摘  要：社会管理创新内容繁杂，但是，从行政法学的角度出发，可以总结出六项基本原则：坚持党的领导，走法治化道路的原则；坚持以建设服务型政府为核心，社会管理服务化原则；政府放权，权责一致原则；打造透明政府，政府信息公开原则；以市场化为导向的原则；社会协同，政府诚信原则。这些是我国社会管理创新应该坚持的最为基本的内容，做到这一点，当前我国各地如火如荼的社会管理创新工作就不会偏离方向，就会卓有成效。

关键词：社会管理创新：基本原则

        社会管理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动，[1]它既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体，[2]因为，它们都是社会管理的主体，并在不同的层面上发挥着社会管理的作用。当前，无论是政府还是其他社会管理主体，都要面对全球化、信息化与社会转型等当代中国政府生存的外部生态环境，都需要针对社会管理中出现的新问题、新情况予以管理创新，因为，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”，[3]在社会管理活动中，只有创新才能维护社会的稳定，只有创新才能实现社会的和谐，只有创新才能保持社会的持续稳定发展。

中国是如此之大，各地的情况并不一致，错综复杂，社会管理主体怎样具体地创新社会管理，以便稳定社会、促进社会持续发展呢？对此，从行政法学的视野出发，可以总结出以下几项基本原则：

一、坚持党的领导，走法治化道路的原则

社会管理创新必须坚持党的领导，逐步合法有序展开，这是必须坚持的重要原则。这一原则要求，任何社会管理创新活动必须以稳定党的执政为前提，以提高党的执政能力为前提，以发挥党的领导作用为前提，同时要严格地依据法律，坚持法治原则。

法治原则要求政府对社会管理的权力设定、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验”，[4]因而，对社会管理权力控制，这是必须的，对于处于社会转型期的中国，尤其如此。“当人们所处的整个社会突然转化为人们始料不及的新社会时，人们将会发生什么变化”，[5]对此，政府有义务引导人们的行为，这体现在社会管理创新中，对政府的法治意识有着更高的要求。一般认为，对政府的法治要求体现在：首先，政府机关的职权必须由法律规定。法律授予的权力才是正当的公权力，政府权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；其次，政府行政权力的行使必须合法，越权无效。行政权力的行使要遵循一定的程序，并且不能超越行政主体的职权范围，否则就是无效行权；再次，社会管理活动中涉及到的行政授权、行政委托必须有法律依据，被授权和被委托组织只能在授权和委托的范围内行使社会管理职能。对这些最为基本的法治内容，作为社会管理创新的主体之一 ——各级政府必须严格遵照履行。

为此，必须在党的领导下通过社会管理创新建设法治政府，这既是社会管理创新的要求，也是法治的要求。按照西方学说，法治精神的内容归纳起来主要体现在民主、人权、平等三个方面，[6]法治政府就是具有法治精神的政府。这种政府的建立不仅有助于公平正义的实现，而且有助于社会利益、资源的权威配置。社会资源的配置主要是通过市场机制以及政府的宏观调控来实现的，法治政府对政府宏观调控功能的发挥起着根本性的作用。

二、坚持以建设服务型政府为核心，社会管理服务化原则

从西方各国的实践来看，当今社会，政府与社会间关系的改革主要是这几个方面的取向：向市民社会开放公共物品和服务的生产与供给；顾客走向；政府与私营企业组织合作提供公共服务等。这些都是现代社会管理中对政府服务性的要求。

现代社会，“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行代理，但是必须满足公民的利益并且为公民服务”。[7]为此，必须要建立某种制度，确保服务效能的实现，而这种制度的建设过程也正是在社会管理创新中实现的。

作为社会管理创新核心内容之一的政府管理创新，其本质就是在新公共服务理论指导下建立服务型政府。新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。[8]在这一理论指导下所建立的服务型政府就是指在社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨的政府。现代社会，服务型政府对政府的效率提出更高的要求，它要求政府运作成本要低，即政府机关及其工作人员从事行政管理活动所得的劳动成果、社会效益要高，消耗的人力、物力、财力、时间要少；它要求政府的执行结果要符合法律的目的，不仅要达到政府决策预期的目标，还要为促进经济和社会的可持续发展提供更为深厚的基础。它还要求政府要对社会有公开的服务承诺，必要时要向社会购买服务，服务于社会。对于公共官员来说，他们将要更多地扮演调停者、中介人甚或裁判员的角色，通过中介、协商积极解决冲突的新技巧提供服务，通过积极主动的行政作为提供服务。

在现实中，民众不愿意从一个职能部门跑到另一个职能部门，如果职能部门之间缺乏协调整合，对民众要求的反映能力低，就需要加强服务型政府建设。服务型政府是以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式，[9]简而言之，服务型政府就是一种以民意为主导的，为最广大人民群众提供他们所需要的服务的政府。当前，社会管理创新的形式之一即以政府流程再造为基础的组织变革就是因此应运而生的，无缝隙政府的政府改革理念也是因此而提出的。所以，在社会管理创新中，要注意更新行政理念，形成服务意识、顾客意识，相应地，以提高公共管理质量和服务水平为目标的政府工作内容也要做出重大调整，通过具体作为，使政府与社会与公民间建立良好的关系，这样，社会就会稳定和谐。

事实上，从法律意义上来说，现代行政法的重心就是服务行政，现代行政法实质上是服务行政法，它的价值取向在于维护社会正义，增进社会福利，实现法治社会。[10]从管理的角度来说，以前“人们认为管理是一种个人的艺术，不是一种科学；仅是实验问题，而不是理论问题；是特殊性问题，而不是普遍性问题”。[11]但是，现代社会人们普遍认识到管理是具有科学性的，社会管理的科学性正是围绕建立服务型政府而展开的，这才具有生命力和价值。

三、坚持政府放权，权责一致原则

当代社会管理创新，在政府行政结构方面，更多地强调行政放权和授权、政策执行自主化、扁平式结构以及建立各种代理机构，并严格落实责任。所以，社会管理创新必须坚持放权与权责一致原则。

这一原则要求：把中央政府的部分职能转移给地方政府或其他社会组织，要用社区自我管理代替政府官僚式的管理；要让中央政府与地方政府予以行政放权，政企分开，把社会能自己管理好的事情，放到社会中管理。对此，在社会管理创新中，要注重引入竞争机制，改变政府对公共物品供给垄断的局面，降低政府管理成本，提高政府社会管理效率；要注重引入参与机制，重整政府与公民的关系。

传统上政府的行政模式注重的是行政过程和程序，以便约束政府的自由裁量权，注重行政与遵循指令相关，强调集权、等级结构，而现代社会倡导的政府管理创新，强调分权与授权，强调政策执行的自主化、扁平结构。在西方社会目前的新公共管理运动中，强调政府组织不是简单被动地接受来自政治家的政策，组织自己制定目标变得非常普遍；在执行方式上，行政不再是惟一的执行者，政府部门除了承担特定的某类物品和服务的提供外，要与私营部门公共竞争，竞争性地提供公共物品和服务。所以，政府管理创新使政府所承担的功能发生变化，政府应该更多承担政策分析和制定的功能，承担出租合约的拟定以及对执行方案和结果的评估工作。同时，承担公共服务的非政府部门也应以承担法定责任的方式持续地履行其功能，亦即，要将公共企业家精神与民主制的责任价值协调起来。只有这样，社会管理创新才不会走过场，其成果才会得以永存并发展。

事实上，从政府的角度而言，政府放权也是现实的需要。比如广东与上海竞争，如果不向企业放权，不发展民营经济，广东的资源就会转向上海；比如在处理群体性突发事件中，如果不放权，就难以及时化解危机，容易使小事变大事，甚至危及社会的稳定。

在权力下放的同时要注意责任的明确，职权与职责统一，这是做好社会管理工作的基础。权力下放而责任不下放，责任不明确，不会有利于管理工作的落实。西方新公共管理运动学家戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中认为，分权的机构具有灵活性，更有效率、更具创新精神，会有更高的士气，也会有更强的责任感。这里的责任感才是最为重要的，而具有责任感的基础就是要责任明确，所以，在社会管理创新中，要具体明确社会管理主体的责任。对政府来说，一个认真负责任的政府，一个敢于承担责任的政府，就能获得公众的理解与配合，实质上，“统治者的合法性正取决于他们应尽责任的能力”。[12]正是政府的责任明确，才“使统治者被限制在他们的适当范围之内，不至为他们所拥有的权力所诱惑”。[13]现代管理要求，必须建立责任政府，注意权责一致，尤其要明确具体的个人责任。要意识到“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。”[14]如果“所有人都有责任，也就是没有人有责任”。[15]所以，要严格把责任落实到位，落实到具体的人身上，这对政府以及其他社会管理主体都是十分重要的。