摘 要：《人民警察法》第6条规定的十四项职责基本上可以解构为中央事权、中央与地方共同事权，而地方事权是交织在十四职责之中的，很难抽象地条分缕析，必须通过立法明确宣示。中央与地方共同事权中地方公安机关的决断边际也需要法律明确规定。因此，地方公安机关在处理地方事务以及中央与地方共同事务方面的能力取决于立法授权。

关键词：警察权；中央；地方；分权

一、引言

在任何一个国家，不论是采取联邦制还是单一制，是崇尚地方自治抑或中央集权，都面临一个共同的问题，就是为了卓有成效地提供警务服务，警察权（police power）必须在中央与地方之间进行划分。这个话题又是中央与地方关系的一个缩影，也必须放在这个总体框架内探讨。毫无疑问，这也是一种纵向分权，本质上也是“在不同层级的政府之间配置不同的治理权力”。

但是，从以往的文献看，从这样的视角切入的研究不多，更多的是和公安事权划分、公安机关管理体制等讨论交织在一起。一方面，这可能是有关警察权的理论研究储备不足，而事权划分的讨论却铺天盖地，积厚流广。另一方面，也是想转化为警察法上的一个特殊话题，从警察关注的视角、关联性更广的范围来展开探讨。

公安事权划分，在以往的研究当中，有指中央与地方公安机关的管辖事项，或者公安机关内部的警种划分，也有等同于公安管理体制。其实，公安事权是指组织法意义上的警察权所管辖的事务。从理论上，可以做纵向与横向划分，“纵向事权是公安部、省(市)、自治区、设区巿、县各级公安机关的事权划分；横向事权则是指公安机关与政府其他部门之间事权划分”。其中，纵向事权划分，也就不是危害防止任务在分工或者分权意义上的分散化，而是指在中央和地方如何分配为完成警察任务上的事权。这个研究视角最接近本文要探讨的问题。

事权的划分是以彼此相斥、承认各自利益为前提的，进而会形成机构设置、执行方式、财政支出以及立法授权来源的不同关系和结构。当然，因实行的是联邦制还是单一制、中央集权还是地方自治，在上述关系与结构上会有些不同。我国单一制与中央集权的特征决定了权力来源方式不同，也必然会形成我国在事权划分上的一些特点。

以往，对公安事权的研究，多关注人、财、物保障。认为，“公安事权的划分涉及到公安机关的责任、与责任相适应的权力、应履行的义务及相应的人、财、物保障体系等”。“是财政保障与理顺支出责任的前提”，“也是各级公安机关机构设置的基础”。当前遇到的主要问题，就是地方公安机关大量承接了中央事务或者中央委托事项，而中央又没有配套落实有关经费，造成地方不堪重负。因此，解决上述问题的根本出路，也就是如何落实《人民警察法》（1995年）第27条规定，主张“划定中央事权、中央委托事权、中央和地方共同事权、地方事权的要求。合理划分公安部与地方公安机关事权是划分好各级计委、建委、财政分级负担的公安经费项目的重要基础”。

但是，答案会是怎么简单吗？在我看来，这一研究进路恐怕是受到中央与地方事权划分的研究影响。长期以来，中央与地方事权划分的研究都是“寄寓在财政分配的背景下进行的”，“体现出浓厚的‘财政色彩’”。然而，在世纪之交，由于市场经济获得了合法性，中国政府将自己定位为市场的规制者和公共服务的提供者。如今，有关中央与地方关系的讨论转向了各级政府在公共服务提供方面的责任划分。从近年来社会学、经济学一些研究成果看，中央与地方之间的良性互动，不仅仅是财政分配的合理化，关键还是如何发挥“两个积极性”，找到一个平衡点，既保证中央的上令下行、政令畅通，又能够充分发挥地方的积极性，实现地方的良好治理。因此，公安机关的条块体制运行过程中遇到的诸多问题，恐怕也不是财政分配不合理那么简单，还有更加复杂的原因。对于这些成因，近期社会学、经济学对央地关系的研究成果，比如行政发包制、一统体制与有效治理的矛盾分析等，都能够提供很有说服力的分析工具。

本文要探讨的问题不是警察权要不要在中央与地方之间进行划分，这已为立法实践和理论研究所逾越，当下我们需要解决的是应该怎么划分，也就是在中央与地方的警察权划分上，究其根本，现在是没有划清，还是不易划清？为什么？怎么解决？隐匿在这些追问之下的一个基本问题就是，在警察权划分上，在继续推进统一警察制度建设的同时，如何充分发挥地方公安机关的治理能力？也就是，在警察法领域怎么寻求一统体制与有效治理之间的平衡？

为此，在本文中，首先，通过法规范的梳理，我们发现，从《人民警察法》到《公安机关组织管理条例》，跨度十年之久，然而，中央与地方的事权划分没有根本改进，依然是粗略的、宣示性的，法治化程度不高。其次，我将结合已有研究，从理论上分梳出公安事权的划分标准，发现在很多警察法领域、很大程度上中央与地方事权是胶合在一起的，人民警察法规定的十四项职责仅能解构出中央事权、中央与地方共同事权，地方事权却荫掩其中。因此，提出事权的明晰必须通过立法，并进一步分析了行政事权与立法事权之间的对应关系。

还必须说明的是，在以往的研究中，事权有着不同涵义，在财税学上，一般是指“职责、任务或职能”，或者说，“政府的财政支出责任”。在政治学上，是指“公共事务及相应权力”。在法学上，多关注权力，有的指“职权”，或者“行政管理权”，“通过公共服务的责任”，以及广狭意义上的事权。

在我看来，第一，我比较赞成，对事权的讨论，应当解构为立法事权、行政事权和司法事权三个维度，对此，经济和财税学者可能没有法律学者那么敏感。但在单一制和中央集权下，司法事权应当统归中央，反对司法的地方化，所以，司法事权可以姑且不论。第二，事权的核心是有自主决断的权力，而不是泛泛而论的负责实施或者管辖的事项。在行政发包制下，地方政府一般都负责具体实施，却有着自己决断并实施和受中央委托而实施两种情形。所谓“决断”，在立法上，体现为创制立法；在行政上，表现为能够决定政策走向、权衡并组织实施，具有和行使相应的公共权力，并受上级的指导和监督。

本文探讨的警察权是指形式意义上的或者组织法意义上的公安机关的权力，其涵义包括职责与权限两个维度，所以，在中央与地方的划分不仅包括公安机关职责或事项，也涉及相应的权限。事权划分的关键是解决职责的分工，在此基础上，通过立法固定下来并赋予相应的权限。因此，这些讨论也必然会延伸到立法上的分权，尤其是地方立法的空间。

二、对法规范的梳理

在单一制和中央集权之下，警察权在中央与地方之间的划分原则应当通过中央立法规定，主要体现在法律、行政法规之中。《人民警察法》（2012年修订）是有关警察的基本法，《公安机关组织管理条例》（2006年）是一般组织法，不可能不涉及有关划分规定，而且应该是能够描述出全景式面相的根本性规定。

然而，着手梳理之后，便发现有关规定的归属定性不很清晰，明示与暗示间杂。所以，我们化繁为简，提要钩玄，采用特定的表述方式与关键词汇为标准，从中耙剔出比较明显的中央事权、地方事权和央地共同事权。第一，条款之中有“国家统一规定”、“国务院另行规定”、“公安部统一监制”、“由中央国家机关审核批准”等表述的，或者从内容上看，属于必须全国统一的基本制度的，属于中央事权。第二，明确规定为地方政府、地方公安机关权力的，或者由地方政府负责，属于地方事权。第三，按照“国家规定”或者经过上级批准，分级实施的，属于共同事权。这种分梳，尽管一鳞一爪，也不免争执，我想还是能够大致分梳出具体的事权划分，并作为分析的起点。

1、《人民警察法》

《人民警察法》（1995年）之中明确要求分工实施的事项有两条，一个是第6条，对于十四项警察职责，要“按照职责分工”履行。这是最为关涉事权划分的规定，但是，却没有对十四项职责的归属做进一步区分。另一个是第37条，“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列入中央和地方的财政预算”。至于原则如何，留待阐释。因此，上述两条规定仍然是宣示性的。

按照条文表述的内容，特别是特定的表述方法和关键词，可以鉴别并归类如下：

（1）属于中央事权的规定，大致有以下几种，第一，“由公安部统一监制”，比如，“人民警察的警用标志、制式服装和警械”（第36条）。第二，“国家统一规定”，比如，第24条（组织机构设置和职务序列）、第29条（教育培训）、第30条（服务年限）规定的主体都是国家。第三，尽管没有采用上述表述，但是，从内容上看，属于警察的基本制度，必须遐迩一体、率宾归王，比如，警衔（第25条）、担任警察条件（第26条）、录用原则（第27条）、领导职务的任职条件（第28条）、督察（第47条）等。

（2）属于地方事权的规定，一般明确规定“县级以上人民政府公安机关”、“各级人民政府”负责实施。比如，第15条规定的交通管制，以及第38条规定的基础设施建设。

（3）属于中央与地方分享的事项，在中央统一规定下，地方可以做一定的补充，比如，奖励（第31条）、工资待遇（第40条）、抚恤（第41条）都属于给付行政，中央宜规定最低标准与事项，允许地方根据财政实际情况提高标准、增添事项。又比如，警察的权限（第7条至第14条、第16条），根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年）、《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012年）关于管辖的规定，除了一般管辖和特殊管辖之外，上级公安机关“认为有必要的”，可以直接办理下级公安机关管辖的案件。因此，在办理行政或者刑事案件时，允许各级公安机关依法使用有关的警察权限。

2、《公安机关组织管理条例》

按照同样的识别方法，可以选剔和归类如下：

（1）《公安机关组织管理条例》（2006年）通过以下几种表述进一步明确中央事权，一是“按照符合国家规定”、“符合国家规定”，有关规定的内容应当属于中央事权，包括：警务技术职务的设置（第13条）、任职资格条件（第16条）、工资待遇（第35条）、保险（第36条）、抚恤和优待（第37条）、工时制度和休假制度（第38条）、退休（第39条、第40条）。二是“由国务院另行规定”，比如，职务与级别的对应关系（第15条）。三是国家行政编制，包括第19条、第20条、第21条。四是国家荣誉，比如，“拟以国务院名义授予荣誉称号的”（第34条）。五是需要全国统一的制度，比如，考试录用（第24条）、处分（第33条）、申诉（第34条）。

（2）属于地方事权的，通常规定为地方公安机关的权限，比如，警官职务的设置（第11条）、任免（第18条）。

（3）按照“国家规定”或者经过上级批准，分级实施，属于共同事权，比如，公安分局、派出所、内设机构的设立、撤销（第6条、第8条）；经上级批准，对技术性、辅助性岗位的聘任（第22条）；警察录用工作（第25条）。

3、初步评价

从上述或许不算精确的梳理中，我们发现，第一，上述有比较清晰的事权划分多集中在公安机关组织管理方面。这与上述两法偏重组织法有关。组织管理属于内部关系，职责分工关涉外部关系。相较而言，在事权划分上，公安机关职责的分工更为举足轻重，组织法更应对此有所回应，然而，上述两法却语焉不详。因此，在接下来的讨论中，我将聚焦在职责分工上。

第二，上述划分中，立法事权与行政事权繁杂其中，有些可以鉴别出来，比如，由“国家统一规定”、“国务院另行规定”的事项，明显是指立法事权。比如，由地方“负责实施”的事项，显然是指行政事权，却没有明确是纯粹的执行还是在执行之中也有决策。除上述胪列之外，也不乏一些事项，不好枝分缕解。

第三，原则上是存在着中央事权、地方事权和共同事权的划分，但又晦而不彰。比如，《人民警察法》（2012年修订）第6条胪列了人民警察的各项职责，其中的“职责分工”究竟是指公安机关内部的警种划分，还是中央与地方公安机关的事权划分，不甚明了。《公安机关组织管理条例》（2006年）却又完全避而不答。对于上述第6条（三）“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”，《道路交通安全法》（2011年修订）第5条第1款明确为交警职责，但在中央与地方如何“职责分工”，却语焉不详。对于《道路交通安全法》（2011年修订）第五章“交通事故处理”第70条至第77条，究竟规定的是中央事权还是地方事权？其实不很清楚。

因此，我们可以对当下做出一个基本判断，迄今，《人民警察法》（1995年）和《公安机关组织管理条例》（2006年）上的事权划分依然不够清晰，尤其是对公安机关职责的分工仍停留在宣示层面。这与中央与地方的一般事权划分状况一样，基本上处于“发挥两个积极性”的政治表达，法治化建构的程度不高。

那么，为什么在长达十年的实践之后，《公安机关组织管理条例》（2006年）还对事权划分无可置喙呢？在我看来，这种不清晰是有意为之。第一，在警察法之畛域，为适应改革开放，中央与地方关系一直处于摸索与试错之中，体制、机制也处于不断调整之中，主要依靠政策与红头文件，对法治化的要求并不迫切。历史地看，与之相应的“两个积极性”足以容纳各自试错，不清晰显然有助于不断的动态调整。这保证了公安系统的上下统一，能够紧紧围绕党和国家重大方针政策的发展而随时调整公安工作的重心，迅速构建与之相适应的公安工作运行机制、队伍管理体制和警务保障机制。第二，契合当下层层发包的行政运作模式。公安部对地方公安机关、上级公安机关对下级公安机关有着主导权，只要上级愿意，就可以主导和管理这些地带。借助公安机关上下级的“职责同构化”，上级能够并根据实际需要，随时随地下放或者上收权力。

从上述法规范的梳理中，还不难发现，中央事权、中央与地方共同事权比重大，且较为明确，地方事权十分有限。为什么呢？第一，自清末警政革新以来，尤其是新中国建立之后，警察作为一个纪律部队，统一的警政制度建设一直是我国孜孜不倦的追求目标。尽管社会秩序的维护、危害的防止基本上依赖地方公安机关去实施执行，但是，在基本制度上却需要全国整齐划一，统筹设计。上述法规范也基本反映出这种趣味，具有浓厚的中央集权色彩。因此，“全国统一”就成为中央事权最为简捷的诉求表达和判断标准。第二，我国不实行普遍的地方自治。除港澳之外，即便是民族区域自治的地方，警察作为具有武装性质的纪律部队，也不能地方化。这与美国各州的警察、英国的地方警察明显不同。与之相比，在我国，地方事权不与地方自治相匹配，因此，明显偏少，仅是局部、个别且有限的。由地方事权折射出的警察职责也必须采取可控的授权模式。这也是防止地方化的一种对策。

但是，随着当下法治进程的加快，以及问责力度的加强，灵活有余而规范不足的“两个积极性”渐渐乏善可陈，不断受到批判。首先，这导致了实践运行趋向权力上收，极大削弱了地方对治安、道路交通等实施有效治理的能力，不符合当前不断强化地方治理的发展趋势。其次，随着信息化建设的长足进步，以网络和通信技术为平台，“使得警务行动的点对点指挥已经成为现实，警务指挥扁平化的趋势十分明显”。这为中央集权提供了更好的物质基础。如果不尽快明晰事权，信息化很可能会进一步加剧权力上收。最后，实际运行呈现出的过于随意的权力上收趋势，在极大削弱了地方治理能力之余，还把公众不满、社会压力以及责任追究留给了地方。事权不清，意味着责任不明。因此，必须对事权划分进行法治化作业了。

三、事权的划分

那么，在学术上怎么看待和处理事权划分？尽管有关理论研究也处于上下求索之中，但是，可以肯定的是，在划分标准上，与中央和地方一般事权的划分标准应当一致。事权划分的难点不在标准，而是具体事项的归属。所以，我们重点思考的方向应当是中央与地方公安机关的职责分工、不同事项的“条”上关系，以及立法事权和行政事权之间的内在关联性等。

1、一般理论的认识

新中国成立后，一直在摸索中央与地方的分权经验，认识到“中国是大国，人口众多，情况复杂。因此，分权管理比集权管理更好”。要充分发挥中央与地方的“两个积极性”。这个经验高度地凝练在现行宪法第3条第1款、第4款规定之中。该条款在阐释上具有极大的灵活性，或者说，不确定性。“民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系，并非是一种完全制度化和法律化的关系，而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系”。所以，与其说它是职权划分的基本原则，不如说是一个政治号召。法律的不确定也给理论带来了自由的遐想空间，如何划分事权便成为学者讨论的一个热点问题。

在理论上，最早是由经济学家在二十世纪50年代开始探讨地方分权，逐渐蔓延至政治学、法学，形成了理论分析的“财政进路”、“宪制进路”和“政治进路”，分别“侧重于政府实际财政支出的财政学框架、以国家宪制组织体系为对象的国家结构形式分析和围绕着央地关系的动态演变而展开的政治互动探讨”，可谓成果丰硕。

在经济学的语境中，中央与地方分权，是“通过权力合理的纵向配置，提高公共部门履行职责的质量和效率，从而最大限度地促进社会福利的增长”。比较有影响的观点是能力与效率标准，也称公共产品层次性理论、公共产品分层理论。具体衡量因素包括外部性、信息复杂性和激励相容。“为使公共产品的提供更有效率，需要将外部性大、信息处理简单、各行其是对整体利益损害较大的事权，适当集中在中央，相应将外部性小、信息偏在、各行其是对整体利益有增益效应的事权，配予地方。”或者说，“需要由中央政府决策，只有中央政府才有能力承办的事务”，“由中央政府处理能达到行政效率最高的事务”，属于中央事权，反之，则属于地方事权。这个观点实际上是对奥茨（Oates）分权定理的延伸阐述。奥茨（Oates）主张从效率原则出发，为了提高公共产品的供给效率，地方性公共产品只要不存在规模经济效应，也就是由中央政府集中供给不能降低成本，其决策权和供给权都应归属地方政府。公共产品的划分有“二分法”、“三分法”之说，“二分法”就是分为全国性和地方性，“三分法”包括全国性、准全国性和地方性。

对于上述经济学的研究，刘剑文、侯卓的评价是，“经济标准效率导向的宗旨同现代治理语境不尽兼容”，“实践中，有时决定事权划分的并非纯粹理性，而是路径依赖、政治现实、利益博弈”。因此，他们认为，“经济标准更基础，常态下法律标准起到形式确认的功用；惟法律标准亦有自身独具之价值，且可能基于公平正义等法价值对经济标准导出之划分格局加以调整，故可谓法律标准的效力位阶相对更高”。在法学上，一般比较重视以下几种划分标准。

（1）“以事务性质为划分标准”。“一般都以事务的性质为标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央国家机关决定。凡属地方的事务，即涉及本行政区域利益的事务由地方国家机关决定”。其实，追根溯源，《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年）就已有之。这是主流观点，对公安事权的划分影响极大。

（2）“重要程度”和“影响范围”标准。《立法法》（2015年修订）第8条、第9条是按照“重要程度”将一些事项划为法律保留事项，属于中央立法权限。第64条和第73条第2款对地方立法权的规定，显然采取了“影响范围”标准。上述条款实际上是规范立法事权，上述标准也是对“以事务性质为划分标准”的进一步解构。

（3）“全国统一”还是“因地制宜”标准。这是接续孙中山先生的均权理论发展而来的事务本质理论。该理论进一步提出了具体判断标准，“一是依利益所及之范围，如果兴办某事务所产生的利益及于全国则属于中央事务，如仅及于一区域的人民，则归地方事务；二是事务所延及的地域范围大小，如涉及全国范围则属于中央事务，如仅限于某一地方区域，则属于地方事务；三是依事务的整齐一律性，如事务在性质上须在全国范围整齐一致者，则属于中央事务，如允许依特性自由发展者，则归之于地方；四是依完成某事务所需之能力，如事务之兴办须集合巨大的人力、财力及高度的技术者。则归之于中央事务，如在人力、财力、技术等方面没有特殊要求者，则归之于地方事务”。

在我看来，第一，可以说，迄今，划分标准的讨论空间已近枯竭，再探索下去，恐怕也不会有多少新意，遑论颠覆性发现。第二，尽管“重要程度”标准已为《立法法》采用，不少法学学者受经济学影响，还青睐“影响范围”标准， 但是，在上述诸多标准中，事务本质理论最简洁明了，片言折之，也为实践采用，尽管它还存在上述四个具体判断标准之间“是否能够排序和如何定序”的致命难题，其中的“整齐一致性”“在很大程度上带有主观性，属于一种政治性决断，取决于占主导地位的政治价值观”。因此，可以考虑以事务本质理论作为划分标准，“事务性质”、“重要程度”和“影响范围”作为具体内涵的解释性构建。第三，划分标准一般不区分行政事权还是立法事权，具有普适性，且都是原则性的、抽象意义上的，只是有助于指导对具体事项的归类。

从有关文献和文件看，无论是立法还是行政，具体事项究竟应当如何贯彻上述标准，目别汇分，却远不成熟，只有粗略的大致划分。无论是学者的论述还是中央文件，大多如此。其中，也会涉及警察事务，但多是将社会治安、道路交通等囫囵地塞入地方事权，也差不多只是很初步的计划设想，缺少精细的分析。比如，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）中规定，“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”。“对地方事权范围的具体确定”，还必须结合国务院文件和有关解释来进一步廓清。因此，可以说，这项工作远远还没有完成。

2、来自公安系统的研究建议

从公安系统从事实践与理论研究的同志发表的论文看，其实都是围绕着《人民警察法》（2012年修订）第6条胪列的各项职责，从行政事权意义上阐述在中央与地方之间的划分，大致有“二分法”与“三分法”，但是，他们都没有阐述划分的依据，也没有对中央与地方事权划分的一般理论进行梳理，可能多是凭借对实践的感知。

（1）“二分法”

所谓“二分法”，就是将公安机关的职责划分为中央事权与地方事权。

比如，金伯中建议，对事关国家安全、党的执政地位巩固、政治稳定的，如国内安 全保卫、边境保卫、出入境管理、反恐怖工作、对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫、国际警务合作等，确定为中央事权，由公安部承担。对事关地方社会稳定、公共安全、人民安居乐业、经济社会发展的，如打击刑事犯罪、维护社会治安、安全防范、治安行政管理等，确定为地方事权，由地方各级公安机关分级分区承担。

尤小文认为，比较容易达成共识的是，国内安全保卫工作、出入境工作和边防工作属于中央事权，治安管理属于地方事权。争议较大的是刑事执法权，到底属于中央还是地方。但是，他认为，当前，犯罪的流动性、跳跃性、复杂性日益增大，为有效处置突发事件、打击流动作案、侦破经济犯罪，需要跨地区警力资源协同运作，“以块为主”难以形成合力，因此，刑事执法权，尤其是经济犯罪侦查权，应当属于中央事权。

他们进一步指出，对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。中央“不干预地方事权警务的机构设置和人事安排”。地方公安机关在当地党委、政府的领导下，以人民群众安全感和满意度为根本标准，以民意为导向开展工作，这样也有利于整合地方各种资源来维护社会治安。

（2）“三分法”

所谓“三分法”，就是将公安机关的职责划分为中央事权、中央与地方共同事权以及地方事权。

比如，韩冬建议，可将边防、出入境等划属中央事权，刑事司法为央地共同事权，大部分行政管理应属地方事权，其他工作根据需要确定；公安民警行政编制，由国家统管向省市依据需要定编转移，给公安机关配置警力更多的自主权。

又比如，石启飞在同意金伯中的二分法基础上，进一步提出，执法办案、社会面治安维护和为社会提供救助救援为央地共同事权，由公安部和地方公安机关共同承担。对于公安部事权和央地共同事权范围的业务，虽然具体职责是由基层公安机关承担，但上下级公安机关的关系为领导指挥关系；对于地方事权范围的业务，上下级公安机关的关系应为指导关系。

再比如，赵炜还提出了渐进发展的路径，“从实际工作看，先区分出中央公安事权和中央与地方共有事权两个方面，在时机成熟时再明确析分出地方公安事权”。他的初步划分是，“中央公安事权可包括国家政治安全、出入境管理、边防管理和要人警卫等内容，中央与地方共有事权可包括反恐怖、治安、刑侦、经侦、禁毒、监管和网络安全、技术侦察等事权。探索试行把交通、消防作为地方公安事权的制度，与之相适应，把相关的编制管理权和支付责任交给地方”。并且，他进一步提出，“在划分公安事权的基础上，把警察划分为中央警察和地方警察两大部分”。

在我看来，第一，“二分法”显然与法规范梳理的结果不一致。而且，这也很难解释，对于那些被归为“中央事权”的事项，为什么地方还有改革创新的权力？对有些“地方事权”，中央却有实质的干预权？这恐怕只有通过共同事权，才可澈底澄清。第二，从有关的划分中，特别是不多的理由阐述之中，隐晦地运用了“重要程度”、“影响范围”等标准，但是，事务本质理论运用得并不充分。第三，正因如此，从有关论述看，似乎片面扩大了地方事务，将需要地方公安机关具体负责落实的事项也简单地等同于地方事务，混淆了事权属性与事权实施。比如，将社会治安、交通等事项完全视为地方事权显然不符合实际，恰当地说，应该是中央与地方共同事权，但也不排除其中一些具体事项属于地方事权。

3、本文观点

《人民警察法》（1995年）第6条规定的十四项职责中，除第6条（四）规定的消防已转归应急部门，以及第6条（十四）“其他”尚待补白之外，剩余十二项大致可以归为七类，一是刑事执法，包括打击违法犯罪（第6条（一））、执行刑罚（第6条（十一））；二是治安，包括治安秩序（第6条（二））、危险物品管制（第6条（五））、特种行业管理（第6条（六））、游行示威（第6条（八））；三是道路交通管理（第6条（三））；四是安全保卫（第6条（七））；五是出入境管理（第6条（九））；六是边防（第6条（十））；七是计算机网络（第6条（十三））。其中，第6条（一）打击违法、第6条（九）户政也属于治安。

上述十二项职责显然不是按照事权划分的排列，而是对长期实践的总结与体认，逐一胪列、汇总了立法与政策已经赋予公安机关的各项职责。那么，应该如何分工呢？我们还必须以“全国统一”和“因地制宜”为衡量标准，观察其中自主决断的归属与比重之不同，大致做以下胪列：

（1）必须“全国统一”的，属于中央事权，由中央决策，层层发包实施。比如，出入境管理、边防、安全保卫、计算机网络。这些事项都与国家主权有关,符合“重要程度”标准。其中，计算机网络或许最初表现为地方事权，或者地方与中央的共同事权，但是，随着信息化建设的迅速发展，网络安全、信息管理也会基于互联网技术特点而跨越成为中央事权。

（2）“全国统一”和“因地制宜”兼而有之的，属于中央与地方共同事权，由中央决策并宏观管理，允许地方在执行中适度决策，层层发包实施。比如，刑事执法、道路交通管理、治安等。

（3）只能“因地制宜”的，属于地方事权，由地方决策并实施。允许地方自主决断的事权，往往是相对独立、各地横向联系不多的事务。这些事项的地域属性强，必须由地方因地制宜，根据实际情况裁断。即便出现了各地的不同规定，也不会对中央的统一政策造成不可容忍的分歧。比如，基础设施建设、施划停车泊位、交通管制等。

在我的划分里，上述十二项职责在形式上被解构为中央事权、中央与地方共同事权，没有一项职责完全归为地方事权。首先，这是由单一制和中央集权决定的。我国长期坚持的建警目标就是统一，并小心翼翼避免这支准武装力量地方化。其次，随着互联网、通讯、交通的迅速发展，人员流动常态化，上述十二项公安机关职责都具有跨区域的外溢效果。最后，涉及地区之间的合作与共治，由公安部、省级公安机关制定统一的规范与要求，比起地区之间的双边或者多边协商，效率要更高，也节约了很多商谈成本。因此，我不把其中任何一项职责纯粹归为地方事权。也就是说，在基本制度、措施和方法上，不允许完全因地制宜，不由地方完全自主决断。

在我看来，中央事权、中央与地方共同事权之间的差别也不像想象的那么大。首先，从长期的实践看，上述十二项公安机关职责都是以“层层发包”的形式落实到地方公安机关去实施。公安部也没有必要就其中管控比较多的一些职责，比如出入境、边防、安全保卫，在公安系统内设立垂直领导的专门机构去执行，而是在有关的“条”上实行垂直管理。这也符合“警力下沉”、“执法重心下移”的趋势。因此，在警察法上，中央事权不是由公安部设立垂直领导的专门机构去执行，中央事权、央地事权之间的区别，也无法用西方的机构设置或者执行方式等标准来识别。其次，在实现“全国统一”的基础上，都允许“因地制宜”，只是程度不同。属于中央事权的，也允许地方公安机关有些微的执行方式创新。对于共同事权，在统一的基调下，地方有着一定的制度创新空间。最后，在大多数情形下，中央与地方的事权经常夹杂在一起，共同事权居多。共同事权更容易统合“全国统一”和“因地制宜”之间的张力。

但是，这绝对不是说没有地方事权，第一，各地的社会人口结构、地理环境以及公众关注诉求等可能不尽相同，对刑事执法、治安管理、道路交通的治理也会呈现出重点差异。第二，社会秩序的好坏，关系到当地公众的安全感，道路畅通与否，影响当地的出行效率和经济发展。当地公众是上述公共服务的主要消费群体。服务品质会直接影响公众对地方政府与公安机关的感受和评价。因此，需要在中央无暇顾及、关注不够之处，充分发挥地方信息优势、管理便利，提供适合当地需求的公共产品。在我看来，刑事执法中的预防、惩治，治安中的危险物品管制、特种行业管理、游行示威，道路交通的疏通等，就更偏向地方事权。但是，它们却不具有“独占”、“排他”的属性。因此，地方事权往往粘合在一些职责之中，夹杂其中。以道路交通管理为例，城市交通拥堵的治理属于地方事权，通行规则属于中央事权。

因此，对于中央事权、中央与地方共同事权、地方事权的划分，必然呈现出两头小、中间大的特征。而且，彼此的粘合度比较高。针对这种格局，在原则划分的基础上，采取更加灵活的授权模式，或许更契合我国的实际。

正如众多的研究所揭示的规律，在单一制国家下，如英国、法国、日本等，“地方政府的权力由中央政府的立法机关以普通法律的形式授予，宪法并未明确划分中央与地方的权力，而是原则性地规定主权属于全体人民，权力需要进行政府层级性合理划分”。“地方政府的权力来自中央政府的授予”，“普通法律和专门法律对于地方权力往往规定较为详细”。在我国，地方的权力也不是来自传统的地方自治，从根本上来自中央的授权、放权与认可。

因此，对地方事权、中央与地方共同事权的规定，特别是其中决断的具体事项、归属主体，必须明确具体，才能稳定运行，一方面，不至于上下随意滑动，或者权力不时上收；另一方面，也能够真正充分发挥地方治理能力。其中，由地方决断的事项越广、权限越大，地方治理能力越强，反之，越弱。

可以考虑采用的策略是，第一，在《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》之中做出上述大致划分之后，一方面，要引入“全国统一”和“因地制宜”判断标准，并胪列出允许地方因地制宜的事项范围，包括治安、道路交通管理、刑事执法等中的具体事务，比如，违法犯罪的预防、落户条件、城市交通拥堵治理、社会矛盾化解等。这可以为实践继续留出中央与地方之间试错和博弈的适度空间。另一方面，要明确不同事权中的上下级关系，详见下述。第二，在单行法，比如，《道路交通安全法》中，尽量明确可以由地方决断的具体事项，以及决断的程度和范围。包括：对于中央与地方共同事权，应当明确规定允许地方立法在不与中央立法冲突的前提下，可以创设与执法上位法有关的必要且适当的制度。对于地方事权，应当尽量明确具体事项。

四、行政事权与领导关系

上述来自实践的建议，在我看来，最有价值的就是对公安机关上下级关系的批判性反思，都不约而同地认识到行政事权划分与领导关系之间的内在关联性，提出了应当根据事权的不同属性来确定相应的行政隶属关系，并且，通过领导关系进一步强化上级机关的领导职责，通过指导关系进一步抑制上级机关的不当干预。这种出自对实践的自觉感悟，促使我们必须对有关立法进行批评性反思。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修订）第66条规定，“人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导”。公安机关作为人民政府的工作部门，实行双重领导关系。

《公安机关组织管理条例》（2007年）“第一次通过国家立法形式，具体规范了上下级公安机关的领导指挥关系”，指出“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。”（第3条）。“公安工作，既包括公安业务工作，也包括公安队伍建设，充分体现了责权一致原则”。

公安工作涉及政府有关工作部门的通力合作与积极协力，无论是治安秩序、安全防范还是交通管理，都必须从规划、建设等源头抓起，都离不开地方政府的统一领导。因此，在“块”上建立领导关系是必要的。但是，在纵向关系上，不区分行政事权的属性，一味强化统一领导，却不足取。上级公安机关为追求政绩、彰显存在，不断发号施令、监督检查、考核问责，这会使得“条”的关系变得越来越清晰，从而抑制并损害下级公安机关回应地方事务的能力。

因此，在“条”的关系上要区分行政事权的不同属性，建立相适应的上下级关系。第一，对于中央事务，公安部应当统一领导，可以直管、直接办理，也可以授权委托省市公安机关办理，采取“条”上的垂直管理。当然，也可以考虑由公安部设立直属机构负责实施，使管理体制更加清晰。第二，对于地方事务，应当由地方公安机关自主决断与实施。公安部可以统一指导、监督，省级公安机关主要从事具体事项上的协调、指导、监督与规划。第三，对于中央与地方共同事务，基本依靠市县公安机关实施，上级应当以指导为主、领导为辅，绩效考评适度合理。

五、行政与立法上事权之对应

上述从事公安实践的同志的一个共同感触，就是希望扩大地方事权。划清并扩张地方事权，能够解决地方公安机关有权做什么，包括决策与实施，可以积极防御上级公安机关的过度干预。但是，事权是由法律明确授予的。警察职责的来源与建构必须通过立法，通过立法权的分配来落实，也就离不开立法事权的划分。因此，对事权划分的研究，很自然地从行政事权转换到了立法事权的划分，特别是它们之间的对应关系。

地方事权的建构、规范与实现，一是通过中央立法明确规定，二是由地方立法详细构造。如果地方事务纯一不杂，完全由中央立法授予，尚可应付。但是，如果复杂多样，单靠中央立法就短针攻疽了，很大程度上还必须依赖地方立法。

地方立法包括地方性法规和地方政府规章。根据《立法法》（2015年修订）第82条第5、6款规定，地方政府规章几乎没有创制能力，或者仅具有短暂期限的创制效力。所以，本文讨论的地方立法主要指地方性法规。上述“扩大地方事权”的诉求，更准确地说，是希望不仅能够明确公安系统上下级、公安部与地方公安机关之间的职责权限，而且，也必须同时清晰地划出地方自主决断的法律空间。

1、对应关系

那么，行政事权与立法事权是什么对应关系呢？张千帆教授认为，“对于纯属于地方性质的事项，应该由地方立法加以规制，中央立法不应干预。反之，对于纯属于全国性质的事项，应该由中央立法加以规制，地方立法不应阻挠。在第一种情况下，地方具有专有立法权。在第二种情况下，中央具有专有立法权。然而，绝大多数问题都比上述两种纯粹类型更为复杂，而同时具有全国性和地方性，因而中央和地方同时具有立法权，中央和地方具有所谓的共有立法权”。

我基本赞成上述观点。第一，中央与地方的行政事权划分，从立法意义上讲，就是原则上划定了中央与地方立法的权限。第二，各自行政事权的具体构建，依赖相应的立法来源。但是，在我看来，上述划分过于简单，真实的面貌应当是（见表格1），（1）对于中央行政事权，应当由中央立法规范，排除地方立法染指。（2）中央与地方共同行政事权，又可以按照各自发挥作用的大小，决定了中央与地方各自立法的比重。偏重由中央来规范的成分大些，地方规范的余地便小些，反之，亦然。（3）对于地方行政事权，比较复杂。在我国，地方行政事权一般与地方自治无关，而是指中央允许地方自主决断的事项，理论上不排除中央基于法制统一的干预。经过长期的法制建设，中央立法无处不在、无处不有，因此，属于纯粹由地方立法来规范的事项有限，除非先行立法。绝大多数情况是中央立法与地方立法交相作用，共同规范。

地方公安机关所行使的权力，来自中央和地方立法的授权。对于适当扩大地方行政事权的要求，可以进一步解构为二，一是扩大纯粹的地方行政事权，这需要明确地方立法权来落实。二是在中央与地方共同行政事权之中，对于主要依靠地方来落实的行政事项，中央应当保持克制，扩大地方决策的行政事项范围。这需要在中央立法通过授权进一步明确和下放权力，下放行政事权又必须与明确地方立法权相结合。

2、对十四项职责的立法事权划分

在我国，统一的警察制度是与单一制、中央集权相吻合的。《人民警察法》（1995年）第6条规定的十四项职责之内涵与基本制度，都应该由中央统一规定，基本上都属于中央的立法事权，以实现一统体制。这并不绝对排除地方的立法事权，地方还需要充分发挥治理作用，裨补阙漏。又依据公安机关职责的类型，地方立法的成分也有着高低多少的不同。分为三类情形：

（1）中央事权由中央立法。从上述来自实践部门同志的建议看，对于公安机关职责的分工，比较统一的认识是，出入境管理、边防、安全保卫属于中央事权。其实，在我看来，这实际上首先是指立法事权，在这些领域基本上或者完全由中央立法来统一制度、政策与措施，地方立法染指不多。

（2）中央与地方共同事权由中央和地方分别立法。如前所述，我不同意实践部门同志主张刑事执法、道路交通管理、治安是地方事权的观点，我以为应该是中央与地方的共同事权。因此，其中，适用统一制度的，属于中央立法事权，比如，交通通行规则、消防标准等，在执行过程中适宜“因地制宜”的，属于地方立法事权，也称执行性立法，比如，停车场管理。

（3）地方事权由地方立法。上述十四项警察职责中哪些属于地方事权，比较复杂，必须从两个方面去抽丝剥茧，一是需要“因地制宜”且属于创制性立法的，归入地方性事务立法，比如，对城市交通拥堵的治理。二是对于一些新兴的领域，比如电动自行车治理、无人驾驶规制、低空飞行管制、快递闪送管理等，允许并鼓励有条件的地方先行先试，先行立法，不急于做全国性的统一规定，等到经验成熟之后，再制定统一政策和立法。

因此，地方事权的扩大，地方治理成效的提高便与地方立法能力呈现出正比关系。地方立法能力越强，地方治理的能力也越强。反之，越弱。进一步检讨当前立法体制中制约地方立法的因素，让地方立法能力能够适度释放出来，就变得尤为重要了。

六、结语

在我国，单一制成为国家组成的基本结构形式。在不断强化的中央集权过程中，警察作为维护国家内部安宁与社会秩序的主要武装力量，更是需要加强对警察队伍的统一领导。为此，必须通过中央立法建立统一的警察制度，中央事权、中央与地方共同事权中由中央负责的部分更多的是体现在统一领导与统一建制上。另一方面，警察任务又必须依赖地方公安机关来完成，这又更多地体现在地方事权上，以及中央与地方共同事权中由地方承担的部分，这都需要赋予地方立法更多的建构责任。这两个方面共同形成了中央与地方的事权划分、以及立法权分配的基本特征。

通过上述研究与分析，我们大致可以得出以下结论，与中央和地方的分权一样，警察权的划分也必须符合事务本质理论，考量“事务的性质”、“重要程度”和“影响范围”等因素。《人民警察法》（1995年）第6条规定的十四项职责基本上可以解构为中央事权、中央与地方共同事权，但是，其中并不排斥存在着一定的地方事权。也就是说，在很多场域中，地方事权是交织在十四职责之中的，很难抽象地条分缕析，必须通过立法明确宣示。中央与地方共同事权中地方公安机关的决断边际也需要法律明确规定。因此，地方公安机关在处理地方事务以及中央与地方共同事务方面的能力，不仅受到支出责任分配的影响，更取决于立法授权。