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刘艺:行政检察与法治政府的耦合发展

刘艺| 时间: 2020-07-09 11:35:02 | 文章来源: 《国家检察官学院学报》2020年第3期

行政检察与法治政府的耦合发展


【摘要】行政检察内在包含着与法治政府结构耦合的要素,其发展也有赖与法治政府建设之间耦合机制的良性运作。基于国家治理体系和治理能力现代化的要求,行政检察与法治政府的耦合强度在系统、功能和效能层面明显增强。行政检察与法治政府不同形式的耦合机制逐步形成,主要耦合类型包括公共耦合、数据耦合、控制耦合和标记耦合。行政检察与法治政府的结构耦合既有正面影响,也可能会产生负面影响。耦合方式不当可能导致功能失常。未来应区分不同性质的行政检察业务,分别从解耦、耦合、内聚等路径促进行政检察的良性发展。

【关键词】行政检察;法治政府;国家治理;耦合;解耦;内聚


在我国宪制格局下,检察权对行政权负有法律监督的职责。行政检察属于行政权与检察权、审判权之间的交叉地带,即检察机关对行政活动、行政审判活动进行检察监督的领域。从建国之初始,我国就将对行政权的一部分监督职能交由检察机关行使,其间关于检察机关是否可以行使该权力以及行使这项权力的边界存在一定争议,但通过特定司法程序监督行政权的架构从未遭受根本性的否定,反而一直在稳步发展。然而,从制度层面看,行政检察处于检察体系和行政体系的边缘;而从理论层面看,行政检察理论也非行政法学和检察学研究的主要内容。十八大以来,推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标。国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。新时代的行政检察属于法治国家建设的内容之一。从系统论的视角观察,行政检察与法治政府可互为系统及其环境。行政检察与法治政府之间应该存在“相互促进、相互影响”关系。而这种“相互促进、相互影响”的关系,只能通过系统间的“结构耦合”(structure coupling)实现。结构耦合是一种系统与环境关联的特殊形式,通过这种形式,系统得以持续地设定并依赖于某些特定的环境条件,而且这些条件限制也会指引系统的结构生成。但长期司法实践证明,缘于功能与地位之间的巨大差异,行政检察与法治政府的关联程度原本不高,更谈不上结构耦合“。耦合”本是物理学、电子学、通信学中常用的一个术语,通常指能量从一个介质(例如一个金属线、光导纤维)传播到另一种介质的过程。后来这一概念扩展到系统科学、经济学、生态学、教育学、法学等领域。本文从控制论意义上使用“耦合”这一术语。虽然行政检察系统与法治政府系统之间并非必然具有选择关系,但研究两者的结构耦合时,则包含了高度选择性意味。即在国家治理体系现代化改革的背景下,行政检察与法治政府不再是两个相互分立平行的系统,而是两个互相利用和依赖的复杂系统。研究两个系统之间的结构耦合,可以深化和丰富我们对两者的认识和理解,也可以找到两者互相刺激、互相依赖、共同演化的路径。


一、行政检察与法治政府的耦合强度增加


自1990年《行政诉讼法》实施后,行政检察主要作为狭义概念使用,仅指行政诉讼检察监督,只包括对行政诉讼裁判结果的监督。虽然理论研究成果中,也提出过广义的行政检察概念,但因无司法实践和制度支撑,行政检察只局限于狭义的概念范畴内。而有制度支撑的广义的行政检察概念在党的十八届四中全会之后才获得广泛认同。它被特指为检察权对行政行为的全过程监督机制。根据十八届四中全会决议要求,最高人民检察院在20142016年期间先后制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》《行政违法行为检察监督试点方案》《行政强制措施检察监督试点方案》三份试点方案。但因国家监察体系改革的需要,检察机关仅开展了提起公益诉讼试点工作,而未开展行政违法行为检察监督和行政强制措施检察监督的试点工作。经过两年试点,检察机关提起行政公益诉讼制度于2017年7月1日在《行政诉讼法》修改中予以确认。而学界普遍认为另外两项行政检察改革并未完成。实际上行政公益诉讼诉前程序就是一种限缩了监督范围的行政违法行为检察监督机制。检察机关提起公益诉讼必须经过诉前程序,因此行政公益诉讼的诉前程序成为对造成公益损失的行政违法行为进行监督的法定程序。2018年3月2日最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“检察公益诉讼司法解释”)。该司法解释第21条第2款将行政强制措施检察监督与检察公益诉讼制度结合到一起,创立了检察公益诉讼的诉前紧急程序,即“出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应在15日内书面回复检察建议”。该紧急程序适用的情形并没有限定在行政强制措施范围,而规定“出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形”时都可适用。这意味着如发现行政行为,包括行政强制措施,对不特定多数人的权益造成损害,或者对国家利益造成损害时,且损害有继续扩大的危险或正在继续扩大,检察机关可以要求行政机关在15日内对其行为进行说明。这一规定实际上演变为对正在进行的侵害不特定多数人权益的行政行为展开检察监督的机制。可见,相关制度改革已经将广义的行政检察概念予以落实。综上,行政检察是指检察机关以国家名义实施的,以行政执法活动和行政审判活动是否遵守法律、法规和规章为监督对象的检察工作。这种监督活动贯穿于行政执法与行政诉讼全过程,包括行政执法活动监督、提起行政公益诉讼(包含行政公益诉讼、民事公益诉讼一并审理)、行政诉讼活动监督(包含行政裁判、调解监督与非诉执行监督)以及行政审判人员违法行为监督的活动。

2018年底至2019年,最高人民检察院和省级人民检察院分别进行了内设机构改革,设置了并列的行政(诉讼)检察与公益诉讼检察职能部门。最高人民检察院将行政(诉讼)检察(监督)与公益诉讼检察分立,是基于机构、履职阶段与履职方式的区分,符合职能分离原则。但此区分并不影响行政检察与公益诉讼检察、行政诉讼检察是种属关系的定性。不可否认,行政诉讼检察与公益诉讼检察两个部门绝大部分的业务内容同属于一个法律门类,监督行政权的阶段不同。而且从功能角度看,将行政检察进行部门和职能的概念限缩,反而容易影响行政检察的整体功能发挥。因为在实践中,行政检察制度已建构起了一个多边(包括行政机关、检察机关、审判机关、自然人与法人在内)的治理模式。随着行政检察的发展,检察机关与行政机关的耦合程度逐渐增强。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,行政检察与法治政府耦合强度增加至少具有以下三方面原因:

第一,系统原因。行政检察与法治政府耦合强度增大首先是因为二者共处的宏观制度环境发生了深刻的变化。在坚持与完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与国家治理能力现代化的背景下,要求对法治国家、法治政府、法治社会进行一体化建设。法治是我国现代化建设的出发点与重要方法之一,而行政检察是法治国家的重要组成内容。行政检察与法治政府建设同频共振,才能共同推动法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上强调,要更加自觉的运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,依法治理经济,依法协调和处理各种利益问题,避免埋钉子、留尾巴。因此,应把行政检察放在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的系统中去审视,才能满足系统治理、依法治理的目标。

第二,功能原因。行政检察与法治政府耦合强度增大的第二方面原因在于行政检察的功能定位和法治政府建设的功能需求都发生了重大调整。前者的司法治理功能需要加强,后者则需要更多的司法监督才能建成。在国家治理理念的指引下,十八届三中全会推行的司法改革将司法机关的治理功能潜能逐步释放出来。正如习近平同志在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉说明》中指出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。做出这项规定,目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。”

《说明》同时指出,“检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”作为司法治理的重要表现形式,行政检察对法治政府建设的重要性比过去更为突出。

第三,效能原因。在新的制度形势下,只有加强行政检察与法治政府的耦合协调才能双向提升制度效能。行政检察监督如果只重视监督的最末端,如果只关注行政活动输出的结果,显然无法保证其运行符合法治国家的总体性要求。因此,行政检察必须关注前端,即行政活动的信息输入以及行政活动的全过程。从法治国家、法治政府与法治社会的建设来看,“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”,而且法治政府建设的目标和任务对整个行政活动和行政诉讼活动都有统领作用。因此,行政检察必须以更加积极和高效的方式与法治政府建设加强联系,将源头治理与系统治理、依法治理结合起来,才能提升行政检察监督的效能。


二、行政检察与法治政府建设的耦合类型


法治政府建设并非一种固定的状态,而是一种不断调整、不断补充、不断结构化的过程。2015年公布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和2019年4月15日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中都有要求政府自觉接受司法监督的表述。遗憾的是,这些文件都没指明政府法治建设应该如何与司法监督形成合力,或如何建构耦合机制以提升国家治理质效。然而,行政检察监督,包括检察公益诉讼、行政诉讼监督和行政非诉执行监督共同构建起了与法治政府多层嵌套的复杂耦合机制。以行政诉讼检察为基点,可将目前最为常见的行政检察制度和法治政府建设的耦合类型归纳如下:

(一)公共耦合

行政检察与法治政府在国家治理体系中被赋予了各自特殊的任务,但二者的目标中也存在着一些交集。行政诉讼检察监督的审查依据是行政权符合实质合法性标准,而法治政府建设的基准是符合依法行政原理。因此,在行政合法性问题上,行政检察与法治政府有相同信息模块,为两个系统形成公共耦合创造了条件。即行政检察与法治政府两个模块在公共数据环境里引用合法性第一共同数据项。在公共模块的引导下,两个系统有较高的耦合度。但公共数据一旦发生变化,两个模块也会随之而修改。目前行政检察与法治政府主要存在目标、程序和重点三个方面的公共耦合模块。

第一,共同目标的耦合。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》将司法系统与法治政府建设耦合的内容集中在“依法有效化解社会矛盾纠纷”领域,要求政府“自觉接受党内监督、人大监督、监察监督、民主监督、司法监督”。另外需要注意的是,法治政府建设倡导构建多元化的纠纷解决机制,除了诉讼之外,还鼓励公民、法人或者其他组织通过行政调解、行政仲裁、行政裁决等非诉纠纷解决机制化解矛盾。而行政调解、行政仲裁、行政裁决都属于行政司法性行为,由党委领导、政府负责、各职能部门居中进行裁判。这些行政司法行为属于行政检察监督的对象,但检察机关常因这些行为的专业性,而减轻了对其监督的力度。行政司法行为仍然是行政行为,特别是自然资源争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政司法行为,既涉及国家利益保护,也关涉多元纠纷的公正及时解决。行政检察监督不应设定监督禁区,而应加强对该类行为的监督。除此之外,法治政府建设与行政检察的公共耦合还可以延展到法治政府建设的其他六项内容中。比如在“依法全面履行政府职能”的法治政府建设领域,提出依法全面履行政府职能的两个前提(坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开与简政放权、放管结合、优化服务)与五个依法全面履行政府职能的重点领域。其中,前提之一的“简政放权、放管结合、优化服务”既是行政体制改革的重要内容,也是法治政府建设的基本要求。国务院先后推动了行政审批、“放管服”与“改善营商环境”三轮改革,进一步优化了公共管理方式和效率。在此背景下,行政检察监督也应该开展行政审批类争议的专项诉讼监督。这里的行政审批包括行政许可、行政登记、行政确认、行政认可等行政行为。

第二,规范程序的耦合。法治政府建设是衡量法治国家是否建成的重要指标,更是行政改革的重头戏。法治政府建设的重心是治官而非治民。而治官的重点是规范行政决策与行政执法活动。无论是2012年开始的权力清单改革,还是2019年9月1日公布的《重大行政决策程序暂行条例》,抑或是2019年1月国务院办公厅印发的行政执法三项改革文件,都是通过约束权力来源和制定程序制度来规范权力。对行政活动的程序规范并非只限定在行政领域,司法程序也是规范行政活动的阶段。而行政程序与司法程序是否采取统一的标准来规范行政活动,可通过公益诉讼或者法律监督程序来检验。也就是说,行政检察监督机制可以实现行政程序与司法程序的衔接,可以推动行政机关、相对人、审判机关在规范权力和程序适用问题上形成共识。

第三,工作重点的耦合。在法治政府建设“完善依法行政制度体系”的要求中,明确指出加强法治政府建设,必须规范红头文件的原则。行政检察工作也应将行政行为附带规范性文件审查的监督活动列为专项计划,与法治政府建设开展同步的专项活动。其次,针对法治政府建设中“坚持严格规范公正文明执法”的建设内容,行政检察部门应将执法监督对象聚焦于五大综合执法部门。行政检察监督不是“一般监督”,也不是泛泛的行政违法行为检察监督。我国行政机关类型繁多,有限的检察力量很难建构起对行政机关全面监督的网络。但根据十九届三中全会《关于深化党和国家机构改革的决定》,我国行政执法机构将整合为五大综合执法队伍。行政检察部门应该与五大综合执法队伍建立业务对口联系,也可针对执法中的难点开展专项监督,比如开展针对执法辅助机构与执法辅助人员的类案监督活动,帮助政府加快执法辅助机制的完善。再次,检察机关可针对全面履行政府职能的五大重点领域开展类案梳理,找出五大领域典型的行政违法行为的表现及纠正措施。通过这些与法治政府建设耦合的专项活动,可以推动检察机关全面了解法治政府建设中政府职能的依据、行使方式等基础性、全局性信息,更利于行政检察工作的深入开展。

(二)数据耦合

数据是21世纪重要的生产资料,也是国家治理的重要依据和手段。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,行政检察和法治政府间的数据耦合不断提升。所谓“数据耦合”是指两个系统之间有数据调用关系,传递着简单的数据值。相对于其他耦合方式,数据耦合较简单,耦合程序度较低,各个系统的独立性好,相互影响程度低,是最理想的一种耦合形式。理想的数据耦合能够保证行政检察与法治政府建设相互之间获取帮助各自良性运转的数据。当然,数据耦合如果运行不顺畅,也会降低行政检察和法治政府各自的制度效能。当前行政检察与法治政府的数据耦合情况尚难令人满意。具体表现为二者之间尚无专门的数据耦合平台,现有数据耦合主要依赖于两法衔接平台,且亦缺乏有效的数据抽取机制。

2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》,要求设置“数据发布”“数据开放”等栏目,建立专门的数据开放平台,实现政府数据的整合共享和集约化管理,打破政府数据的“信息孤岛”“数据烟囱”等瓶颈。检察机关与行政机关之间的数据耦合始于2001年7月国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。该部行政法规首次明确:为进一步加强整顿、规范市场经济秩序工作中行政执法与刑事司法的衔接,要建立健全行政执法与刑事司法衔接信息平台(以下简称“两法衔接平台”)。2006年1月,最高人民检察院会同有关部门发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。2011年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》,进一步推动了行政执法机关与检察机关之间协作配合的功效。随后,国务院有关部委先后与检察机关签订了食药安全、环境保护等领域的行政执法与刑事司法衔接工作的意见。近年来,两法衔接平台已全面建成,并发挥了一定的监督作用。作为法治政府评估的内容,该平台的建设、运营情况与实际效果还被纳入法治政府示范创建的三级指标中。如2019年5月22日中央全面依法治国委员会办公室公布的《市县法治政府建设示范指标体系》中第4项一级指标第53项三级指标就明确要求,“法治政府示范地区的行政执法和刑事司法衔接机制建立健全,行政执法机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度建立并全面执行,不存在有案不移、有案难移、以罚代刑现象。”检察机关内部只有侦查监督部门可使用“两法衔接平台”数据。即使经2018年检察机构改革,这项监督任务仍交由刑事检察部门行使,而未能明确行政检察部门可以借助该平台监督行政执法。传统的“两法衔接平台”只能按模块化要求输入相关数据,而已有的模块中并没有包括行政执法公正文明规范的数据,也不包括行政执法活动是否造成国家利益或者社会公共利益损害、行政处罚不执行等数据。若“两法衔接平台”上有这方面的数据,则可以帮助行政诉讼检察部门和公益诉讼检察部门发现案件线索、开展相关业务。从法治政府建设进程来看,许多地方政府已经建立了较为完善的行政执法平台,比如北京市人民政府行政执法信息平台、天津市滨海新区行政执法监督平台等。但实现行政执法信息与检察信息之间互连互通的平台并不多。

(三)控制耦合

相比公共耦合和数据耦合而言,控制耦合(control coupling)是一种更为强力的耦合方式。控制耦合指一个模块调用另一个模块时,传递的是控制变量(如开关、标志等),被调模块通过该控制变量的值有选择地执行块内某一功能。这种耦合对系统的影响较大,控制联结的耦合度高于数据耦合,但这种联结是必要的。检察机关通过各种传统行政检察方式以及新增的公益诉讼等方式,对行政活动进行直接调控,具有控制耦合的功能。行政检察对法治政府的控制耦合,主要表现为两种形式。

第一,直接控制耦合。行政检察与法治政府的直接控制耦合表现为检察机关在没有实际提起诉讼的情况下,通过检察建议等方式,直接导致行政机关做出相关作为或纠正不作为。例如在四川省绵阳市涪城区追缴被骗医保金公益诉讼案中,四川省绵阳市涪城区人民检察院审查起诉部门在办理刑事案件过程中发现,2015年至2016年期间,绵阳佰信医院、绵阳天城医院负责人分别组织医务人员采取开具“阴阳处方”等非法手段向绵阳市医疗保险管理局进行报销,共计骗取医疗保险基金人民币3115余万元。相关行政机关未对涉案医院和涉案医务人员作行政处理,也未责令医院退回被骗取的医保金,国家利益和社会公共利益持续受损。2017年12月26日,涪城区检察院依法向绵阳市人社局、绵阳市卫计委、绵阳市涪城区卫计局发出诉前检察建议书。三部门立案调查后,对两家涉案医院分别处以人民币8102余万元和人民币2178余万元的罚款,对12名医务人员责令整改或予以警告,26名医师被吊销执业证书或暂停执业一年,并追缴回被骗医保基金人民币3115余万元。这类案件推动相关机关修复制度漏洞,规范医院与医生的执业行为。

第二,间接控制耦合。所谓间接控制耦合是指两个模块之间没有直接关系,它们之间的联系完全是通过主模块的控制和调用来实现的。耦合度最弱,模块独立性最强。行政检察与法治政府建设之间的间接控制耦合表现为检察机关通过审判监督程序等间接方式对行政机关的活动进行调控。检察机关没有审判监督程序的控制权,但行政诉讼监督程序的启动,人民检察院有主动权。根据《行政诉讼监督规则》第9条的规定,当出现损害国家利益或者社会公共利益的,审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的,或者其他确有必要进行监督的的情形时,人民检察院应当依职权进行监督。比如在洪某某、李某某、焦某某、邓某某诉上海市交通委、上海市公安局、上海市人力资源和社会保障局、上海市地方税务局一系列行政诉讼案件中,都明确提出根据《上海市规范性文件制定和备案规定》,额度拍卖属于规范性文件不得设定的事项,作为规范性文件的《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》不仅设定了非营业性客观额度拍卖的限制性规定,还设定了签订承诺书等限制公民权益的程序。法院基于支持并促进非营业性客车额度拍卖管理工作的现实考量,四案均驳回了原告的诉讼请求。因为《管理规定》中限定三年内不再受理参拍申请的法律后果影响当事人合法权益、采用三年内不再受理参拍申请的方式不符合行政比例原则、签署承诺书设定法律后果的方式有欠妥当等原因,《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》有可能损害社会公共利益,检察机关本应该依职权主动启动对系列案件的监督,推动人民法院重启对四个案件的实质审理。而且只要人民法院同意启动抗诉程序,就有可能对《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》这份规范性文件进行附带审查,纠正了行政机关的违法行为。而对该规范性文件的附带审查,对法治政府建设产生间接控制的效应。

(四)标记耦合

标记耦合(Stamp Coupling)是指一组模块通过参数表传递记录信息。这个记录是某一数据结构的子结构,而不是简单变量。行政检察与法治政府间的标记耦合表现为前者成为后者评价机制的重要参照。理论上,法治政府建设的成效也可以作为行政检察的评价参照。但行政检察是比法治政府更为具体的制度现象,其评价更依赖于检察机关内部的工作评价机制。法治政府建设作为更为宏观的系统工程,其成效依赖于复杂和体系性的评价机制。法治政府建设成效的评价和“标记”不仅是一种事后的评估,更是一种反馈和指导机制,对法治政府的发展起着实质性的指引作用。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,行政检察作为一种“标记”活动的重要性得到了提高,已经实质性地影响了法治政府建设的评价机制。在中央全面依法治国委员会办公室公布的《市县法治政府建设示范指标体系》中已将部分行政检察监督的数据作为法治政府示范创建相关活动的重要参数。如该指标体系第5个一级指标“行政权力制约监督科学有效”中的第73项三级指标明确要求,对于涉及重大公共利益的案件、社会高度关注的案件、可能引发群体性事件的案件、检察机关提起的行政公益诉讼案件、行政机关败诉的案件、检察建议回复率等等,都视列为法治政府示范创建评估的内容。遗憾的是,法治政府建设评估指标中并没有加入行政再审检察建议与抗诉案件这些“标记”。行政诉讼检察监督是对行政审判活动和行政执法活动进行监督的最后一个环节,不将该环节的数据纳入法治政府评估,显然忽略了这个环节的治理功效。而且,已确立标记耦合的性质与内涵仍需要进一步明确。比如将行政公益诉讼中败诉的行政机关视为违反法治原则的典型,并进行负面评价是否适当?检察建议回复率达到100%能说明什么问题呢?有些地方政府或者行政职能部门虽然百分百地回复了检察建议,但并未采取任何实质性的整改措施。显然,评估时只考核行政检察领域形式性的数字,并不能正确地引领法治政府建设。未来应该对这些标记耦合机制的性质与评估标准进行深入研讨。


三、行政检察与法治政府的耦合发展前景


研究行政检察与法治政府的结构耦合,是为了揭示行政检察受到法治政府耦合结构的方向性引导,协调自身结构以适应法治政府发展。但是,结构耦合仅仅关注两个系统的结构而非两个系统的运作。否则,就会打破系统的封闭运行,将环境视为决定性因素影响系统的运作。不同形式的行政检察与法治政府建设的耦合机制正逐步形成,带来诸多正面的影响,但负面的影响也难免。如果耦合方式不当,则可能造成相关实体的不稳定和功能失常。基于此,应以实现治理体系和治理能力现代化目标为大前提,区分不同性质的行政检察业务,并分别从解耦、耦合、内聚的方向促进其良性发展。

(一)行政检察的解耦式发展

系统之间的耦合效应太大了,反而说明某系统的内聚程度不高。长久以来,行政检察与法治政府两个系统各自的内聚程度较高,而耦合程度不高。在国家治理体系现代化的改革背景下,作为动态开放的自适应系统,行政检察与法治政府互为对方的环境变量。环境中的某些要素被系统的结构所包容与接纳,而某些要素则被结构所排斥。耦合机制兼具“吸纳/排斥”功效。一方面,耦合机制可以选择性地屏蔽环境对系统刺激的可能性,或者将环境对系统的持续叨扰限制在一定区间内。另一方面,结构耦合对环境的刺激叨扰被压制,反而促进和强化系统的环境。系统不得不提升对环境的敏感度,并内在地建构起能与复杂环境化约的高度复杂性结构。为了降低负面效果和完善组织制度,必须研究两个系统的解耦(decoupling)问题。解耦是组织制度理论的重要议题。解耦与耦合是表征具有相互联系的两个现象之间动态关系的概念。耦合代表二者之间的密切契合;解耦则相反,代表二者之间的疏离。行政检察与法治政府间存在各种类型的耦合机制,其中一部分表现为过度关联或者不当关联。为了完善组织结构和提高系统运行效率,行政检察未来发展时应当有意识消除和减少与法治政府系统不恰当的或不必要的关联。

在法治国家、法治政府、法治社会进行一体化建设的要求下,更强调法治实施的系统性特征。法治政府建设采取了更加整体的眼光,摒弃了通过立法质量来决定执法质量的“扣其一端而竭之”的思路,运用“扣其两端而竭之”的方法,即强调不同系统之间合作与协同,特别注重司法数据来帮助法治政府的实现。司法数据可以反映出各个主体适用法律的信息,并转化为系统性信息,用于指引各个行动者当下的行动,并将众多行动与前行经验行动相贯通起来。但是,行政检察与法治政府毕竟是两个完全独立、功能分化的系统,其系统要素并不相同,因此系统内容不能互换。换言之,行政检察与法治政府建设解耦,才能保证两个系统处于一种良性的联系状态。比如行政检察部门(包括公益诉讼部门)是法律监督部门而非行政执法部门,其行使职责有独特的程序和方式。部分行政职能部门将行政检察部门(包括公益诉讼部门)视为自己的执法部门,出台任何一份文件,都要让检察机关提供相关的办案数据,或者都要求检察机关提供意见;或者生态环保督察时叫上公益诉讼检察部门一起去执法等现象,这都反映了两个系统的过度关联,显然并不利于各自优势的发挥。故建议有关部门树立科学观念,在两个系统功能的事务上适度解耦。

行政检察与法治政府之间不能形成恶性依赖。若过分依赖对方的活动指引,一味迎合,让环境与系统之间成为因果条件,反而会影响良性耦合的形成。比如在优化营商环境问题上,若司法机关只提民营企业保护问题,重点开展涉民营企业的法律监督活动,即便相关文件出台颇具深意和时代性,一定程度上也违背了平等原则。近年来,各国经济受到民营化、电子化、国际化的冲击,要求简化或者加快许可程序的呼声越来越大。在我国,保障民营企业能够在各个层面顺利展开经济活动与我国的稳定和发展关系密切。在国务院优化营商环境的大背景下,最高人民法院、最高人民检察院先后出台营造法治化营商环境的文件。2016年3月最高人民检察院公布的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》中主要涉及刑事犯罪领域,也涉及行政诉讼检察监督的任务。从中可归纳出三项行政诉讼检察监督任务:即重点监督纠正涉及非公有制企业的案件该立不立、不该立乱立;着力加强对涉及非公有制企业工伤赔偿等案件审判、执行活动的法律监督;切实加强对涉及市场准入、不正当竞争等问题的法律监督。2017年1月最高人民检察院公布的《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》中有两项内容可归为行政诉讼检察监督。司法机关在个案办理过程中增加维护民营企业的考量维度,根据个案情况进行综合判断,并不违反司法公正原则。但如果将行政检察监督的保护对象只限于民营企业,而且作为司法政策广泛适用,可能会引发法律适用不公的置疑。这些文件的出台是为了纠正历史性问题,也受到改善营商环境的公共政策之影响。但这样的过度关联不宜长期存在,否则容易引发不良反应。在这类问题上两个系统应该适当解耦。

(二)行政检察的耦合式发展

经过多年发展,行政检察已与法治政府建立了关联深广的耦合联系。然而,随着国家治理体系和治理能力现代化目标的确立,在反思相关机制问题时,我们却不得不承认,在一些本应该存在较强耦合的问题上,部分行政检察的业务和法治政府的关联却不够紧密甚至缺乏必要的联系。今后应该加强二者在这些领域内的关联,建立良性的耦合协调机制。就行政非诉执行监督而言,检察机关与行政机关之间便缺乏耦合机制。自2018年行政检察部门开展行政非诉执行监督工作以来,行政机关、审判机关与检察机关之间才逐步建立起了良性耦合关系。2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》28条第1款的规定,确立了征收补偿决定与执行相分离的机制。2012年1月1日实施的《行政强制法》将行政强制执行的设定权进行限定,只允许法律设定行政强制执行权,且行使行政强制执行权的主体仅为海关、公安等少数几个行政职能部门。这就意味着,大部分没有行政强制执行权的行政机关只能申请人民法院强制执行。遗憾的是,《行政强制法》并没有明确规定行政机关强制执行与申请人民法院非诉执行之间的关系。该法第四章中并列规定了行政机关和人民法院的行政强制执行程序。这就意味着立法是似乎允许有行政强制执行权的行政机关也申请人民法院非诉强制执行。这种态度表明当时立法机关想把行政强制执行权都交由人民法院行使的意图。但是,最高人民法院在2013年的两个司法解释中都明确了“法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”的意见。自2013以来,许多法院因执行力量严重不足等原因而不再受理行政非诉执行案件,事实上堵塞了行政执法“最后一公里”的通道。2014年修改的《行政诉讼法》虽然保留了二元的行政强制执行结构,但实践中“裁执分离”机制运行并不通畅。据国土部门统计,大约有95%的国土类行政处罚无法得到执行。

2015年12月27日党中央和国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中提出“改革行政执法体制”,将“理顺行政强制执行体制,科学配置行政强制执行权,提高行政强制执行效率”作为2020年基本建成法治政府目标的具体措施之一。2015年7月至2017年6月检察机关开展公益诉讼试点工作期间,发现大量行政机关不作为案件都表现为行政行为不执行。因行政机关没有行政强制执行权,在做出行政处罚之后未向人民法院申请执行;或者向人民法院申请执行,而人民法院不受理或者受理后不执行的情况十分普遍。此问题既涉及行政机关与审判机关之间职能衔接问题,也涉及两个机关是否依法履职的合法性判断问题,适宜由检察机关来监督。当时的民行检察部门开展了非诉执行的专项监督活动。2018年检察机关内设机构改革之后,这项职能交由行政检察部门。实际上,无论是公益诉讼检察部门还是行政检察部门在办案中发现行政机关有执行权而怠于行使时,都可以进行监督。两者的区别在于,公益诉讼检察部门应该对享有行政强制执行权的行政机关做出行政行为却不执行的情形进行监督;而行政检察部门则应对没有行政强制执行权的行政机关做出行政行为之后,相对人不主动履行时,行政机关不向人民法院提交行政非诉执行的申请或者向人民法院提交了申请而人民法院不受理的情形进行监督。而只有在人民法院判决行政机关应该履行职责之后,行政机关仍然不执行判决时,才应该移送监察部门。行政检察部门对行政行为的“最后一公里”的执行活动和行政非诉执行活动进行监督,既能发挥人民检察院对人民法院、行政机关和公民、法人或者其他组织“三叉戟”式的监督功能,也将执行活动中多方纳入多元治理的框架中,促进严格执法原则的落实。而这种将行政执法、行政审判与行政检察联结的耦合机制也是行政检察与法治政府耦合发展的一个方向。

(三)行政检察的内聚式发展

行政检察系统的迭代演进虽然受法治政府这类外部环境的影响,但关键还在于内部驱动因素,如理论创新、机制完善等,实现内聚式发展。换句话说,这部分行政检察工作今后要想更好地服务于法治政府建设、更适应国家治理体系和治理能力现代化的要求,主要途径是“练好内功”,做好自身的机制发展和效能提升。如同工程学上为了追求消耗最小的能量,会遵循“低耦合、高内聚”的自然进化普遍规律。适宜内聚式发展最典型的行政检察工作就是行政诉讼检察监督。行政诉讼检察监督虽是检察机关的传统职责,却一直是较弱的一项职能。通过各种方式将行政诉讼检察做实,实现内聚性式发展,是行政检察发展的重要内容。

1.做精行政诉讼检察监督

检察机关办理行政诉讼检察监督案件常受民事诉讼检察监督规则影响,从而悖离行政诉讼检察监督的本质。行政诉讼检察监督有五个方面的独特性,如果重视这些规律就能提升行政诉讼监督的效能。第一,坚守原告主体资格认定标准,重点监督人民法院裁定不予立案、驳回起诉的案件。修改后的《行政诉讼法》25条第1款对原告资格条件扩大为“有利害关系”的人,进一步放宽了对原告主体资格的认定标准。近年来,当事人认为人民法院以原告不具有主体资格为由裁定不予受理或受理后判决驳回起诉错误而申请监督的案件数量高居不下,占全部申诉案件的18%左右。据统计,最高人民检察院受理行政裁判结果监督案件23件中,当事人认为法院裁定不受理、不立案错误而申请监督的案件共10件,占案件总数的43.5%。北京市检察院受理行政裁判结果监督案件176件,其中当事人认为法院裁定不受理、不立案错误而申请监督的130件,占案件总数73.9%。北京市检察院二分院受理行政裁判结果监督案件267件,其中当事人认为法院裁定不受理、不立案错误而申请监督的179件,占案件总数的67%。这一现象的主要原因是人民法院借助“利害关系”这一不确定法律概念的解释空间,主动避免群体性、敏感性案件进入司法程序,或者积极减少案件受理量。检察机关应全面准确地把握修改后《行政诉讼法》的立法精神,大力保护公民、法人或者其他组织的诉权,监督人民法院依法履行职责。第二,防止人民法院滥用举证原则来分配证明责任。在行政审判实践中,具体表现为两种情形:(1)人民法院将行政机关没有正当理由逾期提交的证据作为认定事实的依据,甚至为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据;(2)人民法院通过对相对人行为的违法性认定弱化对行政行为违法性的审查。行政行为的合法性审查要件中并不包含对相对人行为的评价,行政相对人行为的违法性与行政行为的合法性不具有必然联系。但有些行政案件将审查重点置于对相对人行为违法性的认定,通过认定相对人行为违法,弱化对行政行为违法性审查或直接以此推定行政行为合法,将相对人行为的违法性与行政行为的合法性画上等号。第三,杜绝行政诉讼程序适用的盲点。比如在通知利害关系人参与诉讼方面,行政诉讼与民事诉讼有不同的要求。《民事诉讼法》56条规定,利害关系人可以申请参加诉讼或者由人民法院通知他参加诉讼。该条规定系裁量性规范,检察机关很难以人民法院未通知利害关系人参加民事诉讼认定其违反法定程序。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第30条规定,行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人,其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。该规定属于强制性规范,人民法院在明知存在利害关系人的情况下,不通知其参加诉讼,属于违反法定诉讼程序,检察机关可直接以此作为抗诉理由。第四,落实行政诉讼全面审查原则。比如行政诉讼要求对行政行为进行全面审查,包括全面审查原行政行为和复议行为、二审时全面审查原审裁判和被诉行政行为。据此,在审查经过复议的案件时,复议机关决定维持原行政行为的,应该在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。第五,遗漏诉讼请求而判决的案件应以适用法律、法规错误为由启动监督程序。《行政诉讼法》将遗漏诉讼请求归属于适用法律、法规错误的一种情形,明显不同于《民事诉讼法》。这既说明行政诉讼具有客观诉讼的特征,也说明行政诉讼检察监督更具法律监督的属性。行政审判实践中,人民法院遗漏诉讼请求而判决的属于比较普遍性的情形,各级检察机关应以此为监督的切入点。

2.加强治安领域行政执法检察监督

公益诉讼检察部门可以对造成国家利益或者社会公益受损的四大领域的行政违法行为进行监督,但并不包括治安领域行政违法行为的监督问题。对治安领域行政违法行为的监督职责可以交给行政检察部门。该部门监督治安领域行政执法活动的依据分别是《治安管理处罚法》114条第2款和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》14条。尽管法院才是确定被告人是否有罪的最终机关,但公安机关、检察机关针对自己立案或直接受理的案件均具有撤销案件的决定权。据统计,每年有超过3/4甚至4/5的以刑事案件名义立案却并未进入司法程序的案件,这也就意味着它们最终都消化在公安侦查阶段或者检察院拟起诉阶段。这种局面说明公安机关对违法还是犯罪的裁量空间十分广阔。行政检察部门应该依据以上两条规定,加强对治安领域行政执法的检察监督。而行政检察部门通过检察建议仍无法纠正治安领域行政违法行为时,也可以将案件交由公益诉讼部门提起撤销之诉或者履行之诉。

“和合”是中华民族先贤在实践中孕育的智慧。和合价值观不仅影响了国人的处世原则和交往理念,更是推动我国制度发展的优秀文化基因。“耦居无猜”是国人对融洽家庭和人际关系的美好期许。在新时代的历史征程中,检察制度与各相关制度一定能“耦居无猜”,齐心合力推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。



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