主要内容

嘉善县位于长三角江浙沪两省一市交界处，下辖6镇3街道，1个国家级经济技术开发区，总面积506平方公里，户籍人口38万，新居民34万。嘉善是2008年全党深入开展学习实践科学发展观活动时习近平同志的联系点，也是国家批复的县域科学发展示范点。

2013年2月，嘉善县域科学发展示范点启动建设；2014年1月，浙江省政府批复《嘉善县域科学发展综合配套改革总体方案》，在全国率先实施以简政优权为主要内容的县域综合性改革；2015年8月嘉善县委、县政府印发《全面深化“县域善治”改革方案》，秉持构建“县域善治”体系这一主线，将法治思维与法治方式渗透到县域发展各个领域。在具体实施上，遵循政府能做、县级能改的原则，强化法治与改革双驱动，探索破解“政府之手”自身错装任性及其经济治理功能越位脱节、社会治理功能疏离失灵的问题。

一是坚持三驾马车一起拉，协同拉住法治红线、拉出法治红利。针对县域改革的定位和权限，把改革重点放在自身简政优权上，而不是向下放权和向上争取扩权上。对县域重大改革决策事项，实行体制、法制、编制“三制联动”，协同开展体制“探路”、法制“铺路”、编制“拓路”，形成了核准目录外企业投资项目不再审批改革、农村产权制度“三权三抵押”改革、资源要素差别化配置改革等一批可持续、可示范的制度成果，并结合“善文化”，厚植“善治观”，在县域范围内实现了法治红线与法治红利“两红兼得”。

二是坚持盘根错节一起拔，创新推进“一门综合提效能”。以解决县域行政执法权责交叉、头多体弱、城乡分治问题为突破口，在全省率先开展综合行政执法改革，将17个主体26个领域1073项行政处罚权统一划转综合执法部门，将全县86%的综合执法人员配置到基层一线，构筑城乡一体化全覆盖的“20分钟执法圈”，并明确协作配合规范，防止“上下游”监管脱节。建立以县信访联合接待中心、县行政执法指挥协调中心、县政务投诉举报电话受理中心为平台的“三位一体”新模式，整合20个部门政务热线和17个部门执法指挥职能，实行一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动。

三是坚持控权维权一起抓，创新推进“一律可溯管行为”。为实现有效控权，厘定部门行政权力4799项、主要职责475项、边界事项112项，制定政府部门职责管理办法，建立动态调整机制，结合深化县委权力公开透明运行试点，梳理风险防控清单，编制权力运行流程图，建立事中事后监管制度314项。以行政执法全过程记录、行政执法决定法制审核、行政执法公示三项制度试点为撬动点，对文件、案件、事件“三大件”实行痕迹化管理和可回溯管理，推行重大行政决策目录化管理，开展重大决策社会稳定风险评估工作规范化试点，落实重大决策事项向人大报告和提请政协协商制度，把公众代表请进县政府常务会议直抒意见，切实维护公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

动因和背景

党的十八届三中全会把推进国家治理体系与治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，良法是善治之前提。易言之，在统一的良法前提下，不同区域的善治水平与法治水平是水涨与船高的关系，如何让善治的“水涨”速度带动法治的“船高”速度，这是全国各个区域都无法绕开的必答题。嘉善县域科学发展示范点建设是在一县范围内对“五大发展理念”的率先探索实践，而一个县域的科学发展、民生幸福与善政善治是紧密联系在一起的。嘉善县委、县政府把整个示范点建设作为推进“县域善治”的大平台，紧紧抓住两个关键点：一是“要善治、必先治己”，也就是立足政府自身改革，二是“要善治、惟治不善”，也就是把阻碍科学发展的“堵点”、影响政府作用的“痛点”和县域治理的“薄弱点”作为改革切口。构建“县域善治”体系，为嘉善建设法治政府、效能政府和服务型政府确立了一条高线和主线。构建“县域善治”体系主要有以下动因：

一是适应推进国家治理体系与治理能力现代化的新要求。习近平总书记强调，县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。县域作为国家治理体系的重要一环，应加快推动治理体制机制和治理方式方法的转型与进步，构建适应经济社会发展要求的现代治理模式。

二是顺应现代政府建设发展潮流的新趋势。政府要实现公共管理行为向以“善治”为坐标系的治理行为转变，这已成为越来越多国家和专家的共识。中国政法大学终身教授兼法治政府研究院名誉院长应松年指出，治理的构成要素应当是基于一种可实现的“效治”，一种符合文明价值的“善治”，一种实现公平正义效果的“法治”，“良法善治”就是一种法制向法治转变的生动体现和具体实践。

三是应对改革攻坚期、社会转型期与矛盾凸显期的新尝试。当今社会正发生广泛而深刻的变化，公共事务的复杂性日益增加，给县域治理带来前所未有的挑战。“县域善治”的含金量就在于切实改变政府越位、错位、缺位现状，理顺政府与市场、社会之间的关系，在政府简政的力度、优权的效度、市场和社会的繁荣度及群众的满意度中彰显出活力。

四是紧扣县域科学发展示范点建设目标的新探索。根据《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》，从2013年到2020年嘉善县面临着全面完成县域科学发展示范点建设任务、在全国各县中率先基本实现现代化的重大历史使命，示范点建设赋予嘉善县域治理高度的引领性特征、开放性特征和服务性特征，要形成合目的性、合规律性与合法性相统一的“合格示范”，高举“地嘉政善、力行善治”大旗是嘉善示范点建设样本价值的应有之义。

项目意义

嘉善“县域善治”体系建设发轫于县域科学发展示范点建设，服务保障于“五大发展理念”的率先探索实践，聚焦于“两个最大化、两个最优化”（即公共利益最大化、政府功能最优化和资源配置效益最大化、效率最优化），为全国2800多个县树立了一个法治红线与法治红利“两红兼得”的改革样本，也基本建成了一个高效集约、有效制约的现代县域政府治理系统，全面提升了县域发展的科学化和法治化水平。

一是在推进县域治理现代化上起到了“纲举目张”的效应。综观各地不尽相同的县域治理实践，都是非常零星和碎片化的，而且都偏重于社会治理，较少考虑全域全系统的治理问题。嘉善构建“县域善治”体系，不搞零敲碎打，把县域治理现代化作为一个大执法系统，从体制机制上破除“野蛮生长”的乱作为、滥作为和不作为，是政府治理、经济治理、社会治理等各领域改革和改进的联动与集成。《嘉善县域科学发展综合配套改革总体方案》提出了100项改革任务，《全面深化“县域善治”改革方案》提出了28项重点改革任务，突出以“政府善治”带动“县域善治”，较为系统地回答了“县域善治”是什么、为什么、有什么、改什么、抓什么等基本问题。

二是在推动县域法治政府建设上起到了“聚光成炬”的效应。嘉善构建“县域善治”体系，坚持用简政优权“组合拳”配套落实转型升级“组合拳”，确保政府在与市场、社会的关系上不“越位”，在基本公共服务、监管违法行为等方面不“缺位”，在行政权力配置上不“错位”。推进简政优权综合改革，就是把当前政府治理的“短板”作为法治建设的“跳板”，按照把每一项执法资源配置到位、每一项执法职责落实到位的总要求，优化重构县域依法行政格局，用“县域善治”体系建设把法治立起来、抓起来、挺起来，擎起履职奉法、决策尊法、立制彰法、执法忠法、监督护法的“法治火炬”。

三是在更好发挥政府作用与法治作用上起到了“劈波斩浪”的效应。在经济发展新常态下，对有为政府与法治供给的要求更加凸显。嘉善构建“县域善治”体系，贯穿“抓中心工作，既是抓主要矛盾、也是抓法定职责”的理念，精准定位政府作用的有为与有限，撬动改革发展稳定等中心工作全面纳入法治轨道，成为推动县域全面良性发展的重要资源和可靠引擎。始终以行政执法为最主要手段和最重要支撑，着力建设高效集约、有效制约的双约型政府治理系统，资源配置活、服务监管活的双活型经济治理系统和法定公信、稳定向善的双定型社会治理系统，实现了法治红线与法治红利“两红兼得”，走出了一条“发展出题目、改革做文章、善治激活力”的道路。