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贾圣真:行政任务视角下的行政组织法学理革新

贾圣真| 时间: 2019-03-26 11:13:45 | 文章来源: 中国宪治网

摘要:行政组织法理论需要回应现代行政任务的变迁。将行政任务视角引入行政组织法研究有两方面理由:在现实层面,行政任务决定着行政组织的设置、规模和结构形态,行政组织是行政任务完成的结构性前提;在规范层面,宪法中“精简、效率原则”对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用,行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引。任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活,拓展行政组织法的研究对象、关注规范、理论功能、理论框架,从而实现行政组织法的理论范式革新。

关键词:行政组织法 行政任务 理论范式



一、引言

行政组织法是行政法学理论体系中的重要组成部分。传统行政组织法理论关注行政组织的主体资格、职权、相互关系等问题,意在从主体层面保障行政组织对外作出的行政行为的合法性。传统行政组织法理论解决了行政职权获得和责任归属问题,成为行政法体系的逻辑起点,但在面对中央和地方政府机构改革等现实问题时,在话语体系、分析工具等方面捉襟见肘。为此,有必要实现行政组织法的学理革新,增强行政组织法理论的包容性、回应性。

2018年的国务院机构改革在市场监管、应急管理、环境保护等多个领域都体现了“行政任务”导向,围绕行政任务整合同类职能,争取实现某一任务的全流程、全要素由一个部门负责。[1]今后中央和地方的政府机构设置,可能从“因沿过去的业务领域”为主转向“任务整合”为主。政府机构的巨大变化,为行政法学提出了许多亟待研究的课题。如果行政法学的理论是一个由多元变量决定的函数,行政任务至少是自变量之一。[2]围绕着行政法如何回应行政任务的变迁、如何更好地实现行政任务,学界已有不少讨论。但是,具体到行政组织法领域,与行政任务结合的研究却并不多见。[3]已有的研究虽然强调行政组织法的任务导向,但对于行政任务与行政组织法之间的关系缺乏全面系统的论述。本文在行政任务视角下探讨行政组织法的学理革新,试图回答两方面的问题:第一,引入行政任务视角的必要性,即在行政组织法研究中为何需要这一视角?第二,引入行政任务视角的效果,即视角的转换会给行政组织法学理体系带来哪些影响?

二、行政任务与行政组织的关系

在学者们的论述中,行政任务与行政组织的关系大致是目的与手段的关系,行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点,“任务—组织”之间必须有匹配性。[4]具体来说,行政任务在一定程度上决定着行政组织的存废、规模和结构形态。但是,行政组织建立之后,必然具有自身利益,并往往为了自身利益而活动,这时,行政组织的存在会反过来影响行政任务的履行,并成为分配和完成行政任务的结构性前提。

(一)行政任务与行政组织的设置、撤销和重组

行政组织建设过程中,首先需要考虑的是是否需要设置某个行政组织的问题。在行政学对组织设置的论述中,“职能目标”始终是需要考虑的首要因素,行政任务在逻辑上先于行政组织存在。因此,在组织设置上历来主张因事设位、因事择人,反对因人设位、因位设事。[5]当一项公共事务出现,需要政府承担相应的行政职责时,政府就可能通过立法或其他形式设置一个新的行政组织来承担和履行相应的行政职能。同样,当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时,曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。例如,经过20余年的改革开放,通过专业经济部门直接管理企业的体制已经越来越不适应建立现代企业制度的要求,因此在1998年的国务院机构改革中,大量裁撤、改组了电力、煤炭、冶金、化工等专业经济管理部门。

行政任务也与行政组织的重组密切相关。对行政任务的重要性、特殊性的强调,往往带来一个组织的“升格”,或从原有的行政组织体系中分化出去;对相同或类似行政任务的整合,又可能导致组织被合并。例如,在药品监管领域,药监部门与卫生、食品等部门的分分合合,反映着不同时期对药品监管任务的性质、药品监管与其他相邻领域行政任务的关系的不同认识。国家电力监管委员会从2003年设立,到2013年被撤销,其职能整合入国家能源局,背后是电力监管究竟在多大程度上具有独立性的问题。多轮机构改革实践促使我们审视政府职能的综合性与专业性,思考什么是同性质的行政任务,如何在规范上界定行政任务。[6]研究这些问题,有助于真正理顺部门职责关系、解决职能交叉问题。

(二)行政任务与行政组织的规模

在资本主义社会前期,政府所需管理的社会公共事务并不多,对应社会分工所建立的行政组织机构在机构构成和人员数量上都处于一个较小的状态。随着政府职能的扩张,行政组织与人员在规模与数量上不断增加。可以说,现代行政组织的扩张态势带有必然性。[7]行政组织的规模取决于行政任务的数量和复杂程度。在现代社会,政府机构无论如何精简,也不可能再回到“小国寡民”的状态。问题不在于组织规模的大小,而在于如何实现组织规模与任务的平衡。控制行政组织规模,不仅是简单缩减政府组织机构的数量,而主要是保持组织规模扩增的速度以使其能够与组织任务量达到整体的一致性。[8]

完成行政任务的需要是行政组织规模扩张唯一正当的理由。应该根据行政任务的规模合理界定行政组织的规模,防止行政组织为了自身利益盲目扩张。在这一过程中,行政组织法发挥着重要作用。在行政组织法定原则之下,通过对行政组织过程的规制来确保行政组织结果的合理和公正。行政组织的设置过程中的民主审议、预算控制可以减少行政组织设置的随意性;通过法律确定行政组织的合理结构和设置标准,可以保障行政组织系统的相对稳定;机构编制的约束可以限制行政组织的总体规模。[9]总之,在实体和程序两个方面,行政组织法都可以对行政组织的规模进行控制。

(三)行政任务与行政组织的结构形态

数百年来之行政历史与实践显示,行政权应以一种合于效率与效能的方式出现。常见的担保效率或效能的行政组织方式为科层式之体制。科层制(官僚制)适应了行政对社会实施统一管理的需要,构成了行政组织的最基本类型。在传统的科层制的组织形态之外,还存在其他多样化的行政组织形态,例如德国的公法人,美国的独立规制机构等。从上世纪70年代末开始,为了克服官僚制的僵化、膨胀、低效率等弊端,西方各国发起了声势浩大的新公共管理运动。这一运动的一个结果是行政组织的形态日益多样化,在政府之外,还出现了各种“代理机构、权力主体和其他政府实体”(Agencies, Authorities and Other Government Bodies),西方各国政府通过将一些实体从传统的纵向组织部门内剥离出来,并赋予其部分或全部独立的法律地位,并在成立原因、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面进行差异化的处理,使不同的行政组织能适应和应对不同的行政任务。[10]

中国的行政组织形态也经历了一个适应行政任务发展而分散化、多元化的过程。改革开放前,中国政府建立了与计划经济体制相匹配的条块分割的行政组织系统。改革开放后,特别是确立社会主义市场经济之后,一部分公共行政权力向企事业单位、行业协会等行政机关以外的组织转移,同时,行政系统本身的结构也进行了调整。以国务院组织为例,从1998年起,专业经济管理部门大幅度缩减,宏观调控部门的职责加重;2008年开始合并职能相近的部门,实行“大部制”,这使得国务院的组织结构与改革开放前有了很大差异。在此基础上,国务院的组成部门、直属机构、直属事业单位等各类机构的分类意义初显,不同类型的机构不仅仅是行政级别和政治地位的不同,更主要的是对应着不同的组织形态、政策形成过程和管理模式,处理着不同类型的行政任务。2018年的国务院机构改革不仅大幅度调整了国务院机构设置,更将政府机构改革置于党政军群等各类组织改革的布局下统筹考虑。[11]行政权力的结构和边界将更加复杂,行政组织的结构形态、承担行政任务的组织类型势必更加多元。

总之,行政组织的结构形态并非仅有一种,也不是一成不变的,而是为了适应各类不同性质的行政任务而呈现多样化的趋势。行政组织法学可以从事各类行政组织形态的基本样貌及类型化特质,其与行政任务之间的匹配性、关联度的研究。[12]进一步地,行政任务与行政组织形态两项要素相匹配的过程中,是否存在宪法法律限制,立法机关或行政机关是否具有选择最适组织的义务,具体的思考路径为何,均有必要从公法层面加以讨论。

(四)行政组织是行政任务完成的结构性前提

行政组织居于整个国家管理活动的上游,它不仅是直接的管理者,而且是资源的掌控者和规则的设计者,行政组织自身的结构成为行政任务完成的结构性前提。如果行政组织的权责清晰、结构合理、关系顺当,那么行政职能就能得到较好的履行,行政任务可以得到高质量、高效率的处理。反之,行政组织的无序必然导致行政管理的混乱,产生资源浪费、运转不灵等问题,无法顺利达成行政目的。法规范赋予组织特定结构的同时,也将影响组织成员的行为,因此,组织法不仅促成任务的履行,同时也引导行政任务的特定方向。对行政组织的规制可以从源头上打造良好的行政管理体制,减轻行政过程下游的压力。

必须指出,行政任务虽然非常重要,但不是决定行政组织的唯一因素,有时甚至不是最主要的因素。国家的政治体制、财政状况、既有的组织体系等因素与行政任务目标一起,共同决定着行政组织的设置和改革方向。行政权在在国家宪法体制中的定位、政府职能的确定、行政组织改革中政治过程的运作,是比行政任务更上位的视角,并成为确定和理解行政任务的前提。

三、行政任务视角“法理化”的理由

上文论述了行政任务与行政组织之间的关系,这种主要从行政任务与行政组织之间的客观联系进行论述的进路,有可能面临的质疑是使法学混同于行政学、社会学。[13]为此,本部分需要进一步论述行政任务视角“法理化”的理由,以展示法学研究特有的方法和旨趣。将行政任务视角引入行政组织法理论有三方面理由:在现实层面,可以更好地回应和解决行政组织改革面临的法律问题;在规范层面,行政任务因素本身即蕴含在法规范中,在组织法理论上引入任务视角存在规范基础;在理论层面,行政任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活。

(一)任务驱动的组织变革面临合法性疑问

中国的行政体制改革,主要是为了应对现实情势的变化而进行的,而“合法性”问题在过去并未得到严谨的考量。行政人员的管理方式、行政组织设置的法律依据、运行机制等方面均存在着现实情况与法律规定之间的张力。

例如,2018年的国务院机构改革将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等部门职责合并,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。《食品安全法》第14条第2款规定:“国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门,制定、实施国家食品安全风险监测计划”,现在食品药品监督管理部门、质量监督部门合并成为一个部门,法律规定与行政实际不符,可能影响到机构设立重组、职责调整和管理执法工作。为解决这类问题,全国人大常委会作出了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》,[14]国务院作出了《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(国发〔2018〕17号),其应对方法是“暂时调整适用有关法律、行政法规规定”并加紧法律法规的清理和修改。[15]相较于这种事后“打补丁”的方法,行政法学有必要就政府机构改革引发的政府机构与法定职责的脱节的情况加以理论上的阐释,并给出更有前瞻性、更为系统的应对方案。[16]

行政任务导向的行政组织改革与现存的组织法体系之间的冲突情况并非个案。对改革过程中产生的行政组织合法性疑问视而不见,不但使得行政组织法理论失去对现实的批判和指导意义,而且弱化了组织法的规范效力。而要处理规范与现实之间的紧张关系,行政任务视角的引入是必要的。因为在行政组织改革过程中,行政任务是重要的驱动因素,从这一视角切入,有助于更好地观察和理解现实,提供建设性的解决方案,发挥法律的引领、规范和保障作用。

(二)行政任务视角的规范基础

行政任务视角的引入,不仅是为了回应行政组织的合法性评价以及行政组织立法等现实问题,而且在规范上存在依据及解释空间。

1.宪法基础

我国宪法文本中的“精简、效率原则”,可以为行政任务视角的引入提供宪法规范基础。《宪法》第27条第1款规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”该款确立了国家机关的精简、效率原则。在我国,国家的一切权力属于人民,政府的根本目的是为人民服务,国家机构按照精简、效率的原则建立,才有利于实现它的目的。[17]“行政机关”在逻辑上包含在“一切国家机关”之中,该款规定当然对行政机关具有规范效力。行政组织的规模应该适应行政任务的需要,工作责任制和工作人员的培训和考核制度是提高行政效能的手段,工作质量和效率是衡量行政组织是否胜任的标准。这一原则的反面是“官僚主义”,即行政组织及其工作人员违背为人民服务的宗旨,脱离群众,滥用权力,或者因循怠惰,完成任务质量和效率低下。宪法第27条明确了行政组织与行政任务之间的关系,行政组织不是割裂于行政活动独立存在的,不是理所当然地应该存在的,也不是为了自己的利益而存在的,而是为了完成行政任务而设置,以为人民服务为根本目的,因此必须以精简、效率的原则对其进行管理和控制。长期尸位素餐或不能胜任,必然会侵蚀行政组织的合法性。

2.组织法基础

宪法确立的精简、效率原则应该贯穿于行政机关的组织、行为、活动程序等各个方面,并由法律进行具体化。例如《行政许可法》第25条即是这一原则在行政许可领域的体现。[18]在行政组织领域,该原则体现在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)的多个条款中。具体情况如下表。

宪法上的精简、效率原则在组织法中体现有两方面。一是在机构和部门设置上的“精简”、“精干”的要求,侧重于对行政组织规模的控制。二是机构和职务设置时的“工作需要”、“必要”的考量。这意味着行政组织的设置包括对任务本身必要性的审查,一方面,国家不得根据不必要的任务设置行政组织,另一方面,当行政任务具备必要性时,国家又不得不作为,此时,完成行政任务的需要即为设置新的行政组织提供了正当性。[19]由此引申而言,行政组织的设置情况也应该随着行政任务的需要适时调整。

除法律规定外,精简、效率原则又在《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政法规中进一步明确化,[20]因此,在中央和地方各级人民政府行政机构设置过程中,行政组织与行政任务的协调均属于应该考虑的因素。

3.管理法基础

《国务院组织法》、《地方组织法》对行政组织设置的程序、行政组织的基本类型等做了原则性规定,但并不是我国组织法规范体系的全貌。在具体的行政管理领域的管理法中,规定主管该领域事务的行政组织,是我国立法的通行做法。对此,主要有两种立法方式。

一是规定某领域的管理部门(机构)的职责,但不明确具体的组织名称。例如《广告法》第6条规定“国务院工商行政管理部门主管全国的广告监督管理工作,……县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作。”至于法定权力具体是哪个部门(机构)行使,需要本级政府通过“三定规定”等文件进一步确定。二是明确规定特定的行政组织管理某项行政事务,或者规定设置特定行政组织的条件。这属于以立法方式创设新的行政组织,从而为该行政组织提供了直接的法律依据。例如《审计法》第7条规定国务院设立审计署,《统计法》第27条规定国务院设立国家统计局。通过上述两种通道,行政组织法可以与具体的行政管理法发生联系。行政管理法的立法目的、行政职权、行政责任、活动方式等均是该领域行政任务的反映,如何通过形塑行政组织来达成法律设定的任务,理应成为法学的关注点。

综上所述,在我国宪法、组织法和管理法中,均存在“行政任务—行政组织”之间的联系,行政任务视角并不是存在于法律体系之外,而是内化在法律规范之中,“精简、效率原则”对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用,行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引。在组织法理论中引入行政任务视角,存在坚实的法解释学基础,如果不能吸收这一视角,反而造成理论体系上的缺失。

(三)行政组织合法性内涵的拓展:因“胜任”而“合法”

如果承认“行政组织的构建应该与行政任务相适应”是我国法律体系的一般要求,则可以丰富在行政组织法领域的“合法性”内涵,在传统的单向度的形式合法性之外,演绎出构建行政组织合法性的另一种进路。

针对公共行政组织建构的合法性问题,存在一种传统的行政组织法治主义模式。该模式的要义是:公共行政组织的建构,原则上应当依照民主代议机构按制定的法律或者明确授权来进行。就其本质而言,它是一种程序论的或形式主义的,即把行政组织的合法性奠基于民主代议机关的立法或者授权过程,而不论依照法律或授权所形成的具体建构方案是否与人们对特定组织体的实质合法性要求相适配。这种模式在方法论上隐含三个相互关联的观念。第一,单一原因论,当前行政组织方面存在的诸多问题甚或一切问题,都可归结于行政组织法的自身不足。第二,理想的形式规范主义,唯有通过并且完全能够通过法律的建制与完善,使混乱的行政组织领域重获一种秩序。第三,绝对的建构理性主义,相信行政组织和合法化可以通过事先的预见、设计和规划而实现。[21]行政法学界很多关于行政组织法治化、行政组织立法完善等方面的讨论,均反映了上述观念。在此种观念下,行政组织的合法性是一种“单向度的形式合法性”。所谓“形式合法性”,是指行政组织是否合法取决于其设置是否有组织法规范,特别是专门的组织法依据,例如在一些论者看来,国务院每个部门都需要有一个单行法规才能做到行政组织于法有据;[22]所谓“单向度”,是指行政组织的合法性只取决于法律规定,而且“法规范”与“行政组织”之间是单向的决定关系,法律规定之外的因素既不能证成、也不能推翻行政组织的合法性。这一观念反映到行政组织法“立法论”上,即是特别强调行政组织法典化,主张建立一套涵盖从中央到地方、囊括各级各类行政组织的组织法体系。

尽管学界一直热切呼吁,行政组织立法多年来却基本没有进展,而另一方面,行政体制改革仍在持续推进,并取得了显著成果。这说明上述一套“法治话语”难以回应我国行政组织的变革现实。坚持单向度的形式合法性标准,即使充分运用法解释技术,仍有可能无法完满解决行政组织的合法性问题,不能很好地处理改革与法治的关系。为此,有必要在单向度的形式合法性标准之外寻求建构行政组织合法性的其他途径。

在德国行政组织法上,存在“合法性证明”(Legitimation)理论,要旨是任何行政机关及其工作人员必须以特定方式证明并且保障任务、职权、职责、地位的正当性,尤其是来源的正当性。合法性证明的理论基础是人民主权原则,保障机制主要是民主原则和法治原则。[23]司法界和学界通说提出了一个积木式的合法性证明系统,其基本要求和立场是根据任务的重要性和法律、政治、事实等方面效果的侧重点,分别确定受人民意志约束的不同程度。此外,也有学者提出替代性的合法性证明方法,例如“可接受性导向”和“顾客-产出”本位等。[24]因此,在德国法上,行政组织的“合法性”来源不是单一的,除立法之外,仍应考虑到其他方面的因素,共同证成行政组织的合法性。

在我国的语境下,亦可以寻求“多向度”的合法性标准,从而在行政组织立法之外证成行政组织的合法性。在宪法之下,可能影响行政组织合法性的因素包括:行政组织立法;人民代表大会的决定或授权;法规、规章、行政规定中对行政组织的规定;行政管理法中关于行政任务的规定;行政系统面临的现实情境;行政组织完成行政任务的效果;行政组织的可问责性,等等。行政组织是否合法,是在上述各种因素的基础上进行的综合判断。行政任务视角在此的作用在于,它在“形式合法性”这一向度之外,提供了建构行政组织合法性的另一种进路,为行政组织合法性提供证明或补强。上文已经论述,行政任务视角并不是存在于法律体系之外,而是内化在法律规范之中的,因此在行政组织法领域,合法性是由“组织法依据”与“行政任务的考量”两个因素共同决定的。其中一个因素欠缺,则需要另一个因素来补强;同理,一个因素越强,对另一个因素的要求即相应减弱。在设置行政组织时,除了组织法依据外,其他法规范中对行政任务规定、以及现实中行政任务的需要亦能为其提供合法性来源;在评价行政组织时,除了组织法依据外,行政组织在事实上是否“胜任”,也成为一个重要因素。综合上述两个维度,可以整理出对行政组织的多种处理方式。

在这一证成行政组织合法性的路径下,对行政组织问题的解决,是融合建构、试验、知识积累、反思和再建构等的循环往复过程。它关注具体的、个别的行政组织法治问题,不仅仅考虑形式的合法性,更考虑具体的行政组织应当如何设置、应当享有哪些权力等问题。[25]在行政体制改革继续推进,而行政组织立法供应严重不足的情况下,引入行政任务视角,从另一条进路建构行政组织的合法性,对无组织法依据,但是确实出于行政任务需要、并且能较好地完成行政任务的组织“网开一面”,无疑可以缓解规范与现实之间的紧张关系,并为行政组织法的理性的、渐进的完善提供助力。

行政组织合法性内涵的拓展不意味着放弃对“合法性”的要求。首先,行政组织设置过程必须符合宪法法律的限制性规定,这是行政组织合法性的底线。行政组织的设置不能违反法律对行政组织权限的分配,[26]承担行政任务的组织类型不能违反宪法法律的预先决定。[27]其次,行政组织的设置应尽量符合宪法法律的指引性规定,考虑到与宪法规定的基本权利以及与该领域的行政管理法的联系,使得行政组织的设置有助于宪法、法律规范价值和立法目的的实现。[28]再次,行政任务的界定原则上应该具有法规范基础,可以在法律体系中寻找并确定,使行政任务的内涵不会失于空泛和笼统,避免以行政任务需要为借口随意设置和变更行政组织。通过上述渠道,使行政组织在总体上维持一个可控的标准,而不是仅凭是否有组织法依据来判断一个行政组织的合法性。

四、行政任务视角带来的学理革新

在社会科学研究中,视角往往决定着分析与研究的理论前提、框架和推理结构,限定了讨论范围、思维路径或逻辑方向。同样,视角的转换也会引发研究范式的改变。将行政任务视角引入行政组织法研究后,会对行政组织法的基本理论面貌产生一系列影响。在讨论行政任务视角引发的学理革新之前,有必要先简要回顾一下中国行政组织法已有的理论范式,以及它们各自是从什么视角展开行政组织法体系的。

(一)中国行政组织法研究中的三种范式

1.行政机关范式

行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前,行政组织法的研究存在着另一种更为传统的范式,即以行政机关或行政组织概念为基点和线索,统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体系,包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究,都建基于行政机关或行政组织术语之上,即“行政机关范式”。[29]行政机关范式的诞生是受到了早期行政管理法模式的影响,在行政主体理论创立后,这一范式进行了自我调整并得到了延续和发展。行政机关范式关注的主要内容包括行政组织法的基本概念的界定与辨析;中央和地方各类行政组织的设置程序、体系、结构、类型、职权、相互关系;行政组织法治化的必要性;行政组织法存在的问题及完善路径等。如果说行政主体范式是面向司法的,那么行政机关范式则可以说是面向立法的。在行政机关范式下所讨论的问题可以归结为“行政组织的法治化”,最终指向行政组织立法的完善。

2.行政主体范式

在中国行政法的理论著作中使用“行政主体”这一概念,最早可追溯到1989年。[30]进入上世纪90年代之后,行政法学的教材中几乎必设“行政主体”一章,从而取代了更早的对“行政组织”的论述。对行政主体概念的典型定义是:依法享有国家行政权力,以自己名义实施行政管理活动,并独立承担由此产生的责任的组织。[31]中国的行政主体理论与行政诉讼被告资格挂钩,将行政诉讼被告确认规则纳入其理论框架中,作为确认行政主体资格的核心内容。行政主体理论的出现,迅速成为1989年《行政诉讼法》及后来出台的司法解释关于被告资格等条文背后的支撑性原理,是判断被告适格、变更或追加被告的基本技术。在行政主体的范式之下,对行政组织的研究紧紧抓住行政组织的“法律资格”或曰“主体资格”问题,从而摆脱了对复杂的行政系统的组织、关系、职权、编制等白描式的介绍。正是这种自我限制,使得行政法对行政组织的研究得以同行政学区别开来,增强了法学专业色彩。

3.新行政主体范式

2000年前后,学界认识到中国行政主体理论与国外行政主体理论的差异,进而引发了对中国行政主体理论的反思。[32]在对传统行政主体范式进行批评的同时,很多学者进行了保留“行政主体”概念,但是重构行政主体理论内涵的努力。从现有的理论成果来看,重构行政主体理论的社会基础是社会治理的多元化、公共行政的多样化,以及行政分权与公务分权之必要。重构的目标是建立国家与社会、中央与地方合法、适当分权基础上的行政主体制度,价值追求是实现公共行政组织的法治化、民主化。重构的基本思路是:第一,认可行政扩大化的社会现实,承认社会公共行政;第二,明确行政分权的必要性,实施行政分权与公务分权;第三,参考西方主要国家的行政主体理论,建构以合法、合理分权为核心的行政主体制度。[33]本文将这种以“分权化”和“多元化”为核心,重构行政主体概念的研究路径称为“新行政主体”范式。新行政主体范式摆脱了诉讼法的视角,拓展了行政组织法的研究范围。

(二)行政任务视角下的范式革新

上述三种理论范式各有其假设的前提和价值取向,各自有其发挥作用的场域。应该注意到,在这三种理论范式中,“行政任务”都是缺位的。这不是说上述理论否定行政任务的重要性,而是在组织法理论体系中没有行政任务的恰当位置。[34]行政任务不能成为一条线索在行政组织法理论体系中得到展开。将行政任务视角引入行政组织法研究后,会对行政组织法的基本理论面貌产生一系列影响。

1.行政组织法研究对象的拓展

在行政任务视角下,行政组织本身不是目的,而是达成目的的手段,行政组织法的使命就不再是框定作为行政法主体、承担行政法责任的组织及其类型,而是把所有完成行政任务的组织都纳入其关注的视野。这一功能主义定位的行政组织法研究,可以考虑新的行政组织类型学。[35]在“单位制”尚未完全消解,行政机关与其他承担行政任务的组织之间尚存在千丝万缕联系的情况下,可以通过观察整理承担行政任务的组织的实际状况,抽象出一定的类型。各类承担行政任务的组织也许在狭义的“行政组织法”上没有法定的地位,但是在事实上与行政系统存在着远近不同的关系,行政机关调用、控制和影响这些组织的手段也不尽相同。某些组织——例如依照公司法等私法设立的公司以及承担行政任务的私人,或许根本无需行政组织法(特别是行政组织立法)调整,但是都是在履行行政任务时可以考虑的“组织手段”。特别是在推进国家治理体系和治理能力现代化,统筹推进党政军群机构改革的形势下,行政组织法的研究对象不应再局限于行政系统之内,诸如中国铁路总公司等国有企业、证监会等事业单位、行业协会等社会组织、工会、妇联等人民团体各自承担着何种公共职能,适宜承担何种公共职能,如何调动各类组织资源共同完成一项任务,发挥各类组织在社会治理网络中的作用等问题,均可在行政任务视角下加以讨论,这就将行政组织法所关注的行政组织类型从“法定形式”,特别是“法律法规规章授权”的形式化标准中解放出来,从而拓展了研究对象。

2.行政组织法关注的法律规范的拓展

行政组织法是关于公共行政组织的法规范的集合,这些规范或集中于专门的组织法,或散见于有关各行政部门或领域的立法乃至规范性文件之中。[36]已有的行政组织法理论对组织规范的关注偏重专门的组织法,而在一定程度上忽视或否定了在具体的行政管理领域中的组织规范或者带有组织法意义的规范。例如,有的学者在论及行政组织法的渊源时,虽然指出“相关法中有许多关于组织法的内容,特别是各类法律中有关于行政机关体制或职权的规定”,但是在后续的理论体系中并没有进一步讨论;[37]也有观点认为在行政运作的有关法律中就行政组织法的问题做出规定,是因为行政组织立法的欠缺,是管理机关及其职能混乱的无奈之举。[38]事实上,《国务院组织法》和《地方组织法》等组织“基本法”已经很难统摄行政组织的现状,各领域的组织管理体制由大量管理法中的组织规范维系着,并通过管理法的修订而得到完善和更新。行政管理法中,不仅关于管理机构、管理体制的规定属于组织规范,而且其中关于立法目的、行政职权、行政责任、活动方式的规定都具有组织法意义,因为这些规定反映了某领域的行政任务,从而为行政组织的设置提供指引和限制。行政任务视角下的组织法研究能弥补传统理论之缺失,将“组织问题”与“管理问题”结合起来,一方面可以结合具体的行政管理领域分析如何更好地形塑行政组织,另一方面也可以分析管理法中的组织规范与行政组织基本法的耦合方式,从而对整个行政组织法体系进行更全面、系统的把握。

3.行政组织法理论功能的拓展

在传统理论中,行政组织法发挥着确定行政责任归属、保障行政分权、依法规范和控制行政组织等功能, 。除了上述功能之外,行政组织法还应该发挥形塑行政组织架构,助推行政任务,实现行政管理目标的作用。施密特·阿斯曼教授认为,组织法在行政法体系中占有中心地位,法治国家责任清楚及效率之要求,与民主正当性之要求汇集于组织法。行政组织法之目的就在于不断构建“公共利益秩序”。组织法对于行政法体系而言,具有双重任务:就其建构功能而言,组织法将行政建构成法律上的行为体,并规范其内部结构;就其管制功能而言,组织法会影响行政事务处理过程及其决定,塑造一种关联管制。[39]简而言之,行政组织法在规, 范和控制行政组织的功能之外,还应该为政府规制和国家治理提供支持。就国内目前的研究状况而言,行政组织法理论主要强调了行政组织法的前一种功能,通过引入行政任务视角,行政组织法可以承担起后一种功能,即为政府规制和国家治理提供组织体系上的保障,促进行政机关合理、有效率地执行行政任务,满足不断增长的行政多样性、公开性、动态性的要求。

4.行政组织法理论框架的拓展

除了“行政组织的法治化”之外,在“法治范围内更好地促进行政任务的实现”,可以成为贯穿行政组织法理论的另一条主线,围绕行政任务就行政组织的设置、内部运作、财政、人员和监督方式作出全面规范。[40]在这一理论框架下,行政组织法可以摆脱“现状—问题—完善”的立法论思路,转而在给定的规范体系内,寻求可资利用的达成任务目标的组织手段,其分析思路为“行政任务的分析—行政组织形态的选择—宪法法律的检验”。这种双线的理论框架,契合了上述行政组织法理论的双重功能,增加了组织法理论的解释力和分析力。

通过以上论述,可以发现,从行政任务视角切入的行政组织法理论在研究视角、法律规范、功能定位、理论框架等方面与传统的组织法理论有着不同的旨趣,可以成为一种不能被既有的理论范式所吸纳的全新范式。将行政组织作为实现行政任务的手段,探寻“行政任务”与“行政组织手段”之间的联系,在“合法性”前提下使“行政任务的达成”主导行政组织的建构,成为这一范式的核心分析框架,本文称之为“任务-组织”范式。

五、结语:行政组织法研究中的多元路径

将“任务—组织”范式与上文提出的三种行政组织法理论范式进行对比,可以整理出如下表格。

与自然科学不同,在社会科学领域不可能存在一种放之四海而皆准的范式。多元的范式可以使我们从不同的视角探究不同的理论问题。从行政任务角度研究行政组织法,并不排斥从其他角度对行政组织法的研究。立足于行政诉讼的“行政主体”范式、立足于分权的“新行政主体”范式、立足于立法的“行政机关”范式,与本文所倡导的立足于行政任务的行政组织法研究不是非此即彼的关系,完全可以互相配合、互相补充,在不同的领域发挥各自的功能和价值,共同促进行政组织法理论的体系化、精细化。

倡导行政任务视角下的行政组织法研究,不意味着“行政组织法定”的基本原则和人民主权基本逻辑的改变,公共行政组织受制于法治原则,应在理念和制度上予以彰显。规范和控制行政组织的“控权”面向,仍应成为行政组织法的首要功能;政府向人大负责,受人大监督,应成为我国政府责任的一种基本结构;任务导向的行政组织的设置和运行必须符合宪法和法律的规定,接受宪法和法律的检验。在此基础上,合理分配行政组织权,区分法律保留的事项、人大可授权的事项以及行政机关可自主决定的事项,赋予行政系统在组织领域内一定的灵活性,将单纯的通过组织法立法的控制,转为以行政组织的“可问责性”(accountability)为核心的多渠道控制,从而维持对行政组织的整体控制水平。[41]



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