摘要: 在强化社会管理和切实保障民生的转型发展时期，以甘肃省政府舟曲救援为特定研究对象，考察地方政府履行社会救助职责的依据、过程与实效，具有一定的理论意义和实践价值。履行社会救助职责是国家对公民经济社会文化权利的保护义务的切实承担。公民享有的社会救助权利属于社会基本权。政府履行社会救助职责与受灾群众自救自助之间不是相互冲突的关系。政府履行社会救助职责是当为的、必要的。社会救助具有对象的普遍性和内容的特定性，由此政府救助行政必须予以法治化，应当体现人本理念，提高政府履行社会救助职责的综合性、持续性，以及及时性、适足性，以切实满足公民的生存需求和发展需要。为实现政府履行社会救助职责的法治化，要围绕给付行政的特殊性，开展行政组织、行政程序、行政责任等方面更有针对性的立法。

　　关键词: 社会救助；国家义务；政府职责；救助绩效；行政法治

　　舟曲特大山洪泥石流发生后，以甘肃省政府为主的国家、社会各方面实施应急救灾和社会救助，对于保障受灾群众生活具有基础性的意义。由此，也成为公民经济社会文化权利在特定情形下得以尊重、满足和实现的典型样本。以此为对象，在学理上进行回顾和总结，对地方政府社会救助职责的履行过程与实际状况加以分析，并进而探索提升政府履行社会救助职责的绩效所关涉的法律调整问题，具有在转型社会时期依法规制政府民生建设，推进社会救助的公法理论完善的实践意义和理论价值。本文试就此探讨，以就教方家。

　　一、地方政府舟曲灾后救助中的制度化举措与实效

　　舟曲灾情发生后，甘肃省政府及有关部门采取了一系列的抢险救援措施，有效减少了人员伤亡和财产损失，并为舟曲的灾后重建创造了稳定的社会环境。实践表明，其中特别重视运用制度规范对于其中实体标准、操作规程和协调机制等进行明确，是一个有效的保障举措。灾情发生后，甘肃省人民政府制定出台了《甘肃省人民政府关于甘南州舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众生活安置有关问题的意见》（以下简称意见），该意见分为总体目标和原则、救助的范围和重点、安置方式和内容、补助政策和标准、具体要求五个部分。安置方式和内容这一部分涵盖了应急安置、过渡期安置和入住安置三个方面。补助政策和标准又分为应急期救助、过渡期救助、遇难人员抚慰和安葬费、居住房屋倒塌重建补助四个方面。具体要求这一部分细化为全面准确核查灾情、认真履行救助程序和加强救灾款物使用管理三个步骤。

　　除了这一主要的规范性文件，为了保障甘肃省通往舟曲抢险救灾“生命通道”的有序畅通，省公安厅于8月8日发出紧急通告，决定对通往舟曲灾区道路实施交通管制。甘肃省民政厅出台了《甘肃省民政厅关于舟曲县特大山洪泥石流地质灾害受灾群众基本生活救助办法》（以下简称办法）。该办法坚持政府主导、分级管理、社会互助、生产自救等原则。救助范围包括因此次灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。重点救助受灾人员中的城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员。该办法对受灾群众基本生活救助分为两个阶段。第一阶段是应急期救助，从8月7日至21日，在此期间对应急安置的受灾群众每人一次性发放150元生活补助。第二阶段是过渡期救助，自8月22日起，11月21日止，在此期间每人每天按1斤粮、10元钱发放生活救助，“三孤”人员按每人每月800元发放临时生活救助，过渡期后对生活确有困难符合条件的受灾群众纳入城乡最低生活保障。[1]甘肃省政府及有关部门出台的这些救援、救助的规范性文件将有关法律法规规定加以具体落实，根据实际情形，突出了针对性和适用性。比如对安置方式的阶段划分、对受灾群众基本生活救助的阶段划分等，体现了对灾区群众生命安全、生活秩序和心理健康以及生产自救的切实关注和协同救援。

　　按照有关法律法规和上述规范性文件，在舟曲灾情发生后第一时间，甘肃省政府及其职能部门相继迅速采取了一系列防灾减灾措施，确保了灾区秩序有序、群众生活稳定。这成为继汶川震后注重运用制度化、法律化方式调整和规范地方政府和受助公民之间的行政救助关系的重要进展[2]，也是舟曲的抗灾救助工作取得了显著成效和良好反响的一个重要因素。

　　二、地方政府履行社会救助职责法治化的法理根据

　　（一）政府履行社会救助职责的正当性

　　第一，公民享有社会救助的权利属于社会基本权。“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”[3] “所谓社会权利，即通过国家对经济社会的积极介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利。”[4]公民享有社会救助的权利，这种权利不同于宪法上建立在公民个体自我行动和自主能力之上的自由权，必然要求以政府履行积极的行政职责为对应的保障乃至于实现的措施。换言之，社会基本权的一个突出点或许在于其为权利人的生存创造了一个在其自身匮乏的情形下可以寻求和依靠的、宪法和法律所确认的外在支撑——尽管可以有着社会慈善等的一些道义救助或者援助。在舟曲救灾保障过程中，受灾群众享有社会救助权利的直接指向就是其生存权益的保障。社会基本权利的“基本”至少体现在，社会基本权是在综合了公民个体的自然条件的差别并在对特定社会条件进行分析之后给予公民具有普惠性质、开放性质的一项基础保障。在舟曲社会救助中，受灾群众享有向政府请求社会救助的权利——这与政府主动提供社会救助履行职责的行为之间并非对立、而是相互补充和相互支持的——尽管在政府履职的行政行为方式方面存在些许差异。

　　第二，履行社会救助职责是国家义务中的积极作为义务。国家义务与公民权利相对应，公民权利的行使需以国家义务的履行为前提。在公民自由权的享有和行使中，以国家特别是其中的直接治理主体即政府的不作为、不干涉、不介入的消极义务为条件。作为人权、公民权的重要内容，公民享有依法获得国家社会救助的权利，这项权利的实现需要国家积极义务的履行，需要通过政府施以援手为现代社会中无数的不特定的公民个体提供救助，从而帮助这些需要救助的不特定公民个体得以克服风险、走出灾难。因此，对公民享有的社会救助权应当上升到宪法价值的高度来认识。正如有关学者所分析的，基本人权是市民社会的正当性要件，公民权利是政治国家的正当性要件。政治国家通过设立公民身份，确认作为市民社会存在条件的基本人权，在基本人权的范围之外，赋予远远超出基本人权保护水平的“公民权利”来作为对市民社会实现身份转化的逻辑条件[5]。“在行政机关实施法律的过程中，一个重要的任务就是应当通过行使行政职权来有效地维护宪法所保护的各项公民权利的实现”[6]。其中，履行社会救助职责是政府应当履行的义务，这就标定了国家、政府在特定情形下不论采取警察强制还是进行物质给付，都是在其救助义务的基本前提下的羁束行政性质的活动，而并非裁量行政，并非政府可为可不为的选择。

　　第三，公民社会救助权的满足和政府履行社会救助的职责是符合公共利益的。公民享有社会救助权，但是这样的社会救助权不是公民享有的唯一权利内容——尽管对于受灾群众而言，这样的社会救助权是其权利保障的基础条件之一，不仅如此，政府履职不仅需要考量社会救助的急迫性、必须性，同时也需要考虑社会救助权与受灾群众其他权利的保障关系——最简单的比如在救灾过程中对不同权利的“张扬”或“抑制”相互之间是否是冲突的，除此之外政府还需要考量对单独受灾群众个体权利的保障与对整个灾区整体的保障是不是冲突的。这里涉及到的一个关键问题就是对公共利益的分析和判断。公益概念尽管有着其“不确定性”，这种不确定性，可以表现在其“利益内容”的不确定性及“受益对象”的不确定性。但是却有着其性质上的恒定性，即哪怕是特殊主体的利益受让，却有着对于社会共同体的秩序维系和根本价值的积极导向上的一致性。由是观之，针对特定情形下的公民特定个体或者一定群体范围以内的物质或综合精神利益的支付或者救助，就其公民个体利益的保障是和公共利益的实现之间而言，是在其价值的出发点和落脚点上相吻合的。当然，问题的另一面是在其给付或救助中的利益内容及其限度的适当性同样不可忽视。在舟曲救灾中，之所以进行法律法规规定基础上的规范性文件的有关标准界定、范围明确、时效强调以及手段综合等方面的规范[7]，也正是体现了这种公共利益基础上的公民社会救助权利得以满足的过程化展开中，个体利益与公共利益之间的交织型、对应性的吻合与结合。“一方面，对基本权利的保障，是国家公共利益所必需，保障人民基本法律皆可认为乃合乎公益之需求。但是，在另一方面，对于限制人民基本权利，也必须是基于公益方可为之。”[8]

　　第四，中央和地方政府的救助职责差异与关系调适。在舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，中央政府的统一领导、有力支持和协调统筹，地方政府中甘肃省政府等的迅速行动、认真履职和强力实施对保障受灾群众的生活、生产秩序维护的有序开展都是必不可少的。但是与汶川特大地震灾害的国家反应机制与援建救助机制有所不同。毕竟，中央政府和地方政府所承担的职能是明显不同的。有学者指出，“政府应该是公共物品的主要供给者，然而，如果没有地方政府，这些公共服务事业就必须要由中央政府自己承担，或组织新的机构来专门负责，其中任何一种方式都将增添其公共服务进程的复杂性，加大其成本，甚至会造成各地公共服务供给机制的严重扭曲。”[9]中央政府和地方政府承担的社会职能、经济职能等是不同的，特别是在社会职能方面，其重心或者说在实施层面上，显然是更加依托和依赖地方政府。在舟曲救灾中，中央政府的强大力量无疑是救灾进程顺利快速推进的首要保证。但是在执行过程中，地方政府则显然是社会救助的直接担负者和具体落实者。当然这里不免存在着一个中央与地方之间的职权关系及其中的协调机制问题。而在这一方面，调整中央与地方关系的法律完善尚待加强，“将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径。”[10]具体到两级政府之间社会救助职责上的范围界分、协商程序及其监控机制，则是需要以有效及时地满足公民社会救助权利为依归的。

　　（二）政府履行社会救助职责的约束性

　　政府履行社会救助职责是政府法定职权的体现，具有与之俱来的约束性或者说受控性。这与其存在的正当性相对称，是其法治化的内在根据和逻辑起点之一。在舟曲救灾规范性文件中的最直接体现就是对政府履行社会救助职责的约束性，并且是自我约束的旨趣。

　　第一，政府履行社会救助职责的完整性和阶段性。在舟曲救灾中，政府的履职是毋庸置疑的。那么，政府履行社会救助职责的当为必要在舟曲救灾救助中的体现或者是行动的指向是什么？即及时性、阶段性与完整性。迟到的保障没有任何意义，社会救助的及时性要求政府在履职的时候考虑多方面条件的综合因素。其中一个比较明显的因素就是在舟曲救灾这样的紧急行政中，对及时性的衡量与平日行政有哪些区别？行政的权限综合、行政程序的繁简采用都是需要衡量的。在舟曲救灾救助中，决策的时限要求、执行的时间长短、多种救助方案的交错综合运用等都必须满足及时性的要求。及时性并不等于盲目性，与及时性密切关联的是阶段性，对及时性的满足不等于对阶段性的忽视，对阶段性的忽视的直接后果之一就是一哄而上、事倍功半。舟曲灾情发生后，救人的重要性、受灾群众的衣食住行的满足、财产损失的降低等都是不同阶段性认知和救助所需考虑的因素。甘肃省政府出台的意见将救助分为应急期救助和过渡期救助，就比较妥善地体现了政府履行社会救助职责的特定时段要求。这对今后的立法有一定的借鉴意义。

　　第二，社会救助主体的普惠性和范围的明确性。无论是在平时行政还是在紧急行政中，社会救助的普遍性是社会救助立法、社会救助行政工作必须要贯彻始终的。在广义上，社会救助的普遍性包括救助对象的普遍性、救助事项的普遍性、社会保障救济的普遍性等。在狭义上如果针对舟曲救灾救助紧迫性而言，社会救助的普遍性仅仅是指受灾群众的社会救助权能得到政府的保障并获得最终的实现。与社会救助普遍性临近的一个问题是，社会救助的普遍性与社会救助的明确性是什么关系？社会救助普遍性的实现需以社会救助范围的明确性为一个重要的支持保障条件。意见指出，救助的范围是指此次特大山洪泥石流地质灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。要把城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员作为救助重点。办法指出，救助范围：因此次特大山洪泥石流地质灾害导致住房、吃饭、饮水、穿衣、医疗等基本生活难以维持的受灾群众。重点救助受灾人员中的城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象和“三孤”人员。分析意见和办法关于救助范围的规定，只是在字面表述上有一点点的不同。救助范围是因此次地质灾害导致基本生活难以维持的受灾群众。分析意见和办法关于救助范围的规定不免有些许疑惑。救助的范围是基本生活难以维持的受灾群众，那么因此次灾害导致基本生活灾后最初能以维持的受灾群众、基本生活勉强能以维持的受灾群众能够享受到社会救助的权利吗？基本生活难以维持的时间间隔点在哪里？这些在意见和办法中都没有得到体现。忽视这些所可能导致的一个非常直接的后果，就是基本生活难以维持的受灾群众获得社会救助后，其生活水平可能要超出那些基本生活勉强得以维持的受灾群众。这样的救助效果很难说是体现了设置、保障社会救助权利的初衷。由此反观上述意见、办法等规范性文件关于救助范围的规定，可见还不甚明确。