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青 锋:我国政府职能转变的路径分析

信息来源:《行政法学研究》 发布日期:2011-12-26

 

   要:行政管理与经济社会的发展要求相适应是我国行政管理体制改革的基本目标和任务。政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。转变政府职能,应当依循法治化的途径,具体包括:法律法规的制定要贯彻政府职能转变的思想和理念,落实“三优先原则”;推行行政执法责任制,全面梳理政府权力;清理现行法律、法规和规章,对不符合标准和经济社会发展要求的政府权力进行调整;深化行政审批制度改革。

关键词:政府职能;转变;路径

 

一、行政管理体制改革与政府职能转变

我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求的基本态势是既相适应又相矛盾。矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制,就是要针对其主要问题,解决其不适应的方面,使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。因此,使行政管理与经济社会的发展要求相适应是我国行政管理体制改革的基本目标和任务。

政府职能转变是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位,是行政管理体制存在诸多问题的根本和要害所在。只有真正转变职能,才能适应经济社会发展的要求,解决行政管理体制存在的不适应问题。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》在转变政府职能,深化行政管理体制改革的标题下作了这样的规定:

依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开,实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。

行政机关应当根据经济发展的需要,主要运用经济和法律手段管理经济,依法履行市场监管职能,保证市场监管的公正性和有效性,打破部门保护、地区封锁和行业垄断,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力,妥善处理各种突发事件,维持正常的社会秩序,保护国家、集体和个人利益不受侵犯;完善劳动、就业和社会保障制度;强化公共服务职能和公共服务意识,简化公共服务程序,降低公共服务成本,逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。

关于政府职能的转变,有几个要点需要注意:第一,强调政府职能要依法界定和规范;第二,切实转变经济管理职能,主要用经济和法律手段管理经济,而不是行政手段。第三,《纲要》明确提出了转变政府职能的三优先原则,即自主解决、市场竞争机制调节、中介机构自律解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。按照三优先原则来推进政企分开、政资分开、政事

分开,进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,把政府不该管、管不了、管不好的事,交给企业、市场、社会中介机构,更大程度地发挥市场主体的积极性,发挥市场在配置资源中的基础性作用,发挥社会自律管理的作用,适应经济社会全面发展的客观要求。第四,政府管理经济的职能要切实转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时,要强化公共服务职能和公共服务意识,简化公共服务程序,降低公共服务成本,逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向,也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。第五,政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类,职能转变需要在这四个方面下功夫。第六,政府职能转变既要适应经济发展要求,也要适应社会发展要求,在转变经济管理职能的同时,加强社会管理职能,在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,完善政府的社会管理和公共服务职能。

二、转变政府职能的路径分析

中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确指出,深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好。

转变政府职能,调整行政权力,关键是该管什么、不该管什么。那么,政府究竟该管什么、不该管什么?按照现在大家公认的原则,凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。如果进一步问,哪些事项是公民法人能够自主解决的?哪些事项是市场竞争机制能够调节的?哪些事项是行业组织或者中介机构通过自律能够解决的?这些问题恐怕很难具体界定清楚,只能作为政府职能转变的原则性要求和标准。政府究竟该管什么、不该管什么的问题仍然还停留在原则要求上。如果这个问题不解决,政府职能转变就始终难以落到实处。如果只停留在理论上,那么,这个问题就是一个非常复杂,研究起来很难有结果的问题。这也是政府职能转变问题的研究现状。因此,要推进政府职能转变,需要转变研究和解决问题的思路。那么,如何转变政府职能?可供操作的路径在哪里?具体地说,有以下几个要点。

(一)政府究竟该管什么、不该管什么的问题,应当通过法治化的路径解决

以法治化为行政管理体制改革的基本路径,不仅是对行政管理体制改革的研究的深化和作出的一种新的概括或者说更加明确的表述,更为重要的是通过法治化的途径,能够把抽象的理论化为可供操作的具体改革实践,能够更好地解决行政管理中人民群众感受到的、切身体验到的、迫切需要解决的问题,能够更好地促进经济发展、社会和谐。法治社会要求建立法治国家,法治国家要求建设法治政府,法治政府需要行政管理体制改革的法治化路径来实现,这就是现代社会发展的必然的逻辑结论。

行政管理体制改革的根本目的就是要适应经济社会不断发展的要求,解决其不适应的问题。要解决这个问题,就必须调整好行政机关与行政相对人之间的关系,处理好行政权力与公民权利、行政权力与各种利益的关系,这些均须体现为具体的权利与义务,必须用具体的权利义务的形式来予以调整和肯定,而权利义务关系的载体就是法律制度。法律的核心和灵魂就是关于权利义务的规定。宪法规定公民基本的权利义务,其他法律法规规章规定公民在各种社会关系中的各种各样的权利义务。因此,要解决行政管理中存在的问题,必须解决好行政管理中的权利义务问题,要解决好权利义务问题必须走法治化的道路。

另一方面,行政管理体制改革的任务之一,是规范行政权力的运作,制约权力的扩张和滥用,监督权力的行使,防止行政权力的乱作为和不作为。因此,行政权力的来源需要法定化,权力行使的规则和程序需要法定化,相关责任需要法定化,等等。

(二)法律法规的制定要贯彻政府职能转变的思想和理念,落实三优先原则

切实按照政府职能转变的三优先原则,来规定公民法人的义务,设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的,就不给公民法人设定义务和行为规范,当然也就相应不设置许可、处罚、征收等内

容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。要做到这一点,就要求立法的程序必须民主、公开、透明,立法的结果必须科学、合理,立法的实质内容必须符合“三个有利于”、“三优先原则”和客观规律以及最大多数人的最大利益和意志等等。坦率地讲,我们现在的立法中还存在不少问题,离这些要求还有不小的距离。但是,不可否认,在没有更多更好选择的情况下,通过法治化的路径来实现政府职能的转变,仍然比其他路径好得多。因为,一是法律本身的明确性、规范性等特性能够真正把职能的转变即权力的调整问题落在实处,把政府管了什么、没有管什么规定得比较清楚,并产生个人的意志改变不了的法律效力。二是,立法过程是一个多种利益集团博弈的过程,因而其规定就必然更加合理些。三是,立法是一个多主体多中心决策的过程,因而相对就比较理性、科学。四是,这也是最重要的一点,立法的结果最终要公诸于世,受全国甚至全世界评判。职能转变得如何,权力规定得是否科学合理,是否符合经济社会发展的要求,都清楚地展现在世人面前,由此产生的压力、动力是不可低估的。政府有关部门企图通过规定交强险与交通违章挂钩来扩大权力,管理不该管理的事项,但却在公众强大的反对压力下而失败,就是一个活生生的例证。

(三)推行行政执法责任制

对现有职能的转变,首先是理清楚政府现在有哪些职能,进而通过法定渠道来解决。笔者认为,在政府职能转变的具体操作途径这个问题上,本文提出了一个比较重大的、有突破性、创新性的观点——把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来,借用梳理的成果,推动政府职能的实质性转变的进程。

在政府法制工作中已有一个重大的突破——各级政府在推行行政执法责任制的过程中,进行了一项浩大的工程,即已经把实际的政府职能即对公民法人权利义务有实质影响的、对经济社会发展能够实际控制的法定行政权力,全部梳理完毕,并一一列出。这一成果使得对政府职能转变的研究和实施有了量化的基础,使得政府职能转变在各行政机关有了可操作性,使得政府职能转变有了切实可行的途径。将这些已经梳理出来并分类列明的政府的职能,由立法机关自己按照“三个有利于”、“三优先原则”的标准进行研究,对不符合这个标准要求和不科学、不合理的权力,按照法律法规立、改、废的程序,或者用新的规定替代,或者予以修改,或者予以废止,这样就可以使政府职能转变工作实质性地大大向前推进。

2005年下半年和2006年,各省区市和国务院有关部门按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)的要求,对其行政执法依据进行了全面地梳理,一年多来,这项工作进展顺利,已经基本理清了政府机关的行政职权,其权力清单也通过媒体予以公布。据统计,截止2006年底,除西藏自治区外,全国30个省(自治区、直辖市)级人民政府梳理行政执法依据结果已经向社会公布完毕。在这次梳理工作中,各省梳理执法依据的数量平均在2 000件左右。如北京市政府共梳理2 203件行政执法依据,其中法律258件、行政法规459件、地方性法规161件、国务院部门规章1 012件、政府规章313件。辽宁省政府共梳理2 618件行政执法依据,其中法律193件、行政法规438件、地方性法规139件、国务院部门规章1 064件、政府规章173件。通过梳理行政执法依据,各地方行政执法基本明确了行政执法依据、行政执法主体和行政执法职权。各地方梳理并向社会公布的内容主要包括:一是行政执法主体,主要是法律、法规和规章规定赋予行政执法职权的行政机关和其他法律、法规授权的组织(主要是事业单位),公布时列明授权的法律、法规和规章名称、条款和具体内容。比如,福建省向社会分批公布了56个省一级行政执法主体及执法主体的依据名称、条款和具体内容。二是行政执法职权。在此次梳理中,各省梳理出的行政执法职权总数平均在5 000项以上,主要类别包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认和行政给付等行政执法职权事项,公布的内容包括每项行政执法职权依据名称、条款和具体内容等。比如,广东省梳理出7类共5 162项行政执法职权事项;山东省梳理出8类共9 255项行政执法职权事项。各省、自治区、直辖市政府向社会公布执法依据梳理结果的形式一般是下发文件、在报纸刊物和政府、政府法制办公室以及各行政机关公众信息网站上登载等。

国务院各部门根据《若干意见》的要求,对本部门负责执行的法律、行政法规和部门规章进行了梳理,梳理出的行政执法职权主要包括行政处罚、行政许可、行政强制和行政征收4类。2006年,共有41个国务院部门完成执法依据梳理,其中31个国务院部门将执法依据梳理结果通过部门网站或者文件等形式对外公布。比如国家质检总局共梳理了352件本部门负责执行的行政执法依据,包括法律20件、行政法规23件、部门规章227件、规范性文件82件,梳理出5类共656项行政执法职权,其中行政处罚411项、行政许可65项、行政强制136项、行政确认44项、其他10项;水利部梳理了70件本部门负责执行的行政执法依据,共梳理出水利部包括行政处罚、行政许可和行政征收3类共249项行政执法职权;发展改革委梳理了162件行政执法依据,梳理出12项行政处罚、40项行政许可、2项行政强制、6项行政奖励、2项行政检查、38项其他类别等共100项行政执法职权。

从梳理的情况看,行政处罚在行政执法职权中所占比例最高,全国平均数是61%,高的达70%多。其次是行政许可,全国平均数是11%。如安徽省梳理出的行政执法职权总数4 553项,其中行政处罚3337项,约占73%;行政许可709项,约占15.5%。重庆市梳理出的行政执法职权总数5 659项,其中行政处罚4 542项,约占80%;行政许可603项,约占10%。陕西省梳理出的行政执法职权总数2 957项,其中行政处罚2 326项,约占78.6%;行政许可289项,约占9.8%。广州市梳理出的行政执法职权总数9 655项,其中行政处罚5 582项,占58%;行政许可560项,占6%

由上可见,将这些成果运用于政府职能转变上来,就将把这个转变建立在一个坚实的基础之上,并且,使我们界定政府究竟该管什么、不该管什么,有了一个明晰的、可供操作的、可以量化分析处理的前提。

(四)对现行法律、法规和规章进行清理

通过对现行法律、法规和规章的清理,修改或者废止相关规定,直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中,公民法人可以提出意见,清理机关可以根据民意和经济社会发展要求,全面考虑,综合平衡,合理调整,这对政府职能的转变也很有意义。

为了更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求,国务院从2007225日开始,对截至2006年底现行行政法规共655件进行了全面清理。2008125日,公布了《国务院关于废止部分行政法规的决定》,对主要内容被新的法律或者行政法规所代替的49件行政法规,予以废止;对适用期已过或者调整对象已经消失,实际上已经失效的43件行政法规,宣布失效。当然,国务院各部门制定的现行规章以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的现行规章有待进一步清理。

(五)深化行政审批制度改革

要改变政府管理经济的传统方式,必须着力解决关键性的问题,实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键环节,而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。目前行政审批仍然是政府直接管理社会经济事务的主要方式。审批事项过多,审批范围太广,审批行为不规范,审批监管不力,都严重妨碍着市场经济的正常发育,影响政府部门的高效运转和公正廉洁。因此,当务之急是进一步深化行政审批制度改革。凡能由市场调节、企业自己决定、中介机构能提供服务的事项,政府坚决退出不再审批。能取消的坚决取消,能下放的坚决下放。不能“错位”、“越位”、“缺位”,要从原来直接干预企业经营行为的“教练员”转变为“服务员”。政府部门可以集中精力把握大势,干好自己该干的大事,搞好宏观调控,让市场机制更好地发挥作用,为经济社会发展创造宽松的环境。

关于行政审批问题,笔者有以下几点认识:

第一,行政审批是行政管理的重要内容。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要方面。这方面的改革,通过行政许可法的法制化的路径,已经使其改革成果固化、进程深化、效果长期化、内容制度化、操作规范化、许可法定化。它与行政处罚一样,都是行政管理体制通过法制化路径改革成

功的重要方面。

第二,行政审批改革取得了重大的成果。国务院68个具有行政审批职能的部门和单位原来共有审批项目3 605项。200210月、20032月和20045月,国务院分三批共取消和调整了1795项审批项目;对涉及9部法律的11项审批项目提出了取消和调整的建议,20048月,十届全国人大常委会第十一次会议通过上述9部法律的修正案。至此,国务院部门共取消和调整审批项目1 806项,占总数的50.1%。同时,各省、自治区、直辖市也都取消了一半以上的行政审批项目。

第三,行政服务中心作为行政审批体制改革的产物,具有积极意义。目前,全国大多数县级以上地方政府和部分中央国家机关建立了行政服务中心,全国已建立综合行政服务中心2 100多个。政府的服务中心,既是一个便民、利民,为群众办事的场所,也是一个政务公开的场所。对进一步推进社会主义民主政治建设,加强对行政权力运行的监督,更加有效地防治腐败,很有意义。

第四,目前行政审批制度中还存在一些问题,应加大改革的力度。如有些真正应当取消的行政许可并没有取消,有的行政许可被取消后又变相恢复,有的部门还在想方设法设立新的行政许可,行政许可的实施还有一些不规范的地方,程序还有需要进一步改革的地方。全国尚无一个地方开展相对集中行政许可权这项工作等。

第五,在行政审批体制改革对政府职能转变的意义的认识上,笔者认为,行政审批改革意义的确很大,但是,这并不等于政府职能转变的全部。如前所述,政府职能就是行政权力,行政权力的体现落实在具体管什么上。行政许可管的是给公民法人发放许可,而行政处罚管得更为宽泛,因为在行政处罚之前,是政府管什么、公民法人有什么义务的行为规范,如果违反了政府设定的义务,就会受到行政处罚。据统计,在政府的全部法定职能中,行政许可只占10%左右,因此,不能把行政许可改革等同于政府职能转变。

 

 

载《行政法学研究》2008年第2期

(本文编辑:王严东)