法治政府示范创建评估：地方治理能力现代化的重要抓手

王静

（中央党校（国家行政学院）政法部副教授

中国法学会行政法学研究会副秘书长）

田勇军

（贵州省委党校法学部副主任、教授）

法治政府示范创建评估是推进我国法治政府建设的重要途径，也是不断缩减东西部地区差距、南北方差距以及法治发达地区与其他地区差距、提升国家治理能力现代化的重要举措。这一评估是以国务院法治政府建设评估指标体系和评分规则为标准，从依法全面履行政府职能、优化营商环境的法治保障、重大行政决策科学民主合法、行政执法严格规范公正文明、行政权力制约监督科学有效、社会矛盾依法有效化解、法治政府建设组织以及领导落实到位等九个方面作为一级指标，通过实地暗访、座谈访谈、电话询问、资料查阅等方式，对100项具体指标逐项进行认真细致的核查和评分。这一评估不仅可以作为全国法治政府示范创建的重要考察方法，也可以作为地方政府推动法治政府建设的重要抓手。

笔者在西南地区某县级市挂职分管司法工作期间，使用这一评估体系和方法，邀请高校专家学者对当地法治政府建设进行了系统全面的评估和调研。该县级市在西南地区属于经济发展处于中上游水平，自然生态治理已见成效，政治生态良好，交通等基础设施完善，营商环境建设近年来多次进入全国排名榜单，同时其也存在构建全产业链、产业升级转换等瓶颈问题，在进一步吸引人才、企业等方面还有不少困难，但是从区域竞争的角度来讲，又有提升地方治理水平、加快政府职能转型、赋予地方长期纵深发展内涵的迫切愿望，在下一步布局法治政府建设方面还有很大的提升空间，属于比较典型的发展中地区的样本。这一评估体系和方法能够相对真实的反映一级政府法治政府建设的现状，可以通过此评估对依法行政取得的成绩和存在的问题展开客观中立的评价，也能对一地领导干部和行政执法人员依法水平的能力和水平开展更为深入的调研，更为重要的是依托这一评估的完整结论，可以为一个地方政府进一步营造法治化营商环境、攻克法治政府建设难题设计安排更为科学可行的具体措施。

一、评估反映出地方法治政府建设存在的短板

通过法治政府示范创建的评估，并结合行政执法、行政复议和行政诉讼的综合情况，可以发现法治政府建设在基层政府政绩目标多样、任务繁重的背景下受到的重视程度还不够，所投入的资源不多，办法也不多。具体来讲，存在以下几个问题：

（一）法治政府建设的整体规划仍显不足

虽然在中央层面，2004年国务院就印发《全面推进依法行政实施纲要》，2008年又颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》，但是在很多地方还普遍存在着对建设法治中国、建设法治地区的重要性认知不足，对法治提升城市竞争力、百姓幸福感的作用还存在将信将疑的现象，对法治作为国家治理和地方治理的基本路径的信念还不够坚定，对法治作为预防和化解社会矛盾纠纷根本方式的理念还不够清晰，导致既缺乏依法治市（县）的蓝图愿景，也缺乏推动依法执政、依法行政的路线图和日程表。这一点反映在法治政府示范创建的评估指标上，主要是法治政府建设组织以及领导落实到位的情况。

（二）依法行政各项制度落实和督查力度不够

虽然在国务院近年来的推动下，各地在规范层面上已经大都建立了行政规范性文件备案审查、重大行政决策合法性审查、行政执法监督等制度，但是一些职能部门和乡镇等对这些制度的落实还存在说起来重要、做起来次要、忙起来忘掉的情况，也没有将这些制度进一步具体细化为考核和督查指标，法治政府建设的意识和氛围不够浓厚。例如，国务院推行的行政执法三项制度中的“执法过程全记录”在有些部门落实情况差强人意，有的拿不出一份全过程记录的行政执法案卷，有的从未公示过执法信息，有些机构的信息化平台并未建成等等。制度的建立与落实存在差距，主要原因是行政机关内部的自我监督和督查力度不够，加之其他监督渠道较为疲软，行政复议和行政诉讼的败诉压力未能有效传导到执法一线，导致许多违法、违规行为不能及时得到很好的纠正和处理。有些地区一些简单的违法现象重复出现，与不断快速发展的经济社会相比，政府治理水平还存在不匹配的问题，甚至是落后于经济社会发展水平。

（三）规范性文件和重大决策程序制度薄弱

规范性文件和重大决策数量较大，直接影响群众权益和市域发展，是依法行政的“重头戏”，是地方治理水平的直接体现，是法治政府建设分量较重的衡量指标之一。但是各地对此认知水平不一、误区很多，“各自为政”现象较为普遍。不少地方在实施操作中较为随意，不知道何为行政规范性文件，何为重大行政决策，更缺乏对其重要性和流程性的基本认识，应有的合法性审查、专家论证、公众参与等未实现全覆盖，人大监督、专家论证与公众参与明显不足，有的边实施边补充决策流程，刚性约束不足。为优化营商环境提供法治化、制度化保障，规范性文件和重大决策的规范化运作是必由之路，亟待从不同层级政府层面开始，并向乡镇和职能部门推广，明确框定规范性文件和重大决策的目录，逐步建立健全法定程序，强化程序的刚性约束。

（四）依法预防和化解社会矛盾纠纷是短板

社会矛盾纠纷的发生是不可避免的，关键是如何预防和化解社会矛盾纠纷。法治作为人类长久以来预防和化解矛盾纠纷的基本思路和方式，具有规范、公平、长效等优点。我国在探索社会矛盾纠纷化解的路径上曾经走过很多弯路，很多地区为此付出过惨痛的教训，中西部地区作为后发地区，其他地区的先进经验本可以转化为制度优势。但是，很多地方在信访不信法、维稳不维权的老路上停滞不前，依法预防和化解社会矛盾纠纷还缺乏统筹安排。一是行政复议的运行远远落后于经济和法治发达地区，既没有充足的机构和人员，审理方式也还停留在书面审查的初级阶段，距离作为化解行政纠纷主渠道还有很大的差距。二是行政调解作用发挥不足，工作推进力度有待加强。行政调解存在开口子、无支撑等因素，导致此项工作开展积极性较低，工作印证资料不足，有的部门不愿意发挥其解决矛盾纠纷的调解作用，使一些矛盾纠纷转变成诉讼案件。四是在行政诉讼方面，很多地方政府对本地区以各级政府和职能部门为被告的行政诉讼案件的总体情况还没有予以全面汇总和掌握，对通过行政诉讼暴露出的行政执法存在的问题提出司法建议并予以督查督导的力度还不足。五是在纠纷化解机制上，各种纠纷解决机制之间互动不足，技术上，尚未形成矛盾纠纷治理智能化，还没有通过政府数据共享开放等来实现问题互知、思路共享、解决合力的状态。

（五）法制机构人员和法律顾问落实情况不理想

我国各地都普遍存在着法制机构和人员编制不足的问题，有一些职能部门还没有设置法制机构，没有聘请专职法律顾问，缺乏法律专业人员负责规范性文件、重大决策、执法等的审核把关。2018年党和国家机构改革后，因内设机构数量限制，导致很多部门没有专门的法制机构进行专业法制审核，部分内部监督工作落实得差强人意。内设法制机构不足，外聘法律顾问也不到位，虽然国务院2017年就要求各级政府、各职能部门和乡（镇、社区、管委会）必须设立法律顾问，但由于意识上的问题，很多部门仍以各种理由不愿意聘请法律顾问，未深刻认识法治政府建设“外脑”保障的积极作用。专业人员力量的严重匮乏，使得一些机构法治工作明显处于边缘地位，日常管理的法治化水平堪忧，为日后出现严重问题埋下隐患。

二、以评估为抓手，推进地方法治政府建设

法治政府示范创建评估体系正是法治政府的全景，各个指标以及不同层级指标正是法治政府建设的具体要求，各地区推进法治政府建设可以对照指标体系，查找差距和问题所在，并结合各地实际情况，先满足评估体系和评估指标的基本要求，再在此基础上探索更多具有创新性的做法。如果通过示范创建，可以跻身全国法治政府建设评估的前列自然是好，即使没有获得好的评估成绩，未能成为示范典型，评估以及对标对照本身的积极意义也是显而易见。应当说，这一评估不仅是对已有法治政府建设取得成绩的总结，更是对未来完善和发展发挥重要指引作用，因此，如何以法治政府创建评估为重要抓手，规划和安排本地区法治政府建设是各地提升地方治理能力的必要工作。以评估为抓手，地方法治政府建设可以通过完善思路、路径和举措来深入推进。

（一）以清晰蓝图和可行路径为牵引

远期来讲，法治政府建设与快速发展的城镇化进程要匹配，与经济社会快速发展的目标要匹配，必须站在提高地方治理体系和治理能力现代化、以制度化方式优化营商环境的高度来谋篇布局。第一，应当通过依法治省、依法治市（县）委员会来统领地方法治工作，通过升级思维、拓展认知、强化落实，确保法治工作在党委、人大、政协、监察委和政府的日常管理中深入人心、贯穿于行、外化于表。第二，可以将依法行政、法治政府建设作为起点，以全面提升营商环境、提高地方治理能力为导向，先解决涉及百姓民生的法治问题，后续更应当安排从依法执政、人大依法民主科学立法和监督等方面，全面推动法治工作。第三，各地党委还要有更为全局的统领和思考，政法委、党委办、政府办要将地方法治建设的工作提上日程，在各项制度的探索中起到先锋表率作用。

（二）以“高站位、稳推进”的思路推进

“全国法治政府示范创建”可以作为地方政府法治建设的契机和重要抓手，以评估指标体系来全面规划和推动法治政府建设。对地方法治建设的站位要高，要从打造国际化、制度化营商环境的角度，来布局法治建设。在推进思路上，则应当结合地方的实际情况，稳步推进，以点到面，依次在行政执法、行政复议、行政诉讼应诉、重大决策、规范性文件、行政调解等几个方面逐步推进。

第一，将法治政府大提升与优化营商环境作为“姊妹篇”同步推进，以深化“放管服”改革与行政审批制度改革为突破点，创新政府监管方式，构筑优良的营商环境。通过“法治政府示范创建”，发挥法治政府创建的辐射影响，全面提升地方治理能力和水平。

第二，依法治省、依法治市（县）委员会要与纪委监察委、督察局、政府办、政务中心等机构加大协调协作力度，将全局性推动法治政府建设的目标分解到各机构和部门，为倾地区之力打造法治政府提供更为细化、更具指导性与可操作性的规则和指南，全面开展落实、指导、监督、协调、保障、督查、汇报等工作，确保法治政府建设示范创建的督导督查。

（三）以创新思路、细化落实制度体系为突破

完善的行政法律制度体系是法治政府建设的重要基础，也是落实依法治国基本方略的客观要求。凡事必有重点，全面推进的策略是分步骤、稳步突进，可以按照难易程度、逐个突破。

第一，将逐步规范规范性文件制定管理、重大行政决策审查等工作作为法治政府建设的重点突破口。今年新冠肺炎疫情防控暴露出基层公共卫生投入不足的问题，可以公共卫生为试点推动重大决策的程序落实，将公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论和合法性审查贯穿于整个决策之中，其他诸如生态环保、征地拆迁、违法建设拆除、城市管理等都是可以作为突破口的重要领域。规范性文件制定可以由点到面予以推行，可行路径是以省级或者市级（包括地级市、县级市）重大决策程序规定本身的制定出台过程作为“模板”，由省级、市级政府自身作为标杆，向地区各职能部门和乡镇逐步推行。

第二，加大政府在解决社会矛盾纠纷这一“公共产品”的供给，充分发挥行政机关在化解行政争议中的积极作用。结合全国人大常委会修改《行政复议法》、改革行政复议制度的契机，切实增强行政复议制度在纠纷化解中的主渠道作用，畅通行政复议渠道，依法受理、审理行政复议案件，不断提高行政复议案件办理的质量和效率。增强复议调解功效，将调解作为行政复议案件审查中的必经程序，全面推进行政调解在各执法领域的运用，真正做到案结事了。完善三调联动机制，建立联合排查、分类化解、联动调处和科学考核制度，重点围绕征地拆迁、劳动争议、环境污染、涉法涉诉等突出矛盾，探索运用“四改四破”工作法有效化解矛盾纠纷。

第三，全面落实和推行行政执法三项制度。结合全国人大常委会修改《行政处罚法》的立法进程，落实行政处罚与教育相结合，进一步完善行政处罚制度，通过严格行政程序，将矛盾纠纷更多化解在行政职权履行过程中，推行行政处罚听证、告知和说明理由，严格依法送达，让群众在行政程序中感受到公平正义，感受到被理解和被尊重，切实提升行政执法机关的服务力和公信力。并借鉴我国东部沿海地区正在推进的轻微违法免于处罚制度，出台本地区免于处罚的事项清单，为推进良法善治、优化营商环境、改善行政执法、完善行政问责提供制度依据。要强化行政执法监督工作，增强司法部门作为内部行政执法监督机关的指导、监督、协调作用，采取专项督查与不定期抽查方式对所有行政执法部门开展案卷抽查、评查工作，对发现的问题要逐项指明、落实整改、举一反三，以监督促提升。

第四，继续巩固加强与各级法院搭建的诉讼与非诉讼相衔接的行政争议预防和化解机制联席会议机制，充分利用平台增进信息分享、经验交流、政策探讨和法律适用的沟通交流，通力合作，共同解决行政争议；严格执行行政机关负责人出庭应诉制度，通过个案研判、参加庭审等方式全面了解行政行为存在的问题和疏漏，有针对性地制定措施、加强管理；尊重并执行人民法院生效裁判，查找自身工作不足并着力整改，切实减少行政争议事项。

第五，积极推行法律顾问制度，着力提升领导干部及执法队伍依法行政意识和能力。要充分认识法律顾问在法治意识能力提升、矛盾纠纷预防化解及重大行政决策审查中的积极作用，增强依法行政和依法决策的意识和能力。进一步健全和完善会议学法制度，增强对行政执法人员执法纪律和职业道德教育，加强对广大干部开展多形式、分层次、全覆盖的学习培训，确保全面依法治国新理念新思想新战略落地生根、取得实效，全面提升干部职工依法行政综合素质和能力。

三、示范创建评估自身也有待完善

法治政府建设示范创建评估正在很多地区掀起法治政府建设的又一轮高潮，远期来讲，可以成为与营商环境评估并驾齐驱的“姊妹篇”甚至“升级版”。要将“法治政府创建”打造成为具有公信力、权威性的评估方法，乃至国务院推动全国法治政府建设的最重要途径，评估指标本身的完善首当其冲。

第一，建议参考世界银行营商环境指标设计，对每一项指标所依据的学术成果要明确说明，并进一步对各种指标予以明晰和具体化。我国法治政府建设的特点充分体现了社会主义法治的优势，即我国政府自觉自愿主动安排法治政府的建设，这在全世界都是独树一帜的。而且法治政府建设的推进本身就是行政法学理论与实务紧密结合的成果，我国行政法学界自改革开放以来所形成的理论、理念、原则、精神和具体举措等，都对实务产生了巨大影响，反过来，依法行政的实践所提出的问题、所开展的探索又推动了理论的发展，理论与实务的紧密结合比任何法治建设领域都更为凸出。法治政府示范创建评估体系和具体指标无一不是建立在行政法学理论发展的基础之上，对每一项指标所依据的学术成果明确标注并予以说明，将使得评估指标更加具有权威性和指引性，对提升法治政府示范创建的影响力和公信力功莫大焉。

第二，示范创建评估的范围从主要执法部门向所有执法部门拓展，从评估行政机关向考察地方党委延伸。目前法治政府创建评估选择的是执法工作量较大的一些部门，如市场监管、城市综合执法等，未来应当向所有执法部门拓展，以全面考察地方政府法治水平为目标。而且，一个地方法治政府建设的水平和能力实际上取决于地方党委依法执政的水平和能力，应当将示范创建评估延伸到对地方党委推动法治的考核和评估，更加贴近中国法治建设实际，也更加深入到法治建设的核心所在。从各地将依法治省委员会、依法治市（县）委员会设在党委的安排来看，由各地党委来牵头法治政府建设是其职责所在，在评估体系上要更多设计针对地方党委甚至人大、政协、监察委等的指标，解决深层次动力和绩效考核问题。

第三，对评估开展过程本身予以进一步规范化。法治政府示范创建评估是针对行政机关的工作规范化的评估，因此评估本身更应当树立规范的样本。在具体的评估中，评估文书等应当具备与行政案卷同等的公正公平，其过程也要符合正当程序、比例原则等公法基本原则。如，面谈要保留原始记录，形成类似行政讯问笔录的文书，请面谈人签字。此外，由于评估指标体系庞大，具体要求繁杂，需要给被评估方提供指引清晰的资料准备清单。更为重要的是，为了体现不是为了创建而创建，不是为了评估而评估，强化创建意义，弱化功利色彩，评估结束后，评估专家组应当为被评估方提供书面评估报告，条件合适的情况下，还可进行具体讲解，指导被评估地方法治政府建设未来的努力方向和可行举措。