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法治政府绩效评价:满意度测量及其实证研究

郑方辉,何志强| 时间: 2017-02-12 17:01:02 | 文章来源: 《北京行政学院学报》2016年第2期

【摘要】 法治政府绩效评价体现结果导向和公众满意度导向,满意度测量具有价值理性与技术功能。前者由政府绩效评价的内涵所决定,后者要求构建主、客观评价于一体的指标体系。利用政务公开、政府廉洁、依法行政等10项指标,对2014年度广东省法治政府绩效满意度进行测量,全省百分制均值为54.45分。进一步发现:满意度与地区经济发展水平存在较强的正相关,同时受公众背景因素影响,尤其是公众收入、学历、户籍影响程度明显。由此,提升法治政府绩效满意度,应推进区域均衡、绿色及共享发展,关注及扶持弱势群体,提高政府服务效率,建设法治及廉洁政府。

一、问题与文献

(一)问题提出

法治政府绩效评价是推进法治政府建设的有效工具。2004年,国务院在颁发的《全面推进依法行政实施纲要》中,首次明确提出法治政府建设的目标,2010年又出台《关于加强法治政府建设的意见》,要求进一步加强依法行政工作考核,通过科学设定考核指标将其纳入各级地方政府的目标考核、绩效考评体系中。2014年,党的十八大四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步明确建设法治国家、法治政府、法治社会的目标,并将“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”作为推进依法行政与法治政府建设的重要举措。但与此同时,法治政府评价不同于政府经济职能实现成效的评价,存在强烈的价值导向及技术要求,指标体系的构建一直以来备受学界与政府的关注。如何借鉴国内外已有的经验,厘清评价主体、功能定位、信息来源与主客观指标关系,构建具有科学依据与广泛适用性的评价体系成为解决现实问题的核心所在,亦具有重要的学术价值。从技术上看,任何评价本质上是主观评价,即人类的满意程度评价,但主观评价总是基于客观事实并存在一系列特定条件,为此,实际操作中,一般辅助于客观指标,以减少系统及人为误差,并实现主客观指标的互补与互证。

从政府、公民、国家关系来看,建设法治政府是社会发展的手段和条件。基于一切为了人民的社会主义制度性质,社会公众对法治政府建设绩效拥有最终的评价权,即“不论什么样的评价指标,都不如人民满意来得实在”。由此,满意度评价构成法治政府绩效评价的核心内容,构建满意程度测量体系并开展实证研究是逻辑的必然,也是现实需要。本文基于此种背景及理念,试图回答两个核心问题:一是法治政府绩效评价中,主观评价,尤其是公众满意度评价体系如何构建;二是满意度测量指标体系如何应用。进一步,依据在广东省大样本量的抽样调查数据,测量法治政府绩效满意度的年度水平,提供社会洞察法治政府建设成效的参照标准。逻辑上,实证评价结果的公信力有赖于评价体系的科学性,从而,上述两个问题是一种递进关系,存在密切的关联性。由于在其他文献中我们对评价体系已有较深入的讨论,本文重点指向在广东省的实证评价及其结果分析。

(二)研究回顾

政府绩效满意度源自市场营销学的顾客满意度。20世纪30年代,Hoppe (1930)和Lewin(1936)基于社会学和实验心理学的顾客满意理论,发现满意感知与信任自尊有关。之后,学界对如何度量满意程度展开了广泛研究。1989年,美国密歇根大学商学院费耐尔教授(Fornell)提出了顾客满意度的计量经济学逻辑模型(即费耐尔模型),形成了所谓顾客满意度指数(Customer Satisfaction Index简称CSI)。同时,许多国家先后开发了满意度测评的模型和方法,如韩国的KCSI模型、德国的DK模型、瑞典的SCSB模型、欧洲的ECSI模型等。其中,美国的ACSI模型影响较为广泛{1}。总体上,这些模型表现形式不同,适用条件也不一样,但理念基本趋同,即将商业利润构建于追求更好的顾客满意度之上。

将顾客满意度模型从商业领域延伸至公共部门源自美国。1994年,美国将政府和公共部门纳入到ACSI评价体系中,之后历经三个阶段:一是初期(1994-1999年),借鉴ACSI模型对少数政府部门开展公众满意度评价;二是应用期(1999-2003年),将满意度测量范围扩大到12个部门和7个非部门机构的30个联邦机构,涉及31类公众群体;三是扩展期,2003年以后,延伸到电子政府评价。由于ACSI模型是一个统一的可比较的测量体系,即可在系统内部树立标杆,因而为垄断性公共部门引入了竞争压力,迫使其提高服务的质量和效率。

法治政府绩效满意度与政府绩效满意度测量具有相同理念与方法,但调查针对不同的内容。作为“可量化的正义”,从世界范围来看,法治政府评价为共同的趋势。学界较为认同的评价体系均包含了专家评议及公众满意度测量,代表性的做法:一是美国“世界正义工程”的“法治指数”,采用“普通人口抽查(GPP)”方式,由专业公司对每个国家中3个城市千名受访者进行抽样调查,3年为周期{2};二是“香港法治指数”对法治标准定义为“法律符合基本要求”、“一个依法的政府”、“不容许任意权力”、“法律面前人人平等”、“公正地施行法律”、“司法公义人人可及”和“程序公义”,进而对应7项评价维度{3},评价方式主要采取随机抽样,访问对象包括政府官员、执法官员、法官、立法会议员,以及法律专业人士{4};三是“台湾(地区)公共治理指标体系”,包括7项一级指标20项二级指标,以及由主观评价与客观评价相结合的121项三级指标,客观指标值源自本地区政经统计及国际组织统计资料,主观指标值参考已完成的国外(公众)研究报告,以及专家问卷调查{5}。上述评价共同的特点是评价主体独立,即为政府系统之外的第三方评价,具有较高的社会公信力;同时以主观评价为主,评议者包括公众及专业人士,评价凸现结果导向,旨在从外部推动法治政府建设,提高民众对政府的信任度和施政的满意度。

在内地,近几年广东、湖北、深圳等省市先后公布了法治政府建设及依法行政考核办法。以广东省为例,其评价指标体系由七个维度共108项三级指标组成,每一个维度分别对应一项公众满意度指标(形成主客观指标互证的关系),分别为政府及其部门依法行政的意识和能力、政府服务能力、行政决策科学性与民主性、制度建设与行政执法、政府信息公开工作和社会矛盾纠纷化解工作等满意度。2014年,广东省率先公布了首份年度评价结果,2015年再公布了上一年度的评价结果:在地级以上市及佛山市顺德区政府中,优秀等次单位4个,良好等次的单位14个,一般等次单位4个;在省直单位中,优秀等次单位5个,良好等次单位19个,一般等次单位6个。考评发现的问题包括:领导干部学法不积极、重大行政决策程序制度不落实、政府信息公开不全面、严格规范公正文明执法不到位、基层依法行政能力保障与工作任务不适应等,同时公布了主观评价结果{6}。应该说,将公众满意度导入评价之中,折射了从法治政府评价到法治政府绩效评价的理念转变,亦为满意度测量积累了经验。

二、法治政府绩效评价中的满意度测量

(一)基本理念

法治政府是一种理想的政府运作状态,或者说是按法治基本原则运行的政府。它要求政府的一切权力来源于法律,政府行为受到法律的严格规范和制约;同时,立法、司法和行政的整体行为与个体执法行为具有合法化、合理化、规范化要求,反映广大人民意志及民主、公平、正义等价值理念。法治政府评价可视为对政府决策与执行符合法律程度的综合评判,进一步延伸对其依法办事所产生的社会影响力的测量和分析。应该说,我国八成以上的法律、九成左右的地方性法规和所有行政法规及规章均由行政机关组织实施,如果政府不依法行政,国家公共事务依法管理便是一句空话,依法治国也就无从实现。

法治政府绩效评价是基于结果导向及公众满意度导向,依据既定的指标体系,对政府法治建设的投入、产出及效果进行综合性测量的活动,体现政府履行法治职能的经济性、效率性、有效性与公平性。从这个意义上说,法治政府绩效评价是法治政府评价的延伸和拓展,可视为以政府绩效评价的理念方法对法治政府内容进行评价,成为政府绩效评价的重要组成部分,与政府整体、政府部门、政府支出、政府政策绩效评价构成矩阵结构,两者的评价理念与方法大体相同,区别在于评价内容不同。由此,法治政府绩效评价体系所包含组织体系(如评价主体、评价对象、组织流程、结果运用等)、技术体系(如评价周期、指标体系、评分方法等)、制度机制等要素,这点与政府绩效评价相同。“在我国的现实条件下,政府整体绩效评价是公民对政府表现的综合评价,其过程承担民意表达的功能,其结果将成为民主政治发展和行政体制改革的内在动力。”{7}可见,作为民主文化的技术工具,公众参与、民意表达及公众满意度调查是政府绩效评价的核心理念及技术上的实现形式,满意度测量在政府绩效评价中居于重要地位,对法治政府绩效评价而言更是如此。

所谓满意度,是公众预期与现实的比较结果。针对法治政府绩效评价,公众满意度可视为“公众在体验政府法治化建设过程中,对其需求、期望和目标得到满足程度的一种心理体验,取决于公众接受政府有关政策或服务输出后的感知质量与其接受之前的目标期望对比”{8}。它呈现以下特征:一是主观性(subjectivity),是公众期望和事后感知相比较的结果,并非感知本身,为公众的情感反应及主观体验,与其知识经验、生活习惯、价值观等密切相关;二是模糊性(fuzzy),作为一种心理活动,公众满意度在反映评价对象客观差异性方面并非简单的“非此即彼”;三是相对性(relativity),作为动态概念,满意度只有比较分析才有实际意义;四是可测性(measurability),一般可运用模糊集合理论和模糊测评方法取得量化值。

(二)指标体系

公众满意度在法治政府绩效评价中体现价值与技术功能。在技术层面,衡量政府法治水平有别于衡量政府经济职能的作为,是一项十分复杂的工作。首先,法治政府状态本身具有不易度量的特征,国际上法治及法治政府已形成某些共识的标准,但这些标准的原则性很强,同时“法治”体现价值理性,与一个国家(地区)文化传统、政治制度、历史渊源密切关联;其次,即使可遴选出法治政府的指标,取得指标值亦十分困难,一般受制于社会开放程度、数据信息公开的完整性与及时性、国家保密制度等因素{9};再次,独立第三方评价具有独立性、专业性等特点,可有效保障评价的公信力及科学性,但在现实条件下,却不易取得有关客观指标的数据信息;最后,体制内自上而下的评价具有强大的执行力及数据信息的收集能力,但又欠缺公信力及专业性。而导入满意度评价在一定程度上提供了解决矛盾的出路,能实现主客评价的互补互证,这一实现过程很大程度上取决于评价的指标体系{10}。

理论上,公众对政府评价包括多个维度与层面,涉及到政府形象、公众期望、公众感知质量、公众满意和公众抱怨等方面,进一步可延伸出更为具体的评价内容,形成公众满意度测评量表及满意度指标。法治政府绩效评价中的公众满意度即为公众对政府建设“法治政府”成效的主观判断,技术上一般可采用单一问题测量。但问题在于,并非每位公民均能清晰判断“法治政府”的内涵,进而做出理性评价,由此要求评价内容更有针对性及认知性,指标设计更加贴近评价者的感知并且方便操作{11}。为此,本文指标体系设计思路涵盖主观和客观维度,其中客观指标包含制度建设、过程保障、目标实现和法治成本等四项一级指标;主观指标即公众满意度对应于客观维度,衍生满意度指标,具体而言:法律规章建设着眼于法律规章完备性、公平性与规范性的满意度;法治过程保障针对政府依法行政、民主决策、政务公开、权力监督等满意度;法治目标实现针对政府预设法治目标的实现程度,包括公众对政府总体表现满意度等{12}。

基于上述思路,考虑公众的可评价性与研究的可操作性,针对上述一级指标内涵分解,遴选具体指标,利用专家咨询调查,作为层次分析法特例(简化指标之间的两两比较,代替为单一指标的重要程度评判),构建包括公众对政策公平的满意度等10项指标,如表1。表中的指标权重参考36位专家咨询调查结果确定(取整数,调查时间为2013年8月)。

表1 法治政府绩效满意度测量指标及权重

┌──────┬─────────┬────┬──────────┬──────┐

│一级指标 │二级指标 │标识 │三级指标 │权重(%) │

├──────┼─────────┼────┼──────────┼──────┤

│公众满意度 │法律规章建设 │B1 │政策公平 │10 │

│ ├─────────┼────┼──────────┼──────┤

│ │法治过程保障 │B2 │政务公开 │10 │

│ │ ├────┼──────────┼──────┤

│ │ │B3 │政府服务态度 │8 │

│ │ ├────┼──────────┼──────┤

│ │ │B4 │政府服务效率 │8 │

│ │ ├────┼──────────┼──────┤

│ │ │B5 │市场监管 │8 │

│ ├─────────┼────┼──────────┼──────┤

│ │法治目标实现 │B6 │政府廉洁 │10 │

│ │ ├────┼──────────┼──────┤

│ │ │B7 │社会治安 │10 │

│ │ ├────┼──────────┼──────┤

│ │ │B8 │执法公正 │10 │

│ │ ├────┼──────────┼──────┤

│ │ │B9 │依法行政 │10 │

│ ├─────────┼────┼──────────┼──────┤

│ │总体目标实现 │B10 │政府总体表现 │16 │

└──────┴─────────┴────┴──────────┴──────┘

三、法治政府绩效满意度实证研究

本文实证研究的基础数据源自华南理工大学政府绩效评价中心每年在广东进行的民意测评“搭车调查”。以2014年度为依据,调查覆盖全省地市和县区两级地方政府管辖的所有行政区域,从省到地市到县为普查,县域内采用抽样调查。我们认为,历经三十多年改革开放,广东是中国现代化的缩影,调查区域具有代表性和前瞻性{13}。

(一)调查说明

调查对象为本省常住人口,年龄限定为18-70周岁;调查执行时间为2015年2-3月,针对2014年度(考虑到中国人的年度概念,以春节为限);主要通过定点拦截方式开展(电话访问为辅),并将性别、年龄,户籍等指标作为配额条件,以控制和校正样本结构。问卷采用10级量表。2015年全省有效问卷24706份,21个地级以上市有效样本量如表2。合格问卷经SPSS软件录入后与当地常住人口总体结构进行对照,代表性良好。

表2 2014年度广东省法治政府绩效满意度调查有效样本量

┌───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┐

│地市 │广州 │韶关 │深圳 │珠海 │汕头 │佛山 │江门 │湛江 │茂名 │肇庆 │惠州 │

├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│样本量│3082 │1099 │1682 │499 │1398 │1435 │1294 │1738 │1485 │1194 │1150 │

├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│地市 │梅州 │汕尾 │河源 │阳江 │清远 │东莞 │中山 │潮州 │揭阳 │云浮 │合计 │

├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│样本量│1337 │750 │942 │700 │1238 │400 │395 │750 │1394 │744 │24706 │

└───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

(二)测量结果

依据指标体系及调查问卷答卷量表值,计算2014年度广东全省21个地级以上市法治政府绩效满意度结果,并与上年度进行比较,如表3。

评价结果的特点:一是全省满意度均值略高于中位数,但得分偏低,各市之间离散程度有所差异。21个地市法治政府绩效满意度均值为54.45,与上年度(53.68)相比提高了1.4%。其中佛山(60.78)超越珠海(60.45)排名第一,广州(59.78)超越中山(59.30)、深圳(58.18)排名第三,中山(59.30)、深圳(58.18)分列第四和第五。满意度低于50的有汕尾(49.77)、河源(49.93)、潮州(49.45)、茂名(49.23)和揭阳(49.15),居首位的佛山比末位的揭阳高23.66%,差距较为悬殊。21个地级以上市离散系数介于0.174~0.270之间,如图1。

图1 21个地级以上市法治政府绩效满意度和离散系数

表32014年度广东省21个地级以上市法治政府绩效满意度(百分制,均值)

┌──┬───────┬───┬───┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬───┐

│地市│2014年度 │同比增│政策 │执法│政务│服务│服务│政府│市场│社会│依法│总体 │

│ │ │幅 │公平 │公正│公开│态度│效率│廉洁│监管│治安│行政│表现 │

│ │ │(%) │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

│ ├───┬───┤ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

│ │得分 │排序 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│广州│59.78 │3 │2.4 │60.22 │55.4│58.1│57.6│60.0│56.5│63.2│62.4│61.7│61.56 │

│ │ │ │ │ │2 │7 │7 │1 │5 │5 │5 │8 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│韶关│54.99 │9 │-4.1 │52.96 │53.1│55.0│54.8│53.8│53.1│57.2│58.0│53.6│56.94 │

│ │ │ │ │ │5 │6 │5 │0 │6 │5 │5 │7 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│深圳│58.18 │5 │-0.4 │56.24 │57.9│58.0│55.8│58.9│57.1│60.5│57.4│59.1│59.71 │

│ │ │ │ │ │5 │8 │0 │5 │4 │9 │2 │9 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│珠海│60.45 │2 │2.0 │59.63 │59.3│59.1│58.3│58.7│57.4│62.5│62.4│61.6│63.14 │

│ │ │ │ │ │1 │3 │7 │6 │9 │8 │8 │2 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│汕头│52.60 │12 │3.0 │53.13 │54.5│53.0│51.6│54.6│51.5│50.7│52.8│52.5│51.68 │

│ │ │ │ │ │4 │6 │9 │4 │4 │5 │4 │8 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│佛山│60.78 │1 │1.2 │61.51 │59.7│59.6│60.3│60.2│56.4│61.7│61.4│62.7│62.83 │

│ │ │ │ │ │6 │0 │1 │3 │2 │5 │4 │0 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│江门│56.80 │8 │1.4 │57.48 │55.8│56.4│56.0│54.9│54.8│57.0│59.5│57.9│57.15 │

│ │ │ │ │ │3 │5 │1 │9 │2 │9 │7 │4 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│湛江│52.08 │15 │0.3 │50.41 │52.3│53.3│47.9│54.1│51.2│51.3│54.5│50.4│53.51 │

│ │ │ │ │ │6 │6 │5 │8 │3 │6 │4 │9 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│茂名│49.23 │20 │1.3 │49.52 │48.9│46.4│46.0│49.1│50.6│47.5│52.7│49.6│50.12 │

│ │ │ │ │ │3 │0 │9 │1 │6 │7 │4 │5 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│肇庆│52.99 │10 │2.3 │52.24 │53.5│52.2│47.9│53.4│51.3│53.1│54.2│51.0│57.21 │

│ │ │ │ │ │5 │0 │8 │8 │5 │7 │8 │7 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│惠州│57.19 │6 │1.3 │56.44 │58.5│56.7│53.9│57.4│56.7│56.1│59.1│61.1│55.69 │

│ │ │ │ │ │7 │8 │0 │9 │4 │0 │7 │2 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│梅州│52.30 │13 │-3.9 │51.67 │53.4│54.2│48.7│53.2│51.2│55.1│50.6│54.6│50.88 │

│ │ │ │ │ │2 │8 │4 │2 │7 │7 │2 │2 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│汕尾│49.77 │18 │7.2 │48.01 │51.1│49.3│48.5│50.1│51.8│51.3│47.0│49.6│50.41 │

│ │ │ │ │ │2 │4 │3 │7 │2 │2 │9 │6 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│河源│49.93 │17 │4.8 │50.05 │50.7│49.7│46.2│52.4│49.2│49.0│49.1│47.8│52.66 │

│ │ │ │ │ │0 │4 │7 │5 │6 │7 │7 │8 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│阳江│52.84 │11 │2.1 │55.04 │52.1│50.1│50.0│52.0│51.8│53.7│55.0│52.1│54.66 │

│ │ │ │ │ │0 │1 │8 │0 │3 │3 │9 │4 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│清远│52.24 │14 │3.8 │47.15 │52.6│53.6│50.9│54.7│52.6│53.2│49.7│51.2│55.11 │

│ │ │ │ │ │5 │3 │1 │5 │5 │9 │1 │8 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│东莞│57.19 │7 │1.4 │57.81 │57.2│56.2│56.8│57.1│55.9│58.3│58.0│57.2│57.28 │

│ │ │ │ │ │0 │3 │1 │0 │8 │7 │4 │1 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│中山│59.30 │4 │-2.2 │60.17 │58.6│58.1│58.7│59.8│57.1│62.2│60.1│56.5│60.99 │

│ │ │ │ │ │9 │9 │0 │8 │0 │2 │1 │4 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│潮州│49.45 │19 │2.8 │46.89 │51.9│52.9│49.1│52.3│51.8│48.7│47.4│48.7│46.47 │

│ │ │ │ │ │4 │8 │7 │2 │2 │7 │8 │9 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│揭阳│49.15 │21 │1.8 │46.76 │50.5│51.7│48.2│52.9│50.8│47.2│48.5│48.9│47.18 │

│ │ │ │ │ │2 │5 │0 │2 │2 │7 │0 │6 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│云浮│50.84 │16 │0.5 │46.56 │51.4│48.3│49.2│49.7│52.4│54.1│46.2│52.1│55.42 │

│ │ │ │ │ │9 │6 │9 │3 │1 │8 │5 │0 │ │

├──┼───┼───┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┤

│均值│54.45 │…… │1.4 │53.61 │54.1│54.2│52.3│55.1│53.4│55.2│55.1│54.8│55.50 │

│ │ │ │ │ │7 │5 │4 │5 │8 │5 │7 │5 │ │

└──┴───┴───┴───┴───┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴───┘

二是省内不同区域之间差异明显,但不同年度差别不大。满意度最高的是珠三角地区(58.25),山区(52.22)和粤西(51.14)次之,粤东(50.43)满意度较低,极差为7.82。从离散系数来看,山区(0.216)和珠三角地区(0.204)满意度值较为均衡,粤西(0.234)次之,粤东(0.241)离散程度较为显著。同时,相对于上年度,全省一半以上地市有不同程度的上升,幅度在0.30%~7.26%之间,又以汕尾(7.26%)、河源(4.74%)、清远(3.84%)三市最大,但韶关、梅州、中山等市下降幅度较大。此外,全省21个地级以上市离散系数(0.226)低于上年度(0.268),说明本年度各市之间满意度差距相对缩小,结构趋于均衡,如图2。

图2 2013-2014年度21个地级以上市法治政府绩效满意度

图3 10项满意度指标最大值、最小值及均值

三是10项指标得分率较接近,但离散度不同。如图3,相对而言,满意度较高的指标有:政府总体表现(55.50)、市场监管(55.25)、政府服务效率(55.15)和社会治安(55.17),较低的指标是政府服务态度(52.34)。同时,政府总体表现满意度离散度最高,极差为16.60,政府廉洁(53.48)满意度离散程度较低,极差为7.10。前者表明各市公众对政府总体表现满意度评价反差较大,后者显示对政府廉洁满意度评价趋同。

四、影响法治政府绩效满意度因素分析

法治政府绩效满意度评价旨在提高公众满意度,进一步提升政府的公信力,由此,分析法治政府绩效满意度的影响因素存在逻辑上的必要性,对回答现实问题具有针对性。一般而言,公众满意度受制于多种主观和客观因素,大体可分为三种情况:一是外部环境,如地区社会经济发展水平和阶段、区域文化传统等;二是公众背景,包括公众的自然与社会背景;三是技术性因素,主要调查方面的关联因素,如调查方式与手段、公众对评价内容的熟悉程度、社会开放性、信息对称程度等。从增强针对性及实用性角度考虑,我们选择若干关键因素加以分析。

(一)地区经济发展水平影响

社会经济发展水平对法治政府建设影响是学界关注的重要课题,背后涉及发展的目的、路径、结构及其与政府的关系。在全面依法治国的背景及要求下,基于创新、协调、绿色、开放与共享发展理念,经济增长并不等同社会发展,“发展意味着为将来而建设,对当前的行为则加以约束”{14}。经济发展与法治政府建设究竟存在什么样的关系一定程度上折射发展的意义,并且能从经济发展水平与公众满意度关系中得以体现。从统计数据看,2014年,广东省21个地级以上市人均生产总值分布区间为2万~15万元,其中最高者为深圳市(14.9万元),之后是广州市(12.9万元),梅州市(2.1万元)最低。利用统计软件分析21个地级以上市绩效满意度与人均生产总值的相关关系,二者Pearson相关系数为0.849,呈中度正线性相关。与此同时,依据9项指标及同样的抽样调查结果[1],2014年,广东全省21个地级以上市公众幸福感评分介于60~85之间,法治政府绩效满意度介于40~65之间。显然,21个地级以上市幸福感均高于法治政府绩效满意度,前者高于后者达32.0%。同样计算各市法治政府绩效满意度与幸福感的相关关系,其Pearson相关系数为0.851,表明二者存在较强正相关。

(二)公众背景影响

一是性别和户籍。男性满意度为54.62,略高于女性(54.28);从户籍上看,外省户籍者满意度较高,为56.52,本省户籍满意度为54.74,本市县户籍满意度较低,为54.14。

二是年龄。不同年龄段群体对满意度评价差距不大,均介于53.59~54.84之间。其中:41~50岁中年段满意度(54.84)最高,其次为31~40岁中青年群体(54.78),再次为21~30岁青年群体、61~75岁群体和51~60岁群体,满意度评分分别为54.59、54.13、54.08。值得关注的是,满意度评价最低的是18~20岁青年群体,均值为53.59。

三是学历。总体来看,满意度随着学历的提高而提高。其中:研究生学历(61.65)群体满意度最高,本科学历(58.13)次之,大专(54.80)、小学(52.64)、高中/中专(52.48)、初中(50.83)学历者满意度较低。

四是职业。公务员满意度最高(63.00),与满意度最低的自由职业者(49.54)相差21.37%。总体来看,职业待遇对满意度评价有着重要影响,公务员、科教文卫工作者、国企员工的满意度明显高于自由职业者、农民、私企员工、失业/下岗者,如图4。

五是收入。法治政府绩效满意度随着收入的增加而逐步提高,年家庭收入5万~10万元受访群体(50.10)满意度最低,30万~50万群体

图4不同职业者对法治政府绩效满意度比较(百分制)

满意度(67.05)最高并形成“拐点”,当收入超过50万元,满意度(67.05)反而下降(50万元以上为63.66)。同时,低收入段的满意度,如2万元以下(52.47)、2万~5万元(52.56)比5万~10万元段要高。

进一步,重点分析公众背景因素对法治政府绩效满意度的影响程度。由于性别、户籍、年龄等6项因素为分类变量,采用SPSS进行最优尺度回归分析,结果如表4。其中性别变量对应的Ρ值大于0.05,统计学意义不足;而户籍、年龄、学历、职业、收入5个自变量在5%的显著水平下均为显著,且容差较大。由各变量的偏相关系数和重要性可知,满意度与公众收入水平相关性较强,之后为学历、户籍,职业、年龄等变量的影响相对较小。

表4 公众背景指标最优尺度回归分析结果

┌──────┬──────┬──────┬─────┬──────┬──────┐

│公众背景指标│标准回归系数│显著水平 │偏相关系数│重要性程度 │容差 │

├──────┼──────┼──────┼─────┼──────┼──────┤

│性别 │-0.004 │0.480 │-0.005 │0.000 │0.998 │

├──────┼──────┼──────┼─────┼──────┼──────┤

│户籍 │0.051 │0.000 │0.055 │0.019 │0.994 │

├──────┼──────┼──────┼─────┼──────┼──────┤

│年龄 │0.020 │0.000 │0.020 │-0.003 │0.870 │

├──────┼──────┼──────┼─────┼──────┼──────┤

│学历 │0.149 │0.000 │0.143 │0.245 │0.812 │

├──────┼──────┼──────┼─────┼──────┼──────┤

│职业 │0.049 │0.000 │0.051 │0.005 │0.950 │

├──────┼──────┼──────┼─────┼──────┼──────┤

│总收入 │0.298 │0.000 │0.291 │0.733 │0.898 │

└──────┴──────┴──────┴─────┴──────┴──────┘

五、结论与启示

法治政府绩效评价是政府绩效评价的重要组成部分,公众满意度测量具有重要的价值导向,亦从技术上实现评价的可操作性。从全球范围看,有关法治政府、法治社会、法治国家评价大都以独立第三方为评价主体,主观评价为主导,融入客观指标评价、专家评议与公众满意度评价于一体,实现公信力与可操作性的统一,香港、台湾地区如此,西方国家也一样。

公众满意度在法治政府绩效评价中体现价值功能及技术功能,前者由政府绩效评价的内涵所决定,后者要求构建可实现主客评价的互补互证的指标体系。本文研究经过专家咨询,设计了政策公平、执法公正、政务公开、政府服务态度、政府服务效率、政府廉洁、市场监管、社会治安、依法行政、政府总体表现等10项法治政府绩效满意度指标体系,并作为层次分析法特例确定指标权重。利用这一体系在广东省进行大样本量的抽样调查,所取得的评价表明,2014年度全省法治政府绩效满意度均值为54.45,21个地级以上市极差为11.63,反差明显,这一结果与国内其他机构的同类评价结果大体接近[2]。同时研究发现:法治政府绩效满意度与经济发展程度存在较强正相关,一般而言,经济越发达地区法治政府绩效满意度较高;同时,法治政府绩效满意度受公众背景因素影响明显,其中职业稳定、收入高等因素对满意度产生正向作用,相比之下,收入对满意度的影响程度最大,性别、年龄、户籍对满意度影响程度较小;法治政府绩效满意度随家庭年收入上升呈“倒U型”变化趋势,其中家庭年收入在5万~10万区间为极低值,10万以上者的满意度随收入增加先增后减,“拐点”出现在收入30万~50万区间,收入超过50万元者满意度有所下降。

这一评价结果的启示是:首先,过去十年,我国各地在推进依法行政、建设法治政府方面取得了长足的进展,但与党和政府的要求以及社会的期望相比仍存在相当大的距离,公众绩效满意度均值不足于“及格”水平,提升空间较大,地方政府任重道远;其次,区域经济发展水平与公众满意度存在明显的正相关,或者说,推动经济发展将有助于提高法治政府绩效水平,尤其是欠发达地区更是如此,将经济发展与法治政府建设对立的观点缺乏事实依据,将经济发展替代法治政府建设亦不成立;再次,基于满意度受公众背景因素影响明显,因此提高法治政府绩效满意度,重点应关注低收入阶层、低学历阶层及弱势群体,将资源更多地投向民生领域;最后,针对10项满意度指标,政府服务态度得分最低(52.34),政府廉洁(53.42)满意度离散程度较低(极差为7.10),前者说明改进政府服务的迫切性,后者表明政府廉洁成为公众的“共识”问题,建设服务型政府、廉洁政府存在现实的迫切性。

2015年12月,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,要求强化考核评价和督促检查,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。资料显示,到目前为止,全国内地31个省(自治区、直辖市)中,已有三分之二的省份出台了法治政府建设及依法行政考核办法。这些办法及其做法的共同特点:一是体制内自上而下的目标考核,以下级政府(部门)为评价对象,强化过程控制;二是针对政府在法治政府建设方面的作为及“产出”,形成以客观指标为主导、兼容主观指标的较为庞杂的指标体系。2013年,广东出台经修订的《法治政府建设指标体系及依法行政考核办法》,之后连续两年向社会公布评价结果,这项考评虽与法治政府绩效评价的理念存在差别,但均设定了公众满意度指标。理论上,以体制内自上而下的法治政府建设目标考核旨在提高法治政府建设的执行力;技术上,体系庞杂的指标体系强化的是过程控制,甚至成为部门争取考评权的利器,并且难以操作。因此,不论从法治政府建设目标的依归,还是评价的可操作性看,公众满意度调查是不可逾越的要求。现实条件下,我们以为,构建由各级人大为评价主体,政府法制部门及党政部门协同合作,独立第三方实施操作的评价体系及机制是推进法治政府建设的客观要求和有效手段。

(责任编辑 张书连)

【注释】 基金项目:国家社会科学基金重大项目(11&ZD057);华南理工大学中央高校基本科研业务费基地培育项目(2015JDPY09);广东省法学会法治研究基地项目(201502)

作者简介:郑方辉(1965-),男,华南理工大学公共管理学院/法学院教授、博士生导师;何志强(1971-),男,华南理工大学法学院博士研究生。

[1]幸福指数由幸福感与满意度构成。满意度指标包括个人与家庭因素、社会因素、自然因素、政府因素等4项一级指标及10项二级指标。指标体系的论证过程参见郑方辉.幸福指数及其评价指标体系构建[J].学术研究,2011(6).

[2]如2015年3月18日,中国社科院和社科文献出版社发布法治蓝皮书,公布《中国政府透明度指数报告(2014)》,这项研究测评对象为54家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市政府,测评内容包括政府信息公开目录、依申请公开、政府信息公开年度报告制度的实施情况,及工作信息、规范性文件、环境保护信息、行政审批信息等公开情况。评价结果是:省级政府平均透明度指数得分为68.86,三分之一的省份“不及格”。参见http://legal.gmw.cn/2014-12/28/content_14319932.htm.

【参考文献】 {1} Federal Consulting Group. ACSI and its value in measuring customer satisfaction[M]. Washington D.C, 2001.

{2}法治指数:可以量化的正义[EB/OL].(2010-10-11)[2015-11-12]http://www.court.gov.cn/shenpan-xiang qing-1627. html.

{3} LON. L. FULLER. The morality of law [M]. New Haven: Yale University Press, 1964:46-94.

{4}戴耀廷.香港的法治指数[J].环球法律评论,2007(6):44-53.

{5}郑方辉,喻锋,覃事灿.政府整体绩效评价:理论假说及其实证检验——以2008年度广东省为例[J].公共管理学报,2011(3):13-23.

{6}吴勇加:广东省2014年度依法行政考评结果出炉深圳市政府获评优秀[N].深圳特区报,2015-11-04(A7).

{7}郑方辉,冯健鹏.法治政府绩效评价[M].北京:新华出版社,2014:216-218.

{8}杨小军,宋心然,范晓东.法治政府指标体系建设的理论思考[J].国家行政学院学报,2014(1):64-70.

{9}周志忍.政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景[J].中国行政管理,2008(1):111-118.

{10}李文彬,邓艳利.政府整体绩效评价的公众满意度调查问卷设计[J].华南理工大学学报(社会科学版),2009(4):39-44.

{11}郑方辉,卢扬帆.法治政府建设及其绩效评价体系[J].中国行政管理,2014(6):26-31.

{12}郑方辉,卞潇,覃雷.公众幸福指数实证研究——基于2011—2014年广东省的抽样调查[J].甘肃行政学院学报,2014(3):1-13.

{13}郑方辉,卢扬帆,卞潇:2014年中国政府整体绩效评价红皮书[M].施炜,译.北京:新华出版社,2014:177-181.

{14}阿瑟·刘易斯:二元经济论[M].北京:北京经济学院出版社,1989:89.


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