习近平法治思想中的法治政府建设理论研究
江必新
（中南大学法学院教授）
黄明慧
（中南大学法学院博士研究生）
摘要:习近平法治思想是集时代性、实践性、系统性、原创性于一体的开放的科学理论体系，法治政府建设理论是其重要组成部分与核心篇章。习近平法治思想中的法治政府建设理论内涵丰富，对法治政府建设的战略定位、核心目标、衡量标准、着力重点、实现路径等做了全方位的体系化建构，凝聚了党的十八大以来法治政府建设的理论成果和实践经验，有以下四个方面的重大创新：拓展深化了党的领导理论、创造性提出了“三个共同推进、三个一体建设”理论、充实完善了严格执法理论，推动了行政法基础理论、法治理念、具体制度的发展。
关键词：习近平法治思想；法治政府建设理论；法治政府；全面依法治国
引言
习近平法治思想系统阐明了全面依法治国的政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等关键问题，科学标定了新时代全面依法治国的方位航向，是法治中国建设的理论指导和实践指南。习近平法治思想是集时代性、实践性、系统性、原创性于一体的开放的科学理论体系，法治政府建设理论是其重要组成部分与核心篇章。
法治政府建设理论是以习近平同志为核心的党中央从治国理政的战略高度，科学总结我国长期以来特别是党的十八大以来法治政府建设经验，高倍聚焦“为什么要建设法治政府、建设什么样的法治政府、怎样建设法治政府”重大命题，对法治政府建设的战略定位、核心目标、衡量标准、着力重点、实现路径等所做的体系化理论建构。本文在充分吸收法学理论界已有研究成果的基础上，从理论的演进脉络出发，着重对习近平总书记的原创性重大观点和论断进行分类阐释，着力展示这一理论的科学内涵与重大创新。
一、法治政府建设理论的演进脉络
改革开放以来，我国民主与法制建设再次起步并稳步发展，推进依法行政成为政府法制建设的基本主题，政府对社会生活各个方面的管理实现了从“主要依靠行政手段”到“把依法行政作为基本准则”的历史性转变，依法行政理念也从最初的依法“治事”逐步转向为依法“治权”。在由“法制”走向“法治”的摸索过程中，依法行政、法治政府、法治国家等概念、理念相继走进我国法治建设视野。2004年国务院政府工作报告首次提出“法治政府”概念，同年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》提出建设法治政府的目标。这些为新时代法治政府建设实践积累了经验素材，为走出一条中国特色社会主义法治道路奠定了基础。
法治政府建设是全面依法治国总工程中的重中之重。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并持续推进法治政府建设。在指导、推进法治政府建设的长期实践中，习近平总书记对法治政府建设的理论认知与思考不断深入，体现在党的历次重大会议的报告决定、党和国家出台的重要文件以及个人发表的一系列讲话、论述、文章之中。沿着时间脉络，可以清晰地看到习近平法治政府建设理论的初步形成、全面丰富、系统集成、深化拓展的发展进程。
2012年党的十八大“全面推进依法治国”的顶层构想出台，意味着系统化、全方位的中国特色社会主义法治建设工程全面启动。党的十八大后不久，习近平总书记在纪念宪法公布实施30周年大会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大命题，此后在十八届中央政治局第四次集体学习等多个场合反复强调。有学者评论，“习近平总书记将法治政府从法治国家中抽取出来，提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，凸显了建设法治政府的重要性，体现了全面推进依法治国的新布局。”2013年党的十八届三中全会将坚持“三个共同推进”“三个一体建设”纳入建设法治中国的要求之中，并将深化行政执法体制改革作为建设法治中国的一项重要任务。2014年党的十八届四中全会是党中央首次以全会的形式专门研究法治问题，会上提出了全面推进依法治国的总目标，将坚持“三个共同推进”“三个一体建设”作为工作布局，还提出了法治政府的六项核心目标（职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信）和一系列推进举措。这些目标和举措直指阻碍法治政府建设的顽瘴痼疾，清晰勾勒了法治政府的建成图景与实现路径。党的十八届四中全会对法治政府的全面多维的体系化描绘，丰富了法治政府建设的理论内涵，充分体现出习近平总书记对法治政府建设的思考已更加深入与成熟。
2017年党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代的重大论断，标示我国发展新的历史方位，相应地，我国法治政府建设也同步伐迈入新征程。党的十九大报告对实现第二个百年奋斗目标做出了分两步推进的新战略安排，明确提出到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的时间表。党的十九届三中全会专题部署党和国家机构改革问题，“下决心解决党和国家机构设置和职能配置中存在的突出矛盾和问题”，理顺组织与机构职能，以支撑法治政府建设。2018年党中央组建中央全面依法治国委员会，在委员会第一次会议上习近平总书记强调“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”，并提出健全依法决策机制、加大决策合法性审查力度、研究建立健全行政纠纷解决体系等具体要求。2019 年中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记进一步指出，“法治政府建设对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，应该率先取得突破，要加强对示范创建活动的指导”；还提出要用法治来规范政府和市场的边界，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题，等等。党的十九届四中全会提出了“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的具体要求。2020年在疫情防控关键时期召开的中央全面依法治国委员会第三次会议强调，“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”。中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记做重要讲话再次强调了“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能”等。
综上，可以看出，习近平总书记将法治政府建设摆在法治中国建设的突出位置，几乎每一次重大场合都要做出相关部署。习近平法治政府建设理论，既强调法治政府建设的主体工程地位、提出率先突破，又将其纳入党和国家发展全局进行整体部署、统筹推进；既注重研究法治政府建设的全局性、普遍性问题，把握法治政府建设的一般规律，又特别注重根据每个时段国家发展的阶段性特征作出针对性的工作安排；“既着眼于对当下问题的深入思考，又系统论述了长远战略，是面向未来的法治政府建设理论。”
二、法治政府建设理论的科学内涵
习近平法治政府建设理论内涵丰富，不仅在顶层战略上做了系统设计，还对法治政府的核心目标和发力点做了具体部署。习近平总书记在党的十八届四中全会上提出了法治政府建设的六项核心目标——职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，描绘了法治政府的基本形态，回答了建设什么样的法治政府的问题。
同时，习近平法治政府建设理论针对法治政府建设实践中存在的短板，提出了贯彻落实的努力方向和实现路径，回答了如何建设法治政府这一关键命题，形成并绘制了“法治政府”总图景——政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。这些重要观点体现在党的十八届四中全会决定、《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》等重要文件之中。现对应以上七个方面对理论的深刻内涵进行阐述。
（一）依法全面履行政府职能
政府职能科学清晰，是政府依法全面履职的前提。法治政府核心目标的第一项就是职能科学，因而，法治政府建设第一要务就是要科学设置政府职能。党的十九届四中全会报告中提出，“优化政府职责体系，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”。党的十九届五中全会决定再次强调“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。”习近平总书记还对政府和市场关系在理论上进一步作了定位，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“使市场在资源配置中起决定性作用，不是说政府就无所作为，而是必须有所为、有所不为。发挥党和政府积极作用，管好那些市场管不了或管不好的事情。”并强调“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”
习近平总书记对科学配置政府职能、促进政府依法履职的重要观点与论述主要体现在三个方面：
一是强调要依法履职。即各级政府和政府部门“严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责”，做到法定职责必须为、法无授权不可为、法定职权职责依法为。“要以建设法治政府为目标，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。习近平总书记强调，各级政府必须依法全面履行职能，“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”“严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”
二是强调要全面履职。一个现代法治政府应当深化行政审批制度改革，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理，理顺政府与市场、政府与社会的关系，优化政府组织结构，切实转变政府职能，依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面的职责。“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。”
三是强调要积极履职。法治政府不是机械地依法办事，不是“消极政府”，而是蕴含着服务政府、便民政府、高效政府等多个维度。习近平总书记强调，“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障，“各有关部门要明确责任分工，积极主动履职，抓好任务落实，提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命健康安全。
习近平总书记还对特定关键领域的全面依法履职作了强调，如“审计机关要在党中央统一领导下，适应新时代新要求，紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计”；在处置重大突发事件中推进法治政府建设，“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作”。此外还强调“党委发挥领导作用，支持依法履职。各级党委要肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任，支持政法各单位依法履行职责。”
（二）完善依法行政制度体系
依法行政是各级政府活动的基本准则，也是法治政府建设最重要最基本的要求。因而，首先要完善依法行政制度体系，在制度层面提供基本保障。关于完善依法行政制度体系，习近平总书记强调了以下几个方面：
一是依法行政制度的全面性。习近平总书记指出，“要把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实现国家和社会生活制度化、法制化。”
二是依法行政制度的系统性。“构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，提供有力制度保障。”
三是通过多种举措提高行政立法质量。“依法行政不仅指依法执法，还包括依法制定行政法规、规章和规范性文件等。“推动法治政府建设离不开良法善治的引领。完备的制度体系是法治政府运行的可靠保障，要把良法善治落实到政府立法和公共政策之中。”“行政立法在实践中是不可缺失的，对于琐碎的具体事务的处理，立法机关可谓鞭长莫及。”行政立法质量直接影响法治政府建设，必须重视行政立法的民主性、科学性问题，否则良法将无从谈起。具体包括完善政府立法体制机制、加强重点领域政府立法、提高政府立法公众参与度、加强规范性文件监督管理、建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制等。
（三）推进行政决策科学化、民主化、法治化
“行政决策是行政过程的起点，‘无决策，即无行政’，决策也是为行政执行和行政监督提供依据。”行政决策科学民主合法，是法治政府建设的衡量标准之一。违法决策、不当决策、拖延决策直接影响行政决策公信力和执行力，从而阻碍法治政府建设进程，因而应当严格落实决策法定程序、提高决策质量、保证决策效率，推进行政决策科学化、民主化、法治化。
一是健全依法决策机制。习近平总书记指出，“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。要完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。
二是提高决策质量。包括增强公众参与实效（对重大行政决策事项应广泛听取民意，推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度等）、提高专家论证风险评估质量（对专业性、技术性较强的决策事项应组织专家、专业机构论证，落实重大决策社会稳定风险评估机制等）、加强合法性审查（建立行政机关内部重大决策合法性审查机制）、坚持集体讨论决定等。
三是严格决策责任追究。决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。
（四）坚持严格规范公正文明执法
行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理社会经济社会事务的主要方式。习近平总书记指出，“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。”习近平总书记进一步提出，“针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”“要推进严格执法，理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制。”习近平总书记对坚持严格规范公正文明执法的重要论述分三个层次。
一是深化行政执法体制改革。合理配置执法力量，最大限度减少不必要的行政执法事项；进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平；落实行政执法责任制和责任追究制度。在此次深化党和国家机构改革中，习近平总书记提出，“把深化综合执法改革作为专项任务，在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量，着力解决多头多层重复执法问题，努力做到严格规范公正文明执法。”这些都是全面提高执法效能的有效举措。
二是全面贯彻严格规范公正文明执法。目前，执法过程中仍存在粗放执法、变通执法、越权执法等问题，严重影响党和政府的形象。行政机关是执法主体，要带头严格执法。“要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。”习近平总书记强调，“公平正义是执法司法工作的生命线。要抓住关键环节，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”习近平总书记还特别强调，“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。”
三是加强行政执法保障。推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为，坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。
（五）强化对行政权力的制约和监督
纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。“任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。“行政机关拥有资源配置和社会管理的广泛权力，是各种腐败现象的汇合点。加强对行政权力的制约和监督，对法治政府建设至关重要。”法治政府同时应是诚信政府、阳光政府、廉洁政府。习近平总书记对权力监督作了许多精辟的阐述。
一是健全权力运行制约和监督体系。“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”
二是加强对政府内部权力的制约。习近平总书记指出，强化对行政权力制约的重点是加强对政府内部权力的制约与监督。“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。”
三是增强监督合力和实效。“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”习近平总书记还强调“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督。”
四是全面推进政务公开。习近平总书记指出，“政务公开是法治政府建设的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。”习近平总书记强调，政务公开要全面推进。“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”“要创新公开方式，扩大政务公开参与，注重公开实效，让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与。”
此外，习近平总书记还强调了监督部门的自身监督意识与职责，“纪检监察机关要在强化自我监督、自我约束上作表率，牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，严格按照权限、规则、程序开展工作，下更大气力把队伍建强、让干部过硬。”
（六）依法有效化解社会矛盾纠纷
习近平总书记指出，矛盾处理是一个国家、社会长治久安的一个基础性工作。解决问题的宗旨，就是为人民服务。老百姓都能够顺心满意，我们这个国家才能越来越好。人民权益要靠法律保障，为使人民权益得到切实有效保障，应当依法有效化解社会矛盾纠纷。
一是增强全民法治观念。引导人民群众通过法定渠道解决矛盾纠纷。“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。”习近平总书记指出，“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决。使大家都相信，只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果。”
二是完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中要充分发挥作用。习近平总书记指出，“基层是社会和谐稳定的基础。要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众上访结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。”“要加强和创新基层社会治理，坚持和完善新时代“枫桥经验”，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。”习近平总书记的一系列重要讲话为调处化解社会矛盾纠纷提供了方法论上的指导。
三是健全依法化解纠纷机制。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。加强行政复议工作，完善行政调解、行政裁决、仲裁制度，加强人民调解工作，促使各种纠纷解决方式有机衔接、相互协调，全面形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制。改革信访工作制度，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。
（七）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力
政府工作人员特别是领导干部是法治政府建设的主力军，具体行使国家行政权，其法治思维和依法行政能力水平直接影响到法律的公正有效实施，影响法律的尊严和权威，影响人民群众对社会公平正义的信心。“执法是把纸面上的法律变成现实生活中活的法律的关键环节，执法人员必须忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当。”“要加强公职人员队伍建设和管理，提高依法履职能力。”习近平总书记多次强调建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要，提出必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，一支党和人民信得过、靠得住、能放心的政法队伍。
一是重视法治素养和法治能力的用人导向。“用人导向最重要、最根本、也最管用。法治观念、法治素养是干部德才的重要内容。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”
二是抓住领导干部这个“关键少数”。“领导干部必须带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治，厉行法治、依法办事，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，做尊法学法守法用法的模范，以实际行动带动全社会尊法学法守法用法。”习近平总书记提出，“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键要做到以下几点。一要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三要保护人民权益，这是法治的根本目的。四要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”习近平总书记强调，“各级领导干部不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”
三是要注重法治人才的培养。“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”“要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。要坚持立德树人，德法兼修，创新法治人才培养机制，努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调“坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。”这实质上对加强涉外法治人才培养提出了具体要求。会后不久，王晨同志在北京部分高等院校调研时强调，“要以习近平法治思想为指导，推进涉外法治人才培养，为加快涉外法治工作战略布局提供有力人才支撑。加强法律储备和人才储备，努力培养大批政治立场坚定、专业素质过硬、跨学科跨领域、善于破解实践难题的一流涉外法治人才队伍。健全国际法学科体系，建立以实践为导向的涉外法治人才培养机制，主动服务国家战略，服务重点领域、新兴领域、涉外领域立法，为提升我国在国际法律事务和全球治理方面的话语权和影响力作出积极贡献。”
综上，习近平法治政府建设理论全方位地提出法治政府建设的新规划，这既是法治政府建设的目标方向，也是检验法治政府建设的衡量标准，更是法治政府建设的实践要求。
三、法治政府建设理论的重大创新
习近平法治政府建设理论与新时代法治建设实践紧密结合，是对我国以往法治政府建设理论与实践的总结提炼与发展创新，理论创新主要体现在以下四个方面：
（一）拓展深化了“党的领导”理论
中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。在指导与推进法治政府建设进程中，习近平法治政府建设理论对党的领导理论作出了创新发展：
一是强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。从当前和长远的国家发展需要来看，我国经济社会系统的复杂程度远超历史上任何一个时期，发展环境也面临深刻复杂变化，对国家治理、政府履责的精准性、系统性、协调性、前瞻性都提出了更高的要求；加之随着改革的不断深入，各部门各领域各方面各环节的关联性互动性也明显增强，某一方面的决策都可能对其他方面产生影响，而每一项决策的执行落实又需要相关方面的协力配合，这些都势必需要更好发挥我国制度的最大优势“中国共产党领导”。习近平总书记强调，要坚持党的全面领导，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。“党总揽全局、协调各方的领导体系是居于统领地位的，是全覆盖、全贯穿的，人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织以及武装力量等在党的统一领导下，各就其位、各司其职、各尽其责、有序协调，保证中央和地方各级政令统一、运行顺畅、执行高效、充满活力。”只有在党的集中统一领导下，才能更加有力有序有效地把党的领导贯彻落实到法治政府建设的方方面面，才能保证政令上下贯通、执行有力，才能促进协同配合，形成工作合力，才能优化政策效应，提高行政效能，从而更好地发挥政府的作用。
二是强调党对法治政府建设的积极推动作用。从世界范围来看，法治秩序的形成与经济社会发展需要一般是同步的，是一个自发的、内生的、渐进的过程，但这个过程往往比较漫长，需要经过上百年甚至几百年的时间。而我国有着自己的特殊国情，一方面，在短短七十多年的时间里，我们党领导人民创造了世所罕见的“经济快速发展、社会长期稳定”两大奇迹；但同时也要注意到，相对而言，我国属于法治后发国家，因而法治要跟上经济社会发展速度，发挥引领、规范、保障作用，就必须发挥党和政府对法治的推动作用。习近平总书记指出，“我们要在短短几十年时间内在十三亿多人口的大国实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”。细数我国发展的每一个重要时间节点，以习近平同志为核心的党中央立足全局和长远，对法治政府建设进行战略谋划和顶层设计，明确了目标方向，规划了时间表、任务书，等等。比如，2018年党中央组建中央全面依法治国委员会就是加强党对法治政府建设领导的一项重要举措；党的十八届四中全会对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署，提出了法治政府的建设目标和重点任务；最近，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020—2025年)》这一重要文件，其中相当大的一部分内容关涉法治政府建设问题，如提出构建职责明确、依法行政的政府治理体系的具体要求。以上这些都充分体现了党对法治政府建设的谋划和推动作用。
三是切实将党的领导落实到法治政府建设的各方面、各环节。“坚持党的领导不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”党的十八届四中全会决定提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，并提出了一些重要措施。习近平总书记强调，全面推进依法治国的重点应当是保证法律严格实施。习近平总书记早在2012年就提出党要“保证执法”，后来进一步阐释：“对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护，不要认为执法机关给自己找了麻烦，也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响”。此外，习近平总书记还提出，要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。同时强调，党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖。
（二）创造性提出了“三个共同推进、三个一体建设”理论
“三个共同推进、三个一体建设”是习近平法治政府建设理论中的重要观点，是对法治政府建设理论的重大创新。习近平总书记最初提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上，后来在中共十八届中央政治局第四次集体学习、党的十八届三中、四中全会、党的十九大等许多重大场合都进行了强调与阐述，其内涵不断丰富与完善。《法治中国建设规划（2020－2025年）》也将其列为法治中国建设主要原则之一“坚持统筹推进”中的重要内容。
一是强调共同推进、一体建设的整体性。法治国家、法治政府、法治社会是有机联系的统一整体，必须一体建设、形成合力。随着全面深化改革的深入，改革进入攻坚期和深水区，更多深层次的体制机制问题暴露出来，许多都是涉及利益关系和权力格局调整的“硬骨头”，这些对统筹谋划、协调推进的要求更高，法治建设必须回应这一现实问题。正是在这种时代背景下，习近平总书记提出了“三个共同推进、三个一体建设”。他指出，“全面依法治国是一项系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。“要在共同推进上着力，在一体建设上用劲。”依法治国、依法执政、依法行政同样是一个有机整体，三者本质一致、目标一体、成效相关，“关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”坚持“三个共同推进、三个一体建设”，体现的是统筹兼顾原则，可以有效避免畸轻畸重、顾此失彼的现象。
二是法治国家、法治政府、法治社会统一于法治中国的框架之中。一般意义上而言，国家是上位概念，包含了政府和社会，而政府和社会则是国家构成的不同呈现形式。法治国家中存在法治政府和法治社会的分野，二者统一于法治国家的框架中，“旨在解决法治建设方面各自为政的问题，增强法治建设的整体性、系统性、协同性。”
三是深化了法治国家、法治政府、法治社会三者的相互关系。“法治国家、法治政府、法治社会各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。”可见，统属于“法治中国”整体的各个部分虽有不同侧重，但相互之间是相互联系、不可割裂的。比如，法治政府建设也不是单依靠政府自身就可以实现，还需要良好的法治环境，需要社会多元主体共同治理，需要党和国家的各类资源，等等。在一体建设中，如果只片面注重某一方面，就容易受到其他方面的掣肘，影响治理效能；而坚持统筹考量、整体推进，则能相互促进、相互强化、相互支撑。党的十九大报告也提出“法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进”的表述。
四是强调了依法行政、法治政府在共同推进、一体建设中的主体地位和枢纽功能。习近平总书记将法治政府建设作为依法治国的重点任务和主体工程，将依法行政作为依法治国的关键之一，凸显了法治政府在法治中国建设中的主体地位。主要体现为，将法治政府建设作为抓手，率先进行突破，以法治政府的建设水平来衡量、评判国家的法治水平，以法治政府建设作为联结“三个共同推进、三个一体建设”的枢纽，从依法行政环节来助推科学立法和公正司法，从法治政府带头尊法、信法、守法、护法，为法治国家、法治社会树立典型示范，发挥对法治国家与法治社会建设的示范带动作用。
（三）充实完善了“严格执法”理论
“严格执法”是依法行政的基本要求，是建设法治政府的关键环节。在党的十八大以前，“严格执法”的要义集中体现在“执法必严、违法必究”方面。习近平总书记在法治实践基础上，对“严格执法”理论做了全面拓展：
一是强调了严格执法的重要地位。习近平总书记强调，“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”法令行则国治，法令弛则国乱。“现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。……对违法行为一定要严格尺度、依法处理。”“各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体，必须担负法律实施的法定职责。”这是因为，法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”“执法部门代表的是人民利益，决不能成为家族势力、黑恶势力的保护伞。不能有法不依、执法不严，把法律法规当儿戏。我们必须促进严格规范公正文明执法，让人民群众真正感受到公平正义就在身边。”
二是强调了严格规范公正文明执法的统一性。全面依法治国的重点任务是着力推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这也被称为新时代我国法治建设的新“十六字”指导方针。这其中将执法环节的要求概括为“严格执法”，是对执法环节重点要求的强调，同时也是高度精炼概括的需要。但不可据此认为，法治政府建设对执法环节仅仅只是提出了“严格执法”的要求。习近平总书记提出，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。”由此可见，此处的“严格执法”实质上是广义的概念，涵盖了严格规范公正文明执法，这也是法治建设的重点任务和基本要求。习近平总书记指出，“能不能做到严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益，事关党和政府法治形象。……严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。执法的最好效果就是让人口服心服。”因此，必须注重执法目的与执法形式的有机统一，做到严格规范文明公正执法，切不可片面地、机械地理解和实施，这既是形式法治与实质法治相统一的基本要求，也是实现执法最佳法律效果、政治效果和社会效果的必然要求。
三是将“严格执法”延伸到每个领域都一体实施，对所有对象均一视同仁。习近平总书记对互联网、生态环境保护等多个领域明确提出“严格执法”要求。习近平总书记指出，“无论什么形式的媒体，无论网上还是网下，无论大屏还是小屏，都没有法外之地、舆论飞地。”习近平总书记还特别强调了加大环境保护执法力度。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，要“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”
四是强化对执法的监督保障。不受监督的权力必将走向滥用乃至腐败。强化对执法的监督，是确保法律公正实施的有效途径。习近平总书记强调，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法。……法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没有用！我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”习近平总书记还强调对严格执法的保障，提出党要保证执法。
（四）推动了行政法理论体系的创新发展
习近平法治政府建设理论是习近平法治思想的重要内核，与新时代法治政府建设实践紧密相连，阐明了新时代特定社会背景下的法治理论元素，推动了我国法学理论尤其是行政法理论体系的发展。
一是推动行政法基础理论的发展。有学者指出，“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论”。党的十八大以来，中国共产党在对法治建设实践经验进行总结提炼的基础上，提出了与我国国情相符的改革发展举措，取得了一些制度与理论创新成果，但同时也较以往发生了系列变化，这是行政法理论的新的时代背景。“进入新时代的中国亦将出现或者已经出现若干需要行政法调整但又无法在现有框架中找到准确坐标的区域”，行政法的调整范围也必然随着时代赋予的新任务的变化而发生变化。比如，党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，要推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。这能有效破解机构设置和职能配置中的各种突出矛盾，推进机构职能优化协同高效，强化法治政府建设的组织机构方面的支撑。但同时，党的机构通过实质行使行政权的方式参与到国家治理之中，而现有行政法理论和制度并没有对党的机构在行政过程中的角色予以明确定位，这无疑给公法原理及制度特别是行政法理论带来了极大的冲击，也将推进行政主体理论、行政行为理论、行政合法性审查理论、行政责任理论、行政救济理论等行政法基础理论的革新。有学者提出，应当责“实”而不循“名”，坚持运用“政治决策与法律执行”两分的实质性标准，来区分党、政两种角色及相应的活动空间，在此基础上重构行政主体、行政法的法律渊源、公共部门及其官员的责任分配等行政法基础理论。还有学者针对党政合设合署所引发的党的机构的被告资格如何认定、党的机构制发或牵头制发的规范性文件的可审查性、强势被告对行政审判体制的考验等问题，在行政诉讼制度范围作了探讨回应，提出需要将党的机构以其加挂或保留的行政机关的名义作为行政诉讼中的适格被告，将其进行实质行政、直接影响相对人权益的行为纳入行政诉讼的受案范围，并允许将其制定的、被作为行政执法主要依据的规范性文件逐步纳入行政诉讼附带审查的范围等。
二是推动行政法治理念的变化。在法治与公权力关系问题上，存在消极法治观和积极法治观两种不同的理念。消极法治观着眼于发挥法治对国家公权力的控制，以消除公权力之“恶”，认为国家应处于消极被动的状态，应尽可能少地干预社会与公共事务。习近平法治政府建设理论是把政府积极履责、积极为人民谋福利谋幸福放在首要位置的，认为法治的首要任务不是为了控制政府的权力，而是使政府依法全面积极履职。习近平总书记深刻指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，这也是新时代国家的主要任务。“我国法治建设、改革发展、国家治理、制度建设都应当以人民根本利益为依归，都要热切呼应人们对美好生活的需要”。“坚持以人民为中心是法治政府建设的本质要求”。习近平法治政府建设理论蕴涵着积极法治观，一方面强调要规范公权力的行使以维护人民权益，同时又强调促进和保障公权力积极发挥作用以增进人民福祉。特别是在风险社会，政府承担更多的公共职责，许多行政任务的实现、行政目标的达成都需要政府以更积极的状态去履行职责。有学者认为，新时代人们对行政权所持的相对消极立场会发生变化，将步入一个相对积极的时代，“控制行政权以保障私人权益”和“激励行政权以增进社会福祉”成为新时代行政法的两大主题。我们党的重要报告也多次提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
三是推动行政法具体制度的完善。法治政府建设理论推动了行政法治理念、基本理论的发展变化，也必然反射到具体的制度构建中。比如，（1）为转变优化政府职能，作出的优化政府组织结构、统筹党政群机构改革、推进机构编制管理科学化、规范化、法制化等部署，会推动行政组织法律制度的更新；（2）在积极行政理念之下，必然带来行政激励制度与监管制度的革新；（3）在更多领域推行的公私合作与更深度的公众参与，会促使行政程序制度的不断优化；（4）新时代行政任务目标、方式手段的变化，也会促进行政决策、行政协议、行政指导、行政应急等制度的完善；（5）建设法治政府要求研究建立健全行政纠纷解决体系，也将推动行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制的构建；（6）以智慧法治提高政府治理效能，也必然要求建立健全大数据等新兴科技辅助科学决策和社会治理的机制，等等。
余论
习近平法治思想中的法治政府建设理论是我们在新时代继续探索中国特色社会主义法治建设道路上收获的重大理论成果，它指引我们更加坚定自信地站在全面依法治国的新起点，迈向法治政府建设的新征程。当前，我国已进入向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，习近平总书记指出，“这是我国社会主义发展进程中的一个重要阶段，是一个动态、积极有为、始终洋溢着蓬勃生机活力的过程，是一个阶梯式递进、不断发展进步、日益接近质的飞跃的量的积累和发展变化的过程。”可以预见，伟大思想的智慧在实践发展中将进一步彰显，依法治国伟大实践在科学理论指引下也必将蹄疾步稳，向着全面建成法治中国不断前进。
