改革开放以来我国法治政府建设的基本轨迹

王敬波 宗婷婷

（中国政法大学 法治政府研究院）

改革开放至今40年，中国法治政府建设波澜壮阔、辉煌异常，取得了历史性成就，为建设中国特色社会主义法治国家，实现国家治理现代化和法治化打下了坚实基础。回顾这一时期法治政府建设轨迹，系统总结法治政府建设的基本规律，对于新时代加快推进法治政府建设必有助益。

行政立法：从“无法可依”到行政法律制度体制日趋完备

（一）行政立法恢复阶段（1978—1986年）

在1978年党的十一届三中全会召开之时，政治、经济和国家公共管理的各个方面几乎处于“无法可依”的局面。十一届三中全会提出“加强社会主义民主法制建设”，立法工作成为这一时期的首要任务。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了7部法律，分别是《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》。以这些基础性法律为先导，我国先后在1980年、1981年、1982年、1986年，分别制定了《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》《外国企业所得税法》《民事诉讼法（试行）》《宪法》以及《民法通则》。法律赋予了公民、法人和其他组织对政府行为不服提起诉讼的权利，开辟了行政争议通过司法途径解决的渠道。这一时期，行政立法尚处于百废待兴阶段。

（二）行政立法飞速发展阶段（1987—1996年）

1987年，党的十三大报告指出，“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。”提出要制定行政诉讼法、完善行政机关组织法等一系列立法要求，成为后续多部重要法律出台的主要思想指导。1989年4月，经过历时三年的研讨、起草和论证，第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《行政诉讼法》，标志着我国专门的行政诉讼制度的建立。1990年12月，国务院发布了《行政复议条例》，同年10月，《行政诉讼法》开始实施。行政复议制度和行政诉讼制度的全面建立是我国法治政府建设的重要里程碑，对我国行政法治的建设起到了极大的推动作用。在此基础上，第八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》，对《宪法》《民法通则》《行政诉讼法》等法律中涉及的国家赔偿制度进行了系统规定，对赔偿的范围、赔偿义务机关、赔偿的方式、标准、程序及费用等问题作了全面具体规定。这部法律的出台，扩大了公民权利的救济途径，健全了我国国家责任制度，标志着我国国家赔偿法律制度的全面确立，监督和促进国家机关依法行使职权。为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护行政相对人的合法权益，第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年通过了《行政处罚法》，该法对行政处罚的种类、程序、救济等主要问题进行了明确规定，体现了法律优先和依法行政原则，对法治政府建设极具促进意义。

（三）行政法律体系形成阶段（1997—2012年）

1997年，党的十五大报告中将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标。1999年，第九届全国人民代表大会第二次会议将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法修正案。“依法治国”方略的提出，标志着我国法治政府建设进入了新时期。为落实依法治国基本方略，国务院在同年作出《关于全面推进依法行政的决定》，进一步就全面推进依法行政作出了部署。党的十六大以来，党中央高度重视社会主义民主法制建设，对落实依法治国基本方略、推进依法行政作出了一系列重要部署。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，正式提出了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。在这一阶段，行政立法取得了重要进展。1999年，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过了《行政复议法》，对行政复议的范围、原则、程序及责任等方面进行了详细规定。该法目的是防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。为了规范立法活动，提高立法质量，全面推进依法治国，第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年审议通过了《立法法》。之后，全国人民代表大会及其常委会分别于2004年、2012年审议通过了《行政许可法》《行政强制法》，规范了行政许可和行政强制的设定和实施，保障和监督了行政机关依法履行职责，有效地维护了公共利益和社会秩序。

为了加快推进法治政府建设，国务院于2008年出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》，明确了法治政府建设的具体任务、路线及制度保障。2010年，为了强化法治政府建设这一目标，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，进一步明确了法治政府建设和推进依法行政工作的重要任务，并且制定了新的时间表和路线图。在此阶段，2008年《政府信息公开条例》的出台显示出我国在政府信息公开领域取得了突破性进展，实现了法律依据从“无”到“有”的转变。该条例明确了政府信息公开的范围、方式、程序以及监督和保障，大大强化了行政机关公开政府信息的责任。此外，我国分别在2005年、2007年，颁布了《公务员法》《突发事件应对法》，严格了行政执法人员考录制度，提高了公务员队伍的工作效能和整体素质；预防和减少了突发事件的发生，维护了国家安全、公共安全和社会秩序。

（四）行政法律体系走向完备阶段（2013年至今）

以2012年党的十八大召开为契机，我国的法治政府建设跨入新时代。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面推进依法治国、加快建设法治国家和建构中国特色社会主义法治体系的实践中，提出了中国特色社会主义法治理论、法治思想，为新时代法治政府建设提供了必要的理论指引。2013年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进法治中国建设。2014年，十八届四中全会进一步向全党和全国各族人民发出“向着建设法治中国不断前进”“为建设法治中国而奋斗”的号召。“建设法治中国”要求依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八大之后，习近平同志在完善“五位一体”总体布局之后，提出了“四个全面”的战略布局，并把依法治国放在总体战略布局之中统筹安排。根据这一战略思想，2014年10月，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代社会主义法治建设作出了战略部署。2017年，党的十九大将法治国家、法治政府、法治社会作为战略目标并制定了时间表，决定成立中央全面依法治国领导小组，为全面依法治国提供指引和保障。基于全面依法治国战略的要求，2014年，全国人民代表大会常务委员会通过了对《行政诉讼法》的修订，着力解决“立案难”“审理难”“执行难”等突出实践问题，扩大行政诉讼的受案范围，行政诉讼向更加有利于公民、法人和其他组织的合法权益，更加注重监督行政权力，更加注重行政争议的实质性解决的方向发展。2015年，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了对《立法法》的修订，体现出完善立法体制、科学立法、民主立法以及维护法制统一的思路。为更好地保护公共利益，2015年7月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2017年5月，中央深改组通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，同年6月，全国人民代表大会通过了对《行政诉讼法》的修订，将行政公益诉讼制度以法律形式确定下来。

为实现国家治理体系现代化和法治化，提升法治政府建设实效，2018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了对《宪法》的修订并制定了《监察法》，将依法治国、法治政府建设推上新台阶。此外，得益于全面推进依法治国的时代背景，法治政府建设得到了党和国家的高度关注，2015年，中共中央、国务院颁布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，要求各级政府从履行政府职能、完善制度体系等方面，着力推进法治政府建设。

理念转变：从依法行政到建设法治政府

（一）依法行政成为行政权力运行的原则（1987—2003年）

改革开放之初，行政法制建设的重心是加快立法，做到有法可依。党的十一届三中全会强调必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。直到1987年的十三大，加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序等立法工作仍是我国法律工作的重心。这一时期，我国法治政府建设的理念仍停留在完善法制、健全行政立法和加强法制建设的阶段，属于“静态”的制度建构。1993年3月15日，李鹏在第八届全国人民代表大会第一次会议上代表国务院所做的《政府工作报告》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”同年11月14日十四届三中全会《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》同样强调“各级政府都要依法行政，依法办事”。依法行政是行政诉讼制度建立起来以后才提出的，这是提出依法行政原则的法律条件。这在一定程度上证明是《行政诉讼法》的颁行敦促官方关注政府依法行政问题，而非行政机关主动确立依法行政原则，政府在起步阶段表现被动。这种情况从早期参加行政诉讼法制定的学者的回忆中可以得到证实。1997年，党的十五大提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，用“法治国家”代替“法制国家”，这不仅是提法上的变化，更是一次新的思想解放，标志着党中央和全党对法治建设认识上的飞跃。“依法治国”作为国家战略被写入《宪法》。国务院在1999年的《关于全面推进依法行政的决定》中明确提出“依法行政”的要求，要求各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，不断提高依法办事的能力和水平，并将其视为依法治国的重要组成部分。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。依法行政作为一种行政理念和方式得到全面确立。

（二）法治政府成为政府建设目标（2004—2014年）

2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出通过全面推进依法行政，最终实现建设法治政府的目标。2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，“加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。”2015年，中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中提出，到2020年基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。这与党的十八大和十八届四中、五中全会提到的“法治政府”概念一脉相承。相比“依法行政”，“法治政府”内涵更为丰富，外延更为广泛。法治政府不仅是职能科学、权责法定、执法严明、守法诚信的政府，法治政府建设还是现代国家政治文明的重要标志，是实现治理体系、治理能力现代化的必由之路；法治政府建设是全面推进依法治国的关键。习近平总书记指出，“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”；法治政府建设对于推进全面深化改革具有重要的支撑和保障作用。因此，“依法行政”理念向“法治政府”理念的转变体现了在新时期，党和国家对全面推进依法治国、提高国家治理能力和治理体系现代化和法治化有了更加深入的了解，是国家治理从“善政”走向“善治”，最终实现中华民族伟大复兴的重要保障。进入21世纪，随着我国法律制度趋于健全，依法治国、依法行政和法治政府建设的有序深入推进，“治国者必先受治于法”的理念已深入人心，依法治权、依法治吏，让法律统治国家，使政府听命于法律，唯法是从等现代法治观念已为人们普遍接受。行政机关工作人员依法行政意识普遍增强，依法行政的能力和水平显著提高，依法行政已成为行政机关工作的基本准则。行政机关在处理重大问题时依法决策、依法处理的自觉性明显增强，越来越注重运用法律手段处理经济和社会事务，有效预防和化解了许多容易引发社会不稳定情况的矛盾和纠纷。

（三）法治政府建设成为国家治理现代化的标志（2015年至今）

2015年中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要》进一步明确法治政府的目标和标准，指明了法治政府的建设重点，是对“四个全面”战略部署的落实，是国家“十三五”规划的法治篇，是法治中国建设的主旋律，是小康社会的护航者。《纲要》充分认识法治政府建设是党和国家的共同事业，是国家治理体系和治理能力现代化的最重要的标准。《纲要》在建设目标中明确提出“把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”，也就是说，政府的各项工作都需要依法而行，没有法外空间，不能法外行权。第三，《纲要》明确法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合，说明法治政府与其他政府建设目标高度统一。

争议化解：从“相对独立型”到“多元合力型”解决机制

转型社会的一个基本特点是社会矛盾发生率急剧上升，并且呈现出新的特点，不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加大，而且纠纷与冲突涉及范围扩大，带有明显的多元性、发散性。随着社会利益纷争的增加，诉讼数量快速攀升，大量琐碎民间纠纷进入法院，甚至出现滥用诉权的现象。信访实际承担了过度的矛盾纠纷解决职责，并且与调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决方式之间未形成有效衔接。诉讼面临的压力过大，不同的争议解决方式之间缺乏有效衔接，难以形成合力，矛盾纠纷“案结事不了”的现象严重影响了社会稳定和国家治理成效。

在这种背景下，为维护社会稳定发展，中央根据社会治理的需要，从制度建构和顶层设计的角度构建多元化纠纷解决机制，完善社会矛盾纠纷化解机制，统筹协调多种法律制度和社会制度、正式制度与非正式机制，兼顾司法体制改革和社会组织建设。2014年，党的十八届四中全会在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，第一次从中央层面系统地对矛盾纠纷多元化解机制建设做了整体部署，标志着矛盾纠纷多元化解机制建设进入了一个全面系统推进的新阶段。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行战略安排。为贯彻十八届四中全会决定和中央改革文件精神，最高人民法院于2016年下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，进一步明确了人民法院开展多元化纠纷解决机制改革的基本原则、工作重点和实施路径，把平台建设、诉调对接、特邀调解、在线纠纷等内容制度化、规范化，为深化矛盾纠纷机制改革提供了重要制度保障。随着多元化纠纷解决机制的完善和发展，我国在多元化纠纷解决机制创新、体系建构、能力发展等方面，形成具有中国特色的竞争优势，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的纠纷解决制度体系。

我国法治政府建设前瞻

（一）坚持以人民为中心，深化法治政府建设

党的十七大报告指出，坚持以人为本是科学发展观的本质和核心。坚持以人为本，就是把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和落脚点。依法行政的本质是政府按照体现党的主张和人民意志的法律法规行使权力、履行职责，为人民谋福利。推进依法行政必须把促进人的全面发展，反映人民群众的呼声和意愿，实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为根本标准。政府在做好经济调控、加强市场监管的同时，应更加注重履行社会管理和公共服务职能，使公共权力机构为社会提供私人部门不愿或难以提供的公共产品或准公共产品，发挥公共权力机构的特有功能，实现为广大人民服务。着力抓好改善民生建设，节约能源资源、保护生态环境，完善制约监督机制、保障人民合法权益等方面的立法，把体现人民意志、保障人民权利、促进人的全面发展作为政府立法工作的出发点和落脚点，从法律制度上体现和实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，为服务型政府建设提供制度保障。创新社会管理和公共服务方式，切实转变政府职能，加快由“管理型政府”向“服务型政府”的转变。

除建设服务型政府，全面推进依法行政之外，法治政府建设还应推动简政放权、放管结合、优化服务、事权财权匹配以及基层的综合执法，积极稳妥地推进大部门制，构建职能科学的政府；完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，逐步实现政府权责法定化；要求政府对行政行为所产生的信赖利益予以合法保护，做到守法诚信。随着法治政府的内涵越来越丰富，法治政府建设的要求将越来越明确，国家治理将从“善政”向“善治”迈进，治理能力将会逐步提升。

（二）适应互联网的发展，创新法治实现方式

党的十六届五中全会提出：“要把增强自主创新能力作为国家战略，致力于建设创新型国家”。当前，我国政府所处的行政环境变化很大，政府面临的挑战也很多，这使得政府创新的压力愈来愈大。法治政府建设必须以形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制为目标，着力推进政府行政管理体制改革，解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新。党的十九大指出，我国已经进入中国特色社会主义新时代，“四个全面”战略布局和国家治理能力现代化和法治化要求，法治政府建设必须紧跟时代需要，更新管理理念，建立健全公正的法律制度，科学民主的决策机制，廉洁高效的行政管理和行政监督体制，方便快捷、低成本的防范和化解社会矛盾机制，全面推进依法行政，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的协调发展。

随着互联网的发展，部门和地域的色彩逐渐淡化，公众面对的将是一个虚拟的、一体化的政府，民众不需要关注办事的是政府哪个部门，工作人员是谁，只是通过政府的平台就可以获得服务，政府必须适应这种变化，改变传统的监管方式。传统上政府是市场监管的中心，但是分享经济下，面对海量的监管对象和行为，政府的监管能力明显不足。政府常态的事前许可、事中检查、事后处罚的市场监管模式，无法适应分享经济下的去中心化的经营状态，落后的监管方式和有限的监管资源难以应对没有企业背书情况下的陌生人之间的交易。个人经营者的资质管理、经营行为监督、消费者权益保障、税收等法律问题相继出现，政府传统监管手段面临严峻挑战。随着全面推进依法治国方略的深入推进，国家治理能力现代化和法治化程度的提升，法治政府建设过程中的创新将更加重要。

（三）完善行政组织法和行政程序法，升级行政法律体系

整体而言，我国还缺少健全、完善的组织法和编制法体系，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。为了实现用制度管权、管事、管人，保证权力的正确运行，有必要用法律明确规定各个行政机关的组织权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。我国在中央层面只有1982年制定的《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》，地方层面也只有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，行政组织法律体系还很不健全。要通过组织法和编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

制定统一的行政程序法是我国民主法制建设的重要步骤，对于发展民主政治、保护公民权利、遏制腐败现象、克服官僚主义、提高行政效率、建立健全社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。建立起一套公平、公正的行政程序制度，有助于规范行政权力行使的程序，保证行政机关依照法定程序行使权力，政府职能得以依法履行，防范和遏制腐败现象。

（四）增强公职人员法治意识，培养法治思维，提升法治能力

党的十八大以来，习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式，法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。公职人员作为治国理政的主体，其法治意识、法治思维和法治能力如何，直接影响依法治国的实施水平和进程。要加强对公职人员的法治教育，大力宣传法治文化，积极营造学法、知法、守法、用法、尊法、护法的良好氛围，促使权力至上向法律至上转变、人情社会向法治社会转变；提升公职人员的法治能力，注重吸纳具有较高法律知识素质的人才充实队伍，把法治能力培训作为公职人员培训的重要内容，并在具体工作实践中提高公职人员的法治水平。要树立正确导向，坚持把慎权、尊法、崇德作为公职人员晋升的重要标准，纳入绩效考核指标体系；从严整治违法违纪行为，加大监督、执纪、问责力度。坚持以法治思维和法治方式惩治违法违纪行为，坚决防止以暴制暴、执法违法；强化权力的监督和制约，是防止以言代法、以权压法、徇私枉法的治本之策。要加快建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，完善并优化权力清单制度，实现权力法定，充分发挥新型监察制度的反腐监督功能，并把权力置于阳光下，做到有权必有责，用权受监督。