部门参加的教育行政执法工作协调机制，组织跨部门执法。在这一阶段，增强跨部门的协同性成为教育行政执法的重点工作。由此可见，教育行政执法在历史流变中表现出“变”与“不变”的统一。“变”的是执法主体和执法方式，“不变”的则是政府的执法职能和执法目标。
其次，新修法律为教育综合行政执法提供了依据。近十来年，虽然政府文件持续倡导并支持开展综合行政执法，但其缘由和划分标准却并不十分清晰，教育也未被明确划入综合行政执法改革的范围。2021年，《行政处罚法》明确规定了国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度。虽然教育没能明确位列七大领域之中，但由于民办学校及校外培训机构相关登记、收费、广告宣传、反垄断与反不正当竞争等事项均具有市场属性，而按照2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》明确应由市场监管部门将其纳入监管范围，履行市场综合监督执法职责，因而与传统的教育行政执法对象和事项有所不同，与教育行政部门之间形成了明确的职责分工。另外，《行政处罚法》在列举上述七类领域的综合行政执法后更明确增加了“等”字。根据最高人民法院对“等”这一概括性用语的解释，此处的“等”应该属于不完全列举的例示性规定，即“等”字应理解为“等外等”。分析《行政处罚法》修法资料可以发现，人大代表以及立法机关对综合行政执法的范围持应当扩大的意见。立法过程中曾有人大代表提出，立法应当为综合行政执法改革探索留有空间，宪法和法律委员会经研究后将“由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚”删除，且最后表决通过的《行政处罚法》第十八条在草案的基础上增加了“应急管理”领域。因此，“等外等”表达了立法机关对扩宽综合行政执法改革的期待，也为开展教育综合行政执法改革提供了可能。
最后，改革试点为教育综合行政执法提供了经验。2014年，教育部确定上海市等8个地区的教育行政部门为试点单位，着力探索教育领域加强和改善行政执法工作的具体途径、办法和模式。地方政府以及教育行政部门则通过部门内综合执法、跨部门联合执法、纳入政府综合执法等多种途径，探索构建“大综合”与“小综合”相结合、“横向到边，纵向到底”的改革机制。然而，在深化教育综合行政执法改革过程中却也面临着如下两大挑战。一是如何在教育综合行政执法改革中突出教育的特殊性。虽然教育行政执法对象涉及不同主体和不同事项，但最后的落脚点却最终指向受教育者及其权利保障，因此需要建成独具教育特色的综合行政执法体系。二是如何平衡教育行政部门执法与继续探索教育综合行政执法的关系。当前，只有部分改革先行区开展了教育领域综合行政执法试点。但在实施“双减”政策过程中，针对教育行政部门专门设立校外教育培训监管执法机构的做法，人们可能会对教育行政执法的综合转向产生疑问。为此，教育部等三部门于2022年2月专门印发《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，明确“已整合实行综合执法的，可继续探索”。显然，教育行政部门的校外教育培训监管执法与综合行政执法部门的校外教育培训监管执法不仅同时并存，更不会因为实施“双减”政策而否定教育综合行政执法的改革探索。问题只在于，针对校外教育培训这一特殊事项，教育行政部门和综合执法部门究竟该如何执法，以及如何处理和协调好两者的相互关系，才能更加有效保障“双减”政策的落实。
二、教育综合行政执法的基本特征
教育综合行政执法改革是将原本由教育行政机关或其他机关针对教育事项行使的行政处罚权及与行政处罚权相关的行政检查权、行政强制权划归综合行政执法机关集中行使。它旨在回应教育事业发展的法治需求，破解教育行政执法的现实困境，并呈现出如下基本特征。
（一）对作为可能性的合理期待水平民办学校和校外培训机构作为重点执法对象
《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第二条规定，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。民办学校和校外培训机构是民办教育的重要组成部分，也是教育行政执法工作的难点。一方面，民办学校体量颇为庞大。2021年，全国共有各级各类民办学校18.57万所，占全国学校总数的35.08%；在校生5 628.76万人，占全国各级各类学校在校总人数的19.34%。另一方面，校外培训机构种类繁多。从培训内容上分类，除了学科类培训机构，还有大量的非学科类培训机构。从培训方式来看，也在由传统单一的线下培训转变为灵活的线上培训。“双减”政策实施一年，义务教育阶段线下学科类校外培训机构的数量虽然由12.4万个压减到9 728个，压减率达到92.14%,但作为一种特殊的政策调整对象，校外培训机构势必成为教育行政执法的重点。
首先，民办教育机构办学行为的特殊性使然。一是与公办学校相比，民办教育机构的经费来源更多元。例如，民办学校的经费来源包括学杂费、社会捐资、投资、集资、政府补助及校产收入等。虽然多元的资金筹措渠道能缓解民办学校办学压力，但其对学费的过度依赖，则容易使民办学校办学陷入资金困局。二是与公办学校相比，民办学校的办学自主权更大。依据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的相关规定，国家不仅保障“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式”，而且赋予民办学校校长“依法独立行使教育教学和行政管理职权”。但在民办学校的办学实践中，因为滥用权力导致变相招生考试、超额招生、虚假承诺学籍、违规收取赞助费等违法行为并不少见。例如，2019年5月，深圳富源学校出现的“高考移民”事件，就是利用非正常手段挂空学籍、虚假伪造学籍的违法行为。再有，2018年，深圳市教育局发布的“2018年深圳市民办中小学办学情况信息”中因为违规招生问题年检不合格的民办学校就有八所。这些“暗箱操作”的违法行为难以通过政府例行常规检查发现，且调查取证过程困难，一旦发生，政府处理难度大、周期长。
其次，教育部门监管民办教育机构的复杂性使然。《民办教育促进法》第十二条规定，设立学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校由县级以上人民政府教育行政部门审批。由于举办民办学校涉及诸多事项，因而从提出申请到最后获批，其实需要经过工商局、消防局、住建局等诸多部门的逐项审批。而作为办学许可证的发放者，教育行政主管部门虽然是民办学校的主管机构，但由于其仅仅是其中的一个审批部门，且仅对其审批事项承担执法监管职责，因而很难对民办学校办学过程实施全程和全方位监管。教育行政部门难以承担如此体量庞大的民办教育审批—监管—执法全过程。与此同时，即使教育行政部门单独执法，也会由于内设机构设置各异且职能交叉甚至模糊不清，导致对民办学校的监管不力。至于联合或协同执法，在实践中有些地方甚至成立民办教育专项领导小组对民办学校违法办学事项进行的执法，由于未形成真正合法有效的执法实体，其执法效力也势必大打折扣。民办学校的特殊性决定了其无法仅依靠教育领域力量单独解决，而是需要跨领域、跨部门综合协调，至于校外培训机构以“家教模式”转为“地下”的违规培训行为，则更加难发现、难取证、难查处，亟须联合多领域多部门力量治理校外培训机构工作。
最后，综合执法体制改革的探索性使然。近年来，将民办学校和校外培训机构划入综合行政执法范围成为各地探索教育综合行政执法的重要选择。在执法事项上，虽然各地对于划入综合行政执法的事项并不统一，但均先将民办学校及其相关事项划入综合行政执法。如浙江省、海南省、深圳市福田区都率先将民办学校违反办学规定开展教学活动等行为的处罚划转综合行政执法局统一行使。
而在执法主体方面，则存在两种划入做法。第一种做法是划入市场监管综合行政执法部门。市场监管领域作为综合行政执法的重点领域，是调节政府与市场关系、关注和改善民生的重要阵地。由于民办学校和校外培训机构属于社会力量办学，具有市场属性，已有不少综合行政执法改革先行地将部分教育行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制权划入市场监管领域。例如，北京市已将民办学校和校外培训机构划入市场监管综合行政执法队伍集中行使。第二种做法则是划入新设的综合行政执法机构。比如，浙江在省级层面成立全国唯一的省级综合行政执法指导部门，将25个领域1 360项行政处罚事项统一纳入综合执法，实行“大综合一体化”改革。这两种做法虽有不同，但目的却都是集中执法事项和职权，破解教育行政执法难题。
（二）集中行使教育行政处罚权作为主要执法内容
首先，处罚权是行政权力的有机构成。行政权包括执行国家法律的权力和管理国家内政、外交事务的权力。执法权是国家行政机关依据法律管理国家事务，具体执行行政事务的权力。其中，行政处罚权是对行政相对人权利的最终处分，是最为重要的行政执法权。行政处罚是行政机关依法对行政相对人的违法行为进行的惩罚性举措，一般可分为人身自由罚、声誉罚、财产罚和行为罚。而根据现行的《教育行政处罚暂行实施办法》，教育行政处罚则可细化为警告和罚款等十种具体惩罚措施。除了集中行政处罚权，教育综合行政执法改革还集中于行政处罚权相关的行政检查和行政强制权。在执法实践中，行政处罚则与行政检查和行政强制有着承接关系，分别扮演着不同角色，发挥着不同的作用。行政检查是一种监督管理行为，是对相对人遵守法律、法规、规章、执行检查、行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为；行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制措施是一种中间行为，是为保证最终行政行为的临时性措施；而行政处罚是一种行政制裁行为，是一种最终的行政行为，行政处罚的适用往往需要通过行政检查收集公民、法人或者其他组织的行政违法行为。行政处罚是行政机关对行政管理相对人因违反法律规定以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
其次，处罚权是集中行政执法权中最重要最基础的部分。在教育领域的综合行政执法改革表现为，将过去分散在教育行政机关内部各职能科室中的行政执法权相对集中，由专门机构综合行使。部分教育综合行政执法改革先行区，则通过地方的规范性文件进一步贯彻了教育行政处罚权的转移与集中。例如，2020年4月，《广东省人民政府关于开展市县市场监管综合执法工作的公告》提到，以同级市场监管部门名义依法集中行使行政处罚权以及行政处罚相关的行政检查权、行政强制措施权。又如，海南省的各市县将七项教育行政处罚职权划入综合行政执法局统一行使。再如，浙江省将两项教育行政处罚事项划入当地综合行政执法局行使。当前，各地的教育行政处罚事项集中在与学校违法办学行为相关的处罚事项。因此，避免多头执法、重复执法，更需要集中行使行政处罚权，提升整体行政效能。
最后，处罚权是执法效力的重要保障。合理行使行政处罚权是行政机关行使行政责任的重要手段，是行政机关确保法律得以有效实施的有效保障。而如何有效行使行政处罚权，进而实现教育行政目标和提高整体行政效能，则是教育行政执法改革的重点工作。长期以来，各地的教育行政处罚案件并不多见。正因为如此，处罚权的有效行使一直备受关注。为克服现行分散与联合执法方式存在的不足，提高针对不同执法事项的执法效力，教育行政部门虽然通过联合执法的方式对重点工作事项成立专项工作小组，但是却很难从根本上解决教育行政执法力量不够集中、执法队伍不健全的现实问题。为此，2019年12月，教育部印发《关于加强教育行政执法工作的意见》，明确了教育行政执法工作的六大重点范畴，提出积极推进教育领域综合执法，将部分涉及面广、影响面大的执法事项纳入地方政府综合执法范畴。
（三）执法重心下移到基层组织作为重要执法途径
首先，县区执法压力过大难以承担执法职责。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第十四条规定，我国实行“分级管理、分工负责”的教育管理体制，第十五条规定则明确了县级以上地方各级人民政府教育行政部门是本行政区域内教育工作的主管机关。此外，《教育行政处罚暂行实施办法》第五条还进一步明确规定了省、市、县（区）三级教育行政部门的管辖范围。据此，县级以上人民政府教育行政部门应该全面履行对中等及中等以下教育的管理职责。然而，在实践层面，这一类学校的基数往往是庞大的。教育事业统计主要结果显示，2021年，全国各级各类学校52.93万所，包括义务教育学校20.72万所，幼儿园29.48万所和高中阶段2.19万所。其中，义务教育学校和幼儿园学校数占全国学校数的95%，另外还有庞大的校外培训机构市场。县、区级人民政府教育行政部门作为执法主体，尤其是作为义务教育学段及其以下学校和教育机构的执法主体，其实面临巨大压力。
其次，基层组织具有法定行政职能。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条，我国地方政府有省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇。其中，城市基层组织包括不设区的市、市辖区以及街道办事处，农村基层组织包括乡、民族乡和镇。基层组织是最低一级行政区域内的国家政权组织，具有管理职能覆盖广泛、行政行为种类多样、职权权限十分有限等特征。长期以来，执法职能主要由市区县行政机关承担，街道办事处和乡镇虽有管理职责但无执法手段。伴随国家治理体系和治理能力现代化进程，尤其为实现简政放权提高效能的行政体制改革目标，国家通过一系列修法工作，不仅进一步明确了基层组织的行政管理职能，而且也具体落实了基层组织的行政处罚权。2022年3月，新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十六条明确了街道办事处依法履行行政执法的职责。2021年，《行政处罚法》则在第二十四条将各地行政处罚权下放乡镇街道的改革经验上升为法律制度，在上位法的层面赋予乡镇（街道）以行政执法主体地位。与此同时，地方对基层组织的赋权也在进行中。2021年8月，《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》明确将部分县级政府及其所属行政执法部门行使的行政执法权授权由镇街以自身名义行使。由于东莞市没有设置县区一级政府，东莞市政府常务会议审议通过在32个镇街实行综合行政执法，行使884项行政职权，其中包括14项教育事项。同年12月，佛山市首批下放镇街综合行政执法权3 632项，32个镇街综合行政执法机构已全部挂牌成立，并行使对民办学校违法招生和办学事项的行政处罚权。
最后，执法重心下移有助于提高执法效率。执法权下移是指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使。执法重心下移是推动政府职能转变、促进政府权力下放的具体方式，是综合执法改革的第二阶段。目前，全国上下已经开始将行政执法权从区县层级向基层街镇层级下沉。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确指出，整合现有分布在乡（镇）人民政府和街道办事处的各站（所）以及分局执法力量，组建隶属于乡（镇）人民政府或者街道办事处的统一综合行政执法机构，实现行政执法权重心的下沉。教育综合行政执法改革中将权责清单通过上级下放的方式，逐步转移到街道执法层面，成立具有“实体”身份的街道执法小组。广州市作为教育行政执法体制改革的试点城市之一，早在十年前就尝试成立街道层面的行政执法队伍，这些执法小组由区政府牵头，教育、发展改革、市场监管等多部门参加，使得跨部门执法常态化。尽管这些执法小组没有实体身份，但是有组织、有计划的执法活动大大加快了教育行政执法效率，成为教育综合行政执法的雏形。为进一步规范校外培训机构培训行为，2022年7月，深圳市龙岗区平湖街道综合行政执法队召开综合执法业务培训，将切实推进校外培训机构专项治理、民办幼儿园设置标准、民办学校监管等工作。通过纵向减少部门层级，横向集中行政处罚权能够有效提高执法效率，减轻县区执法负担。
三、教育综合行政执法改革的实施困境
我国教育领域综合行政执法探索呈现两种具体路径：一是将教育行政部门的行政处罚权等部分职权划入市场监管局或者综合行政执法局，属于“跨领域跨部门综合执法”改革范畴，如宁波市教育局将教育领域事项处罚职权划到宁波市综合行政执法局；二是在教育行政部门内部设立专门执法机构或执法人员，或者专门设立直属事业单位委托执法，属于“部门内综合执法”改革范畴。例如，为有效落实“双减”工作，教育部成立校外教育培训监管司，地方层面则在省市教育厅（局）成立校外教育培训监管处（科）的做法就属于专设执法机构或执法人员执法。尽管教育综合行政执法的实践探索不断推进且成效显著，教育部也在对十三届全国人大二次会议第4973号建议的答复时肯定了各地的改革经验，但作为一种体制创新，仍然存在亟待克服的制度障碍。
（一）职权维度：执法主体转变的制度依据不足
目前，教育综合行政执法改革主要以地方规范性文件为依据。由于制定主体和职权转移的相关内容各不相同，各地的改革实践及其效果也不尽相同。
首先，上位法依据不足。基于依法行政的要求，教育综合行政执法改革必须要有法律依据。其法律依据不仅应来自现行教育法律法规，还应来自其他行政法律法规，尤其是与综合行政执法相关的法律法规。虽然《教育法》明确了我国的教育行政管理体制，但对于行政管理职能的界定却均以县级以上人民政府为对象，既没有对政府各部门的教育管理职能作出具体明确规范，也没有对作为行政职权重要组成部分的行政处罚权转移作出明确规范，更没有对教育执法权重心下移作出明确规范。《行政处罚法》第二十四条倒是明确授予了乡镇街道执法权，但又由于其增加了“根据实际情况”的前置条件，使得行政处罚权下移必然受到限制。至于各个镇街能否实际享有行政处罚权，则还要取决于省级人民政府是否以规章、决定、通知等配套立法的形式进行了再授权。
其次，“法法不相衔接”。执法重心下移到街道层面符合组织法的规定，但穿透了行为法上“县级以上”执法的下限。它导致执法重心下沉街道缺乏必要的法律支持，镇街的执法权受到质疑，也缺乏相应的职权转移制度。与此同时，教育法与行政法之间的衔接也存在滞后现象。虽然新修订的《行政处罚法》第二十四条已经赋予乡镇（街道）行政执法主体地位，但新修订的《教育法》却并未对教育管理体制及其职权规定作出任何调整，当然也没有赋予基层组织相应的教育行政执法权。此外，《教育行政处罚暂行实施办法》第四条规定，实施教育行政处罚的机关，除法律、法规另有规定的外，必须是县级以上人民政府的教育行政部门。这一条款与当前改革中各地发布地方性规范性文件将职权下放到镇街的做法并不完全匹配。根据《中华人民共和国立法法》第八十七条规定，下位法不得违背上位法原则，“县级以上”与“下沉到乡镇”之间也存在法律调整的需要。
最后，主体及事权不够明晰。教育综合行政执法改革以放权增效为主线，地方政府可以决定改革的事项、内容和方式，事权划转的自主性也随之增大。北京市已将教育部门行使的全部行政处罚权划入市场监管部门集中行使，浙江省杭州市将六项教育事项划入综合行政执法部门，海南省三亚市将七项教育行政处罚事项划入三亚市综合行政执法局。但与此同时，伴随着事权划转，也容易出现同级教育行政部门与综合执法部门之间事权划分不尽合理和不够清晰的现象，难以真正实现责权统一，进而产生新的改革风险。例如，综合行政执法部门对违法行为作出行政处罚的决定后，执法对象的监管责任究竟该由谁承担的问题就比较突出。根据综合行政执法的内涵，施以行政处罚后的检查权应由综合行政执法部门行使，但却又穿透了行政法中“谁审批谁监管”的原则。
（二）程序维度：综合执法的分工协作机制不畅
首先，交接程序不完善。做好职权交接工作是顺利开展教育综合行政执法的重要保障。从横向上看，教育行政部门的职权移交程序过于简单，通常只是表现为文件转移。有关教育行政执法职权划转和案件交接，其实也主要是文书和公章等的交接。至于交接前的执法工作准备，以及交接后的执法经验交流和执法信息共享等，仍均显不足。从纵向上看，职权下放到街道乡镇同样存在交接程序过于简单、基层执法队伍难以迅速有效承接的困难。交接程序过于“形式化”和“流程化”，不仅有违综合行政执法的初衷，也会影响综合行政执法的公信力。
其次，职权划转不配套。综合行政执法部门需要承担众多领域的执法事项，其事项种类众多、执法程序复杂、执法文案录入繁琐。一方面，由于事权范围不甚明晰，加之教育综合行政执法的人权、财权等大多也没有随同事权一齐划转，教育行政部门与综合行政执法部门之间的职权转移缺乏配套。另一方面，由于行政职能增加却缺少执法人员和技术力量支持，导致在实践层面出现综合行政执法部门无力承接，甚至是不愿承接，或者承接后消极应对等诸多现实问题，进而会影响教育综合行政执法的改革效果。
最后，衔接机制不通畅。在同级行政管理中，教育行政部门与综合行政执法部门是履行不同职责的平行部门，并没有上下级隶属关系。要确保教育综合行政执法的效力，无疑需要两个部门之间的有效联动。但在综合执法实践中，却常常因为部门之间的专业认知差异，导致对同一违法行为的认识和判断并不完全一致。而部门之间的时空分离，还可能导致双方不能及时共享和沟通执法信息。至于教育行政主管部门在例行检查时发现的违法违规行为，甚至会因为需要向综合行政执法部门移交线索，而错过最佳的执法时机。
（三）执行维度：综合执法作战的合力尚未形成
相对集中执法权到某一执法机构或综合行政执法部门是推进教育综合行政执法改革的重要形式。然而，新的执法机构或综合行政执法部门实际上还是难以承担繁杂的执法事项。
首先，执法力量不足，执法水平不高。执法是一项专业性很强的专门工作，其本质特征在于非经专门培训不可为和不能为，也就是通常所说的“不可替代性”，而这样的特性在目前的教育综合行政执法中并未明显显现。其一，执法力量不足。由于现行管理体制和部门分工，无论在新设执法机构还是综合执法机构，教育执法的力量均显不足。执法人员一般分布在行政部门的不同科室，其主职更多在于履行岗位职责，进行日常管理。对于完成教育行政执法这类专业性工作，他们中的绝大多数不仅缺乏必要资质，也往往无暇兼顾；其二，执法人员的专业水准不够。由于教育事业的复杂性和特殊性，执法人员除了熟悉行政执法事务以外，还必须对教育有必要的认知和理解，否则就难以对违法事项做出及时、适恰的判断和处罚，进而影响执法效果，甚至偏离执法价值；第三，基层综合执法人员的教育执法经验不足。实地调研发现，基层教育执法人员大多系近期统招公务员或部队专业干部，除了缺乏执法知识，更缺乏执法经验。在处理棘手问题时，基层执法容易采取宽容执法的方式变通、折扣甚至规避执行法律，这极大地削弱了法律制度和执法事项的特殊性。例如，非法办学行为中，擅自举办、擅自分立、擅自改变学校名称、层次、类别和举办者等行为是几乎同时发生的一系列连续性违法行为，但对这两种极其相似且具有连贯性的违法行为的处罚结果却并不一样。缺乏教育知识背景和执法经验难以辨别两者的性质，且极易将其混淆。
其次，教育行政部门的专业支持不足。由于缺乏针对教育这一特殊领域独立开展执法的能力与经验，即使在开展教育综合行政执法试点的地区，也事实存在“形式执法”的现象，成为深化教育综合行政执法的“卡脖子”问题。教育行政部门不仅是教育管理机关，而且还承担监督、指导学校及其机构遵守法律法规，协助其他相关部门查处违法行为的职责。由于教育执法事项和过程的复杂性，即使开展教育综合行政执法，也需要加强教育行政部门的专业支持。因此，增强教育行政部门对于教育综合执法事项的主动监管和专业指导，能够及时发现和化解风险性的违法行为，实现有效执法联动。
最后，校外教育培训的监管执法亟待加强。“双减”政策实施一年，成效显著但任重道远。一方面，学生的课业负担明显减轻，学生在校学习生活的满意度普遍较高。据《全国“双减”成效调查报告》显示，有75.3%的学生感受到作业量比上学期减少，89.0%的学生对课后服务满意，86.5%的学生喜欢学校学习生活。另一方面，学科类校外教育培训机构“隐形变异”等违规行为依旧存在，学生的校外培训压力依旧不小。校外教育培训机构的无证经营、违反培训内容、培训实践、培训人员、培训收费规定等违法行为，不仅具有隐蔽性，而且具有变异性和反复性。针对校外教育培训的执法，如果说综合行政执法部门所面临是的前所未有的专业压力，教育行政部门新设的校外教育培训监管机构则面临全新开张的时间压力。
四、提升教育综合行政执法水平的制度保障
教育综合行政执法改革是行政执法体制改革的重要构成，更是教育治理体系和治理能力现代化的重要抓手。提升教育综合行政执法水平，需要从制度供给、队伍建设和机制创新等三方面开展工作。
（一）完善执法制度供给
教育综合行政执法的制度供给旨在建构教育综合行政执法的行为规范体系，包括法律和法规依据、方针和政策指导，以及标准和流程规范。这是推进教育综合行政执法的前置条件，也是实现改革目标的重要保障。
首先，明确规范依据。为了破解教育综合行政执法的上位法依据不足问题，既要回归教育综合行政执法的改革意图和核心内容，也要充分考虑《行政处罚法》的法律性质和相关规定。一方面，可以通过正式的法律解释，尤其是加强立法解释，进一步明确教育综合行政执法的上位法依据。另一方面，则需要全面梳理现行教育法律法规，尤其是修订其可能与教育综合执法改革相左的条款，确保教育综合行政执法法律依据的系统性、规范性和统一性。至于各地教育综合行政执法中的改革经验，也需要及时进行总结，并凝练上升为有效的指导政策。
其次，统一执法标准。伴随执法主体的转变和执法权限的相对集中，不仅需要从制度层面进一步明确教育综合行政执法的执法对象和执法事项，而且需要进一步统一教育综合行政执法的执法标准。针对执法过程中的“重民办轻公办”现象，需要加强对公办学校的执法。对于公办学校不合规甚至不合法的行为，不能只是开具整改意见书，也应像对待民办学校那样，按照相同执法标准执法，将公平正义贯穿于执法的全过程。而将公民办学校的教育行政处罚权一同划入综合行政执法机构统一行使，不仅有利于实现统一标准，还有利于克服教育行政机关的部门保护。
最后，完善执法程序。执法程序属于外部行政程序，包括开始、进行和结束三个阶段。其中，开始阶段主要表现为依职权执法和依申请执法；进行阶段主要包括审核或调查、告知和听证，以及研究和决定三个重要环节；而完成阶段则表现为依法将执法决定送达当事人。
从完善执法程序考虑，在明确教育行政执法权由教育行政部门向综合行政执法部门转移的法律依据之后，不仅要通过制度规范将过往由教育行政部门行使的执法程序平移至综合行政执法部门，而且还要充分协调在执法权转移过程中尚需教育行政部门和综合行政执法部门之间的合作。地方人民政府可以结合当地改革经验，制定可操作的教育综合行政执法规范性文件，综合行政执法部门和教育行政部门要根据具体文件协同落实事项调整工作，完善执法衔接机制。
（二）加强执法队伍建设
在解决执法权转移的合法性之后，执法队伍的执行力就成为影响教育综合行政执法改革成效的决定要素。为破解教育综合行政执法队伍的专业化困局，需要增加队伍数量，提高执法队伍素质，落实执法权限。
首先，探索基于综合行政执法的专职执法队伍建设新路径。一是针对执法权转移后综合行政执法部门缺乏教育执法专门机构和专门人才的困境，在综合行政执法部门中设立相对独立的教育行政执法机构，配备专职执法人员，着力打造一支素质过硬、业务过硬、作风过硬的教育行政执法专业队伍。二是根据“部门内综合执法”实践需求，通过将教育部门各科室相关行政执法职能进行整合，把原本分散于不同部门的行政审批权和行政处罚权收归一个部门统一管理，相对集中行政执法职权，优化教育部门编制存量，理顺教育部门内部职能，配备专门的教育行政执法队伍。三是针对教育综合行政执法改革过程中因教育行政执法权与管理权分离可能导致的教育执法的专业性缺失，进一步明确教育综合行政执法事项，制定执法负面清单，完善执法程序，避免综合执法人员可能对学校教育教学工作的负面影响。
其次，探索基于职前职后一体化的执法队伍能力提升新路径。一是在执法资格考试中增加相关理论知识和执法实践考核，确保考取执法证的工作人员具备教育行政执法能力，把好“入门关卡”。二是完善教育执法者培训体系，通过定期与不定期相结合方式，创新案例分析、实地教育和跨部门交流等形式，训练和提高教育行政执法者的执法能力。三是强化执法考核及其结果运用，完善激励机制，调动教育行政执法者的工作主动性和积极性。
最后，探索基于执法重心下移的基层队伍执法权授权新路径。权力与责任是行政执法的基本内核。在中央授予地方基层组织执法权的基础上，尽快以地方立法的形式落实乡镇（街道）的执法权，明确基层组织的执法权限、方式和责任。依据属地管理原则，进一步充实基层执法力量，推进执法重心下移。同时，要建立市、区两级合理分工、协调运行的执法机制，深化镇区综合行政执法改革。尽快修订《教育行政处罚暂行实施办法》，赋予乡镇（街道）教育行政执法权。
（三）创新执法协作机制
教育综合行政执法通过划转并集中执法职权、下移执法重心，实现了执法体制的“综合”转向。但由于教育综合行政执法只是剥离了教育行政管理中的执法权限，只是重点转移了执法权限中的行政处罚权，以及与之相关的行政检查权和行政强制权，教育行政机关作为主管部门的基本管理职权尚在，综合执法行政机关也只是行使执法权。可以探索构建审批、监管、执法工作衔接新机制，加强教育行政部门与综合行政执法部门的分工合作。（见下图）
首先，发挥综合行政执法部门的效率优势。由于教育综合行政执法在一定程度上实现了行政执法主体与行政管理主体的分离，有利于执法主体聚焦于特定事项行使特定权限，进而能有效避免多头执法带来的资源浪费，更能提高教育行政执法的工作效率。应进一步明晰综合行政执法部门的教育执法事项，突出教育执法重点，依法定程序准确行使教育执法权限，最终实现教育行政执法目标。2016年，广东省深圳市福田区将“查处擅自举办教育培训机构行为”、“依法取缔未经批准或登记的校外午托机构，并对其财产予以查封和扣押”等事项划入区城市综合管理行政执法局，不仅取得了成效，而且也积累了经验。2022年7月，浙江省金华市综合行政执法局则发布《综合行政执法系统非法办学“教科书式”执法指引》，不仅使综合执法更加规范和高效，也对“双减”执法工作具有直接指导作用。
其次，落实教育行政部门的专业支持。教育综合行政执法改革虽然转移了教育行政执法权，但并未改变教育行政部门的教育事业管理者身份和地位。作为业务主管机构，教育行政部门既要发挥指导作用，做好监管和考核工作，又要协调好监管、执法、决策三者之间的关系，从而形成协调高效的执法管理体制。
落实教育行政部门对综合行政执法部门的专业支持，一是要在移交工作时同步移交执法的权责清单和过往教育行政执法的相关资料，包括数据和记录等，供综合行政执法部门参考；二是要为综合行政执法部门实施教育行政执法提供必要的法律和政策咨询，确保执法的规范性和一致性，帮助综合行政执法部门顺利接手并完成教育行政执法工作；三是为综合行政执法部门提供必要的人员支持，可以将先前有从事教育执法经验的工作人员与职责一同转移到综合行政执法部门，确保教育执法工作的衔接和推进。浙江省宁波市明确教育行政执法部门负责日常监管和投诉举报受理，涉嫌立案查处的，将相关证据材料移送到综合行政执法部门，综合行政执法部门按程序办理并将结果反馈教育行政部门。可见，教育行政部门承担的监管职能是综合行政执法部门立案的前置条件。
最后，探索专业执法与综合执法的有效协同。教育综合行政执法是教育治理体系和治理能力现代化的必然要求，体现了执法事项的专业性和执法主体的综合性的有机统一。虽然综合是行政执法的改革方向，但究竟如何运用行政执法手段破解教育改革中面临的现实困境，又究竟该如何在教育行政执法中保持专业性和综合性之间的张力，不仅需要提升综合行政执法部门的执行力，还需要充分发挥教育行政部门的专业指导作用。为实现专业执法与综合执法的有效协同，应当聚焦专有事项，配备专业人员和提供专门指导。其中，2021年开始实施的“校外教育培训综合执法”专项工作，不仅加强了教育行政部门的专业指导作用，而且还在特定事项上再次明确了教育行政部门的执法权。与此同时，2022年2月，教育部、中央编办、司法部印发《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》也规定各级教育行政部门要加强对校外培训综合执法、联合执法、协作执法的组织协调。显然，专业执法和综合执法并非完全对立的两个方面，而应该在动态协同中有效实现执法目标。
总之，教育综合行政执法改革是实践探索，更是体制创新。作为一种实践，它势必面对困难和问题。而作为一种创新，它更需要基于学理和法理的证成、解释和建构。
