论公众参与法治社会建设及其引导
方世荣
（中南财经政法大学法学院教授）
孙思雨
（中南财经政法大学法学院博士研究生）
【摘 要】《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》全面部署了我国的法治社会建设，并提出了2035年基本建成的明确目标。法治社会建设是“共建共治共享”的宏大工程，具有全方位覆盖、人民主体性、内生动力性、持续发展性等重要特点，这决定了需要全社会参与建设。广大社会公众在法治观念培育、健全社会领域制度规范、加强权利保护、社会依法治理以及网络空间治理等领域都有广阔的参与空间，参与方法包括积极履责、建议咨询、合作协助、自身维权、自治管理和开展监督等多元形态，引导公众有序参与应通过广泛提供参与渠道及平台，建立激励机制、示范机制、培训指导机制、组织化参与机制等来有效达成。
【关键词】法治社会；公众参与；参与领域；参与方法；组织引导
近日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》（以下简称《纲要》）的重要纲领性文件，对我国法治社会建设首次作出了全面、系统的部署，明确了各方主体的建设任务。强调要“充分调动全社会各方力量采取多种形式参与法治社会建设，进一步发挥公民、企事业单位、人民团体、社会组织等在推进法治社会建设中的积极作用，形成法治社会建设最大合力。”据此，包括公民个体和群体组织在内的广大社会公众如何参与法治社会建设，如何充分调动引导各方社会力量有序参与，是当前贯彻《纲要》必须认真研究的问题。
一、公众参与是法治社会建设的内在要求
我国目前使用的“公众参与”一词尚无统一定义，较有代表性的界定是指政府通过鼓励社会公众就立法、决策等环节表达意见、提出诉求等多种方式参与，从而提升决策科学性、正当性和公正性的一系列制度、机制。也有学者表述为是公民影响并推动政治决策活动的过程，或是公权力在立法、制定公共管理政策、作出公共事务决定以及进行公共社会治理时，采取开放性路径从公民处获取信息、听取建议、意见，并通过反馈机制增强对政策决策和社会治理的参与的各种行为。上述认识有制度视角或行为视角的差别，但核心内容都表达出是公众对立法和公共决策表达意见、建议，并发挥影响作用的制度或活动。这些认识在当前法治社会建设背景下有局限性。将公众参与定位于是以表达意见、建议的方式参与立法和公共政策制定，远不能适应法治社会建设的需要。我国的公众参与制度实践兴起于20世纪九十年代后期，最早涉及的是价格确定、环境保护、城市规划以及政府预算制定等行政决策领域，以后推进到立法活动并逐步向执法和司法活动等延伸，公众通过听证会、座谈会、网络投票和恳谈会等方式直接参与其中，但并不完全适应法治社会建设。法治社会建设是党的十八大以来提出的新的法治建设战略，《纲要》全面部署了各项建设工作，都与全体社会成员的社会生活息息相关，基于“为了人民、依靠人民”的建设宗旨，需要“充分调动全社会各方力量采取多种形式参与”。公众参与应有领域更加广阔、形式更加多样的时代特点，这就要突破公众仅参与立法和公共政策制定的思维，超越提出意见、建议的单一方式。由此提出了公众参与法治社会建设的应有领域、方式以及正确引导等问题。当代参与民主理论的首创者卡罗尔·佩特曼认为，“只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。”真正意义的民主是所有公民有权直接、充分参与公共事务的民主，即从政策决定到政策执行都应该有公民的参与。公众在法治社会建设中，既要通过提出意见、建议等方式参与有关社会治理的国家立法和决策活动，也要以直接的行动参与这些立法和决策的贯彻实施，开展与公权力机关对社会事务的合作共治。此外，社会公众还应全面参与基层单位、社区组织自治事务的自主管理，这也是更符合参与式民主理论主旨、最适宜公众参与的领域和事项。对此，有学者曾作过分析：在宏观民主层面，宜实行“代议制民主”，在微观政治过程中，如公共事务决策和基层社会治理，人民则可通过直接参与的途径进行管理。“参与民主理论的主旨之一即强调公民参与基层政治，锻炼参政和决策能力，为参加更高层面的政治事务作准备。参与民主理论赋予公民参与价值的关键性地位对当前我国农村基层民主制度的完善具有重要的借鉴意义。”公民参与基层自治事务管理与参与国家事务管理在作用和权能上不完全相同。公民作为所属基层单位、社会组织的成员，在组织内部事务的管理中，参与已不是只发挥提出意见、建议的辅助作用，而是有着直接的选举权、票决权、协商权和实施权，具有共同自主决定的作用。由此，法治社会建设中的公众参与至少包括参与制定国家立法和决策、参与实施国家立法和决策、参与基层自治事务管理三个向度的内涵，每一向度都有丰富的参与内容和方法。
公众参与法治社会建设具有必然性、必要性和可能性。《纲要》全景式描绘了“信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序”的社会主义法治社会图景，指明建成法治社会旨在“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”，并规划了到2035年基本建成的目标步骤。由此，从达成的社会状态、社会性质、建设目的和建设周期等不同角度展示了法治社会建设的重要特点。
第一，法治社会建设的全方位覆盖。法治社会具有丰富的内涵，这反映在社会系统构造的不同层面之中。在理念层面，要求全社会人人信仰法治；在价值目标追求层面，要求实现社会公平正义；在权利享有、义务履行的行为层面，要求社会成员的合法权益得到切实保障、守法诚信成为人们的行为准则；在精神风貌上，具有积极进取、生气蓬勃、富有主动性和创造性的社会活力；在社会生活关系中，不同阶层、群体以及多元利益的个体互爱互谅、消解矛盾、团结和睦、秩序井然。显然，上述理念养成、价值追求、行为方式、精神风貌、社会交互等各个系统都有自身独特的、不可复制的功能，分别支撑着法治社会的整体大厦。建成这样一种社会状态，必须是覆盖广阔社会生活空间、型塑每个人心灵和行动的全方位建设，必然要求全体社会成员共同参与建设。
第二，法治社会建设的人民主体性。《纲要》提出了建设“社会主义法治社会”的重要命题，它反映着我国人民当家作主的社会主义国家的本质。党的十八大以来党中央坚持法治社会建设“以人民为中心”，这是社会主义法治社会的根本政治特征。其主要表现在两个维度上：其一是法治社会建设要依靠人民，即人民是建设的主体。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”广大人民群众参与法治社会建设正是依照宪法管理社会事务的具体体现，也是实现人民当家作主地位的实践过程。社会公众正是通过参与社会建设的立法、决策、社会规范制定、社会秩序维护、社会矛盾化解等，成为社会事务的管理者。其二是法治社会建设为了人民，即建设成果由全体人民共享。习近平总书记明确指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标”，这一重要论断揭示了建设社会主义法治社会的立足点。“法治的根本目的是为了追求人类的幸福，其关系到广大人民群众的根本利益”，幸福的生活包括人们的衣食保障和安定、有序、公正的社会秩序，法治社会在建设立场上是为民谋利，在建设机制上要与人民利益对标，在建设结果上使人民得到共享权益的实惠，让实现社会公平正义、保障社会成员合法权益、社会肌体充满活力、社会生活和谐有序的建设成果由人民共享，增强人民群众的“获得感、幸福感、安全感”。法治社会建设的人民主体性，也必然需要全体社会成员参与共建共享。
第三，法治社会建设的内生动力性。马克思曾精辟地指出，“人们奋斗所争取的一切, 都同他们的利益有关。”英国的法理学家边沁也认为：人们一切行为的准则取决于是增进幸福抑或减少幸福的倾向。法治社会建设成果的社会共享，必将形成广大社会成员参与建设的内生动力，使得他们可以通过利益引导机制来充分激发积极参与的动力。在一国的法治治理中，法治的实现往往要运用压制性资源和引导性资源加以保障。压制性资源表现为强制、惩罚性规范及措施等外在压制力量，引导性资源则是法治所内含的理想目标、价值追求、道德伦理、公序良俗、利益分配等内在感召力量。通过引导性资源来激发人们内心自愿尊崇法治是最好的法治实现状态，这正如昂格尔所言：“人们遵守法律的主要原因在于，集体成员在信念上接受了这些法律，并且能够在行为上体现这些法律所表达的价值观。”因此，我国的法治社会建设具有广泛组织、动员社会公众参与的内在基础。
第四，法治社会建设的持续发展性。党的十九大确定了到2035年基本建成法治社会的战略目标，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将近期规划与远景目标一并作出统筹谋划，《纲要》为实现法治基本建成的远景目标作出了具体部署，它表明法治社会是长久、稳定和持续的建设，而非短期、突击性的运动。这个过程将是不断探索推进的过程，需要社会公众持久、稳定参与，在建设中发挥聪明才智和创造力，不断创新经验，持续发展，为2035年基本建成法治社会奠定坚实的社会基础。
总之，上述特点表明，公众参与体现了我国法治社会建设的内在规律性。
二、公众参与法治社会建设的主要领域
党的十八大以来，我国的公众参与已有了大力发展，法治社会建设的全面推进将使得公众参与在原有的基础上有更大的延伸空间和更为丰富多样的实践方法。《纲要》提出的整体法治社会建设内容主要包括：“推动全社会增强法治观念”“健全社会领域制度规范”“加强权利保护”“推进社会治理法治化”“依法治理网络空间”等五大领域，各领域都有组织、引导公众参与的现实需求。
（一）参与全社会法治观念的培育
法治观念本质上是一种思维和意识，它内存于人们的思想和行为之中，并对人们的行为发挥着潜在的约束作用。培育和增强全社会法治观念是法治社会建设的思想基础，这既要通过宣传教育使法律知识、法治精神、法治思维等渗入人们的心灵，也要通过法治实践来得以巩固和强化。据此，法治观念的培育应包括法治宣传教育和法治实践体验两个重要维度。
第一，参与普法宣传活动。以往我国实行的是“谁执法谁普法”普法模式，普法主体主要为各国家机关及其公务人员。《纲要》在此基础上提出要“培育壮大普法志愿者队伍，形成人民群众广泛参与普法活动的实践格局”，由此进一步扩充了普法主体的范围。我国的法治社会建设应当重新建构公众参与的普法责任体系，如在各基层单位建立“谁管理谁普法”的普法责任，单位管理者应针对自身情况对所属成员开展普法宣传教育；在校园建立“谁教育谁普法”的普法责任，各级各类教育机构在向学生传授文化知识的同时，必须加强法律知识教育；在家庭生活中建立“谁监护谁普法”的普法责任，家长有责任对未成年子女进行普法教育，成年子女有责任对被赡养的家庭成员进行普法宣传；在社会交往活动中建立“谁懂法谁普法”的普法社会责任，任何具有法律知识的公民在社交场所都有宣传法律要求，劝阻违法行为的社会责任。各种行业组织应结合行业特点和特定群体的法律需求建立普法志愿者队伍，开展行业性或社会公益性普法活动。司法部、中国法学会等曾联合主办青年普法志愿者法治文化基层行活动，组织广大青年普法志愿者开展普法宣传、法律咨询等活动，全国已有50多万青年普法志愿者参与，普法受众近1.1亿人次，产生很好的普法社会效益，这就是应当坚持和推广的公众参与普法模式。此外，参与法治文化建设也是参与法治宣传教育的一种重要形式。法治文化是关于法治精神文明成果和法治行为方式相统一的文化现象和法治状态，公众通过参与法治文化建设能丰富、发展和广泛传播法治文化，充分发挥其对全社会的精神洗礼和心灵熏陶作用。公众可以广泛参与物质形态的法治文化建设，如建设法治文化广场、法治文化书屋、法治文化橱窗等，也可以参与精神形态的法治文化建设，如创作、展示和表演各种法治文化的文艺作品等。
第二，参与法治实践。公众通过直接参与丰富多样的法治实践活动，能够深化对法治的认识，巩固法治理念和锻炼法治思维方法，还可以促使教育他人知法守法。如具备条件的公民可以通过担任人民陪审员参与审判活动，担任人民监督员参与检察活动，担任“民间河湖长”参与河湖生态环境保护治理，担任治安巡查员参与社区、乡村的社会秩序维护，担任人民调解员参与社会矛盾纠纷的化解，等等，这提出了应充分设置公众参与的职责岗位问题。
（二）参与社会领域制度规范的制定
法治社会的基本内涵是全社会依照制度规范进行各种社会活动，遵守相应的行为规则。制度规范是“允许、命令、禁止或调整人的行为与行动的概括性声明或指令”，是人们社会行为的指引，因而是法治社会的首要建设。《纲要》将这些制度规范概括为社会重要领域的法律规范、社会规范、道德规范以及社会诚信制度等四个主要方面。法治社会建设的各种制度规范要保证其科学、合理的“良法”的品质，能妥善回应社会的多元利益需求，体现公平公正，具有可实施性和便于遵守执行，在制定中就必须广泛听取人民群众的意见、建议，充分吸收民众智慧、实践经验和合理诉求，从而全面了解掌握情况，避免片面的认识和相关知识的欠缺，最终形成科学理性的制定结果。公众对这些制度规范，可以分别就立项、具体内容、修改、实施、评估、废止等提出意见、建议。
第一，参与社会重要领域法律规范和其他社会规范的制定。社会重要领域的立法涉及人民群众的重大利益，也是现有立法的薄弱环节。如教育、劳动就业、收入分配、社会保障等保障和改善民生的立法，公共卫生疫情防控等应急管理的立法，社会组织建设、城乡社区建设、社会工作等社会治理的立法等。社会规范是由社会组织自己制定，实行自我管理、自我约束、自我监督的行为规则体系，包括社会组织章程、居民公约、村规民约、行业规章等各类组织自治自律性规定，在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面具有夯实基础的功能。习近平总书记提出“必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策”，社会规范可以构建基层群众的自我规则之治，还可以补填国家法律法规尚未涉及的调控空间，通过发挥基层支撑和配合作用为国家法律提供坚实的基础，因而是法治社会建设不可或缺的行为规则。社会规范体现着特定群体的共同利益，与其生产、生活息息相关，更需要组织成员直接参与制定。
第二，参与道德规范和社会诚信体系的建设。坚持依法治国和以德治国相结合是党的十八大以来党中央确立的重要战略举措，道德规范和法律规范的结合，可以在底蕴上以“道德滋养法治精神”，在空间上以道德充实法律间隙。对于和睦友善、见义勇为、诚实守信、敬业奉献、孝老爱亲等社会公德、职业道德和家庭美德等行为规范的制定，社会公众都应参与建言献策。社会诚信建设也是社会建设的重要内容，《纲要》提出要建设完善企业的社会责任制度，行业协会商会的诚信制度，覆盖全社会的征信体系，公民和组织的守法信用记录制度以及失信惩戒制度等。广大企业职工、各行业协会商会所属的群体组织或从业者，都有权参与相关企业社会责任制度、各行业和商会诚信制度的制定和实施，社会公众则可以参与协助社会信用信息的归集，参与诚信理念的宣传教育，通过举报、监督等方式参与对失信行为的惩戒等。
（三）参与维护合法权益
法治社会不仅是社会成员遵守法定义务的社会模式，更是社会成员合法权益得到切实法律保障的社会模式。许多社会问题和社会矛盾纠纷，从本源上都是公民的权利没有得到保障。因此，法治社会的一个建设重点就是形成完备的合法权益保障体系。社会公众参与建设，要在知法懂法的基础上进而护法用法，依法维护共同享有的公共利益、自身和他人的合法权益。《纲要》从重大公共决策、执法、司法和法律服务等方面构建了合法权益的保障体系，公众参与应当成为这一体系中的重要组成部分。
第一，参与制定相关重大公共决策。与公众生产生活和切身利益密切相关的重大公共决策出现失误，必然损害公共利益或利害关系人的合法权益，因而公众需要参与决策的制定、表达正当利益诉求、提出合理化建议、提供专业知识等，以保证决策的科学性、公平合理性和效益最大化。同时，公众参与决策所体现的过程正当性，能增强决策结果的共识认可和易接受性。如通过多数决程序形成的利益最大化公平、竞争程序产生的择优公平、协商程序达成的利益平衡公平、抽签程序分配的机会均等公平、倾斜照顾说明理由程序体现的认同公平等，消弥多元利益交互中的紧张对立关系，形成决策机关及各方之间的良性互动。
第二，参与协助行政执法。执法是政府的常规管理方式，旨在防范、督查、惩治违法行为，维护公共秩序，保护国家利益、社会公共利益和公民合法权益。执法是涉及多方利益主体的复杂运行机制，既要监管、惩戒违法相对人以保护受其侵害的公共利益和他人的合法权益，也不得侵害违法相对人应有的合法权益。因此，执法未依法履职或不到位，不足以保护公共利益和他人合法权益，但滥用执法权或执法超过限度又会侵害违法者的合法权益，如果发生执法对象的错误，还将侵害无辜者的合法权益。法治社会要求保护各方利益，这需要有科学完备的制度体系，公众参与能成为这个制度体系中的重要环节。公众参与执法具有双重作用：一是通过参与协助执法，帮助行政执法的依法顺利开展，弥补执法力量和资源的短缺，以及时有效防范和打击违法行为，保护公共利益和自身合法权益。二是通过参与监督执法，促使执法机关依法行使职权和履行职责，以防范和纠正违法执法，避免其损害公共利益和相关公民的合法权益。
第三，参与司法活动。司法是维护公平正义的最后一道防线，司法公正是司法制度核心价值的体现，也是涉案当事人合法权益的重要保障。司法公正的标准包括社会标准和法律标准，前者是公众对司法机关作出裁判的普遍认可、接受程度，后者分为实体与程序两个向度，实体上要求司法裁判根据事实并准确适用法律，程序上要求司法过程具有正当性。公众参与则有利于实现司法公正。公民通过担任人民陪审员，参加司法听证等形式，能为司法活动提供具有社会共识的价值判断和化解矛盾的实践经验，这与专职司法人员的专业技能有益互补，有利于形成公平、合理的裁判结果。同时，能提升“社会公众的集合性判断与评价”的司法公信力，达成司法法律效果和社会效果的统一。公众参与还体现了司法公开，形成对司法腐败的监督防范机制。如公众通过担任人民监督员等方式可以监督司法机关依法正确履职，控制权力滥用。此外，随着当代经济社会和科技的发展，不断涌现并增量的新问题、新矛盾提出了日益增长的司法需求，公众参与也弥补了司法力量和资源的有限性，如提供专业技术知识处理涉及互联网技术的案件、新型金融业务的案件，提供人力资源协助司法调解、司法执行等。
第四，参与提供公共法律服务。完备的法律服务体系是法治社会建设的一项重点内容。法律服务是指由司法行政机关统筹，组织律师、公证人员、司法鉴定人员等法律工作者为社会提供的法律风险防范、合法权益维护等专业服务。法律服务虽然是政府的公共职能，但具有法律知识和技能的社会公众也可以广泛参与，以满足社会的多样化法治需求。如担任法律顾问，开展法律咨询，参与志愿者法律服务活动，参与政府的公共法律服务，等等。
（四）参与社会依法治理
社会依法治理是政府与其他社会主体依法处理社会事务、规范引导社会生活的一整套活动。社会治理区别于政府管理，社会治理的主体是多元的，包括政府机关、企业事业单位、社会组织以及广大公民，而政府管理是由政府单一主体包揽社会事务的传统模式。社会事务的复杂性、民主行政的兴起、人民群众日益增长的物质文化需求以及政府资源的有限性，使得单一的政府管理不能适应，由此催生了政府与社会合作共治的社会治理模式。社会治理的内在构造蕴含着公众参与，这反映在治理体制上就是“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与”的治理格局。公众参与社会治理可以渗透在不同领域、不同层次之中。
第一，在市域治理创新层面，公众可以参与社会信用管理、产权保护等制度建设；在深化城乡社区依法治理层面，公众可以参与居民自治、村级议事协商、民情恳谈；在推进基层单位依法治理层面，公众可以参与企业、学校等基层单位业务和管理活动的规章制度制定，参与运用法治方式解决相关问题的平台和机制。
第二，人民团体、社会组织在社会治理中可以发挥积极的参与作用。包括依法开展自治管理，实行民主选举、民主决策、民主监督，参与医疗、教育、养老、环保等公共服务项目，协助政府化解“更多的政府服务和更小的政府规模”之间的矛盾。
第三，参与完善社会安全体系和平安中国建设。公众可以通过提供智力、技术、人力、物力等参与社会治安秩序维护，预防违法犯罪行为；参与突发事件应对、疫情防控、防灾减灾救灾等应急处置工作；参与社会心理服务和疏导，对贫困人口、精神障碍患者、留守儿童、妇女、老年人等的人文关怀、精神慰藉和心理健康服务；参与预防青少年犯罪和社区矫正工作，等等。
第四，参与基层社会矛盾纠纷化解。能及时有效化解社会矛盾是法治社会的一项重要标准，社会和谐稳定安康是全体社会成员的共同追求，化解各种社会矛盾也是全社会的共同责任。“在社会转型、矛盾多发的现实语境下，须走出诉讼中心主义模式的窠臼，理想的纠纷化解架构当是诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷化解体系。”为此，公众可以多种方式参与不同的矛盾化解机制。如参与社会矛盾的排查和识别，参与协助行政调解、劳动人事争议调解、人民调解等。
（五）参与网络空间治理
网络空间治理是《纲要》新提出的法治社会建设任务。目前的网络空间治理还主要依赖于政府的单向管制，如通过对网络服务提供和运营设置许可准入、对危害网络安全的行为进行行政处罚、对严重危害网络安全的行为进行刑事制裁等。但是网络空间具有开放性的特点，网络行为主体也具有高度的虚拟性和隐蔽性，单纯依靠政府管制难以有效营造清朗的网络空间，必须要调动广大社会公众共同参与网络空间的依法治理。在依法管网方面，可以参与制定完善网络信息服务方面的法律法规、制度规范；在依法治网和以德润网方面，可以参与传播、弘扬时代主旋律和社会正能量的互联网内容建设，举报互联网违法和不良信息传播行为；在依法用网方面，可以通过掌握网络安全知识、履行网络安全责任、报告网络安全风险和协助网络安全检查等参与防范网络安全风险等。
三、公众参与法治社会建设的多元方法
我国公众参与的长期实践已形成了丰富多样的方法，根据参与领域、目标和功能的不同，可类型化为积极履责、建议咨询、合作协助、自身维权、自治管理和开展监督等形态，虽然方法及强度有所差别，但都具有其自身的价值和意义，不存在优劣的判断。西方有学者曾以参与的深度和强度作阶梯式价值判断，这其实是一种机械的认识。这些方法在法治社会建设中都可运用并应不断发展创新。
（一）积极履责型参与
积极履责型参与是公众最基本的参与方式，指以主动履行法定义务，承担社会责任的方式来参与法治社会建设。积极履责不同于被强制守法，后者源于法律制裁的威慑力，是被迫接受的结果，不属于自主参与的范畴。积极履责的参与源于对法治的信仰和共建法治社会的责任驱动，因此是对法治社会建设产生正效应推动的参与。其特点在于：积极履责具有全员参与性，能覆盖法治社会建设的各领域和全过程。任何组织和个人都可在各自的社会角色定位上发挥作用，尤其是领导干部、国家公务人员、法律工作者、管理人员、党员、教师、家长等都在其影响力范围内示范带头，以其法律意识进行自律,使履行法定义务和责任的主动性成为积极守法精神的重心，从而分别在全社会各个立足点上共同营造法治建设的氛围。
（二）建议咨询型参与
建议咨询型参与是表达民意和提供民智的参与，指以提供信息、提出意见、建议等方式参与法治社会建设，发挥的是积极建言献策的作用。特别适合于与社会建设相关的立法活动、制定社会规范和作出重大公共决策等事项。这类参与虽不具有最终决定权，但对立法和决策具有重要的辅助性，可以使立法和决策通过民主参与广泛了解民意，补强其民主性，以形成符合实际情况、得到全社会成员普遍认同和支持的结果。该类参与通常都是基于公益目的，参与者自身与立法或决策事项一般没有直接的个体利益关系，即使有一定的利益关联，也属于长远性、抽象性的共同利益，因此，它具有广泛社会参与面的显著特点。法治社会建设应当注重运用这种方式，让广大社会公众积极参与有关社会建设的立法或决策，以充分听取民意、吸纳民智。建议咨询型在实体上虽然对立法或决策没有直接的决定性，但在程序上，为鼓励参与，尊重参与主体的人格并证明立法、决策结果的合理性，对于公众的建议意见，立法或决策机关应采取适宜的方式作出回应，说明是否采纳的理由。
（三）合作协助型参与
合作协助型参与主要是民力、民资的参与，指社会公众以实际行动与政府协同共治，协助政府实施立法、决策，以有效达成公共目标。现代的社会治理要求政府与社会的良性互动与协助，以政府为主导的社会治理离不开社会的有效参与和配合。合作协助型参与能发挥落实法律规范和公共决策的作用。这类参与有广泛的范围，如参与公共服务的供给，协助执法监管、参与社会治安管理等，其在目的上具有公共利益和个体利益兼顾的特点。公众参与实施社会治理立法或决策，是与政府合作以帮助政府达成维护公共利益的目标，这是基于维护公共利益的目的，但这一公共利益与公民的个体利益有一定关联。如公众与政府合作提供公共服务，当然也包括有追求自身经济利益和社会声誉的目的；参与社会治安治理，则有维护自身工作和生活的周边区域治安环境、保护自身人身和财产安全的目的。正是这种公共利益和个体利益的兼顾，才使得公众参与同政府有了合作共治的基础。同时，公众参与协助政府的决策实施活动，在协助方式上不仅仅是提供民智，更多的是提供民力和民资等，即以直接的行动和提供资金、财物、技术等参与。相对而言，这是公众成本较高的一种参与，也基于对政府的信赖而期待获得一定的个体合法利益。因此，这在很大程度上需要双方在地位平等的基础上进行协商而达成合意，政府对公众的参与应给予投入成本的补偿或应得利益的回报。
（四）自身维权型参与
自身维权型参与是公众基于自身合法权益通过听证、意见申辩等方法参与公共决策制定和行政执法等。在参与中，对公共机构涉及本人权利义务的具体决策和决定，就事实、依据等作出陈述和申辩，提出合理主张，力图使决策和决定结果符合自己的诉求，维护自身的合法权益。这种参与方法，既可针对直接涉及本人利益的行政执法，也可针对与本人利益有关联的普遍性公共决策。前者通常是特定公民因其行政执法行为与其有直接的利害关系而参与保护自身合法权益，后者则是一定范围的公众群体与该类决策有共同的利害关系而参与表达共同性的利益诉求。这类参与通常是公众以维护自身合法权益为直接目的参与行政执法和公共决策的程序环节，通过行使程序权利来保障实体权益。当行政机关行使权力作出公共决策或执法决定可能影响公民一方的切身利益时，根据正当程序原则的要求，必须赋予当事人和利害关系人提出申辩和意见的权利，行政机关应当在充分听取意见、采纳其合理意见的基础上作出最终决策或决定，以防止违法行使权力并保障相关决策决定的公平公正性，避免违法决策决定造成侵害。因而，公众为维护自身合法权益的程序性参与也是一种参与方式。
（五）自治管理型参与
自治管理型参与指社会公众对涉及自己切身利益的基层自治事务参与决策和共同管理。针对的是社区、村庄、单位或团体组织等自我管理的相关事务，运用于基层自治领域。“自治”是社会组织的全体成员依照法律和组织的章程、规则等处理组织内的事务，在合法范围内政府及其他机构、团体均不予干预。法治社会建设的社会性、基层事务性，决定了必须充分发挥各种基层社会组织的自治作用。其参与的特点在于：其一，公众对自治事务的参与具有全面性和直接性。凡属于自治范围之内的各种政治、经济、文化、社会生活等都可以参与，全面享有共同决策、共同管理的权利，同时，可以直接行使法律范围内自主决策和管理的权利，如投票决定权、协商议事权、事务处置权等。其二，参与自治管理除依据国家法律法规外，主要依据乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范来进行。自治的核心是团体中的成员根据自身的特点来制定团体秩序，也即组织章程。各种社会组织有不同的自治模式，体现着自身的地域特点、民族特点或行业特点，应当允许和鼓励其参与内容、方式等方面的多样性。
（六）开展监督型参与
开展监督型参与指公众对公共机构及其工作人员的违法失职行为、社会成员的违法失范行为进行批评、举报、控告和督促改正等活动，其“具有评价功能、纠错功能、免疫功能、善事功能以及防变功能”，目的在于防止和纠正公共机构的职权职责违法行为和社会成员的违法失范行为。通过监督来防范、制止和纠正违法现象，是法治社会建设的重要组成部分，广泛的公众参与有利于形成监督的全面性。监督型参与主要有两类方式：一类是受公共机构聘请以法定监督者身份开展的专门性职能监督，如公民担任特约监察员、人民监督员等；另一类是作为普通公民以各种形式进行的一般社会监督。从监督对象划分，包括对国家公权力机关的监督，对社会组织管理层的监督以及社会成员之间的相互监督。监督型参与在参与的目的上，是为维护公共利益和公共秩序监督各种违法行为，这与个体维权的参与有所不同。后者意在从个体视角反映诉求，力图使决策的结果保护自身利益，尽管也能形成对决策行为的监督效果，但目的仍有差别。因而监督型参与往往比个体维权参与形成的监督更为客观、公正。在参与的强度上，监督的权能强度更大，这与建议咨询型参与也有区别。建议咨询提出的见解可由公共机构来取舍，而监督提出的要求则是对监督对象的直接约束。尤其是公民通过担任特约监察员、人民监督员等方式实施的专门性职能监督，被监督者必须接受监督意见。参与型监督这种强度使其更具有参与的有效性。在参与的方法上，根据法律法规和有关制度规定可以从三个层面展开，在公众直接监督层面，对违法行为可以通过舆论曝光抨击、提出批评意见、实施现场阻止、扭送等；在与国家权力监督承接层面，可以实施举报、控告等；在受聘实施职能监督层面，可以开展质询、督查、要求整改并反馈情况等。
四、公众参与法治社会建设的组织引导
公众参与作为群体性行为必须加强组织引导，否则会有权责失衡、低效甚至无序的社会风险。这是因为，首先，法治社会建设是一项对全体人民群众造福的长期事业，它需要社会个体有公益意识，履行法定义务，牺牲一定的短期个体利益。同时，法治社会建设的成果又是由全民共享而不具排除性的，这会导致一些公民产生自己不付出而指望从他人行动中受益的“搭便车心理”。形成部分人积极参与、部分人消极对待却同等享受建设成果的不公平现象，也影响了社会成员参与的积极性。其次，法治社会建设具有全局统筹性，而社会成员分散为不同的个体，缺乏全局性宏观视野、统筹能力和凝聚力，任何个体在缺乏组织引导的情况下，参与将形成零散、方向不一、难以产生合力的无序状态，这不仅会增加建设的社会成本和不必要的资源耗费，还可能产生相互抵消的负面作用。正如蔡定剑教授所言：“个体的、没有组织的、没有粘合性的群众，不可能进行有效的参与。”最后，法治社会建设需要大量的资源投入，这些资源包括国家资源和社会资源，必须进行统一动员、调配并合理有效地使用。社会成员中虽蕴藏着丰富的智力、人力、物力资源，但任何社会个体都缺乏对整体资源的动员和整合能力。有学者曾深刻指出，“如果完全脱离体制内的组织因素，甚至置仍然起着重要作用的‘政治优势’于不顾，而试图在社会中积聚起较大规模的社会资源，是相当困难的，甚至可以说是不现实的。要对社会资源进行有效的动员，就必须以一定的方式有效地利用已有的体制和组织因素。”这也就是说，社会资源有效投入法治社会建设，需要党和政府的正确组织和引导，其能以全局性宏观视野、统一的调控战略和强大的公共凝聚能力将社会个体聚合在一起，通过统一的公共政策来配置国家资源和动员全社会的民智、民资和民力，协调有序地统筹法治社会建设。其中，广开参与渠道，建立激励、示范、指导和组织机制等是引导全社会各方力量以多种形式参与的重要抓手。
（一）提供参与渠道及平台
引导公众参与法治社会建设的首要环节是畅通参与渠道，创造参与条件。公众参与需要正式、制度性的渠道及其平台，否则将形成无序参与，“导致非正常或暴力方式的政治参与表达”，甚至演变为群体性事件。有学者通过实证调查发现，当公众的参与热情遭有限参与途径的挤压时，参与相反可能造成对社会的负面效果。因此，保障公众有序参与首先是广泛提供规范化参与的渠道。具体内容应包括：其一，依法公开参与信息。参与信息指有关参与事项的信息，如征求立法、决策建议意见的公开告知，公众提出建议意见的起止期限、传递方式等。“信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。”政府只有告知了相关信息，公众才知晓参与渠道，进而参与表达意见和诉求。其二，切实保障参与资格。参与资格是参与社会事务治理的身份性权利，包括特定对象的参与资格和不特定对象的参与资格。在只涉及特定公众利益的立法、决策和执法活动中，对有特定利益关系的公众必须保障其参与资格，政府有义务通知、接纳这类特定对象进入相关程序；在涉及社会普遍性公共利益的立法、决策时，所有未被剥夺政治权利的公众都应有参与资格，政府应当向全社会公告，允许并听取社会公众的意见、建议。第三，广建参与平台。参与平台是参与渠道的外在物质条件，政府应当搭建多种形式的参与平台满足参与需求，如全面创建网络平台，通过官方网站、微信、微博等公布相关的参与信息，提供表达意见、建议的便捷工具；充分设置参与岗位，通过完善人民陪审员制度、人民监察员制度、人民调解制度、民间河湖长制度、协助社区矫正制度等，提供公众参与的必要岗位；发展创新参与渠道，拓展社会购买公共服务的范围，扩大法律服务志愿者队伍，建立对违法失德行为的社会监督员制度，等等。
（二）健全正向激励机制
正向激励机制指通过利益诱导等动力激发方式，调动公众参与法治社会建设的积极性。建成法治社会符合全体社会成员的根本利益和长远利益，公众本具有参与的内在动力，但需要通过相应的激励手段充分激发。这主要包括物质性激励和精神性激励。具体而言，这种机制可以从两个维度发挥激励作用：一是减少和补偿公众参与的个人成本。公众参与积极性的大小，在很大程度上取决于个体的成本收益考量，因而减少参与成本是有效激励公众参与的一种方式，这要求参与的方法尽可能便民易行。同时，当公众依照相关要求参与社会事务治理时，由此产生的一定费用，政府相关部门也应予以适当补偿，特别是对公众参与非义务性、职务性活动的，还应给予相应的劳务补贴等，以减轻他们的经济负担。二是加强物质和精神奖励。奖励是一种重要的激励机制，一定的物质奖励可以满足个体的经济利益需求，形成对人们行为的诱导，精神奖励则能提升个体的荣誉感和社会声誉，在社会交往中，荣誉、声誉也是一种重要的社会资本，同样也能产生对行为的导向作用。
（三）创建示范机制
示范机制是通过展示正面样本和典型范例对社会作出正向引导的机制。激励机制侧重于物质或精神诱导，示范机制则是通过榜样的感召力和成功经验的推行发挥引导作用。有学者研究后提出，长期的实践经验证明，示范机制是我国“政策执行的核心机制，也是国家改造社会的温和手法”，能够“充分发动各级政府、干部和群众投身其中。”《纲要》要求“充分发挥先进典型的示范带动作用，凝聚社会共识，营造全民关心、支持和参与法治社会建设的良好氛围。”为此应加强法治社会建设示范机制的创建。首先，创立法治公民的榜样示范。法治公民的示范是通过弘扬法治意识，树立法治公民榜样来引导广大公众的行为。社会学和行为心理学的实证研究表明，人们的行动在很多时候可能受到他人行为的影响，即人们潜在地更容易做“别人认为正确的事情”或“他人也在做的事情”。我国目前已经建立类似的榜样示范机制，如一年一度的“法治人物”评选等。但从表彰对象看，基本是专职法律工作者，其先进事例能够对所在行业提供榜样示范，但对普通公民而言则不具有可复制性，难以发挥有效的示范的作用。因此，法治社会建设应特别注重树立公民个人在守法用法护法、积极履行社会责任有突出成绩的先进典型。其次，是开展法治社会建设经验的示范。经验示范是将在基层实践中创造并总结出来的有效方式方法等，作为典型示例加以广泛推广运用。这在我国法治政府的建设中已经运用。如中央《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》全面推行了行政执法“三项制度”、健全行政复议体制机制等法治政府建设的示范活动。法治社会建设晚于法治政府建设，目前尚在起步阶段，有必要借鉴法治政府建设示范创建的做法，制定有关“开展法治社会建设示范创建”的政策性规定，全面推行法治社会建设经验示范的活动。
（四）完善培训指导机制
培训指导机制是通过培训、指导等措施来帮助社会公众正确参与法治社会建设。社会公众并非都是社会事务管理专职人员，参与建设法治社会要具备相应的能力，这就需要增添、更新相关知识、学习掌握正确的方法和技能。“从认知的角度看，学习是改变个体或组织知识状态的过程。” 为此，各级党委、政府和社会组织应当组织对社会公众的培训、指导，特别是行业组织如律所、高校、官方媒体等要发挥其专业优势，通过培训班、编制参与手册、互联网、官方微信微博等多种形式为公众提供法律知识的宣传教育和参与技能的培训。包括宣传党和国家对法治社会建设的部署和要求、公民参与法治社会建设的目的和意义、参与的社会责任和具体作用、参与的领域和内容、参与的途径，等等。帮助社会公众正确认识自己的参与活动。同时，社会公众参与法治社会建设是有序参与，需要掌握正确的方法和技能，因而应得到方法、技能的指导和训练，以便正确理解和掌握。如参与民主投票的方法、撰写咨询建议的要领、实施监督的方式、调解社会矛盾的技巧，等等。
（五）加强组织化参与机制
组织化参与机制是通过培育、发展社会组织来开展依法有序的集体性参与。组织化参与机制可以在两个层面上展开：一是推进人民团体、社会组织为主体的参与。《纲要》提出，要发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用。从组织学原理上讲，组织能够“创造一种新的合力，起着‘人力放大’作用”，在系统论理论上，“系统内各要素间的相互作用，能够产生出在其孤立、分散状态下所没有的新的整体特性，即整体大于各个部分之和”，“通过组织把许多孤立的个人结合成一个能动的团体，把许多单个劳动者组织起来进行协作时，它所产生的生产力必然超过同样数量单个劳动者个人生产力的‘机械总和’。”因此，社会组织能够将分散的个人资源和能量进行有机整合，转变为组织性的诉求。公众通过所属的组织形式参与法治社会建设，既表达了个体的愿望，也能避免表达分散、能力有限等不足。可见，由社会组织代表组织内个体成员参与法治社会建设，可以发挥更大的作用和社会效益。二是充分发挥组织体对所属成员及所联系群众依法有序参与的教育引导作用。组织体具有对其成员教育引导的权力和责任，应当教育引导他们依照法律规定、组织章程、乡规民约等，合法有序地参与法治社会建设，并建立相应的奖励、援助、考评和监督机制加以保障。
